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Derecho administrativo A l be r t o
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Serie : Cuadernos de derecho
Nuevos Tiempos. Nuevn Ideas
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ALBERTO ÜSCAR. ROMERO ALDAVE
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FICHA TECNICA Título: Autor:
Categoría: Código: Edíción: Formato: Impresión: Soporte: Interiores: Publicado:
Derecho administrativo 1 ,AJberto Osear Romero ,AJdave Cuadernos/Derecho CU/170-2009 Fondo Edítorial de la UIGY 170 mm. X 245 mm. 183 pp. Offsett y encuadernación en rústica Cubierta: folcote calibre 12. Bond alisado de 80 g. Lima, Perú. Febrero de 201 O.
Universidad Inca Garalaso de la Vega Rector: Luis Cervantes Lilián Vicerrector: Jorge Lazo Manrique Decano de la Faailtad de Derecho y Cienoas Pol'iticas: Jesús Rivera Oré Jefe del Fondo Editorial: Lucas Lavado
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Universidad Inca Garolaso de la Vega Av. Arequipa 184 1 • Lince Teléf. : 47 1-1 9 19 Página web: www.uigv.edu.pe Fondo Edrtonal Editor: Lucas Lavado Correo electrónico:
[email protected] Jr. luis N. Sáenz 557 - Jesús María Teléf.: 46 1-2745 Pnexo: 3712 Correo electrónico:
[email protected]
Coordinación académica: Carmen Zevallos Choy Diseño: Mano Quiroz Martínez D1agramación: Huamán Puma Lucia
Estos textos de ed.icación a distancia están en proceso de revisión y adecuación a los estándares internacionales de notaaón y referenoa. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2009- 10693
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Presentación ........ .... ................ .... .. .. .... .. .... .. ..... .... ..................... ... .... .... .. .. .. ... ... 9 Introducción • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 11 Orientaciones metodológicas ........ .. .. .. .... .. .... ............... .... .... . ... ........ .... .. .. .. .. ..... . 13
PRIMERA UNIDAD lA qué llamamos derecho administrativo? ....... .................................................... 15 Lección 1 El Derecho Administrativo ... .. . ....... .... .. .... .. .. .. .. .. ... .... .. .... .... . ... .. .. . ... .. .. .. .. .. .. .. 19 l. Derecho administrativo, importancia, objetivos ........ .......... ............ ......... 19 Lección 2 Fuente,s Del De rec.ho Ad mi n istrat ivo .... .. ... ... .. .. ....... ................... ........ ... .. .. .. .. . . 23 2.1 Concepto de fuente • ••••••• •• ••• ••• •• •• ••••• ••• • ••• ••• •• ••• • ••• • •••••••• •• ••• •••• • •• •• ••• • •••• 23 2.2 Clasificación ............... ........ . ............ ... ......... ........................ .. .. .. .. .. ... . 23 Lección 3 El derecho administrativo y su relación con otras disciplinas jurídicas • • • • • • • • • • • • • • • • 29 3.1 Derecho constitucional • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 29 3.2 Derec.h o político ............................................................................... . 29 3.3 Derecho internacional 30 3.4 Derecho civil ... ... .... .... .. .... .. .... .. .... .. .. ... .... .... .... .... .... .. .... .. .... .. .. .. ....... . 30 3.5 Derec.h o penal .... .... .... ..... ... .... .. .... .. .... . ... ... ..... ... ...... .... .... ..... ... .. .. .. .. . . 30 30 3.6 Derecho procesal 3 . 7 Derecho comercial ....... .... ....... .. ... ... .. ... .... ........................ .... .. .. .. .. .... . . 30 3.8 Derecho del trabajo (laboral) 30 3.9 Derecho registra! y notarial .................. . .... .. ................. .. ........... ..... .... . 31 3.1 0 Derecho agrario ........ ........ . ................ .... ........ ............. ... .... . ........... . . 31 3.1 1 Derecho industrial 31 Ejercicio De Autoconocimiento 32 •
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Exploración on line ....... .... . ....... .... . ......... .. .. ... .... ..................... ... . ... . ... .. .. .. .. .. 32 Lectura: EL derecho administrativo .. ......... .. .. .. .. .. .. ... ................ .. ... ... .. .. ...... .. .. 33 Actividades de autoaprendizaje .... .. .... .. .... .. .. ... .... .... .... .. .. .... .... .. .. . ... .. .. .. ....... . 38 Autoeva luación Nº 1 ....... .. .. .. .. .. .......... .... .. .. .. .. .. .. .... .. ... .. ... . .. .. .. ............ .. .. .. .. 39
SEGUNDA UNIDAD ¿En qué consiste la codificación del derecho administrativo? .. .. .... .. .... .. .... .. .. .. .. .. .. .. 4 3 Lección 4 Codificación del derecho administrativo .................................................. .. .. .. .. 45 1. La codificación .... . ... . .... ......... ... .. .... .. ..... ......................... ........... .. .. .. ... . 45 2. La realidad nacional ....... .... ........ ..... .. .... . ... . ..................... .... .... ... .. .. .... . . 46 3. Alcances . .... ................ .... .... . ... .. .... .. .... . .... .... .... ........ ..... ....... . ... .. .. .. ... . 4 7 4 . Criterios .. ..................... .... .... ... .. .... .. .. ... .... ........ ........ . .... ........ ... .. .. .. .. . . 47 5. Examen de argumentos contrarios a la codificación ........ .. .. .. ...... .. ...... .. .. .. 48 6 . Competencia ... .. .. .. .................... .... .. .. .. .. ... .... .... .... ...... .... .................... 49 Ejercicio de autoconocimiento .. ............ ........ .. ....... .................................... .. .. SO Exploración On Li ne ................................ .. ................................................... 50 Lectura: Entendiendo la reforma del estado a través del problema de agencia ..... 51 Activid ades de autoaprendizaje ............ .... .. .. ... .... .... .... .... ...... .. .. ...... .. .. .. .. .. .. .. 56 Autoevaluación Nº 2 ... .... ...... .. .. .. .. . ......... ....... .... .... .... .... .... . ..... .. . ... . ... .. .. .. .. .. 57
