derecho administrativo

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INDICE MODULO I. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL 1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 2. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES. 3. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS. 4. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. 5. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN. 6. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.

MODULO II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA FORMAL. 2. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Y

DEL

PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

COMÚN:

CONTENIDO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN. 3. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. 4. ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. 5. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO. 6. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

MODULO III. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 1. INTRODUCCIÓN. 2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES. 3. EL RECURSO DE ALZADA. 4. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN. 5. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. 6. OTROS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN. 7. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

ANEXO •

INDICE LEGISLATIVO Y BIBLIOGRÁFICO

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MODULO I. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL 1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. 1.1. Concepto La Real Academia Española define el Derecho como el conjunto de principios y normas, expresivos de una idea de justicia y de orden, que regulan las relaciones humanas en toda sociedad y cuya observancia puede ser impuesta de manera coactiva. Tal y como señala el constitucionalista Ignacio de Otto la expresión fuentes del derecho alude, como indica el significado común del término fuentes, a aquello de lo que el Derecho procede, al origen de las normas jurídicas. Partiendo del reconocimiento de la dificultad que existe para definir qué son las fuentes del derecho ya que este procede de numerosos factores, actores o procedimientos distintos, se puede diferenciar entre fuentes materiales (suscitadas por las distintas fuerzas sociales que impulsan la creación de normas y de pautas de conducta que llevan a configurar un sistema normativo difuso) y fuentes formales (que emanan de un órgano determinado, están sometidas a un procedimiento concreto y postulan un sistema normativo escrito).

1.2. Clases En el ordenamiento jurídico español, según el artículo 1.1 del Código Civil (en adelante Cc), son fuentes del derecho la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. En el Derecho Administrativo, caracterizado por una gran complejidad y contingencia, predomina el concepto de fuente escrita y asimismo se consagra la existencia de una pluralidad de fuentes que estructuran un sistema unitario: así la Constitución Española de 1978 declara en el artículo 103.1 que la Administración Pública se somete a "la Ley y al Derecho". Esto es: el Derecho Administrativo está compuesto por varias fuentes de Derecho, y no sólo por la Ley. De lo anterior se suele concluir que en el ámbito del Derecho Administrativo pueden diferenciarse, esquemáticamente, las siguientes fuentes productoras de Derecho:

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1. Fuentes directas: - Escritas: la Constitución y las leyes, entendidas éstas en un sentido amplio, que incluye toda norma escrita: leyes, reglamentos, normas del Derecho Comunitario... - No escritas: la costumbre y los principios generales del Derecho. 2. Fuentes indirectas: los Tratados Internacionales (aunque hoy muchos autores los califican como fuentes directas, a la luz de los arts. 10.2 y 96 CE), la Jurisprudencia y la Doctrina científica.

2. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES La relación entre las diferentes fuentes del Derecho está basada en gran medida, aunque no exclusivamente, en el principio de jerarquía, consagrado por la Constitución en su artículo 9.3, junto a los de legalidad, publicidad de las normas e irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre otros principios. La jerarquía de las fuentes determina el orden de aplicación al caso concreto (sólo en ausencia de fuente superior se aplica la inferior). Además, determina la invalidez de la norma inferior que contradiga lo dispuesto por la superior (artículo 1.2 del Cc). El Cc consagra la primacía de la norma escrita, sobre las otras fuentes directas, al establecer que “la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable” (1.3) y que “los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre”(1.4). A su vez, dentro del concepto genérico de norma escrita se incluye la Constitución, norma suprema del ordenamiento jurídico, a la que se subordina la Ley en sus diversas formas. Dentro de la Ley no existe una gradación jerárquica entre las diferentes clases de normas con este rango. Las relaciones entre Ley estatal y Ley autonómica o entre Ley ordinaria y Orgánica derivan del principio de competencia. Todas se sitúan en un mismo nivel jerárquico. Finalmente el Reglamento se subordina jerárquicamente a la Ley, y dentro de la genérica categoría sí existe a su vez una gradación jerárquica, como se verá. Otros principios que, junto al de jerarquía, determinan las relaciones entre las diferentes fuentes del ordenamiento son los de competencia (cada tipo de

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fuente formal emana de una concreta fuente material y puede regular un ámbito material determinado), ley posterior (artículo 2.2 del Cc: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores”) y reserva de ley.

2.1. Fuentes escritas 2.1.1. La Constitución La Constitución es la primera norma del ordenamiento jurídico, que aprueba el poder constituyente y de la que dimana todo otro poder, que aparece así ordenado por ella y sometido a sus disposiciones. A diferencia de aquel Poder constituyente, los demás son meros poderes constituidos. La Constitución se sobrepone a los ciudadanos, a todos los Poderes Públicos y, por tanto, a todas las normas de cualquier naturaleza que de estos dimanen. La STC 101/1983, de 18 de noviembre estableció que la sujeción a la Constitución es una consecuencia obligada de su carácter de norma suprema. En cuanto norma, la Constitución goza de una posición de supremacía normativa en un doble plano: material y formal. La supremacía formal implica que la Constitución no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma. La supremacía material significa que la Constitución despliega los efectos propios de cualquier otra norma: debe ser cumplida por sus destinatarios (ciudadanos y Poderes Públicos) y aplicada por los Tribunales de Justicia; y deroga las normas anteriores que se opongan a sus disposiciones y determina la invalidez, por vicio de inconstitucionalidad, de cualquier norma o acto producidos con posterioridad a su entrada en vigor. Conviene tener presente, en todo caso, que la Constitución, lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta que sean objeto de desarrollo por vía legal, es una norma jurídica ( STC 16/1982, de 28 de abril).

2.1.2. La Ley a) Concepto y caracteres Es una norma escrita emanada del Parlamento como expresión de un mandato soberano. Después de la Constitución, tiene el mayor rango prevaleciendo sobre cualquier otra norma jurídica escrita.

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Pueden considerarse caracteres de las Leyes los siguientes: •

La supremacía: se sitúa en la posición más elevada en el sistema normativo

y sus mandatos han de ser modificados o alterados en virtud de actos de idéntica naturaleza. •

Su elaboración por los Parlamentos, lo que nos lleva al concepto formal de

Ley. •

Su contenido general.

•

La fuerza de la Ley: su carácter irresistible, que implica no la imposibilidad

de discutir su contenido (por ejemplo ante el Tribunal Constitucional) sino la imposibilidad de negarse a su aplicación o cumplimiento. •

El valor de la Ley: su enjuiciamiento en exclusiva ante el Tribunal

Constitucional. b) La reserva de Ley Significa el establecimiento constitucional de una serie de materias que solo pueden ser reguladas por una norma con rango de Ley, materias en las que el Reglamento no puede entrar a regular. Algunos ejemplos son el artículo 98.4 o el 103.3. Así, “los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público” (art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en adelante, LG). c) Tipos de Leyes Se pueden identificar varios tipos de leyes estatales, atendiendo a diferentes criterios. •

Las leyes estatales pueden agruparse esencialmente como leyes ordinarias

y leyes orgánicas. Aquéllas constituyen el tipo residual general de las leyes que no son orgánicas, por lo que nos limitaremos al análisis de éstas. La ley orgánica se define por su procedimiento de aprobación y por las materias reservadas a su regulación. Son Leyes orgánicas, de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución Española (en adelante CE), “las relativas al desarrollo de los derechos

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fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”. No hay una superioridad jerárquica de las Leyes orgánicas sobre las ordinarias. El Tribunal Constitucional ha llegado a decir, en Sentencia de 6 de noviembre de 1986, que "las leyes orgánicas y ordinarias no se sitúan, propiamente, en distintos planos jerárquicos". La relación entre ambas se basa más bien en el principio de competencia: cada una regula las materias que le son propias. Por lo que se refiere al procedimiento de aprobación, se abre con la expresa calificación de tal carácter que pueda expresar la Mesa del Congreso a los proyectos o proposiciones correspondientes. Por lo demás el procedimiento no difiere del ordinario, pero la aprobación, modificación o derogación de estas leyes exige el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del texto de la ley (art.81 CE). •

Tipos especiales de leyes estatales derivadas del Estado Autonómico:

a) Estatutos de Autonomía: Son leyes orgánicas que tienen el doble carácter de norma estatal y autonómica, pues en su elaboración intervienen ambas voluntades. El artículo 147.1 de la Constitución establece que "los Estatutos serán la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su Ordenamiento Jurídico". Además, para ser modificados requieren unos quórum reforzado y, en su caso, un referéndum (en el supuesto de las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución). La Constitución (artículo 147.2) establece, además, un contenido mínimo o necesario de los Estatutos: - La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. - La delimitación de su territorio. - La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. - Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. b) Legislación básica: Se encuentra prevista en el artículo 149.1 de la Constitución, que establece que el Estado podrá dictar normas básicas o

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reguladoras de las bases sobre determinadas materias (así, Seguridad Social, protección del medio ambiente...). Las Comunidades Autónomas deberán respetar estas bases en su desarrollo ya que son reflejo del orden de distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Son Leyes que pretenden fijar un régimen jurídico uniforme y de vigencia general. Responden, en definitiva, a una compartición de la competencia legislativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas. c) Leyes marco, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización: vienen a completar o cerrar el sistema de distribución de competencias previsto por la Constitución. Se regulan en el Artículo 150: “1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas. 2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado. 3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.” •

Leyes de las Comunidades Autónomas: se trata de la máxima expresión de

la autonomía política y no solo administrativa que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas. La potestad legislativa de las Comunidades Autónomas, está reconocida indirectamente por la Constitución, por ejemplo en los artículos 152.1 y 153.a), cuando habla de la "Asamblea Legislativa" de la Comunidad Autónoma y cuando remite al Tribunal Constitucional el control de la "constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley".

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La relación con las leyes estatales no es de jerarquía, sino que cada una debe regular unas materias determinadas, en función del reparto constitucional de competencias entre ambas instancias y lo previsto en cada Estatuto de Autonomía. En el nivel autonómico se reproduce la existencia de Leyes ordinarias estatales: de Pleno; de Comisión; de Presupuestos; de Acompañamiento; de iniciativa legislativa popular. Y figuras más o menos equivalentes: los Reglamentos Parlamentarios de las Asambleas Legislativas. •

Atendiendo al procedimiento de elaboración, se puede distingue entre leyes

de Pleno y de Comisión, previstas éstas últimas en el artículo 75: “2. Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de Ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de Ley que haya sido objeto de esta delegación. 3. Quedan exceptuados de lo dispuesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.”

El

procedimiento

ordinario

de

elaboración

de

las

leyes

se

regula,

fundamentalmente, en el Capítulo Segundo del Título III de la Constitución, y se desarrolla en los Reglamentos del Congreso y el Senado. •

La Ley anual de Presupuestos Generales del Estado

Son Leyes que tienen un procedimiento específico de tramitación, una duración limitada de vigencia temporal y una materia concreta a tratar: ingresos y gastos. Las especialidades de procedimiento y contenido de esta Ley se regulan en el artículo 134 de la Constitución.

2.1.3. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley •

Los Decretos-leyes

Se trata de disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE).

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La apreciación de tal necesidad corresponde, en primer lugar, al propio Gobierno, pero posteriormente será valorada por el Parlamento y en caso de existir el correspondiente recurso, también por el Tribunal Constitucional. El Decreto–Ley no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. •

Los Decretos Legislativos

Son también normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, en este caso resultado de la colaboración en la producción normativa entre el Parlamento y el Gobierno. Se elaboran siempre sobre la base de una previa delegación parlamentaria en el Gobierno, que tiene su ámbito natural en el campo de la legislación compleja. El Parlamento se limita a establecer las pautas que deben desarrollarse por el Gobierno al aprobar estas normas. La delegación legislativa tiene el límite de no poder comprender materias incluidas en el ámbito material de las leyes orgánicas (art.82.1 C.E). Así este artículo determina: “La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo” (82.2). “La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno” (82.3).

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“Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio” (82.4). El artículo 83 impone dos límites a su contenido. Así, no pueden: a) Autorizar la modificación de la propia ley de bases. b) Facultar para dictar normas con carácter retroactivo. “La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos” (82.5). Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control (82.6). Finalmente, el artículo 84 establece que “cuando una proposición de Ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de Ley para la derogación total o parcial de la Ley de delegación”.

2.1.4. El Reglamento •

Concepto

Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Administración Pública. Tienen siempre valor subordinado a la Constitución y a las leyes y normas con valor de ley. Esta es precisamente la consecuencia que impone en el sistema de fuentes “el imperio de la ley” que caracteriza el Estado de Derecho. De conformidad con el principio de legalidad, la actividad de la Administración debe basarse en la atribución previa de una potestad. En este sentido, los reglamentos son la manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria. En nuestro ordenamiento, la atribución de potestad reglamentaria al Gobierno se contiene en el artículo 97 CE y también, implícitamente, se le atribuye a la Administración Pública en los artículos 106.1 y 153.c) CE, que otorgan a los tribunales

el

control

respectivamente.

de

los

reglamentos

estatales

y

autonómicos,

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Ahora bien, la potestad reglamentaria tiene una doble atribución en la Administración del Estado. La potestad reglamentaria general o externa, con efectos plenos fuera del ámbito doméstico se atribuye al Gobierno, no a la Administración que de él depende porque es estrictamente gubernativa (SANTAMARÍA). Los demás órganos de la Administración sólo tienen potestad reglamentaria interna. Los reglamentos son verdaderas normas que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En

este

sentido

se

diferencian

radicalmente

de

los

simples

actos

administrativos. •

Clases

- Por el sujeto productor pueden distinguirse los reglamentos estatales, autonómicos y locales (consecuencia de la autonomía constitucionalmente garantizada también a Municipios y Provincias). Dentro de ellos, también se producen diferencias según el órgano concreto del que emanan: así, en el Estado existen Reales Decretos del Presidente del Gobierno, del Consejo de Ministros y Ordenes Ministeriales. En las Comunidades Autónomas se producen diferenciaciones similares. En las Corporaciones Locales hay Ordenanzas de la Corporación y Bandos del Alcalde... - Jurídicos o Normativos y Administrativos u Organizativos: los primeros regulan relaciones ad extram, con efectos jurídicos para los ciudadanos. Los segundos regulan la relación de la Administración con sus propios servidores y las cuestiones organizativas internas. - Atendiendo a las relaciones intraordinamentales entre ley y reglamento, en el ordenamiento jurídico español, éstos pueden dividirse en las siguientes clases: Reglamentos Ejecutivos: desarrollan una ley, generalmente por atribución expresa de la potestad reglamentaria por la propia ley desarrollada. Reglamentos Independientes: no desarrollan ninguna ley, sino que, en virtud de la potestad general reglamentaria que atribuye la Constitución o las leyes a las Administraciones Publicas, regulan materias no incluidas en la reserva de ley. Tales materias quedan referidas en la práctica a cuestiones organizativas y relaciones especiales de sujeción.