TERCERA UNIDAD ¿Cuál es la estruct ura política administrativa del estado? ............................ .. ........ 59 Lección 5 Estructura política administrativa del Estado ........ .. .............. .. ...... .. ................ . 61 1. Estructura política administrativa .......... .. .. .. .. .... .. ........ .. ...... .. ................. 61 Lección 6 Estructura orgánica actual del Estado peruano .. .. .............................. .... ......... 65 2. 1 El Poder Legislativo ............................................................................ 65 2.2 El Poder Ejecutivo .. .. .. .. .. .. .. .... .. .... .. .. .. .. .. .. ... .. .... .. .... .. .. .. ...... .. ... ... .. .. .. 66 2.3 El Poder Judicial .. .... .... .... .. .... .. .... .. .. .. .. ... .... .... .... ...... .... ...... .. .. .. .. ...... 67 2.4 Organismos autónomos del Estado peruano ........ ............ .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. 68 Lección 7 Las Regiones ....................... ..... .... ... .. ... ... .. .. . ... . .... ... . ......... .... ........ ... .. .. .. .. .. 73 3.1 Las regiones, ¿son parte de la estructura orgánica actual del Estado? ...... . 73 3.2 Competencias constitucionales ...................... ............ .. .. .. .......... .. .. .. .... 75 3.3 Competencias exclusivas .. ... . ............ ... .. .. .. ... ......................... ... .. .. .. .. .. 75 3.4 Competencias compartidas .. . ........ ... ................. ....... ... .... .. .... . ............. 76 3.5 Las municipalidades, ¿son parte de la estructura orgánica del Estado? .. .. .. 76 Ejercicio de autoconocimiento .. .... .. ...... ... ... .. .. .. .. ... ........ .. ...... .... .. .......... ... ..... 78 Exploración on line ............................................ .. ....................................... . 78 Lectura: Fuentes sup ranacionales del derecho administrativo .. .. .... .. .......... .. .. .. .. 79 Actividades de autoaprendizaje .. .. .. .......... .. ................... ...... .. .. .. .. .... .. .. .. ... .... . 82 Autoevaluación Nº 3 ..... .... .... .... .. .. .... .. .. .. .. .... .. .. ... .............. . ... .... ..... ... .. .. .. .. .. 83
CUARTA UNIDAD l' A
. . . ' pu'bl'1ca ?... ....... ... . ........................ . ....... .. .. .. .. .. 85 que' 11 amamos ad m1n1strac1on Lección 8 La administración pública .. .... .... .... . ........ ... .. .. .. ... ....... ... ............ .. . ... .. .. .. .. .. .. . . 87 161
l . La administración pública, concepto y fines .. .. .......... .... .. .... .. .. .. .. ............ . 87 2. Fines de la administración pública .... ... .... ........ .... .... .... . ... .. ...... .. .. .. ... .... . 89 Ejercicio de autoconocimiento .. .... .. ................. .... .... .... .... .... .... .. .. .... .. ... ........ . 91 Exp loración on line ...................................................................................... 91 Lectura: La responsabilidad administrativa en el derecho español ...................... 92 Activid ades de autoaprendizaje .. .. .. ............. .... .... .... .... .. .. .... .. .. .... .... . .... ... .. .... 97 Autoeva luación Nº 4 ..... .. .. .... .. .. .. .. .......... ... .... .... .... .... .... . ... ...... .. .... .. .. .. ... .... . 97
QUINTA UNIDAD ¿cuál es la relación j urídica entre la administración pública y sus trabajadores? . .. .. .. 99 Lección 9 Relación j urídica entre la administración pública y sus trabaj adores ....... ... ... . .. .. . 101 La administración pública peruana .... .... ...... .. .. . .... .... ....... .. .... ... . ... . ... . .... ... . 101 Lecci ón 10 El servidor y el funcionario público .. ............. .... .... ........ .... .... .. ...... .... .. .. .. .. .. ... 109 l. Concepto de funcionario público .. ........ .. ...... ... .............. .... .. .............. .. . 109 2 Concepto de empleado público .......... .. ... .. ..... ...................................... .. 110 3 Distinción entre función y empleo .. ............ .. ... ............... ... .......... .. ...... .. . 11 1 4 Estud io doctrinal del concepto de f uncionario y empleado .... .. .. .... .. .. .. .. ... .. 111 5 Diferencia entre f unci onario y empleado público . .... .... .... . .... ... . ... . ............ 114 6. Características del funcionario o empleado público . ..... .... .. .. ... .... . ... . .... ... . 115 7 Clasificación de los funcionarios o empleados públicos ... ... ..... ......... ... ... .. . 11 5 8 Derechos del empleado público ... .. .... .. .... . ... . .... ... . ... .... .. .... .... .... ... .. .. .... . 117 Ejercicio de autoconocimiento ..... ....... .. .... .. .... . ... . ..... ... ... .... . ..... ... ........ .. .. .. ... 119 Exploración on line ....... .... .... .............. ... ....... .. .. . .... .... ..... .... .... .... ... ...... .... .. . 119 Lectura: La administración consultiva y la administración de control. . ... . .... ... .. ... 120 Activid ades de autoaprendizaje ...... . ......... .. .. ... .... .... ........ . ... . .... ... ... ... .. .. ... .... 124 Autoevaluación Nº 5 ................................................................................... 1 25
SEXTA UNIDAD ¿A qué llamamos actos administrativos? .... .. .. ... .... .... .... .... . .. .. ... .. .. . ... .. ... ........ 127 La no rmatividad del Estado: Concepto y clases de los acto administrativos .. ... .... 129 Lección 11 Los actos administrativos .. .... ..... .... ... .. ... ... .. .. .. .. . .... ... . .... ... .. .... ... ..... ... .. .. .. .. . 129 Pirámide de Kelsen .. . .... ..... ........ ... .. ... ... .. .. . ... . ....... . ... ...... .... .... .... ... .. .. .. .. . 134 Normatividad del Estado peruano Constit ución 1993 .. .... ..... .. ... ... .. .. ... .. .. .. .. . 135 Lección 12 validez y nulidad de los actos administrativos en general .... . ... . .... ... .... . ... .. .. .. ... 143 Ejercicio de autoconocimiento .. .. .. .. ......... ... .. .. .. ... .... .... .... .... .. .. .. .. .... .. ....... ... . 147 Exploración on line .....................................................................................147 Lectura :"El acto administrativo" ........... .... .. ................................................. . 148 Actividades de autoaprendizaje .. ......... ... .. .. .. .. .. .. .. .... ... .. .. ...... .... .. ... ....... .. .. .. . 152 Autoevaluación Nº 6 .. ... ...... .. .... .. ........ .... ... .... .... .... .... ........ .. ............ .. .. ... .... 153
SÉPTIMA UNIDAD lA qué llamamos servicios públicos? .... ... .. ... ... .. .. .. .. . ....... . ....... .. ....... .... . ... .. .. .... . 155 Lección 13 Los servicios públicos en el Perú .. .. .... ... .... .. .. .. . ... . .... ... . ... .. ...... .... .. ... . ... .. ... ... . 157 171
1. Significado, definición y alcances • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 157 II. Elementos constitutivos • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 158 III. Características • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 158 IV. Clasificación 159 v. I nterés colectivo y público •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 160 Ejercicio de autoconocimiento .. .. .. .. ......... .... .... .... .. .. .. .. .. .. .... .. .. .... .... .. ... ... ... . . 161 Exploración on line ... .... .. .. .. .. .. .. .. .. .......... .. .. .. .. ... ..... ... .. .. .... ...... .. .... .. .. .. .. .. .. . 161 Lectura : El servicio público .... ..... ... .......... .. .. ... .... .... .... ........ ...... .......... .. .. .. ... 162 Actividades de autoaprendizaje ...... . ........... ........ .. .................... ... . ............... 164 Autoevaluación Nº 7 ............................... .. .. ... ..................................... ... .. ... 165 I
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OCTAVA UNIDAD ¿A qué llamamos acciones admínistrativas? ... .. ... .............................. . ....... . ........ 167 Lección 14 Las acciones administrativas .. .. .... .. .......... .. .. .. .. ... .... .... .... .... .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. . 169 I. La sectorización .............. ............ ................. .................................... .. . 169 II. La sistematización 171 III. La descentra lización ...... ............ ........ .. .. .. ... ........ ........ .. .......... .. .. .... .. . 172 IV. La d esconcentración administrativa .. .. .. ... .... .... .... .. .. .... .. .. .. .. .... .. .. .. ... .. . 172 Ejercicio de autoconocimiento .. .. .. .. .......... ....... .... .... .................. .. . .... ... .. ... ... . 174 Exploración on line ................... .............. .. .. ... .... ........ ........ . ............... .. ... ... . 174 Lectura : Reforma en la administración pública ................................................ 175 Actividades de autoaprendizaje .. .. ............ .. .... . .... ................................ .. ....... 179 Autoeva luación Nº 8 ..... .......................... .. .. ... ............................ ........ .. .. .. ... 180 Bibliografía .. .... ................ ........ .... .......... .. ..... .... ................ . ............... .. .. .. ... 182 •
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PRESENTAC O N
Esta serie, Cuadernos, reúne los t rabajos que los docentes han elaborado como parte de un proyecto mayo r. Son textos breves con o rientaciones y contenidos precisos para el desarrollo de u na materia, q ue, a manera de apuntes de clase, están dirigidos al programa de educación a distancia. El diseño, elaboración y edición de textos para educación a distancia es una tarea apasionante. Es una labor que com promete a profesionales de diversas áreas em peñados en buscar medios y procedimientos para que la transmisión de contenidos sea efici ente. En esta perspectiva se plantea la utilizació n de estos materiales con un sentido práctico, no solo para atender los requerimientos inmediatos de la ed ucación a distancia, sino para iniciar un proceso de seguimiento y control que permita, luego de una rig urosa revisión