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Reglamentos de necesidad: se adoptan en materias propias de Ley formal, lo que se justifica en una necesidad de carácter extraordinario. Ejemplo de ellos sería lo dispuesto para casos se emergencia por la legislación de Régimen de Local y las situaciones excepcionales previstas en el artículo 116 de la CE, desarrollado por la LO de 1 de junio de 1981. Por su carácter excepcional, una vez desaparecida la causa, el reglamento deja de tener vigencia, sin necesidad de que sea derogado. No existen reglamentos autónomos en el ordenamiento español. Se denomina así a los reglamentos que regulan materias reservadas precisamente a normas con dicho rango. •

Límites y procedimiento

Por lo que se refiere a la competencia, es el Gobierno, conforme al artículo 97 CE, el órgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Los reglamentos que aprueba el Gobierno se denominan Reales Decretos, al ser sancionados por el Rey, y son refrendados por el Ministro que corresponda. El art. 23.3 de la LG señala que “los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior”. Es decir, que la relación entre los Reales Decretos del Presidente y los del Consejo de Ministros no es jerárquica, sino de competencia, teniendo cada uno su propio ámbito, según el reparto de competencias entre ambos órganos del Gobierno. En cambio las Ordenes de los Ministros están jerárquicamente subordinadas a los anteriores. El procedimiento de elaboración de los reglamentos estatales se regula en el artículo 24 LG. Se exige en todo caso informe de la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo. Asimismo, debe evacuarse siempre un informe de impacto por razón de género. Deben ser publicados en el Boletín Oficial del Estado.

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•

Control

Los vicios de que adolezcan los Reglamentos se controlan a través de la vía penal (art. 506 del Código Penal) y la inaplicación por los tribunales ordinarios (art. 6 LOPJ). En vía administrativa, no cabe recurso más que indirecto (art. 107.3 LRJPAC) y revisión de oficio (102 LRJPAC). Ulteriormente son susceptibles de control a través del recurso contencioso administrativo y la cuestión de ilegalidad (arts 25 y siguientes LJCA). Por último son controlables por vía constitucional, mediante el Recurso de Amparo (53.2 y 161.1.b CE) y los conflictos de competencia (161.1.c y 161.2).

2.2. Fuentes no escritas 2.2.1. La Costumbre El artículo 1.3 del Cc declara que "la costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral y al orden público y que resulte probada". Se trata, pues, de una fuente subsidiaria de primer grado que actúa en defecto de Ley. En virtud del principio de legalidad, que obliga a la Administración no puede actuar sino con base en una potestad previamente atribuida por una norma y conforme a ella, la costumbre tiene un papel muy limitado en el Derecho Administrativo, puesto que la Administración Pública no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a crear costumbres extra legem. Además, en ningún caso la costumbre puede regular materias de reserva de ley; así no caben costumbres que tengan carácter sancionador (STC 26/ 1994, de 27 de enero). El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar una norma por la Administración. El precedente no puede considerarse como costumbre ya que no obliga por sí mismo a la Administración a actuar siempre de igual modo. La cuestión es si la adopción de un criterio por la Administración Pública para un caso concreto vincula a ésta para resolver casos semejantes, o puede, por el contrario, apartarse del precedente. Cuando la norma permite actuar en dos sentidos igualmente válidos, la discriminación singular a un administrado podría determinar su invalidez, en base al principio de igualdad. Pero el cambio de criterio, por si mismo, no es determinante de invalidez. El ordenamiento español (artículo 54.1.c) LRJPAC), dispone que la Administración puede apartarse del precedente pero motivando el acto

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administrativo correspondiente. Obviamente, no vincula a la Administración el precedente ilegal.

2.2.2. Los Principios generales del Derecho El artículo 1.4 del Cc establece que "los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del Ordenamiento Jurídico". Son, pues, los principios generales del Derecho fuente subsidiaria de segundo grado (en defecto de Ley o costumbre). Pero también son criterios inspiradores del Ordenamiento Jurídico. Su inclusión entre las fuentes del Derecho Administrativo resulta del artículo 9 CE. Respecto de los principios constitucionalizados, el TC ha destacado tanto su fuerza normativa como su consecuente efecto derogatorio respecto de las normas preconstitucionales que se opusieron a los principios recogidos en la Constitución. ( STC de 2 de febrero de 1981).

2.3. Las fuentes indirectas 2.3.1. La Jurisprudencia El Cc (artículo 1.6) establece que "la jurisprudencia complementará el Ordenamiento Jurídico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho". No propiamente fuente de Derecho, pero sí tiene un papel complementario del Ordenamiento Jurídico ciertamente relevante. Y es que a través del precedente judicial y de la interpretación de las normas por los jueces la jurisprudencia ha desempeñado un papel creador del Derecho Administrativo y ha sido una de las claves de su evolución. Conviene destacar, por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (el artículo 164.1 de la Constitución refiere que las Sentencias del Tribunal Constitucional que "declaren la inconstitucionalidad de una Ley o de una norma con fuerza de Ley tienen plenos efectos frente a todos"). Hoy también se apunta por parte de la doctrina que la jurisprudencia emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea es fuente del derecho.

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2.3.2. Los Tratados internacionales Los Tratados Internacionales son fuente indirecta del Derecho Administrativo en el sentido de que forman parte del Ordenamiento Jurídico una vez que son publicados oficialmente en España (artículo 1.5 Cc). Pero desde el momento que se produce la publicación, despliegan todos sus efectos como el resto de fuentes directas y se relacionan con estas de acuerdo con los mismos principios arriba descritos. Por eso en la actualidad parte de la doctrina considera que son auténtica fuente directa del ordenamiento jurídico. Especialmente a la luz del artículo 96 de la CE, que establece la recepción automática: “Los Tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”. La Constitución distingue tres tipos: • Aquellos por los que se atribuye a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución, cuya autorización exige ley orgánica (artículo 93). Por esta vía se produjo la incorporación de España a las Comunidades Europeas, de lo que deriva la existencia del Derecho Comunitario, cuyas normas , por virtud de esa cesión de soberanía, gozan de primacía en el ordenamiento interno de los Estados miembros. Se puede distinguir en este ordenamiento un Derecho originario (los Tratados Constitutivos) y de un derecho derivado, dentro del cual destacan normas de aplicación directa (los Reglamentos) y las que necesitan un acto de transposición (Directivas). • Los que requieren la previa autorización de las Cortes Generales para la prestación del consentimiento del Estado (94.1 CE). Son los siguientes: a. Tratados de carácter político. b. Tratados o convenios de carácter militar. c. Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título primero. d. Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e. Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución. • Los restantes Tratados o convenios, de cuya conclusión “el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados” (94.2)

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Por lo que se refiere a su posición en el sistema de fuentes, el artículo 95 CE señala que “la celebración de un Tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá

la previa revisión

constitucional”. Los Tratados se subordinan por tanto a la Constitución y, en todo caso, cabe el control de constitucionalidad de los mismos (art.27 LOTC). En cuanto a su relación con la Ley, el artículo 96 establece que “sus disposiciones solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios Tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional”. Parece que se afirma así su primacía respecto a la Ley, si bien un importante sector de la doctrina considera que no se da tal primacía , sino que la cuestión es de competencia, en términos similares a los señalados respecto a los diferentes tipos de leyes y sus relaciones.

3. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS 3.1. Concepto y requisitos El acto administrativo puede ser conceptuado como una decisión unilateral ejecutoria de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa. Zanobini lo definió como “cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio, realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa”. Ahora bien, no debe confundirse acto administrativo con el modo de manifestación de la entera actividad administrativa, por lo que debe depurarse su concepto al objeto de diferenciarlo de otros actos jurídicos de la Administración, como los reglamentos, los contratos o los actos que se someten al derecho privado. En este sentido, pueden señalarse los siguientes requisitos: 1. El acto es un acto jurídico, y no una mera ejecución material, que supone en la mayor parte de los casos una declaración de voluntad de la Administración Pública, pero también de simple conocimiento (p.ej, un certificado) o juicio (p.ej, un informe). 2. El acto procede de un órgano administrativo integrado en una Administración Pública. De aquí se excluyen los contratos o convenios que son consecuencia de un acuerdo de voluntades en el que concurren la Administración y los particulares.

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Tampoco son actos administrativos, aunque sí actos jurídicos sometidos a Derecho Administrativo, los actos de los administrados en las relaciones con la Administración Pública. También pueden excluirse los actos materialmente administrativos realizados por los órganos integrantes de los poderes judicial y legislativo, que son actos instrumentales, dirigidos, en última instancia al ejercicio de las funciones legislativa y judicial. 3. El acto se dicta en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria y de la de dirección política del Gobierno (art. 97 CE), aunque ello no implica la exención de control judicial de los reglamentos y los actos políticos del Gobierno. Se somete al Derecho Administrativo: también se excluyen, por tanto, todos aquellos actos producto del ejercicio de potestades no sujetas al Derecho Administrativo sino al Derecho Privado.

3.2. Clases. Existen muchas clasificaciones doctrinales. Entre ellas, se pueden señalar las siguientes: a) Actos definitivos y actos de trámite: Dentro del procedimiento administrativo se producen muchos pasos conducentes a obtener el acto final. Esos pasos intermedios suelen dar lugar a actos de trámite. El final es el acto definitivo, que se plasma en la Resolución. Actos de trámite, como ejemplo, son informes, dictámenes, actos de prueba, propuestas de resolución. En principio, sólo los definitivos son objeto de control y posible revisión, excepto los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión Por ejemplo, la lista de aprobados de un ejercicio de una oposición. (Artículo 37.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa -LJCA- y 107.1 de la LRJPAC). b) Actos que agotan la vía administrativa (o que causan estado) y los que no: Los primeros sólo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo (sin perjuicio del recurso de reposición y el extraordinario de revisión), mientras que frente a los segundos es posible interponer recurso administrativo ante el órgano superior del que dictó el acto (alzada).

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Los que agotan la vía administrativa se relacionan en el artículo 109 de la LRJ PAC y la disposición adicional decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Funcionamiento y Organización de la Administración General del Estado (LOFAGE). c) Actos discrecionales y actos reglados: Son los que responden a las potestades del mismo nombre. d) Actos firmes y consentidos y actos confirmatorios: Los primeros son aquellos actos que por el transcurso de los plazos establecidos ya no son susceptibles de impugnación, aunque lo pudieron ser en su momento. En este sentido, el artículo 28 de la LJCA señala que “no es admisible el recurso

contencioso-administrativo

respecto

de

los

actos

que

sean

reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”. e) Actos favorables y de gravamen: Actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de los ciudadanos y los de gravamen los que la restringen. Los favorables se identifican con los actos declarativos de derechos, por ejemplo admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Son irrevocables y excepcionalmente pueden tener efectos retroactivos, siempre que en la fecha a que se retrotraen sus efectos se diesen las condiciones establecidas para otorgar dicho acto y éste no suponga lesión para otras personas (art. 57 LRJPAC) Los actos de gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos o les imponen sanciones. Exigen un rango mayor en la habilitación normativa, deben ser motivados y son irretroactivos (artículo 9.3 de la CE). Constituyen ejemplos las órdenes, expropiaciones, confiscaciones, sanciones. f) Actos unilaterales, bilaterales o plurales: Según que los interesados sean uno, dos o varios. También se denominan actos singulares o generales. A estos últimos se refieren los artículo 33, 34 y 59.6 de la LRJPAC. Ejemplo típico de los plurales son un concurso u oposición. De acto bilateral, una expropiación forzosa. Y de unilateral, el reconocimiento de un trienio. g) Actos expresos y presuntos: Por el modo en que se exterioriza la resolución, el acto puede ser expreso, cuando se formaliza por escrito u oralmente y

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presunto cuando no se emite resolución alguna y entra en juego el silencio administrativo. A estos efectos se recuerda que el artículo 42 de la LRJPAC, establece la obligación de resolver de la Administración de modo expreso, es decir que la Administración debe dictar una resolución, formalizada en un documento escrito que debe ser notificado personalmente a los interesados, bajo sanción de responsabilidad del órgano administrativo en caso de no hacerlo así.

3.3.Elementos del acto administrativo Están contenidos en el artículo 53 de la LRJPAC: 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia de interesado, se producirán por el órgano competente, ajustándose al procedimiento establecido. 2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos". •

Sujetos

El sujeto activo es siempre una Administración Pública que actúa a través de sus órganos, que tienen como titulares a personas físicas (funcionarios o personal al servicio de las Administraciones). Este requisito de imputación a una Administración Pública, que engarza con el requisito de la competencia, ha sido recogido por la Jurisprudencia para calificar como nulos de pleno derecho por manifiesta incompetencia los actos que invaden las funciones jurisdiccionales o legislativas atribuidas a otros poderes del Estado (Sentencia de 20 de mayo de 1982). El fundamento de la competencia de cada órgano, de su aptitud para dictar actos administrativos, radica en la existencia de una potestad administrativa de la que aquellos actos son su concreción. Esa potestad imputada a una Administración se distribuye entre los órganos que la integran, atribuyendo a cada uno de ellos una porción de ella, una determinada esfera de actuación. La competencia es, pues, la medida de potestad que corresponde a cada órgano (artículos 12 y siguientes de la LRJPAC). La extensión de la misma está

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en función del territorio, de la materia y de la jerarquía. Además la competencia puede limitarse también temporalmente. Concretamente, el artículo 62.1.a) de la LRJPAC establece la nulidad de pleno derecho de los actos “dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio”. Y el artículo 67 (“Convalidación”) señala que “si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado”. Por tanto, aunque no todos los vicios de incompetencia tiene los mismos efectos, para que un órgano sea competente han de concurrir todos los requisitos citados: previa potestad, materia, territorio, jerarquía y tiempo. Por otro lado, en relación con los sujetos, también se requiere que los titulares del órgano administrativo no estén incursos en causas de abstención y recusación previstas por la ley para garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso que debe decidirse. La LPC se refiere a la abstención y a la recusación en los artículos 28 y 29 respectivamente. En cuanto a los sujetos pasivos son los interesados, regulados en los artículos 31 y siguientes de la Ley, y que son aquellos que reciben los efectos, favorables o perjudiciales, del acto administrativo. •

Objeto

a) El supuesto de hecho hace referencia a las circunstancias fácticas, a las que, al aplicarles una norma, siguen una o varias consecuencias jurídicas. La LRJPAC se refiere a ellos en el art. 80.1. "los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho". Por ejemplo, el presupuesto de hecho de una jubilación sería el que un funcionario hubiera alcanzado la edad fijada por la norma para que aquella se produzca. El de una oposición, el que hubiera plazas libres a cubrir en varios Departamento o Unidades Administrativas.