y actualizació n, convertirlos en libros concluidos y abiertos a todos los lectores. La educación a distancia es una experienci a, en la g alaxia Internet, de un proyecto universitario globalizado cada vez m ás com petitivo. La u niversidad q ue enfrente esta tarea con visión m ultidisci plinar y con enfoque sistémico tend rá éxito. En este sentido va esta propuesta: interacción permanente e investigación para la docencia y el aprendizaje en un complejo m undo d e cam bios vertiginosos y reto s permanentes. Jefe del Fondo Ed itorial 191
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NTROOUCCI O N
El presente cuaderno de derecho administrativo general, contiene los conceptos teóricos elementales, desarrollados sucintamente tomando como f uente los aportes de destacados autores y/o tratadistas, especialmente de sus publicaciones realizadas en la presente década, a fin de proporcionar al participante del sistema a distancia, info rmación de la más actualizada. Los temas que se t ratan: el derecho administrativo, fuentes, la relación del derecho administrativo con otras ramas del derecho, la codifi cación, la estructura moderna del estado, la administración pública como organización, funciones, la relación ju rídica entre la administración pública y sus trabajadores, los servicios públicos, la descentralización y la regionalización, son temas que van a contribuir en la formación del futuro abogado, asimismo, se busca despertar el interés por conocer más sobre el campo del derecho administrativo, considerando, que este esta ínti mamente vinculado a la vida del hombre en sociedad; cuando nace se tiene que asentar la partida de nacimiento, si desea poner un negocio debe recurrir a la autoridad competente pidiendo la respectiva licencia; cuando muere se asienta la partida de defunción; estos ejemplos, son actos administrativos que están en el campo del derecho administrativo. Las lecturas consignadas, tienen por objeto ampliar y enriquecer la información q ue contiene el manual, ya que los temas provienen de fuentes, mayoritariamente, distintas a las utilizadas para desarrol lar los contenidos en el texto. También se incluye las referencias de páginas web a las cuales se p uede recurrir en consulta. 11 11
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El tema de la regionalización, resulta novedoso frente a la estructura clásica del Estado, por cuanto durante 183 años, los gobiernos de turno, desarrol laron su política de gobierno basado en los tres poderes del Estado, todos ellos con sede en la capital de la repú blica, lo que trajo consecuencias negativas para la mayor parte de la población que vive en el interior del país, cuya población, con el propósito de salir de la pobreza cultural, económica, social, etc. se vio obligada a emigrar a la capital; lo que esta cambiando, con el impulso que se viene dando a través de la Regionalización y el apoyo a los gobiernos municipales en las tres regiones naturales del país. Al derecho administrativo, históricamente, desde las aulas universitarias, no se le brinda la debida importancia, de al lí que pocos abogados se inclinen al estudio de esta rama del derecho, considerada "poco lucrativa", por lo que se suele relegar en relación con las otras ramas del derecho; es por lo que nos permitimos denomi narla "La Cenicienta del derecho", ya que, no se reconoce su verdadera y real trascendencia en relación con el Estado, ya que a través del conjunto de normas de cuyo estudio se encarga el derecho administrativo, el Estado puede cumplir su objetivo supremo que es el de brindar servicios, oportuno, efic iente y eficaz a los habitantes del país. El Autor
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METODOLOG CAS
Estructura El cuaderno que se p resenta consta de VIII Unidades, se encuentra divididas en títulos, los cuales a l inicio de cada unidad se presentan en forma de preguntas; estos a su vez se subdividen en subtítulos y/o niveles. Cada unidad además, cuenta con diagramas de contenido y otros con mapas conceptuales.
Metodología El participante deberá leer atentamente el marco teórico de cada tema, debiendo ir su brayando las ideas principales. Después de leer uno o dos temas conteste las preguntas fórmu ladas que se encuentran a ntes del desarrollo del contenido. Deberá elaborar un conjunto de preg untas relacionadas con e l tema tratado y contestarlas a fin de afianzar sus conocimientos. Elabo ra r un listado de la nueva terminología que contiene la lectura a fi n de ampliar su léxico.
Evaluación A fin de posi bilita r a l participante su a utoaprendizaje y autoeval uación se han insertado al final de cada unidad, ejercicios y 1131
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preg untas que le permiti rán visualizar y medir su avance; d ebiendo desarrollar actividades recurriendo a fuentes, lect uras, etc. En el test de autoconocimiento, e l alumno, deberá responder, lo p lanteado, relaciona ndo sus conocimientos nuevos con las experiencias vinculadas; es decir, en forma práctica. En la autoevaluación leer cuidadosamente los p lantea mientos y contestar según sea e l caso: ma rcando o d esarrolla ndo la respuesta de la pregunta .