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b) El contenido debe ser: Posible (artículo 62.1.c), lícito (artículo 53.2. y 62.1 b) y determinado (artículo 53.2). Si falta alguno de estos requisitos el acto puede ser nulo de pleno derecho o anulable. c) En cuanto al fin dice la Ley: "el contenido de los actos será determinado y adecuado a los fines de aquellos" (artículo 53.2). El fin es lo que se propone conseguir el órgano al dictar el acto. Consecuentemente los móviles o fines han de ser siempre públicos, tendentes a conseguir el interés general (Constitución: artículo 106.1). Cuando una autoridad o funcionario pretende conseguir un fin privado estamos ante la desviación de poder que dará lugar siempre a la anulabilidad del acto administrativo (artículo 63.1). d) La causa: la doctrina no es unánime sobre el concepto de causa. Para alguno autores se alude a las circunstancias que originan el acto y otros a la finalidad concreta por la que se dicta, frente al fin genérico. Otros niegan incluso su existencia como elemento del acto. El Tribunal Supremo ha identificado los motivos con la causa. •

Forma

Es el modo de manifestar el acto. Este siempre ha de realizarse siguiendo un procedimiento determinado, lo que se verá con detalle en el Modulo II. La doctrina y la jurisprudencia han venido distinguiendo entre formas de producción, de consignación y de notificación. a) La forma de producción (artículo 55 LRJPAC) tiene como regla general la exigencia de la forma escrita, en contraste con los actos privados y asemejándose más a los actos judiciales. Y ello es así porque los actos administrativos, van dirigidos a los ciudadanos, que deben ser conscientes de su existencia, por eso deben notificarse o publicarse, porque crean derechos o deberes para los particulares, con fuerza ejecutoria. Por ello la forma escrita es una garantía. No obstante, existen también actos administrativos orales (bandos de los Alcaldes, órdenes policiales) o los que se adoptan por medio de signos o gestos como los de Tráfico.

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Pero aun en los casos en que de ordinario se admite otra forma de producción la forma escrita será inexcusable cuando una disposición expresa así lo establezca. b) La distinción entre forma de producción y forma de constancia o consignación aparece en el artículo 55 LRJPAC. Tratándose de actos que no precisan de su producción por escrito, su constancia, sin embargo, pudiera exigir tal forma bien por no existir otra más adecuada para ello (art. 55.1) bien por ser actos verbales para los que el artículo 55.2 exige específicamente aquella forma. En supuestos muy excepcionales, en especial los actos tácitos o los presuntos, es posible una constancia no escrita de los actos. c) En cuanto a la forma de la notificación, el artículo 59.1 de la LRJPAC prevé la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de su recepción.

4. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS El artículo 57.1 de la LRJ PAC dice que "los actos se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten". De la lectura de este artículo parece que coinciden ambos momentos en el tiempo, cuando generalmente ocurre lo contrario. El Tribunal Supremo ha distinguido más claramente los conceptos de validez y eficacia: La validez supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento en que se dictan o se acuerdan (STS de 30 de mayo 79 y 27 de mayo 83). La eficacia hace referencia a la producción temporal de efectos y puede hallarse supeditada a la notificación, publicación o aprobación posterior del acto válido (STS de 31 de enero 80). El ordenamiento jurídico concede a la Administración Pública una serie de prerrogativas, fundadas en los intereses públicos a los que sirve, que se manifiestan en la naturaleza de los actos administrativos. Así: - La presunción de validez. El artículo 57 señala: "los actos de las Administraciones Públicas se presumirán válidos"... presunción que es "iuris tantum". - La no suspensión de efectos del acto administrativo, como regla general que admite excepciones. El artículo 111 LRJPAC establece como excepciones:

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a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley. Puede producirse la demora de la eficacia “cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”(57.2 LRJPAC). En otros casos, lo que se produce es la retroacción de los efectos a un momento anterior a aquel en que se produzcan los actos “cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas” (57.3 LRJPAC). Por otra parte, la potestad de autotutela consiste en el privilegio por el cual la Administración puede imponer la ejecución del acto a pesar de las reclamaciones presentadas por los interesados sobre la validez o defectos que lo hacen ineficaz. A este respecto, el art. 56 LRJPAC (Ejecutividad) establece que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley". Este privilegio de ejecución está regulado más ampliamente en los artículos 93 y siguientes de la Ley. En el artículo 94 se habla de la ejecutoriedad.: "Los actos de las Administraciones

Públicas

sujetos

al

Derecho

Administrativo

serán

inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en el art. 111 y 138 y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten de aprobación o autorización superior". El artículo 96 se refiere a los medios de ejecución forzosa. “1. La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria. c) Multa coercitiva. d) Compulsión sobre las personas. 2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

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3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.” En los artículos 97 a 100 se regula cada uno de estos medios de ejecución forzosa. Finalmente, el artículo 101 prohíbe los interdictos “contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido”.

5. REVISION, ANULACION Y REVOCACION 5.1. Nulidad y anulabilidad de los actos administrativos •

Introducción

En el ordenamiento administrativo los grados de invalidez son diferentes del Derecho Privado y pueden esquematizarse del modo siguiente: - Nulidad de pleno derecho (art. 62 de la LRJPAC). - Anulabilidad (art, 63 de la LRJPAC). - Irregularidades no invalidantes (arts. 63.2 y 63.3 LRJPAC). Como cuestión previa, se puede añadir, con la mayoría de la doctrina, el concepto de inexistencia de acto, esto es, de actuaciones de la Administración sin relevancia jurídica alguna, por carecer siquiera de un mínimo de apariencia jurídica que haga necesario reaccionar contra ellas. Parte de la doctrina prefiere hablar de actos de contenido imposible, reconducibles, pues, a la categoría de la nulidad de pleno derecho. •

Nulidad de pleno derecho

El vicio de nulidad presenta las siguientes características: es estable, original, permanente y no susceptible de sanación. Afecta, pues, al acto desde su origen, por lo que cuando se declara la nulidad cesan los efectos retroactivamente. La acción de nulidad no tiene un plazo limitado, como después se verá. La sentencia de nulidad es, por lo dicho, declarativa y no constitutiva, pues el acto no produjo efectos, y tiene además efectos “erga omnes”. Los actos nulos de pleno derecho son los que enumera el artículo 62 de la LRJPAC:

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a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. En cambio, en el caso de las disposiciones administrativas, la nulidad es la regla general: son nulas “las que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales” (62.2). Los actos nulos no pueden convalidarse. Tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto; la falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace a éste inatacable. En el artículo 102 LRJPAC, que después se analiza, se establece una auténtica acción de nulidad, ejercitable sin limitación de plazo por el interesado. •

Anulabilidad

Según el artículo 63 de la LRJPAC son anulables "los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder". La anulabilidad debe considerarse una técnica configurada en beneficio del administrado afectado por el acto viciado, al que se reconoce la posibilidad de reaccionar contra los actos, solicitando se declare su invalidez. Si no reacciona

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mediante la impugnación en plazo del acto, éste se entiende purgado en aras de la seguridad jurídica. El plazo para interponer recurso administrativo en este caso es muy breve si se compara con lo que ocurre en el ámbito jurídico privado: un mes frente actos expresos y tres si son presuntos, transcurrido el cual el acto deviene consentido y firme. Es un plazo, además, de caducidad y no de prescripción. La sentencia de anulabilidad es constitutiva y produce efectos solo desde que aquélla se dicta. Por otra parte, el artículo 63 continúa señalando que: “2. El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. 3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”.

Se trata en ambos caso de actos irregulares a los que el ordenamiento concede, sin embargo, validez. Se habla en ocasiones, en este sentido, de Irregularidades no invalidantes, como categoría específica de vicios de los actos administrativos. Por último, en los artículo 64 a 67 LRJPAC regulan la transmisibilidad, la conversión de actos viciados, la conservación de actos y trámites y la convalidación, posible solo respecto de actos anulables.

5.2. La revisión de oficio •

Introducción

Los actos administrativos que contengan los vicios hasta ahora expuestos pueden ser revisados en sede administrativa o judicial. En el primer caso, pueden revisarse por interposición de un recurso administrativo por parte de los interesados o bien de oficio por la propia Administración autora del acto. A este segundo caso se dedica el Capítulo I del Título VIII de la LRJPAC, bajo la rúbrica “Revisión de oficio”. Dentro de ella se incluye: - La revisión de actos nulos (que es específicamente a la que se alude normalmente con la referida expresión) (artículo 102).

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- La de actos anulables favorables al interesado, respecto de los cuales la Administración tiene que acudir a los Tribunales para lograr la anulación (103). - La revocación de actos desfavorables (105.1). - La rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (105.2). El artículo 106 establece unos límites generales a las facultades de revisión: “no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”. Además, el artículo 104 señala que “iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación”. •

La revisión de disposiciones y actos nulos

Así, respecto de los actos firmes que, de acuerdo con el artículo 62.1 LRJPAC, contengan un vicio de nulidad, el artículo 102 señala que las Administraciones Públicas declararán de oficio su nulidad, sin que exista plazo alguno, y tanto por iniciativa propia como a solicitud del interesado. Se exige dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma que, además, frente a la regla general del carácter no vinculante de estos dictámenes, habrá de ser favorable. De igual modo (102.2), y con el mismo requisito, se prevé la declaración de nulidad de disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2, aunque en este caso no se admite a solicitud de interesado, en coherencia con el artículo 107.3, según el cual no cabe el recurso administrativo contra los reglamentos. Por lo que se refiere a los órganos competentes, la LOFAGE los concreta para el ámbito de la Administración del Estado en su disposición adicional decimosexta. Procede la inadmisión a trámite de las solicitudes de revisión, sin necesidad de recabar el dictamen arriba señalado “cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales”(102.3).

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Se prevé, por otra parte, la posibilidad de que se determinen las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados (102.4). Finalmente, “cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo” (102.5). •

Declaración de lesividad de actos anulables

En el caso de actos favorables para los interesados que sean anulables, el artículo 103 LRJPAC, exige a las Administraciones Públicas, para obtener su anulación, impugnarlos ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, previa declaración de lesividad para el interés público. Para tal declaración de lesividad se establece un plazo de cuatro años desde que se dictó el acto y se exige la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados (103.2). “Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo” (103.3). Corresponde adoptar la declaración de lesividad al órgano competente en la materia si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, y al Pleno u órgano colegiado superior, en el caso de las Entidades Locales (103.4 y 5). •

Revocación de actos

Las Administraciones Públicas pueden revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables. El artículo 105.1 LRJPAC exige únicamente que “tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”. •

Rectificación de errores

Según el artículo 105.2, “las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos”.

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Al respecto, el Tribunal Supremo ha señalado (STS de 28-IX-1992, entre otras), que el error debe ser ostensible, manifiesto e indiscutible, sin necesidad de mayores razonamientos ni de acudir a interpretaciones de normas jurídicas. No puede dar lugar a cambiar el sentido sustantivo del acto y se debe aplicar con criterio restrictivo.

6. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA 6.1. Introducción El artículo 1 de la CE consagra en España el Estado Social y Democrático de Derecho. El Estado de Derecho tiene como una de sus notas esenciales, junto al de separación de poderes y la garantía a los ciudadanos de una serie de derechos fundamentales, el principio de legalidad de los poderes públicos. O dicho de otra forma, el sometimiento del Estado al Derecho. Una de las consecuencias más importantes de dicho principio es que la Administración Pública está sometida enteramente a la ley, sin poder iniciar actuación alguna que no esté atribuida por una norma. Esta especial vinculación a la ley de la Administración se ha conceptuado por la doctrina como vinculación positiva, frente a la vinculación negativa a la ley que correspondería a los ciudadanos y, en general, a los sujetos privados, en virtud de la cual éstos pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe, en tanto que la Administración necesita una habilitación legal para adoptar una adecuación determinada, es decir, puede hacer únicamente aquello que la ley le permite. El principio de legalidad exige, finalmente, que haya adecuados instrumentos de control de la actuación administrativa. En este sentido y resumiendo mucho la cuestión, se puede afirmar que existen diferentes ámbitos o esferas de control del sometimiento al derecho por parte de la Administración. En primer lugar, el sometimiento a un procedimiento que supone que los actos administrativos deben seguir un cauce formal determinado. Asimismo, si la Administración actúa mal, debe pagar su error, mediante la indemnización a los ciudadanos por los perjuicios causados (responsabilidad patrimonial de la Administración). Además, los ciudadanos pueden impugnar los actos administrativos ante la propia Administración (revisión de oficio y recursos

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administrativos). Por último, y sobre todo, la actuación administrativa se somete al control de los tribunales de justicia.

6.2. El principio de legalidad en el ordenamiento jurídico español La Constitución contiene varias referencias y manifestaciones del principio de legalidad de la Administración. El artículo 9.1 CE establece que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Aquí se encuentra una idea que después se repite en la Constitución y en el resto del ordenamiento jurídico: la Administración se somete no solo a la ley en sentido formal, sino a todo el bloque de la legalidad, en el que se incluye, desde luego, la Constitución, como verdadera norma jurídica, las leyes, todas las normas con ese rango y los reglamentos emanados de la propia Administración, pero también las fuentes no escritas y las indirectas y, en todo caso, los principios generales del derecho. El propio artículo 9 CE concreta en su apartado 3 esa legalidad de los poderes públicos, mediante el establecimiento de una serie de principios: “la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”. El principio así concebido se recoge específicamente para el Gobierno que está al frente del poder Ejecutivo y dirige la Administración: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes” (art. 97 CE). Con referencia a la Administración, está expresado en el artículo 103, cuando señala que la Administración Pública servirá “con objetividad los intereses generales y actuará de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho”. Por último, como se vio, el sometimiento a la ley exige que haya un control efectivo por el Poder judicial: el artículo 106.1 CE establece que “los Tribunales

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controlan

la

potestad

reglamentaria

y

la

legalidad

de

la

actuación

administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. El principio de legalidad, a través de estas manifestaciones, se instrumenta a través de diferentes principios técnicas: - La reserva de ley, que fue descrita al abordar las fuentes del ordenamiento. Opera como límite a la potestad reglamentaria de la Administración. - La jerarquía de las normas. En particular y por lo que aquí interesa, del reglamento a toda norma con rango de Ley. - La prohibición de la derogación singular de los reglamentos (artículos 52 de la LRJPAC y 23.4 de la Ley del Gobierno), aun cuando el órgano que emita el acto sea superior jerárquico de quien dictó el Reglamento. - Regulación de los vicios de nulidad y anulabilidad de los actos administrativos (artículo 62 y 63 LRJPAC).

6.3. Las potestades administrativas y su control La articulación técnica del principio de legalidad se realiza, en buena medida, a través de la potestades. La potestad fue definida por Santi Romano como el poder jurídico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin. Las potestades de la Administración son potestades-función, que se caracterizan por ejercerse en interés “de otro”, esto es, del interés público o general. Ejemplos de las potestades administrativas son la reglamentaria, la sancionadora, la expropiatoria o la de autotutela. Existen muy diversas clasificaciones de las potestades administrativas, atendiendo a diferentes criterios. Interesa destacar la que distingue las potestades regladas de las discrecionales. Son regladas las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad y por ello el margen de valoración por la propia Administración es nulo, debiéndose limitar a aplicar lo preceptuado. Por el contrario son discrecionales las que permiten en su aplicación un cierto margen de apreciación valorativa en su ejercicio, de modo que la Administración puede elegir entre diferentes soluciones o posibilidades de actuación siendo todas ellas lícitas.