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administrativo? ª El derecho administrativo, es la cenicienta del derecho'
iQu é es derecho adm i1istrativo1 iPor qué es iaportante el derecho administrativo? iCuáles son los objetivos y etáles los f1 ndam e1tos del derec~o ad11 inirtrativo1 iQ,é nracteres tiene el derecho adainirtrativo1 i(uálu son las fue1tes del deredlo adm inirtrativo1 iQ,é relació1 tieae el dertdlo adm i1istrativo con otras disciplinas j1rídicas!
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COMPETENCIAS •
Conoce conceptos relacionados con el derecho administrativo.
•
Comprende la relación del derecho administrativo con otras disciplinas jurídicas.
•
Diferencia opiniones de autores, resaltando sus coincidencias.
•
Valora al derecho administrativo como una disciplina, que orienta al individuo , colectividad e instituciones en su relación con el estado y viceversa.
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Esquema
DERECHO ADMINISTRATIVO
Definicio nes D. Público
Teoría y doctrina de derecho Administrativo y sus relaciones
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Conceptos D. Interno
D. Com ún
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derecho Adm 1nistrat1vo
D. Dinámico
Objetivos
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Impo rtancia D. Humanista
Proced i m 1entos Administrativos
CONCEPTOS CLAVE Derecho, derecho público, derecho administrativo, administración, legalidad, legalidad administrativa, legislación, legislador, ley. libertad.
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EL DERECHO ADMINISTRATIVO Derecho administrativo, importancia, objetivos 1.1 Concepto de derecho administrativo 1 a) Concepto integral Es el conjunto de normas positivas y de principios de derecho público y de aplicación concreta a los organismos públicos y privados dentro de los alcances de la función adm inistrativa del Estado.2
b) Concepto legalista Conjunto de normas de derecho positivo y de principios de derecho público, que regulan y rigen el ejercicio de una de las funciones del poder: la administrativa; por ello podemos decir que el derecho adm inistrativo es el régimen jurídico de la función administrativa y trata sobre el circuito juríd ico del obrar administrativo.
e) Concepto de poder ejecutivo Es la rama del derecho referente a la organización, funciones y procedimientos del poder ejecutivo, según la Constitución, para el cumplimiento de la misión del Esta do en la vida 3 •
1 Mosco,o Totolvoy ad,,Jnl>J'ao'o, piJ,/,«> '" ,1 Pr&. E:o~vo. 8va. Eclidón: fu ncloaón ele cle~oNvo. 5ft edición. Rodho,, pp. 20,23
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b. Concepto funcional "La administración púb lica, es una de las manifestaciones específicas del poder del Estado, no solamente ejecuta la ley, sino que realiza la ley, obra ndo dentro de sus cuadros, normando sus fines. No es ejecución automática de una norma, sino su realización material, oportuna y eficiente a través de potestades reglamentarias o discrecionales e imperativas". Desde una perspectiva jurídica, es de observar que el Estado tiene la facultad de imponer su voluntad a los admin istrados o ciudadanos, independientemente de la voluntad de estos, lo que se denom ina el ius imperium, todo el lo sobre la base del interés público. Al respecto los franceses tienen la doctrina del Contrato Socia l o Pacto Soc ial por el cual los ciudadanos renunciamos a defender el interés individual o en todo caso o supeditamos en favor del interés públ ico.
c. Concepto micro analítico " La administración pública, es la fase del gobierno que consta de la ordenación cooperativa de las personas, media nte la plan ificación, organizac ión, educación y dirección de su conducta, para la realización de los fines del sistema político".
d. Concepto macro analítico "La administración pública, es una división de la ciencia política y de las ciencias sociales, y es parte de la ciencia de la administración que tiene que ver con el gobierno, se ocupa de la rama ejecutiva donde se hace el trabajo del gobierno; en resumen, una defin ición macroana lítica de la administración pública son todas aquellas operaciones que tienen por objeto la realización y ejecución de las directivas gubernamenta les".
e. Concepto Sociológico Sociológicamente, la administración pública es considerada como la organización social generada por voluntad del Estado, para actuar a su servicio en el contenido de la real idad nacional, y en orden a los intereses que define el poder político. En tanto organización político-administrativa, es el instrumento a través del cual se ejerce la función de gobierno, y se desarrollan determinados procesos productivos de bien es de servicio en todo el territorio nacional.
1.2. Administración pública, como manifestación del poder Estado •
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Es una de la s man ifestaciones específicas del Poder del Estado. Doctrinariamente y objetivamente, la expresión " administración públ ica " define la actividad f uncional de ciertos órganos del Estado que se encuentran en relación con el poder administrador. La administración púb lica no es ejecución automática de una norma1 sino una real izac ión material oportuna, eficaz y efectiva a través de potestades reg lamentarias o discreciona les e imperativas. Esta clase de actividad estatal no puede concebirse, en cuanto realización de sus fines, sin las facultades propias del poder público. 1881
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Las potestades de la administración pública, pueden clasificarse según el modo y la forma de su manifestación exterior en: reglamentarias, imperativas, ejecutivas, sancionadoras y algunos agregan también las jurisdiccionales. En el Estado moderno, el poder reglamentario se ha superado, en una verdadera labor colegislativa, con los denominados reglamentos delegados, pues el Poder Legislativo delega en la administración la realización de nor mas que le hubiere correspond ido sanciona rlas a ellas m ismas. La potestad imperativa es la determinación inmediata y sin gestión intermedia, con carácter de orden y mando, que tiene la administración pública sobre cosas y personas, para obligar su acatamiento (ius imperium). Se manifiesta exte riormente por medio de órdenes, resoluciones e imposiciones. Esta potestad se complementa con la denominada "de ejecución", que se manifiesta en la actividad desarrollada por la misma administración , por medio de sus órganos para cumplir en forma exhaustiva el objeto de la ley. La potestad sancionadora, es el complemento necesario que tiene la administración pública para que sus órdenes y disposiciones se cumplan . Esta potestad es de carácter penal y comprende una materia especial denominada derecho penal, administrativo y se ubica dentro del poder del policía. La potestad j urisdiccional de la administración pública, se manifiesta por el poder de decidir en todas aquellas cuestiones, que afectan los intereses de los particulares ante los de la administración . La actividad de la administración pública solo puede imponerse eficientemente en tanto se presente en forma organizada. La organización es consubstancia l con los fines de la misma . El principio de la dependencia se supera con la organización jerárquica de la, administración pública. No puede concebirse jerarquía sin dependencia5 1 • Según la consistencia de esta dependencia entre los órganos de la actividad con respecto al órgano central o principal, puede clasificarse la administración pública en: centra lizada o descentra lizada. Tal distinción no debe confundirse con la denominada centralización o descentralización política: la clasificación de la adm inistración pública en la forma señalada, t iende a la mayor eficacia de la activ idad de la administración pública, en tanto que la segunda tiene como mira la unidad organizada del Estado. La centralización administrativa distingue como ún ico titular y ejecutor de los distintos poderes de la administración, a un solo órgano que dentro de la escala jerárqu ica es el superior (artículos 188 y 189 de la C. p. E.)...
2. Fines de la administración pública Es una función de regulación y control para la productividad de bienes y servicios según el Dr. Humberto Nuñez Borja. Una opinión menos completa la de Huariou, que sostenía que los fines de la adm inistración, eran únicamente el orden y la utilidad publica; en su momento. Sin embargo, consideramos más completo precisar que la administración pública, modernamente, es una forma de cooperación, generalmente requerida pa ra atender las necesidades humanas, por lo que sus fines son amplísimos y numerosos, ya que en todo se precisa de esa .' cooperac1on. 51 Co,vonto, Ano¡a. Dante. (2007) Ma,ud d• d«•lico.,, o/ Perv. l.lma, Q IJ LfY, Octavo fdlaón, p. 256
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En consecuencia, es posible que con el transcurso del tiempo los sectores de actividad púb lica, se vayan reduciendo, porque disminuyen paulatinamente las empresas integrantes de los Sectores Púb licos. El tema de la privatización es muy importante y desde luego constituye expresión del desarrollo económico-liberal del país. Pero es fundamenta l no se excedan en tales acciones, procurando que el Estado conserve para sí las empresas que constituyen una garantía del desarrollo y seguridad nacionales.
11. La sistematización Los sistemas administrativos son factores coadyuvantes de la actividad pública. Se definen como los elementos, las normas, el potencial humano y los materia les determinados a proporcionar a cada uno de los sectores de la actividad pública el apoyo y los insumos necesarios -en su caso y en su circunstancia-, para que dichos sectores puedan cumplir a cabalidad y con eficiencia, sus fines y objetivos de servicio público en beneficio de la colectiv idad, los cuales son el fin supremo y la razón de ser del Estado en democracia". Cada s istema desarrol la sus actividades y funciones técnicas a cargo de sendos organismos o entidades estatales. Dichas entidades y organismos se denominan "mult isectoriales" porque sirven a todos los sectores. Existen 20 sistemas admin istrativos. Los sistemas administrativos son: l. Control 2. Personal 3. Abastecimiento 4. Racionalización 5. Simplificación Administrativa 6. Jurídico 7. Presupuesto 8. Contabilidad 9. Tesorería 10. Estadíst ica 11. Capacitación 12. Defensa Civil 13. Biblioteca 14. Remuneraciones y Pensiones 15. Defensa Judicial 16. Defensa Nacional 17. Información 18. Derechos Humanos 19. Electoral Doctrinariamente los Sistemas Administrativos se dividen en:
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Sistemas admin istrativos de equilibrio, conformados por planificación, información, estadística e informática. Sistemas administrativos de apoyo, integrados por presupuesto, tesorería, contabilidad, persona l, abastecim iento, racionalización, control, simplificación administrativa, etc.
111. La descentralización La descentralización en la administración pública consiste en la creación por norma expresa de entidades estata les, para que cumplan con algunos servicios públicos o actividades específicas, en base a leyes especiales pa ra cada organismo descentralizado. También es definida como la autonomía que la ley concede expresamente a determinadas instituciones o entidades oficiales, con personaría jurídica, para el mejor y más eficaz desempeño de sus funciones y del logro de sus fines de servicio, siempre proyectadas en beneficio de la colectividad. Son de tres clases:
1. Descentralización o autonomía política a. b.
Los tres poderes del Estado. Los gobiernos regionales y locales.
(Base lega l: ley de Reforma Constitucional Nº 27680 y ley de Bases de la Descentra lización
Nº 27783).
2. Descentralización o autonomía funcional Otorgada por la Constitución o por la ley a determinados organismos de alto nivel. Son los organismos autónomos (Ministerio Público, Contraloría Genera l de la República, Defensor del Pueblo, etc.).