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La discrecionalidad no debe confundirse con los conceptos jurídicos indeterminados. En estos últimos, la norma no determina con precisión absoluta el alcance del concepto que utiliza. Pero está designando una realidad determinada, y no varias posibles. Así sucede, por ejemplo, con los conceptos de la buena fe, justo precio o buen padre de familia. En todo caso, debe retenerse que no existen actos administrativos enteramente discrecionales, pues siempre habrá aspectos a los que deberá someterse la Administración. Así, son siempre elementos reglados: la atribución normativa de la potestad, la competencia del órgano que dicta el acto, el procedimiento para elaborarlo y aprobarlo, los hechos determinantes que posibilitan el ejercicio de la potestad y el fin, concretado en el interés público a satisfacer. Ya se ha visto cómo la ausencia de estos elementos determina un vicio de nulidad o anulabilidad. - En particular, para el control del fin se utiliza el concepto de la desviación de poder, recogida en los artículos 106.1 CE, 63.1 LRJPAC (“son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”) y 70.2 de la LJCA, que la define como “el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico”. El Tribunal Supremo ha señalado que: "la desviación de poder no precisa que los fines perseguidos sean espúreos en el sentido de dirigirse contra determinadas personas o en beneficio de los autores del acto, es decir, no se requiere la concurrencia de móviles subjetivos, sino que basta con que se distorsione el fin concreto de interés general que la norma marca a la Administración actuante" (STS: 1 octubre 82, 1 mayo 83, 27 diciembre 85). - El control de los hecho determinantes. Esta técnica permite la comprobación de la efectiva concurrencia del supuesto de hecho establecido por el ejercicio de la potestad y en función del cual se atribuye la potestad a la Administración. Si el presupuesto de hecho previsto por la norma no existió, la potestad a ejercer en base al mismo no puede ser válidamente ejercida. El error sobre los hechos o sobre su correcta apreciación invalida el ejercicio de la potestad. Por lo que se refiere al control de los elementos discrecionales, aun en este caso es posible controlar la actuación administrativa, al menos con dos instrumentos:

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- Los principios generales del Derecho. Ya vimos cómo la Administración no se somete solo a la ley escrita sino al conjunto del ordenamiento. Aun cuando no haya una disposición concreta que determine de forma completamente cerrada en un supuesto concreto el actuar administrativo, este siempre estará sometido a los principios generales del derecho, entre otros y en especial, a los contenidos en el artículo 9 de la CE. El control de los elementos discrecionales se articula a través de la interdicción de la arbitrariedad. Se recoge en el art. 9.3 CE y supone la ilegalidad de toda actuación administrativa que se base en el puro arbitrio de la autoridad que la dicta. Precisamente para realizar el control de la intencionalidad de la acción administrativa y de su coherencia con los fines que la originó se impone la necesidad de motivar los actos administrativos. Así el artículo 54 señala: “1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley. e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. 2. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte”.

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MODULO II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO GARANTÍA FORMAL 1.1. Introducción En el Estado de Derecho, la posición jurídica del ciudadano ante la actuación de la administración se garantiza mediante una serie de técnicas o “círculos de garantías”, como los denomina García de Enterría, a quien se va a seguir en este primer epígrafe. Entre ellas destacan, por una parte y con carácter reactivo, el sistema de recursos administrativos y, sobre todo, el control por los jueces y tribunales. Y por otra, con carácter previo o preventivo, el procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo es, en efecto, una garantía para el ciudadano en cuanto supone que la actividad de la Administración tiene que canalizarse obligadamente a través de unos cauces determinados como requisito mínimo para que pueda calificarse de actividad legítima.

1. 2. Concepto y naturaleza del procedimiento administrativo Frente a la consideración tradicional de lo procedimental como una cuestión exclusivamente judicial, desde Merkl existe un concepto de procedimiento como categoría propia de la teoría general del derecho, de la que el judicial, el legislativo y el administrativo serían simples concreciones. Este último sería el modo de producción de los actos administrativos. Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas indudables pero también diferencias, atendiendo a sus fines y a la posición de los órganos que intervienen y el carácter con que lo hacen en cada caso. Así, el proceso judicial tiene como fin esencial la averiguación de la verdad y la satisfacción de las pretensiones ejercitadas por las partes, mediante la decisión de una instancia neutral e independiente de aquellas: el juez o tribunal. El procedimiento administrativo, en cambio, constituye una garantía de los derechos de los administrados, pero no agota en ello su función, que es también, y de manera muy importante, la rápida y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los

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órganos de la Administración, que son intérpretes de ese interés y, al mismo tiempo, parte del procedimiento y árbitro del mismo. Esta doble finalidad del procedimiento se expresaba ya con toda claridad en la Exposición de Motivos de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958, que aportaba la siguiente definición: “cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”. Y subrayaba que la necesaria presencia del Estado en todas las esfera de la vida social exige un procedimiento rápido, ágil y flexible, que permita dar satisfacción a las necesidades públicas sin olvidar las garantías debidas al administrado. Hay que tener en cuenta, además, que el procedimiento ha contribuido a completar la garantía judicial de los derechos individuales. En varios sentidos: • Hasta la promulgación de la Constitución de 1978, en cuantas ciertas decisiones administrativas estaban exentas de control judicial, pero no del sometimiento a un procedimiento. • La garantía procedimental actúa antes de la adopción de la decisión, mientras que la judicial entra en juego a posteriori, revisando conductas ya cumplidas. • Opera incluso en el ámbito de la simple oportunidad (a través de la exigencia de determinados informes, por ejemplo), aspecto que escapa al control judicial. La función de garantía del procedimiento administrativo supone que el mismo sea un requisito esencial en la producción de los actos administrativos, como señala el artículo 53.1 de la LRJPAC, cuyo incumplimiento puede dar lugar incluso a la nulidad absoluta de éstos (art 62.1.e). Finalmente, de forma más reciente, el procedimiento presenta un tercer aspecto, en cuanto es uno de los cauces posibles para hacer efectiva la democratización de los cauces de decisión, es decir, la participación de los ciudadanos en las decisiones administrativas. La Constitución apunta en esta dirección: por un lado, el artículo 105.1 garantiza específicamente la audiencia de los ciudadanos en el procedimiento administrativo, incluyendo el de elaboración de las disposiciones generales. Pero además, reconoce el derecho a participar en los asuntos públicos, no solo a través de los representantes libremente elegidos, sino también “directamente” (art. 23.1), lo que alude necesariamente, entre otros aspectos, al procedimiento por el que se gestionan dichos asuntos.

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En definitiva, puede concluirse que el procedimiento administrativo presenta una triple finalidad, cada una de las cuales tiene su propio reflejo constitucional: garantía de los derechos de los ciudadanos; cauce de actuación para asegurar la eficacia de la actuación administrativa; y mecanismo de participación en las decisiones públicas.

1.3. Principios generales del procedimiento administrativo 1.3.1. Carácter contradictorio: las partes en el procedimiento La Administración no puede tomar decisiones que afecten a los ciudadanos sin la participación de estos. El carácter contradictorio del procedimiento implica la posibilidad de

que toda persona interesada pueda defender sus intereses,

aportando las pruebas que estime pertinentes y alegando lo que crea conveniente. El concepto de Administración Pública en la Ley 30/1992 se expone al tratar el ámbito de la Ley. Por lo que se refiere al concepto de interesado, fue ampliado por la LRJPAC. Así, el art. 31 considera interesados en el procedimiento a: a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva. El mismo artículo reconoce, además, la legitimación de las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales Por su parte, el art. 34 garantiza que, a los que sean identificados como titulares de derechos o intereses legítimos y directos, y que puedan resultar afectados por la resolución, les será comunicada la existencia del procedimiento para que, si lo desean, puedan incorporarse al mismo.

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1.3.2. Transparencia Está expresado en la propia Constitución, cuyo artículo 105 b) garantiza el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, derecho que se desarrolla en el artículo 37 de la LRJPAC. Pero además, el artículo 35 contiene un catálogo de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración, mucho de los cuales son expresión de esos principio de transparencia: el derecho a conocer el estado de tramitación de los procedimientos en que sean interesados y obtener copias de documentos contenidos en ellos, a identificar a las autoridades y al personal bajo cuya responsabilidad se tramiten aquellos, a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos de las actuaciones que se propongan realizar, etc.

1.3.3. Oficialidad La LRJPAC establece en su artículo 74.1 que el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites. La Administración está pues obligada a desarrollar la actividad necesaria para llegar a la decisión final sin necesidad de que los particulares lo tengan que solicitar en cada fase. En este sentido, el artículo 41 de la LRJPAC establece la responsabilidad directa de los titulares de las unidades administrativas y del personal al servicio de las Administraciones Públicas que tengan a su cargo la resolución de asuntos, o la tramitación de los mismos, y señala la obligación de dicho personal de adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan dificultan o retrasen el pleno ejercicio de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos. Además faculta a los interesados para solicitar la exigencia de esa responsabilidad. En el mismo sentido, el artículo 42 impone a la Administración la obligación de resolver expresamente en el plazo máximo señalado en la norma y en su defecto en el de tres meses. Siendo responsables directos de esta obligación los titulares de los órganos administrativos que tengan la competencia para resolver los procedimientos. El

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incumplimiento de esta obligación puede dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria y es causa de remoción del puesto de trabajo.

1.3.4. Imparcialidad En el servicio de los intereses públicos, la Administración debe obrar con plena objetividad, que implica en primer lugar un refuerzo del principio de subordinación de las Administraciones Públicas dependientes de los Poderes Ejecutivos que las dirigen. La objetividad en este plano se traduce en la neutralidad ideológica respecto de lo establecido en las normas o en las órdenes que debe cumplir. En otro plano la objetividad implica el deber de imparcialidad en la acción administrativa, que es una consecuencia del principio de igualdad ante la ley en el procedimiento. La LRJ-PAC garantiza un mínimo de imparcialidad exigible, en todo caso, a los agentes que actúan en nombre de la Administración, a través de las técnicas de abstención y recusación. Así en el artículo 28 señala los motivos de abstención de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones, entre los que se encuentran el tener interés personal en el asunto, tener parentesco con cualquiera de los interesados, o amistad íntima o enemistad manifiesta, o relación de servicio o cuestión litigiosa pendiente con algún interesado o haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento de que se trate. Por su parte, el artículo 29 prevé que podrá promoverse recusación, por los interesados, frente a las personas incursas en alguna de las circunstancias señaladas en el artículo anterior.

1.3.5. Economía procesal El principio de eficacia, que la Constitución consagra en su artículo 103, se refleja además entre otros preceptos de la LRJPAC, en los siguientes: - el artículo 73, que admite la acumulación de expedientes que guarden identidad sustancial o íntima conexión; - el artículo 74, que establece el principio de celeridad; - el art. 75 que obliga a acordar en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza admitan una impulsión simultanea;

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1.3.6. In dubio pro actione Este principio postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más favorable al ejercicio del derecho de acción, es decir en el sentido de asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por ello, en caso de duda ésta debe resolverse en el sentido más favorable a la continuación del procedimiento hasta su total conclusión. Algunos ejemplos en la LRJPAC son: - 110.2, según el cual el error en la calificación del recurso no obsta a su tramitación; - 92.1 que establece que la Administración advertirá al interesado que transcurridos tres meses se producirá la caducidad del procedimiento iniciado a su solicitud y paralizado por causa a él imputable; - los artículos 71 y 76 que establece que el órgano administrativo debe requerir al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta cometida o acompañe los documentos preceptivos.

2. LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN 2.1 Planteamiento general La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas

y

del

Procedimiento

Administrativo

Común

(LRJPAC) constituye una de las normas más importantes de cuantas integran el ordenamiento jurídico administrativo español. Es la norma que, con rango de ley, regula, entre otros aspectos, el funcionamiento de la Administración, es decir, el modo en que se relaciona con los ciudadanos y la forma en que realiza sus actuaciones. La LRJPAC vino a sustituir a las Leyes de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de Procedimiento Administrativo de 1957 y 1958, respectivamente, adaptando su regulación, entre otras cosas, a la nueva concepción de la Administración derivada de la Constitución de 1978 y al Estado Autonómico. Sobre el primer aspecto ya se ha tratado en el anterior epígrafe, en especial al identificar la triple finalidad del procedimiento y su reflejo constitucional. Aun se podrían añadir otros aspectos, como las

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previsiones constitucionales sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración (106.2) o la potestad sancionadora, cuestiones también desarrolladas en la LRJPAC. Conviene ahora detenerse en las repercusiones que en la Administración Pública ha tenido el diseño constitucional del Estado Autonómico y su reflejo en la nueva regulación operada por la Ley 30/1992 o LRJPAC. La Constitución consagra, en efecto, la autonomía de Comunidades Autónomas y Entidades Locales (art. 137 CE, entre otros). La autonomía de las primeras es de carácter político, lo que se traduce, por ejemplo, en la atribución de potestad legislativa en pie de igualdad con la que corresponde al Estado. A las Entidades Locales (Municipios y Provincias) se reconoce una autonomía administrativa, lo que comporta la atribución de diversas potestades (reglamentaria, sancionadora, expropiatoria...) a los tres niveles territoriales de administración. Esta coexistencia de diferentes administraciones todas ellas dotadas de autonomía tiene su reflejo en la distribución territorial de competencias: así, el artículo 149.1.18ª atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre una serie materias relativas al Derecho Administrativo, entre ellas: - Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (...) que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas. - El procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas. - El sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas. Se trata de cuestiones nucleares en el régimen jurídico de la Administración, todas ellas desarrolladas por la LRJPAC. No obstante, hay que tener en cuenta que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no es el mismo en cada caso: así, respecto del régimen jurídico de las Administraciones públicas, se atribuye al Estado la legislación básica, lo que significa que las Comunidades Autónomas tiene competencia para dictar el desarrollo normativo, a través de sus propias leyes de régimen de la Administración, siempre que respeten las bases establecidas por el Estado en la LRJPAC, bases que tienen como finalidad “garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas”. En el caso del procedimiento administrativo y el sistema de responsabilidad no hay tal reparto, sino que la competencia de legislación corresponde plena o

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íntegramente al Estado, aunque ello “sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas”. Además, las

Comunidades

Autónomas

tienen

competencia

para

regular

los

procedimientos especiales (por razón de la materia), en aquellos ámbitos de actividad en que dispongan de la competencia sustantiva. En cualquier caso, y dicho lo anterior, téngase en cuenta que la LRJPAC se refiere a los tres aspectos con vocación de aplicación generalizada, sin que ello impida el desarrollo autonómico o la regulación de las especialidades procedimentales que correspondan. En este sentido, todas las Comunidades Autónomas han aprobado sus propias leyes de Gobierno y Administración, de la misma forma que lo ha hecho el Estado, mediante las Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). Esta última contiene precisiones que concretan para el ámbito de la Administración del Estado lo dispuesto en la LRJPAC. Conviene señalar, por otra parte, que desde su aprobación la LRJPAC ha experimentado diversas modificaciones, muy especialmente a través de la Ley 4/1999, de 13 de enero, que afectó, entre otras materias, a la regulación del silencio administrativo, la revisión de actos y suspensión de su eficacia, los recursos administrativos o el sistema de responsabilidad. También hay que tener presente la STC 50/1999, de 6 de abril, que declaró que un inciso del artículo 17.1, los artículos 23 y 24, y el artículo 27.2, 3 y 5 (todos ellos relativos a los órganos de las Administraciones Públicas, sobre todo los colegiados, en los que el estado se extralimitó al establecer la normativa básica) no tienen carácter básico, por lo que son contarios al orden constitucional de competencias.