3. Descentralización exclusivamente administrativa Se refiere a las entidades oficiales que se crean por las leyes especiales y que tienen a su cargo funciones y labores relacionadas con el desarrollo económ ico del pa ís y con los servicios públicos; otorgándoles autonomía funcional y admin istrativa, dentro de ciertos requisitos y limitaciones que la propia ley establece, en cada caso. Se trata de organismos creados con relativo poder de decisión para que se facil iten las soluciones que correspondan. Algunas de dichas entidades descentra lizadas se desarrol lan en un ámbito local o departamenta l; tales como las corporaciones departamentales creadas en armonía con la décima disposición transitoria de la constitución de 1979 y la ley 23339 de 15 diciembre de 1981. Como hemos explicado antes, forman parte del respectivo sector y tienen determinada autonomía administrativa y económ ica. Ej. : Petroperú, Enapu, Seda pal, etc.
IV. La desconcentración administrativa Es sinónimo de delegación Consiste en la transferencia de acciones que hace un superior a un inferior inmediato respecto de al gunas atribuciones o funciones, a fin de conseguir mayor eficiencia y celeridad en los trámites y la solución de algunos problemas administrativos, en beneficio de la colectividad. 11721
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Pero es importante advertir, que se puede delegar autoridad o ciertas atribuciones, pero en ningún caso, se delega responsabil idades, porque la responsabilidad siempre es compartida. (Artículos 65º al 75º de la ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444).
Clases de desconcentración La delegación puede ser de autoridad; vg. el ministro al vicem inistro o a un director general. También hay delegación de oficinas ruando una oficina principa l delega en sus sucursales o agencias. Ejemplo: Servicio Postal y sus sucursales. Es interesante advertir; que una empresa estatal, puede desconcentrarse a la vez. Ejemplo: el Banco de la Nación se concentra en sus agencias y sucursales de Lima y provincias. Pero en ningún caso, repetimos, se puede delegar las responsabilidades inherentes a la facultad que orig inalmente compete al superior. 76
7 6 Patrón, fo uro y Patrón B.doyo. (2()().1) D•ocno oeh1ml,t-olvoy oeh11nl,t-odón púb/1co.., o/ Perú. l.,mo, GIWLfY. Odovo fdloón, p. 265-261
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EJERCICIO DE AUTOCONOCIMIENTO 1. lQué entiendes por organización administrativa?
2. ,considera que la descentralización es positiva para el desarrollo de los pueblos? lpor qué?
3. lCómo graficaría la sistematización administrativa?
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EXPLORACION ON LINE Para mayor información ingresa a: http://sd.pcm.gob.pe/, Presidencia del Consejo de Ministros, Lima. 11741
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Lectura Reforma en la administración pública Au tora: Marttha Sofia Mun llo Mendoza
Hoy los organismos y la comunidad internacional apuntan sus condiciones de financtam1ento y apoyo a la modern1Zac1ón del estado con el ob¡eto de fo rtalecer la transparencia estatal y permitir eficiencia en el amparo de los derechos.
Introducción La reforma del aparato estata l es uno de los indicadores de la forma que cada sociedad intenta dar respuesta a los problemas que debe enfrentar en cada c ircunstancia histórica. Por ello es un proceso de t ransformación permanente, en el cual van vanando los temas centrales que se pretenden modificar los agentes de cambio; una vez que se logra el objetivo deseado se generan nuevas situaciones que obligan a operar nuevas cambios. En Aménca Lat ina, durante la década del veinte se in1c1a n los procesos de cambio en el aparato estatal con la creación de organismos focalrzados de la adm1nistrac1Ón, tales como innovadoras com1s1ones 1nvest1gadoras designadas por el Congreso de la República. Desde la segunda guerra mundia l hasta; fines de la década del setenta, los cambios que se operan sobre la adm1n1strac1Ón pública se denominan "reforma Adm1n1strativa" durante este penado, se consideraba la reforma como un proceso tecnocrát1co. A partir de la influencia de organismos internacionales se le consideró un proceso eminentemente político. En la década de los ochenta los ca mbios de la adm1n1strac1ón pública pasa a denominarse "reforma del Estado " . Los especialistas señalan, como factores dec1s1vos de las p rofundas transformaciones del aparato estatal operadas durante esa década, el incremento del papel h1stónco del Estado, la creciente 1ntervenc1Ón del estado en cuestiones reservadas al sedar pnvado y la 1ncapac1dad organizac1onal para resolver problemas políticos, f1nanc1eros y humanos. Por lo q ue, la expresión "reforma del Estado" se asocia pnnc1palmente a medidas de pnvatizac1Ón y descentralización.