2.2. Contenido y ámbito de aplicación El objeto de la LRJPAC es, por tanto, “establecer y regular las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas” (art. 1). A continuación, en el artículo 2 (“Ámbito de aplicación”), concreta qué se entiende por Administraciones Públicas:

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a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. Asimismo, de acuerdo con el apartado 2 de este artículo, tendrán la consideración de Administración Pública, “las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. Estas Entidades deberán sujetar su actividad a lo dispuesto en esta Ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de actuación”. Debe precisarse que la Ley no se aplica a los órganos de Gobierno de la Nación ni de las Comunidades Autónomas o Entes Locales, en cuanto que órganos colegiados. El contenido de la Ley puede sintetizarse atendiendo a su propia estructura en Títulos: Título Preliminar: junto al objeto y ámbito de aplicación que acaban de exponerse, se regulan los “principios generales” aplicables a todas las Administraciones Públicas: se reproduce el artículo 103 CE, que se concreta en otros aplicables a las relaciones entre administraciones y con los ciudadanos. Se establece la personalidad jurídica única de cada Administración en el cumplimiento de sus fines y la dirección por el Gobierno respectivo como institución política diferenciada. Titulo I. Se dedica a las relaciones entre las diferentes Administraciones, sobre todo entre la estatal y la autonómica, dado que el régimen jurídico de las Entidades Locales cuenta con su propia regulación en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, teniendo la LRJPAC carácter supletorio a estos efectos. Se establecen, así, los principios que deben presidir esas relaciones y los principales instrumentos: conferencias sectoriales, convenios de colaboración , planes y programas conjuntos, consorcios, etc). Titulo II. Regula los órganos de las Administraciones Públicas, y determina los principios generales de organización y competencia (competencia, delegación, avocación, comunicaciones, órganos colegiados y su régimen etc).

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Titulo III. Regula la figura del interesado en el procedimiento administrativo, estableciendo un concepto amplio, acorde con la nueva posición de los ciudadanos ante la Administración, en cuanto se considera suficiente ser titular de derechos e intereses, no solo directos sino “legítimos” (artículo 31). Se regula la capacidad de obrar, la representación, identificación y la existencia de una pluralidad de interesados. Titulo IV. Bajo la rúbrica “De la actividad de las Administraciones Públicas” se regulan, por una parte, los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las

Administraciones,

prestando

especial

atención

a

la

lengua

del

procedimiento o al acceso a los archivos y registros administrativos, en desarrollo del artículo 105 b) de la CE. Se incluye el régimen general de los registros administrativos: lugares de presentación, registros telemáticos... (art. 38) y se aborda la obligación de la Administración de resolver el procedimiento y el régimen del silencio administrativo (arts. 42 y ss). Finalmente, se regulan los plazos del procedimiento y su cómputo. Titulo V. Establece los principios y régimen sustantivo “de las disposiciones y los actos administrativos”: jerarquía, competencia, requisitos y motivación, validez y eficacia, nulidad y anulabilidad, etc. Titulo VI. Se dedica específicamente, en primer lugar, a la forma de los actos administrativos, es decir, al procedimiento, al que está dedicado el presente modulo. Se contienen, asimismo, normas reguladoras de la llamada potestad de autotutela de la Administración: las relativas a la ejecutividad y ejecución forzosa de los actos administrativos. Titulo VII. Regula la revisión de los actos en vía administrativa, tanto de oficio como a través de los recursos administrativos, materia que es objeto de otros temas del programa a los que nos remitimos. Titulo VIII. Contiene el régimen de las reclamaciones ante la Administración como requisito previo al ejercicio de las acciones civiles y laborales ante los tribunales. Titulo IX. Regula la potestad sancionadora. Contiene los principios aplicables, inspirados en buena medida por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la CE, que el tribunal Constitucional ha declarado extensible al derecho Administrativo sancionador. La LRJPAC regula los

principios

de

legalidad,

irretroactividad

tipicidad,

proporcionalidad,

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responsabilidad, prescripción y non bis in ídem. Se regula asimismo el procedimiento sancionador o, más bien, los principios del mismo, a falta de su concreción para cada Administración y materia. Titulo X. Regula la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio. De acuerdo con la Constitución (art. 106.2) configura un sistema de responsabilidad objetiva (exenta de la idea de culpa), pues para que surja el derecho de los particulares a ser indemnizados basta que la lesión sea “consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”(art. 139), excepto en caso de fuerza mayor. Es indemnizable el daño que el particular “no tenga el deber jurídico de soportar” (art. 141) y que sea “efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas” (139.2). La responsabilidad es, además, directa, en cuanto “los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio” y ésta “cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves” (145.1 y 2 LRJPAC).

3. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO La LRJPAC indica que los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada. La iniciación de oficio se acuerda “por el órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia” (69.1). Antes el órgano competente puede “abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento” (69.2). La iniciación a instancia de persona interesada se hará en los impresos o modelos oficiales cuando estén establecidos, o en su defecto en un escrito en que deberán constar, como mínimo (art.70.1): a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

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b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y fecha. d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. “Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”. Conviene recordar en este punto, los registros o lugares de presentación admitidos por el artículo 38.4 para las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas, y que se desarrolla en el RD 772/1999, de 7 de mayo: a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan. b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio. c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

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d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero. e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Por otra parte, a efectos del cumplimiento del deber de resolver en plazo de la Administración, el día de inicio de cómputo de ese plazo es el de la fecha de entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. La presentación de la instancia obliga a la Administración a iniciar el procedimiento administrativo en todo caso, sin perjuicio de que pueda requerirse al interesado para las subsanaciones que aprecie en su instancia (STS de 19 de septiembre de 1984). El artículo 71 regula la subsanación y mejora de solicitud, y constituye uno de los exponentes más claros del principio antiformalista o pro actione: Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos del artículo 70, arriba transcrito, y los establecidos por la legislación específica que pueda ser aplicable en cada caso, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa la correspondiente resolución. Cuando no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva y la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales, este plazo podrá se puede ampliar “prudencialmente”, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano (71.2). En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla (71.3). Por lo que se refiere a las medidas cautelares, el art. 72 establece que “iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello”. En esta materia, la Ley 4/1999 introdujo importantes novedades. Así, el art. 72.2 señala que“antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y

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para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda”. En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.” La Ley establecen límites a las medidas provisionales: no pueden adoptarse las que “puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes” (72.3). Asimismo, atendiendo de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte. En todo caso, las medidas provisionales adoptadas deberán ser confirmadas dentro de los quince días siguientes a su adopción y podrán ser alzadas durante la tramitación del procedimiento (72.4). Por último, “el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión”. No cabe recurso alguno contra el acuerdo de acumulación.

4. LA ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO La ordenación no alude a una fase del procedimiento, que siga en el tiempo a la iniciación y preceda a la instrucción, sino a unos criterios de tramitación e impulso aplicables al procedimiento en su conjunto, tendentes a lograr el buen fin del mismo. El artículo 74 dispone que el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. Impulsar el procedimiento no es más que la acción dirigida a que éste avance hasta su conclusión. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

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El incumplimiento de lo anterior dará lugar a responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo. En la misma línea, el artículo 75 señala que deben acordarse “en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo” y que la solicitud de trámites que deban cumplir otros órganos debe realizarse indicándoles el plazo legal establecido al efecto. En relación con el cumplimiento de trámites, dispone el artículo 76 que los que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto. En cualquier momento que se considere que “los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo”. “A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo”. “Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación”(77). Deben tenerse en cuenta las normas sobre plazos y su cómputo, esenciales en el procedimiento, que se contienen en el artículo 48. “1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. 2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no

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hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes. 3. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente. 4. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. 5. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso. 6. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros. 7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades que integran la Administración Local correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.” El artículo 49 prevé la ampliación de los plazos, que no puede exceder de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. Se aplicará en todo caso, por el tiempo máximo, a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España. Se prohíbe, en todo caso, la ampliación de un plazo ya vencido. y a no es susceptible de recurso.

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Finalmente, el artículo 50 regula la tramitación de urgencia, por la que, cuando razones de interés público lo aconsejen, se reducen los plazos del procedimiento ordinario a la mitad, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos. No cabe recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento ni contra la decisión de conceder o denegar la ampliación.

5. LA INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO 5.1. Concepto Comprende los actos “necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución”. Se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que

requieran

su

intervención

o

constituyan

trámites

legal

o

reglamentariamente establecidos (art. 78).

5.2. Alegaciones Se configura como una derecho de los interesados, que pueden, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución. Asimismo, los interesados pueden en todo momento alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto, pudiendo dar lugar a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria (79).

5.3. Prueba Se acordara su realización por el instructor, cuando no se tengan por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija. El plazo será de entre diez y treinta días.

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La Ley contempla cualquier medio admisible en Derecho y el instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada (80). Por lo que se refiere a la práctica de la prueba, el artículo 81 señala que la Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias, indicando el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. Asimismo, el interesado podrá exigir el anticipo de los gastos ocasionados que no deba soportar la Administración.

5.4. Informes Son las opiniones técnicas o de oportunidad que emiten los órganos administrativos para ilustrar o servir de fundamento a las resoluciones a dictar por el órgano competente. De acuerdo con el artículo 82, se deben solicitar, en todo caso, los que sean preceptivos y cuantos se juzguen necesarios para resolver, fundamentándolo en ambos casos y concretando los extremos sobre los que se solicita. Como regla, salvo disposición en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. El plazo para evacuarlos es de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. De no emitirse el informe en el plazo se podrán proseguir las actuaciones, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad de quien incurra en la demora. “Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución” (83).

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5.5. Participación de los interesados • Trámite de audiencia: se trata de un elemento esencial para la concepción del procedimiento como una garantía del ciudadano, consagrado, como se vio, en el artículo 105 de la CE. Se regula en el artículo 84, que establece: “1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5. 2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. 3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite. 4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.” La omisión del trámite de audiencia da lugar a la nulidad de actuaciones si se considera que ha ocasionado indefensión al interesado, salvo lo preceptuado en el apartado 4º del artículo. • Del mismo modo, el art. 86 prevé un trámite de información pública: puede acordarlo el órgano competente para la resolución cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera, anunciándose en el diario oficial que proceda lugar de exhibición y plazo de alegaciones (nunca inferior a veinte días), para que cualquier persona pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. Aunque la LRJPAC lo presenta como opcional, la legislación sectorial que regule una determinada materia puede imponerlo con carácter preceptivo, en cuyo caso su omisión será causa de anulabilidad del acto administrativo correspondiente. “La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u

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observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales” (86.3). • “Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos” (86.4). Téngase en cuenta, en este sentido, el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, que regula el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general. • Actuación de los interesados. El artículo 85 señala que debe procurarse que las realicen en la forma más cómoda para ellos y compatible con sus obligaciones profesionales. Se prevé la asistencia de asesores. Y “en cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad”.

6. FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO 6.1. La Ley señala como causas de terminación del procedimiento (art. 87): - Resolución, - Desistimiento, - Renuncia al derecho en que se funde la solicitud - Declaración de caducidad. - Imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso. - Acuerdos, pactos, convenios o contratos. 6.2. La resolución • Debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Si son cuestiones conexas que no planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre ellas, previa audiencia de los interesados, que podrán proponer prueba, todo ello por un plazo no superior a quince días. • Será congruente con las peticiones formuladas por el interesado, “sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede”.

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• Contenido de la resolución: - La decisión, que será motivada en los casos previstos en el artículo 54. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma. - Recursos que procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. • La Administración está obligada a resolver, sin que sirva de justificación para no hacerlo el silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso. Y ello sin perjuicio de que pueda “resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución” (89.4). “La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación” (art. 42.1 LRJPAC). Se exceptúan “los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración”. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Estos plazos se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. (42.2 y 3) Como garantía del administrado frente al incumplimiento de la obligación de resolver, los arts. 43 y 44 LRJPAC regulan el silencio administrativo, que permite al interesado entender estimada o desestimada su solicitud o

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pretensión una vez transcurrido el plazo sin que la Administración dicte resolución expresa. El silencio positivo es la regla general, exceptuándose los supuestos tasados que señala la Ley (43.2). 6.3. Terminación convencional. En efecto, el art. 88 señala que los acuerdos, pactos, convenios o contratos celebrados por la Administración con personas tanto de derecho público como privado, “pueden tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”. La ley impone a estos actos una serie de requisitos: - Que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico, - Que no versen sobre materias no susceptibles de transacción. - Requerirán en todo caso la aprobación expresa Deben tener por objeto satisfacer el interés público. - Contenido mínimo: la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia. - Los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa del Consejo de Ministros requieren en todo caso la aprobación expresa de este. - No supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos. 6.4. Desistimiento y renuncia La Ley permite a todo interesado desistir de su solicitud o renunciar al derecho en que la funda, siempre que esta última opción no esté prohibido por el Ordenamiento Jurídico. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquéllos que la hubiesen formulado (90). Pueden hacerse por cualquier medio que permita su constancia (91.1). La

Administración

aceptará

ambas

figuras

y

declarará

concluso

el

procedimiento salvo que, terceros interesados que se hayan personado en el procedimiento insten su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento.

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Igualmente, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento si la cuestión suscitada en el mismo entraña interés general conviene sustanciarla para su definición y esclarecimiento (91.3). 6.5. Caducidad • Concepto: Se da, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, debido a la paralización del procedimiento durante tres meses por causa imputable al mismo, previa advertencia de la Administración. • La Ley establece algunos límites a la posibilidad de acordarla (92.2 y 4): - No podrá acordarse por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites no indispensables para dictar resolución. El único efecto será la pérdida de su derecho al referido trámite. - Puede no ser aplicable si la cuestión suscitada afecta al interés general, o es conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento. • Por último, no produce por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción (92.3).

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MODULO III. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. 1. INTRODUCCIÓN El Estado de Derecho y, más concretamente, el principio de legalidad de la Administración Pública cuenta con una serie de instrumentos para su realización efectiva: en particular, el sistema de recursos en vía administrativa y, sobre todo, la revisión de las resoluciones administrativas ante los jueces y tribunales, constituyen las principales garantías de protección de los derechos e intereses de los ciudadanos ante la actuación de la Administración. La constitución española de 1978 contiene diversas manifestaciones de esta concepción de la relación entre los ciudadanos y la Administración. Entre ellas, las siguientes: - El principio de legalidad (art. 9) como manifestación del Estado de Derecho que se consagra en el art. 1, y que se concreta, en el ámbito de la Administración, en el art. 103.1. - El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de todas las personas en el ejercicio de sus derechos e intereses, no ya directos, sino legítimos (art. 24). - El control por los tribunales de la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican (106).

2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO Y CLASES 2.1. Introducción El Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), regula la revisión de actos en vía administrativa. Bajo este epígrafe general, la Ley recoge distintos supuestos en que la Administración tiene la facultad de revisar y, en su caso, modificar sus propios actos, bien sea de oficio, bien a instancia de parte. Así, el Capítulo I de este Título se refiere a revisión de oficio -que es objeto del modulo I-, y el segundo, a los recursos administrativos. Conviene, antes de continuar, hacer una serie de precisiones. En primer lugar, hay que tener en cuenta que el régimen revisorio general de actos administrativos de la LRJPAC debe completarse, además, con el régimen específico establecido en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General

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Tributaria, en materia económico-administrativa en relación con los actos sometidos a dicho procedimiento. Para dichos actos el régimen impugnatorio no es el de la LRJPAC, sino el establecido específicamente en la citada Ley. En segundo lugar, fuera de los supuestos de revisión de actos en vía administrativa, quedan los recursos contencioso administrativos, donde el acto administrativo es revisado no por la propia Administración productora del mismo, sino por los Jueces y Tribunales. En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que éste fue uno de los ámbitos más directamente afectados por la modificación de la LRJPAC operada por la Ley 4/1999. El recurso administrativo puede definirse como aquel mecanismo procesal en virtud del cual, a instancias de un particular, la Administración procede a revisar sus propios actos sometidos a Derecho Administrativo. Es importante destacar que el régimen de recursos administrativos establecido en nuestro derecho presenta una doble perspectiva: - Por un lado, supone una manifestación de la autotutela administrativa. En efecto, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, los particulares afectados por un acto administrativo han de agotar la vía administrativa antes de poder interponer un recurso contencioso administrativo frente al acto que entienden les perjudica. Es decir, los particulares, salvo que el acto sea de los que por sí mismo agote la vía administrativa, no pueden acudir directamente a los jueces y tribunales a que, como terceros neutrales, decidan acerca de la legalidad de la actuación de la Administración. Necesariamente han de interponer previamente el correspondiente recurso administrativo frente al acto en cuestión para agotar dicha vía, para luego acudir a los tribunales. Se trata, por tanto, de ante un auténtico privilegio administrativo, que se justifica, como las demás manifestaciones de autotutela, en el hecho de que la Administración actúa en defensa del interés general. - Sin embargo, tampoco puede perderse de vista que el recurso administrativo es un procedimiento de revisión sencillo y gratuito, que impone a la Administración la obligación de modificar sus propios actos si éstos no resultan conformes a la legalidad, lo que para los particulares supone una gran ventaja frente al procedimiento contencioso-administrativo, donde no se da esa regla de gratuidad.

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La LRJPAC, tras la reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero, recoge actualmente tres tipos de recursos: el recurso de alzada frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa, el recurso potestativo de reposición frente a actos que sí ponen fin a dicha vía y el recurso extraordinario de revisión. Antes de entrar en el análisis detallado de los mismos, pasaremos a analizar los principios generales establecidos en la Ley en relación con todos los recursos.

2.2. Principios generales en materia de recursos a) Actos objeto de recurso 1. Los actos objeto de recurso han de ser actos sometidos a derecho administrativo. Cuando la administración actúa sometida a derecho civil (ej: un arrendamiento) o a derecho laboral, el cauce impugnatorio de los actos que dicte en el seno de dichas relaciones no es el del recurso administrativo, sino el de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral a las que se refieren los art. 120 y siguientes de la LRJPAC. 2. Quedan igualmente fuera del ámbito de los recursos administrativos los supuestos de litigio entre Administraciones Públicas, en los que no cabe interponer recurso en vía administrativa (art. 44.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa). 3. De acuerdo con lo establecido en el art. 107.1 de la LRJPAC, no todos los actos dictados en el seno de un procedimiento administrativo son recurribles por sí mismos. Son recurribles las resoluciones en todo caso. Por resolución ha de entenderse cualquier acto definitivo que ponga fin al procedimiento, sea expreso o presunto. Ello implica que incluye tanto las resoluciones tradicionales de cualquier procedimiento administrativo (art. 89 de la LRJPAC) como los supuestos de terminación convencional a los que se refiere el art. 88 de la misma. En cuanto a los actos de trámite, sin embargo, sólo pueden ser impugnados por sí mismos los que la doctrina ha calificado como actos de trámite cualificados, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Los defectos que pueden presentar los demás actos de trámite no quedan, sin embargo inmunes a control; lo que sucede es que habrán de ser puestos de

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relieve en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución que pone fin al procedimiento y no pueden ser objeto de recurso separadamente. Por ejemplo, cuando se celebra una oposición, la lista provisional de admitidos es claramente un acto de trámite lo que impediría, en principio, su impugnación separada. Sin embargo, es obvio que a los participantes excluidos, dicho acto les impide la continuación del procedimiento, por lo éstos estarían legitimados para impugnar dicho acto separadamente, sin necesidad de esperar a la resolución definitiva del procedimiento. 4. No pueden ser objeto de recurso administrativo las disposiciones de carácter general (art. 107.3 LRJPAC). Sin embargo, la Ley sí permite interponer recurso contra los actos de aplicación de una disposición general basados únicamente en la nulidad de la misma, en cuyo caso, el recurso habrá de interponerse frente al órgano que dictó la citada disposición general. b) Fundamento de la impugnación Conforme al Art. 107.1, los recursos habrán de estar fundados en cualquiera de las causas de

nulidad o anulabilidad de los Art. 62 y 63 de la LRJPAC

respectivamente. Se trata, por tanto, de un mecanismo de control estricto de legalidad, que no de oportunidad. En su Art. 110.3, la Ley matiza que los vicios o defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por el que los causó. c) Actos que ponen fin a la vía administrativa En el Art. 109, la Ley se encarga de señalar qué actos ponen fin a la vía administrativa, aspecto éste esencial para determinar, como veremos, el tipo de recurso procedente. Con arreglo a lo dispuesto en el citado artículo 109 de la LRJPAC, ponen fin a la vía administrativa o causan estado: 1. Las resoluciones de los recursos de alzada, 2. Las resoluciones de los procedimientos sustitutivos previstos en el artículo 107.2, sobre los que entraremos más adelante. 3. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario. 4. Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando así lo establezca una disposición de carácter legal o reglamentario. 5. Los acuerdos, pactos convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadotes del procedimiento.

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Este punto ha de completarse con las previsiones que cada Administración realiza en su propio ámbito. Por lo que respecta al Gobierno y a la Administración General del Estado, la Disposición final 15ª de la LOFAGE establece los supuestos en que, salvo Ley especial, los actos ponen fin a la vía administrativa, que son los siguientes: 1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. 2. En particular, en la Administración General del Estado, los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. 3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa. En cuanto a las Administraciones de las CC.AA, habrá que estar a lo que se establezca en sus respectivas Leyes, aunque puede decirse que todas ellas han establecido un sistema muy similar al de la Administración General del Estado. En lo referente a la Administración Local hay que estar a los dispuesto en el artículo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, conforme al cual ponen fin a la vía administrativa, con carácter general las resoluciones del Alcalde o Presidente, del Pleno y de las Comisiones de Gobierno. d) Procedimiento de impugnación en vía administrativa 1. En lo que respecta a la forma de interposición del recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 110.1, la interposición del mismo deberá expresar: a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo. b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación. c) Lugar, fecha y firma del recurrente, así como la identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones. d) Órgano, centro o unidad administrativa a que se dirige.

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e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas. El alcance de la exigencia de estos requisitos ha de ponerse en relación con el régimen general de subsanación previsto en el art. 71 de la LRJPAC, marcado por un fuerte antiformalismo. Así, si la interposición del recurso no reúne los requisitos que se señalan en el artículo 110.1, se requerirá al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su recurso, previo el dictado de la consiguiente resolución. Una nueva manifestación del espíritu antiformalista de la Ley se pone de relieve en su art. 110.2, donde se señala que el defecto en la calificación del recurso no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca del mismo su verdadero carácter. 2. La Ley consagra en el art. 112 el derecho de audiencia a los interesados, no sólo a los recurrentes, sino también a todos los demás que tenían tal condición en el procedimiento originario. Sin embargo, ese derecho sólo surge en los supuestos en que deban tenerse en cuenta hechos nuevos o documentos no recogidos en el expediente originario. En ese caso, el plazo fijado que puede fijarse para dicha audiencia es de 10 a 15 días. La Ley se encarga de aclarar que no tendrán la consideración de documentos nuevos ni el propio recurso, ni los informes o propuestas. 3. En lo que respecta a la resolución del recurso, la LRJPAC (artículo 113) señala que ésta puede estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o bien puede declarar su inadmisión. En el supuesto de que exista un vicio de forma que impida la resolución sobre el fondo, se debe ordenar la retroacción de actuaciones al momento en que el vicio fue cometido, sin perjuicio de la posibilidad de convalidación. Este régimen se completa con dos previsiones importantes (art. 113.3): a) El órgano que resuelva el recurso debe decidir cuantas cuestiones de fondo o forma plantee el procedimiento hayan sido o no alegadas por los recurrentes; en este último caso, se les oirá previamente. b) La resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, en el sentido en que no pueda agravarse su situación inicial (prohibición de la reformatio in peius).

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e) Suspensión de la ejecución de la resolución impugnada (art. 111) 1. La regla general al respecto es que la interposición de un recurso, salvo que una Ley diga lo contrario, no suspende la ejecución de la resolución impugnada. 2. Sin embargo, la Ley permite que el órgano competente para resolver el recurso, bien sea de oficio, bien sea a instancia del recurrente, pueda suspender la ejecución de dicha resolución. Para ello, el órgano competente debe en primer lugar ponderar de forma razonada el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido. Si el resultado de esa ponderación es favorable a la suspensión, ésta sólo se podrá acordar si concurren las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar daños de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del art. 62.1 de la LRJPAC. Si, una vez solicitada la suspensión, no se obtiene resolución expresa sobre dicha solicitud de suspensión (no sobre el fondo del asunto) en el plazo de 30 días desde que la misma haya tenido entrada en el registro del órgano competente para resolver, la Ley establece que la solicitud de suspensión se entenderá estimada por silencio. Tampoco debe olvidarse que se permite al órgano que acuerde la suspensión adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o acto impugnados (artículo 111.3), siendo obligatorio prestar caución para garantizar los perjuicios que puedan derivarse de la suspensión. Finalmente, la Ley permite prolongar la suspensión de la ejecución del acto sin solución de continuidad, una vez resuelto el correspondiente recurso, hasta que el juez se pronuncie sobre la solicitud de suspensión en vía contenciosa.

3. EL RECURSO DE ALZADA 1. El recurso de alzada procede contra los actos a los que se refiere el art. 107 (resoluciones y actos de trámite cualificados), siempre que no pongan fin a la vía administrativa, Así, si atendiendo a lo establecido en el art. 109 de la LRJPAC, un determinado acto no pone fin a la vía administrativa (por proceder,

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por ejemplo, de un Director General en materia que no sea de personal) el recurso procedente es el de alzada.. Se denomina así porque ha de resolverlo el superior jerárquico del que dictó el acto impugnado. A estos efectos, la Ley aclara que los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que en el seno de éstas actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. La Ley permite interponer el recurso ante el órgano que debe resolverlo o ante el órgano que dictó el acto impugnado, si bien en este supuesto dicho órgano tiene la obligación de elevarlo al órgano competente para resolver en plazo de 10 días, acompañándolo del correspondiente informe y una copia completa y ordenada del expediente. 2. El plazo que el ciudadano tiene para interponer el recurso de alzada es de un mes si el acto recurrido ha sido expreso o de tres meses si el acto es presunto, computándose dicho plazo a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Si

transcurren

dicho

plazos

sin

haber

interpuesto

el

correspondiente recurso, el acto deviene firme, y por lo tanto, inatacable en vía administrativa o contenciosa, sin perjuicio de lo que se señalará más adelante para el recurso extraordinario de revisión y la revisión de oficio. 3. El plazo con que cuenta la Administración para resolver y notificar el recurso es de tres meses. Si transcurre dicho plazo sin que recaiga resolución expresa, se produce la desestimación del recurso por silencio negativo. La propia Ley contiene una excepción a la regla de desestimación por silencio administrativo de los recursos de alzada en el art. 43.2, donde se señala que si, habiendo sido desestimada por silencio administrativo una solicitud, el particular interpone recurso de alzada y transcurren los plazos legales sin que se dicte y notifique resolución expresa, el mencionado recurso de alzada habrá de entenderse estimado. Se trata con ello de sancionar el doble silencio de la Administración (en primera instancia y en vía de recurso) con la consecuencia de que el segundo silencio tiene efectos estimatorios de la pretensión del recurrente.

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4. La Ley, además, aclara que frente a las resoluciones de los recursos de alzada, no cabe la interposición de ningún otro recurso administrativo (ni otra alzada ni el potestativo de reposición), salvo el recurso extraordinario de revisión en los términos del art. 118.

4. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN 1. Como se señaló, la razón del legislador para el establecimiento de este recurso ha sido la de posibilitar a los ciudadanos el acceso a un procedimiento revisorio gratuito de actos que ponen fin a la vía administrativa, sin imponer obligatoriamente, por otro lado, la carga de su interposición. De acuerdo con ello, el art. 116 de la Ley señala que los actos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición o ser impugnados

directamente

ante

el

orden

jurisdiccional

contencioso-

administrativo. Las diferencias con el recurso de alzada son fundamentalmente tres: 1º El recurso de alzada procede frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa, mientras que la reposición procede precisamente frente a los que sí ponen fin a dicha vía. Por ello, la reposición procede frente a cualquier acto de los enumerados en el art. 109 de la LRJPAC, sin perjuicio de señalar que, aunque en la letra a) del dicho artículo se incluyen las resoluciones de los recursos de alzada (y, por lo tanto, podría inferirse que son susceptibles de ser recurridas en reposición), de una interpretación conjunta de los artículos 109 y 115.3 se desprende que en ningún caso puede plantearse un recurso de reposición frente a la resolución de un recurso de alzada. 2º Corresponde resolver el recurso de reposición al mismo órgano que dictó el acto, y no al superior jerárquico. 3º El recurso de reposición es potestativo, en el sentido de que, siendo el recurso procedente, su interposición no es necesaria como requisito previo para acudir a los Tribunales de lo contencioso. 2. El particular, como se ha señalado, puede optar libremente entre interponer el recurso de reposición frente a un acto que pone fin a la vía administrativa o dirigirse directamente a los

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Tribunales de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, si se opta por interponer el recurso de reposición, habrá de esperarse a la resolución del mismo (bien sea de manera expresa o por silencio) antes de poder interponer el consiguiente recurso contencioso-administrativo (art. 116.2). La ley se encarga además de aclarar que frente a la resolución de un recurso de reposición no puede interponerse de nuevo dicho recurso (art. 117.3) 3. El plazo para la interposición del recurso de reposición coincide con el de la alzada: un mes si el acto recurrido es expreso, y tres meses si no lo es, contados desde el día siguiente a aquél en que la resolución debiera haberse producido. 4. El plazo para la resolución del recurso de reposición es, sin embargo, más breve, un mes, ya que se parte de la premisa de que es el mismo órgano que resolvió en instancia el que resuelve en reposición y, por lo tanto, conoce el contenido del expediente.

5. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Este recurso se configura en nuestro derecho como un último instrumento, de carácter extraordinario, para asegurar la corrección de las resoluciones administrativas. De ahí ese carácter extraordinario, que se manifiesta fundamentalmente en dos notas. 1º Puede interponerse contra los actos firmes en vía administrativa, concepto que no debe confundirse con el de acto que pone fin a dicha vía. Acto firme en vía administrativa es cualquier acto que es inatacable a través del mecanismo de los recursos “ordinarios”, es decir, la alzada o reposición, bien porque habiéndose interpuesto alguno de ellos haya resultado desestimado, bien porque la resolución no se recurrió en plazo. 2º Teniendo en cuenta que esos actos, en principio, serían actos válidos e inatacables por vía de recurso, el legislador permite, sin embargo, su impugnación a través del recurso extraordinario de revisión, pero lo hace sólo por las causas tasadas que recoge en el artículo 118 de la LRJPAC, que son las siguientes: a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho (no de derecho, como por ejemplo, incorrecta aplicación de la Ley) que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

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b) Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida. c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución. d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme del orden jurisdiccional penal. 3. Debe interponerse ante el órgano administrativo que haya dictado el acto impugnado, que será el competente para su resolución. Ante la utilización abusiva que de este recurso puede realizarse y también por razones de economía procesal, la Ley 4/1999 permite inadmitir a trámite dicho recurso si no concurren las circunstancias del art. 118.1 o en el caso de que se hayan desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales (art. 119). 4. El plazo para interponer el recurso extraordinario de revisión es de cuatro años a contar desde la notificación de la resolución impugnada para los supuestos de error de hecho (causa 1ª del artículo 118) o de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme en los demás supuestos. 5. Para la resolución se exige dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente (art. 22.9 de la Ley Orgánica 371980, de 22 de abril, del Consejo de estado), salvo en el supuesto de que se acuerde la inadmisión a trámite, en cuyo caso el dictamen no es preceptivo (119.1). Además, el órgano al que corresponde conocer del recurso debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también -en su caso- sobre el fondo de la cuestión resuelta por acto recurrido (artículo 119.2). 6. El plazo máximo para resolver el recurso es de tres meses. Si así no ocurriese, los interesados podrán entenderlo desestimado por silencio y les quedará expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa (artículos 119.3).

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7. Por último, debe señalarse que esta vía es perfectamente compatible -en su caso- con la revisión de oficio o con la rectificación de errores materiales (artículo 118.3).

6. OTROS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN El art. 107.2 de la LRJPAC permite que las leyes puedan sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En estas mismas condiciones puede sustituirse igualmente el recurso de reposición, pero respetando siempre su carácter potestativo. La ley, por tanto, no regula estos medios sustitutivos de impugnación, sino que sólo establece los caracteres generales de los mismos, que deberán ser respetados por el legislador sectorial estatal o autonómico. En todo caso, la Ley se encarga de matizar que la aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos reconocidos por la Ley.

7. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 7.1. Introducción En desarrollo de los principios constitucionales enunciados al comienzo del tema, se promulgó la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Conforme a ella, el sistema de control jurisdiccional de la actuación administrativa descansa en España, ya desde la anterior LJCA de 1956, en la atribución de dichas funciones a unos órganos incardinados en el Poder Judicial, pero especializados por razón de la materia en el control de la actuación

administrativa:

administrativo.

los

jueces

y

tribunales

de

lo

contencioso-

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7.2. Extensión y límites de la jurisdicción contencioso-administrativa a) Extensión a. 1. Delimitación general La LJCA de 1998 utiliza, en primer lugar, un sistema de cláusula general para definir el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, su art. 1 señala que dicha jurisdicción conocerá “de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas a Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación”. Para entender el alcance de este precepto, conviene hacer las siguientes precisiones: • Frente a la Ley de 1956, que hacía referencia a la competencia de la jurisdicción para conocer de las pretensiones frente a actos de la Administración pública, en la LJCA de 1998 se habla de actuaciones. Este cambio terminológico responde a la superación del carácter meramente revisor de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Por tanto, no es presupuesto necesario para la actuación de esta Jurisdicción la existencia de un acto administrativo previo (expreso o presunto), que ésta se encargaría de revisar, sino se que se da la posibilidad de actuar ante la mera inactividad de la Administración. • Presupuesto para la actuación de esta jurisdicción es que se trate de una actuación (o inactividad) de una Administración pública, aspecto éste que después se desarrolla. • La actuación de la Administración ha de estar sometida a Derecho Administrativo. Quedan, por tanto, fuera del ámbito de la Jurisdicción contencioso-administrativa los supuestos en que la Administración actúa en el seno de relaciones sometidas a derecho civil o laboral, sin perjuicio de los matices que puedan hacerse en relación con la doctrina de los actos separables. • La extensión de la jurisdicción alcanza al control de las disposiciones de carácter general con rango inferior a ley. Se incluye también expresamente entre sus competencias el control de los Decretos legislativos, aunque solo el sentido de asegurar que no se superen los límites de la delegación.

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a.2. Delimitación subjetiva Hemos visto cómo la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende al control de las actuaciones de las Administraciones Públicas. La LJCA, en su art. 1.2 y 3, se encarga de precisar qué se entiende por Administración Pública a los efectos de la Ley. 1. En primer lugar, la Ley refiere dicho concepto a lo que podríamos calificar de Administración Pública en sentido estricto, que incluye (art. 1.2): • La Administración General del Estado. • Las Administraciones de las CC.AA. • Las Entidades que integran la Administración Local. • Las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de las anteriores. 2. A continuación, LJCA atribuye a este orden jurisdiccional el conocimiento de distintos actos procedentes de otros órganos constitucionales (art.1.3). De conformidad con él la jurisdicción contencioso-administrativa conoce de: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo. b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial. c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General a.3. Delimitación objetiva 1. Según el art. 2, la Jurisdicción contencioso-administrativa es competente para el conocimiento de cuestiones que se susciten en relación con: a) “La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos”. En el mismo sentido se manifiesta el art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 de

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noviembre, del Gobierno. Con anterioridad no se daba este reconocimiento expreso del sometimiento de esta clase de actos a la jurisdicción ordinaria. Con ello, no se priva al Gobierno del margen de discrecionalidad política que le corresponde en el ejercicio de sus funciones, pero sí se destierra la idea de que existen ámbitos de actuación del poder público exentos por si mismos de control judicial. b) “Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas”. Se trata, en el segundo caso, de los denominados “actos separables”, previstos también en el artículo 9.3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. c) “Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas”. Tanto en este supuesto como en el siguiente, se trata de asegurar la competencia del orden contenciosoadministrativo sobre los supuestos en que sujetos u organizaciones de base privada puedan ejercer potestades públicas. d) “Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente”. e) “La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad”. Con anterioridad a esta última ley, si a la producción del daño habían concurrido junto con la Administración sujetos privados, el demandante debía deducir su pretensión ante el orden jurisdiccional civil, lo que en la práctica ocasionaba un indeseable “peregrinaje de jurisdicciones” y la prolongación de los pleitos. f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.

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b) Límites • Desde un punto de vista negativo, al art. 3 de la Ley excluye determinadas materias del control de este orden jurisdiccional, que son: a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública. b) El recurso contencioso-disciplinario militar. c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración. En relación con el primer aspecto, cabe señalar que la delimitación de las competencias entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la social o la civil no está exenta de dificultades. Para tratar de solucionar alguna de las más habituales en la práctica, la Disposición adicional 5ª de la LJCA modificó el art. 3 del texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral de 7 de abril de 1995, clarificando algunas de la situaciones problemáticas (atribuyendo, por ejemplo, al orden contencioso-administrativo la tutela de los derechos de libertad sindical y huelga de los funcionarios públicos). En lo que respecta al ámbito civil y penal, destaca el tema de las cuestiones prejudiciales e incidentales, que son aquellas cuestiones que, no perteneciendo al orden contencioso administrativo, aparecen directamente implicadas en un recurso de esta naturaleza y cuya decisión previa es imprescindible para decidir éste. Esta cuestión ha sido resuelta por el art. 4 de la LJCA, que atribuye al orden contencioso-administrativo el conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contenciosoadministrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los tratados internacionales. La atribución de competencia en estas materias está caracterizada,

no

obstante,

por

las

notas

de

excepcionalidad

e

instrumentalidad, ya que la decisión que adopte el juez contencioso sólo producirá efectos en el proceso en que se dicte “y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente” (art. 4.2 LJCA). • En cuanto al objeto del recurso, el artículo 28 LJCA señala que “no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean

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reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.

7.3. Órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa Según el art. 6 de la LJCA enumera los órganos de la jurisdicción contenciosoadministrativa. Los siguientes artículos regulan los asuntos de que conoce cada órgano. a)

Los

Juzgados

de

lo

Contencioso-administrativo.

Son

órganos

unipersonales y de ámbito provincial, cuya competencia se concreta en el art. 8 LJCA. Conocen, en términos generales, de actuaciones de órganos administrativos cuya competencia está territorialmente limitada. Otros límites viene determinados por la materia, la jerarquía de los citados órganos y la cuantía. b) Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo. Tienen su sede en Madrid y jurisdicción en toda España. Atendiendo a las competencias que le atribuye el art. 9 puede decirse, simplificando, que conocen de las materias atribuidas a los anteriores Juzgados si la actuación recurrida procede de órganos con competencia en todo el territorio. c) Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Cada Tribunal Superior, cuyo territorio coincide con el de una Comunidad Autónoma, tiene, al menos, una Sala de lo Contencioso-administrativo que, a su vez, puede funcionar en distintas secciones. El art. 10 regula sus competencias como una lista abierta, en cuanto le corresponden, además de las expresamente atribuidas, todas aquellas que no correspondan a otros órganos. En segunda instancia conocen de las apelaciones y demás recursos que correspondan contra sentencias y autos de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, así como de las cuestiones de competencia que se planteen entre los mismos. d) La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Sus competencias (art. 11) apuntan a la actuación de los órganos de la Administración General del Estado de carácter superior con competencia en todo el territorio nacional. En segunda instancia, conocen de los recursos contra

resoluciones

de

los

Juzgados

Centrales

de

lo

Contencioso-

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administrativo y de las cuestiones de competencia que se planteen entre los mismos. e) La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Conoce (art. 12) de los recursos contra actos y disposiciones de los órganos colegiados del Gobierno y diversos órganos constitucionales, así como diferentes actuaciones en materia electoral. Conoce también los recursos de casación y revisión que procedan. f) El art. 61 de la LOPJ establece, en el seno del Tribunal Supremo, una Sala especial, que en materia contencioso-administrativa tiene atribuidas diversas competencias relacionadas con el propio Tribunal Supremo y la disolución de partidos políticos. 8. Por lo que se refiere a la competencia territorial de los distintos órganos, la regla general es que ésta corresponde al órgano judicial en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto o la disposición impugnada (art. 14.1). La LJCA contiene a continuación otras reglas específicas para distintos supuestos concretos (actos en materia de personal, propiedades especiales...).

7.4. Las partes en el proceso contencioso-administrativo Debe tenerse en cuenta que el recurso contencioso-administrativo es un auténtico proceso entre partes, una de las cuales es siempre necesariamente una Administración pública, salvo los supuestos en que, como vimos, un particular puede actuar como delegado de ella (concesionarios en el ejercicio de funciones públicas, por ejemplo). La LJCA regula distintos aspectos relacionados

con

las

partes

desde

una

perspectiva

marcadamente

antiformalista y abierta, con el objetivo de que nadie que tenga capacidad jurídica suficiente y sea titular de un interés legítimo que proteger -concepto más amplio que el de derecho subjetivo- pueda verse privado del acceso a la justicia. a) La legitimación activa 1. El supuesto habitual es el del particular que impugna una determinada actuación administrativa. • Para ello basta que sea “una persona física o jurídica que ostente un derecho o interés legítimo” (art. 19.1.a). Se entiende por interés legítimo

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cualquier situación en la que el éxito de la acción represente para el recurrente un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada o que pudiera crear el acto combatido le originara un perjuicio, pero en todo caso se requiere que sea un interés personal distinto del mero interés en el cumplimiento de la legalidad que todo ciudadano tiene. • Por otra parte, se reconoce legitimación activa a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos (19.1.b). • Además, en aquellos casos en que la Ley lo permita, cualquier ciudadano puede actuar como demandante a través del ejercicio de la acción popular (art. 19.1.h), sin ser titular de interés legítimo alguno. 2. Sin embargo, no debe perderse de vista que en otros supuestos la Administración Pública puede actuar como demandante. Así el art. 19 se refiere a esta posibilidad en los siguientes supuestos (19.1.c, d, e, f, g, y 19.2): • La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización. • La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local. • Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales. • El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

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• Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines. • La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley. b) Legitimación pasiva El supuesto más habitual será el de que el demandado sea una Administración pública, en concreto, aquella contra cuya actividad se dirige el recurso (art. 21.1), aunque también pueden serlo los particulares (ej.: si la Administración declara la lesividad de un acto). Además, la Ley señala que serán también demandados las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados por la estimación de las pretensiones del recurrente (21.1.b). En los supuestos en que distintas administraciones actúan en el seno de relaciones de tutela a través de actos sometidos a fiscalización previa, la condición de demandado la tendrá la Administración autora del acto, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio, o la Administración tutelante, si no lo fuera (21.2). En los supuestos de impugnación indirecta de una disposición de carácter general, serán demandadas tanto la administración autora del acto impugnado como la autora de la disposición en cuya ilegalidad se funde el recurso (21.3). c) Capacidad procesal y representación y defensa de las partes 1. Además de la condición de legitimado, las partes en el proceso han de tener la llamada capacidad procesal, que la Ley (art. 18) reconoce a todas las personas que la ostenten conforme a la Ley de Enjuiciamiento Civil y, además, a los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuyo ejercicio esté permitido por el ordenamiento jurídico administrativo sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Igualmente se reconoce dicha capacidad a colectividades que no tienen estructuras formales de personas jurídicas pero que sean aptas para ser titulares de derechos y obligaciones tales como grupos de afectados, uniones

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sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, cuando una Ley así lo declare expresamente. 2. Por lo que se refiere a la representación y defensa de las partes, la LJCA distingue dos supuestos (art. 23): cuando se actúe ante órganos unipersonales, la asistencia de abogado es obligatoria, siendo voluntaria la del procurador, mientras que cuando se actúe ante órganos colegiados, procurador y abogado son obligatorios. La única excepción son los funcionarios públicos que litiguen en defensa de sus intereses estatutarios, que pueden comparecer por si mismos, excepto en supuestos de separación de empleados públicos inamovibles. La representación y defensa de las Administraciones públicas se rige por lo dispuesto en la LOPJ y en la Ley de Asistencia Jurídica del Estado e Instituciones Públicas, y demás normativa autonómica. Conforme a esta ley, la representación y defensa de la Administración General del estado se atribuye al cuerpo de Abogados del Estado.

7.5. Objeto del recurso contencioso-administrativo La LJCA trata de superar la concepción del recurso contencioso-administrativo como un recurso al acto y de permitir la actuación de la justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la administración. De las diferentes pretensiones que pueden deducirse, pueden extraerse cuatro tipos de recursos atendiendo a su objeto (arts. 25 y ss): 1) Recurso contra actos administrativos expresos o presuntos que hayan puesto fin a la vía administrativa. Tales actos pueden ser definitivos o de trámite, si éstos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan

la

imposibilidad

de

continuar

el

procedimiento,

producen

indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (25.1). 2) El recurso frente a disposiciones de carácter general, ya sea directo o indirecto, es decir, contra los actos producidos en aplicación de las disposición, fundado en que esta no es conforme a derecho. La falta de impugnación directa o la desestimación del recurso directo contra la disposición, no impiden la impugnación indirecta (26). En estos supuestos de impugnación indirecta, si el juez que conoce del recurso frente al acto impugnado es competente también para conocer del recurso directo contra la

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disposición, declarará en la misma sentencia la validez o nulidad de la disposición. Lo mismo sucede si quien conoce el recurso indirecto es el Tribunal Supremo En cambio, cuando el órgano que estima el recurso indirecto por considerar ilegal la disposición aplicada, no es competente para conocer el recurso directo, debe plantear la Cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente (27). El procedimiento se regula en los arts. 123 y ss LJCA. La sentencia estimará o desestimará la cuestión, pero no afectará a al situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que la planteó (126). En los supuestos de impugnación de actos y disposiciones, el particular, además de solicitar la anulación correspondiente, puede pretender el reconocimiento de su situación jurídica individualizada, la adopción de medidas para el pleno restablecimiento de la misma y la indemnización de daños y perjuicios, si procede (31). 3) Recurso frente a la inactividad de la Administración. Procede, en primer lugar, cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas. En estos supuestos, dichas personas pueden reclamar a la administración el cumplimiento de dicha obligación; si en el plazo de 3 meses la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiere llegado a un acuerdo con los interesado, éstos podrán deducir el consiguiente recurso contencioso-administrativo (29.1). La pretensión de los particulares, en estos supuestos, podrá ser la de condena a la administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas (32). En todo caso, el art. 71.2 señala que “los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados”. Además, en los supuestos en que la Administración no ejecute sus actos firmes, los afectados podrán reclamar ante ella su ejecución. Si esta no se produce en el plazo de un mes desde la petición, cabe la interposición del

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recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 (29.2). 4) Recurso frente a actuaciones materiales de la Administración que constituyan vía de hecho. Es decir, en aquellos supuestos en que la Administración actúa sin la necesaria cobertura jurídica, total y absolutamente al margen de la competencia o del procedimiento establecido. En estos casos, se reconoce al interesado el derecho a acudir directamente a la los Tribunales, solicitando la cesación o a formular ante la propia Administración el correspondiente requerimiento que, si no es atendido en el plazo de 10 días, da derecho a la presentación del recurso contencioso-administrativo. En estos supuestos, además de la cesación de la actividad, puede solicitarse el restablecimiento de la situación jurídica anterior y la correspondiente indemnización de daños y perjuicios.

7.6. El procedimiento contencioso-administrativo a) Iniciación 1. A diferencia del proceso civil, que se inicia necesariamente con la demanda presentada por el interesado, el proceso contencioso-administrativo puede iniciarse, y de hecho es la regla general, mediante la presentación de un simple escrito (art. 45 LJCA). En él, el recurrente se limita a solicitar del Tribunal que se tenga por interpuesto el recurso de que se trate, identificando la disposición o acto impugnado, la inactividad o la vía de hecho de que se trate. Dicho escrito ha de acompañarse de los documentos que acrediten la representación del compareciente, su legitimación, copia de la disposición o acto expreso que se impugne, y el reto de la documentación a que se refiere el art. 45.2. En caso necesario, el órgano jurisdiccional dará un plazo de subsanación de 10 días. La LJCA permite, además, que el proceso se inicie con la demanda, en aquellos supuestos en que no haya terceros interesados. 2. La LJCA se refiere a la posibilidad de que existan diligencias preliminares, referidas a la necesidad de previa declaración de lesividad de los actos que la Administración

pretenda

impugnar

(art.

43)

y

a

los

litigios

entre

Administraciones públicas (art.44), donde, tras señalarse que no cabe recurso en vía administrativa, se permite que, antes de acudir a la jurisdicción, las

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Administraciones se dirijan, potestativamente y con carácter previo, el correspondiente requerimiento. 3. El plazo para la interposición es de dos meses desde el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada o de la notificación del acto recurrido, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo es de seis meses desde el día siguiente a aquél en que, conforme a la normativa específica, se produzcan los efectos del silencio. En el supuesto de recurso frente a la inactividad de la Administración, el plazo de dos meses se cuenta desde el día siguiente al cumplimiento de los plazos señalados en el art. 29 (tres meses desde el requerimiento de realización de la prestación o un mes desde requerimiento de ejecución de acto firme). En los supuestos de vía de hecho, los plazos son más breves: 20 días desde la actuación administrativa si no hubiera requerimiento previo, o diez días desde que haya transcurrido el plazo para contestar dicho requerimiento. Si el recurso es interpuesto por la propia Administración en los supuestos de lesividad, el plazo se cuenta desde el día siguiente a dicha declaración. 4, Una vez interpuesto dicho escrito, el órgano competente, que puede acordar previamente la publicación de su interposición (si el recurrente lo solicita o si el procedimiento se inicia por demanda), requerirá a la Administración para que el remita el correspondiente expediente (art. 48) en plazo improrrogable de 20 días. La Ley prevé la posibilidad de imponer multas coercitivas a la autoridad responsable en caso de no remisión del expediente, previo el correspondiente apercibimiento. 5. En él plazo de 5 días desde la recepción de la resolución por la que se solicita la remisión del expediente, la Administración ha de emplazar a los interesados para que puedan comparecer como demandados, lo que deberán hacer en plazo de 9 días. El órgano jurisdiccional, una vez recibido el expediente, comprobará que se hayan efectuado las notificaciones pertinentes y decidirá acerca de la admisión del recurso. 6. Conforme al art. 51 de la LJCA, el recurso sólo puede ser inadmitido cuando, de manera manifiesta e inequívoca, conste: a) La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal. b) La falta de legitimación del recurrente.

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c) Haberse interpuesto el recurso contra una actividad no susceptible de impugnación. d) Haber caducado el plazo de interposición del recurso. Procede también la inadmisión poro haberse desestimado en cuanto al fondo por sentencia firme otros recursos sustancialmente iguales. En supuestos de vía de hecho, cabe la inadmisión si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y conforme al procedimiento legalmente establecido y, en los supuestos de inactividad, si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de actuar para con los recurrentes. b) Demanda y contestación 1. El Juez o Tribunal dará traslado del expediente al recurrente para que éste deduzca demanda en plazo de 20 días, declarándose, de lo contrario, la caducidad del recurso. En la demanda deben recogerse, con la debida separación, los hechos, fundamentos de derecho y las pretensiones que procedan, en relación con las cuales podrán alegarse los motivos que se estimen pertinentes, hayan sido planteados o no ante la Administración, y debe acompañarse de los documentos en que se funde su derecho. Hay posibilidad de subsanación en plazo de 20 días. 2. De dicha demanda se da traslado a los demandados, para que la contesten en plazo de 20 días. 3. La Ley regula, además, las llamadas alegaciones previas (58 y 59), que los demandados han de formular en los primeros 5 días del plazo de que disponen para contestar la demanda. Solo pueden versar sobre la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso. c) Prueba 1. La ley prevé un plazo de 15 días para proponer y 20 días para practicar la prueba, remitiendo a las reglas generales de la Ley de Enjuiciamiento Civil. 2. No será necesaria la prueba cuando el actor lo pida en la demanda por otrosí y el demandado no se oponga, en cuyo caso se pasa a la fase de sentencia, salvo que el juez o tribunal decidan, de oficio recibir el pleito a prueba (art. 57 en relación con el art. 61.1). Además el juez tiene la facultad de ordenar la práctica de la prueba en cualquier momento anterior a que el pleito sea declarado concluso para sentencia mediante diligencia de mejor proveer.

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d) Vista y conclusiones 1. El art. 62 señala que, una vez practicada la prueba, las partes pueden solicitar que se celebre una vista oral o bien que se presenten conclusiones escritas, consistentes en alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos, o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia. 3. La LJCA matiza que en la vista o el escrito de conclusiones no pueden plantearse cuestiones nuevas, a menos que el tribunal lo estime necesario.. e) Sentencia 1. El art. 67 de la LJCA señala que el juez o Tribunal debe dictar sentencia en el plazo de diez días desde que se declare el pleito concluso (salvo que, razonadamente, el juez señale una fecha posterior), debiendo decidir, en virtud del principio de congruencia, todas las cuestiones controvertidas en el proceso. 2. La sentencia puede decretar (68), bien la inadmisión del recurso (en supuestos de ausencia de jurisdicción, falta de capacidad o legitimación, indebida representación, por referirse a actos no susceptibles de impugnación, cosa juzgada o litispendencia o interposición fuera extemporánea), bien su desestimación si los actos o disposiciones impugnadas se ajustan a derecho, bien su estimación. En este último supuesto, además de decretar la no conformidad a derecho del acto o disposición de que se trate, puede acordarse la restitución de la situación jurídica individualizada anterior, si así lo solicitó el demandante, y puede reconocer el derecho a la indemnización por daños y perjuicios y señalar el obligado a indemnizar, si se realizó dicha petición. 3. En cuanto a sus efectos, las sentencias de inadmisión y las de desestimación sólo producen efectos frente a las partes, como también lo hacen las estimatorias de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de situaciones jurídicas individualizadas. Las de anulación de un acto o disposición producen efectos frente a todas las personas afectadas. La Ley matiza que la sentencia firme de anulación de una disposición de carácter general no afectará a la eficacia de actos o sentencias firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación tuviera efectos generales, salvo si la anulación supusiera la exclusión o reducción de sanciones impuestas.

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f) Otras formas de terminación (art. 74 y ss) 1. Desistimiento del recurrente, que se puede producir en cualquier momento anterior a la sentencia. Si se oponen la Administración o el Ministerio Fiscal, el Juez no puede aceptarlo. Igualmente, podrá rechazarlo si se aprecia daño para el interés público. 2. Allanamiento de los demandados a las pretensiones del recurrente, salvo que ello suponga infracción manifiesta del ordenamiento jurídico. 3. Reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del demandante, salvo que ello suponga infracción manifiesta del ordenamiento jurídico. 4. Acuerdo entre las partes, para lo que es necesario que el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción. Si se llega al acuerdo, el Juez dicta auto declarando terminado el procedimiento, salvo que lo acordado fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico o lesivo del interés público o de terceros. g) Medidas cautelares 1. Están reguladas en los art. 129 y ss de la LJCA. La regla general es que pueden ser solicitadas por los interesados en cualquier momento del proceso para asegurar la efectividad de la sentencia. El Juez o Tribunal sólo puede acordarla, previa valoración de todos los intereses en conflicto, cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición impugnada pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, y puede ser denegada si produjera grave perturbación a los intereses generales o de tercero. 3. Una vez acordadas, estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme o el procedimiento termine por alguna otra circunstancia, aunque son susceptibles de modificación o revocación si varían las circunstancias en que se acordaron. h) Procedimiento abreviado 1. Previsto en la Ley para aquellas materias de las que conozcan los Juzgados de lo Contencioso administrativo en materia de extranjería y sobre inadmisión de las peticiones de asilo político, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 euros (art. 78 LJCA en redacción dada por L.O. 19/2003, de modificación de LOPJ). Las peculiaridades se resumen es que las distintas fases procesales del procedimiento “ordinario” se concentran en la fase de vista.

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7.7. Ejecución de las sentencias 1. Frente a la Ley de 1956, en la que la ejecución se dejaba fundamentalmente en manos de la propia administración, la LJCA 29/1998, con objeto de aumentar las garantías del ciudadano, establece un modelo basado en la atribución de las competencias de ejecución a los jueces de lo contenciosoadministrativo, correspondiendo su ejercicio al que haya conocido del asunto en primea o única instancia. 2. Una vez firme la sentencia, se comunica al órgano administrativo que hubiere realizado la actividad recurrida para que la lleve a efecto. Transcurridos dos meses desde la comunicación, o el plazo fijado en la sentencia para el cumplimiento sin que se hubiere producido, cualquier parte puede solicitar la ejecución forzosa y posibilita incluso la ejecución por el propio órgano jurisdiccional con sus propios medios o la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración. Se prevé, además, que el juez o tribunal, en caso de incumplimiento, imponga multas coercitivas a los responsables o deduzca testimonio de particulares para exigir responsabilidad penal. 3. La Ley señala que no podrá suspenderse el cumplimiento de la sentencia ni declararse la inejecución total o parcial del fallo, aunque se permite, de manera sumamente restrictiva y siempre con indemnización, la expropiación de derechos o intereses legítimos reconocidos en sentencia frente a la Administración por causa de utilidad pública o interés social en determinados supuestos (alteración grave del libre ejercicio de derechos fundamentales, temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional). 4. Finalmente, la Ley regula la posibilidad de extender, en materia de personal y tributaria, y en trámite de ejecución de sentencia, los efectos de una sentencia firme que hubiere reconocido una situación jurídica individualizada a otras personas, con ciertos requisitos (art. 110 y ss)

7.8. Procedimientos especiales a) Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona 1. El artículo 53.2 de la CE establece, entre otras garantías de los derechos fundamentales, que cualquier ciudadano puede recabar la tutela de los mismos

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ante los Tribunales, mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad. El ámbito de esta protección alcanza las libertades y derechos reconocidos en el art.14 y la Sección Primera (Derechos fundamentales y libertades públicas) del Capítulo Segundo del Título I, y el derecho a la objeción de conciencia previsto en el art. 30. 2. La primera regulación de este procedimiento se hizo, básica y provisionalmente, a través de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, en los órdenes civil, penal y contencioso-administrativo. En lo relativo a este último orden jurisdiccional, fue derogada por la LJCA de 1998, que reguló este procedimiento especial en los arts. 114 a 122. 3. En cuanto a las pretensiones que pueden hacerse valer en el proceso, la Ley permite plantear cualesquiera susceptibles de ser alegadas en un recurso contencioso-administrativo (art. 114), siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los derechos fundamentales afectados. 4. En relación con el objeto del recurso, la LJCA incluye no sólo a actos administrativos, sino también disposiciones de carácter general, inactividad de la Administración y vías de hecho, si conculcan derechos fundamentales. 5. En lo que se refiere a la tramitación del recurso, destaca el carácter preferente de la misma y la sumariedad o celeridad que preside el procedimiento. Así, el plazo de interposición del recurso es de 10 ó 20 días, según proceda en cada caso; la remisión del expediente debe efectuarse en 5 días, sin que el incumplimiento de este trámite paralice las actuaciones; y la sentencia se dicta en 5 días, y debe estimar el recurso cuando la actuación incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico como consecuencia de la cual se vulneren derechos fundamentales, siendo recurrible en apelación en un solo efecto. 6. Por último, la Ley regula un recurso especial frente a prohibiciones o modificaciones del ejercicio del derecho de reunión, caracterizado por una mayor simplicidad y celeridad en los plazos. b) Otros procedimientos especiales 1. Junto a la cuestión de ilegalidad (arts, 123 a 126), a la que ya se hizo referencia, la LJCA regula, finalmente, en el art. 127, el procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos. Contempla aquellos

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supuestos –hoy excepcionales- en que, conforme a las Leyes, la suspensión administrativa de actos de Corporaciones o entidades públicas deba ir seguida de la impugnación o traslado de aquellos ante la jurisdicción contenciosoadministrativa. (ver, por ejemplo, el art. 67 de la Ley de Bases de Régimen Local).

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ANEXO INDICE LEGISLATIVO Y BIBLIOGRAFICO




LEY 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común.


Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno




Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la

Administración General del Estado.


Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las del régimen local.




Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa (LJCA).


Manual del INAP