Así la pnvatización tra nsfiere del sedar público a l pnvado el suministro de bienes y servicios y la producción de apoyos dentro del aparato del estado. La descentralizac ión por su parte, implica una delimitación dentro de los niveles junsdicc1onales del aparato estata l, t ransf iriendo competencias d e los niveles jurisdiccionales superiores a los Infen ores. Las dos medidos señalados precedentemente, se conv1rt1eron en la columna vertebral de las reformas estructurales, pues señalan nuevos límites a lo acción a l interior del propio aparato estatal y de este con respecto al sector privado. 11751
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A fines de la década del noventa se presentaron nuevas srtuac,ones problemáticas que se manifestaron en lo demando de recursos y lo probidad de quienes tenía n lo responsabilidad d e conducir los orgonizocrones púb licos. Durante los últimos años lo renovación de lo adm1n1stroc1ón público se ha convertido en un lugar común. Nos encontramos a nte u n movimiento internacional paralelo o los procesos de privatización, desreguloción y globolrzoc1ón d e los mercados, consistente en lo mo dernización de lo adm1n1strac1ó n o través de lo rac1onalizoc1ón d el gasto y selección de nuevos formas de gestión.
El papel del Estado: acerca de los nuevos servicios públicos No hay actualmente un concepto legal de servicio público o de servicios de interés económico general. Son conceptos que con frecuencia se manejan de formo indiferenciada y notablemente ambigua, pero que en el fondo vienen a querer decrr sustancialmente lo mismo.
Generalidades sobre el concepto tradicional de servicio público y su crisis: El co ncepto de la odm1n1strac1ón; sobre lo base de la propia percepción h istórica se caradenzaba el aduar de la adm1n1strac1ón por t res funciones q ue han hecho fortuna: la policía el fomento y el serv1c10 público. Todas ellos ¡ust1f1cadas en la búsqueda, consecución y me¡ora de lo que vagamente se podían denomina r los intereses públicos y generales.
La administración - siempre en aplicación de la ley y, desde luego, con sometimiento o ella- regula, d ida normas, inspecciona, vig ila, controla prohíbe, sanciona. Desde un punto de v ista conceptual cabía hablar de una ,deo o concepto amplio de serv1c10 público y de un concepto est ndo del mismo. El pnmero está en la base de la ,deo del estado de León D uguit y en él ha just,f,cado toda concepción caradenzadora del derecho administrativo como el derecho de los servicios públicos, - el concepto estrido de serv1c10 público apelo ya a un régimen jurídico; desde un p unto de v,sta trad1c1onal hablar de servicio público en sentido estrido presupone uno sene de conceptos e ideas previos. Se trato de una adiv,dad que ha s,do formalmente declarado como tal servicio público y asumida por el Estado por rcrzones de o rden social o económico. El nuevo papel del estado en los albores del sig lo XXI. Es el segundo polo del binomio clásico administración ciudadano. En la primera parte se 1nd1ca el papel de la sociedad; teniendo en cuenta su protagonismo, la educación y la función ratificadora de movrm,entos sociales del derecho, ahora se expone y esquematrza brevemente al estado de una cuestión por d emás apasionante y en estos momentos en pleno proceso de transformación. Refiriéndose al papel del estado en el proceso económico y a l viejo concepto d e servicio público . Así m ismo, en efecto a un acelerado proceso de transformaciones que deriva, sobre todo, del derecho comunitario, unas de transformaciones y unas comentes que, f rente a a lgunos planteamientos radicales que niegan al estado toda función interventora,
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postulan la búsqueda de un punto de equ1l1bno estable entre Estado y la Sociedad, entre Estado y Mercado. Un punto de equilibrio que, sorprendentemente,
ha
realzado
de nuevo -aunque t ransformader el v1e¡o concepto de serv1c10 público. Se trata de una cuestión de actua lidad q ue conecta directamente con las transformaciones de los últimos años, con el auge de las privatizaciones, la liberal12ac1ón económica, la globalizac1ón, el nuevo papel del estado que se abre paso a nuevos interrogantes y apuntando renovadas perspectivas de evolución en el futuro 1nmed1ato. En Chile el ex gobierno del presidente Lagos, la reforma estructural estatal se basa en 1n1ciat ivas y conflictos del provecto: • Rediseño y reorgan1zac1ón del aparato del estado central • lnstitucional1dad , • Area económica - productivo. , • Area social , • Area terntono • lnstitucional1dad cultural • Modern12ac1ón de lo gestión pública • Recursos humanos • Calidad del serv1c10 • Gestión de servicios gobierno electrónico • Participación ciudadano • Auditoria, transparencia y probidad En el Perú tendríamos que tomar en cuento que sin reforma constitucional no hay reforma del Estado tomando como referencia: • Diseño 1nstituc1ona l • Em pleo público • Descentralización • Control público • Legalidad en la 1mplementac1Ón La responsabilidad del estado, que es el efecto ¡urídico que la conshtuc1ón da a los actos, hecho conductas u omisiones contranos a derechos prod ucidos por un órgano del estado en el e¡ercic10 de sus funcio nes, cualesquiera sean éstas, y que ocasionan daño a una víctima que no esta juríd ica mente obligada a soportar, p resenta unas características muy específicas q ue merecen ser señoladas, y que también la ¡unsprudencia las ha reconocido ampliamente. Corno se trata de un órgano del estado, esta responsabilidad se encuentra regida por el derecho público, que es el que regula, precisamente lo actividad del estado en su actividad de bien común, no debernos olvidar que la actividad del Estado en su misión es promover el bien común es uno actividad no de conmutación, como ocurre en las relaciones entre particulares que se encuentran equiordenados, sino de d istribución, atribución o reporto, ya que al Estado le han sido conferidos por lo Constitución poderes
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de supraordenac1ón para que pueda hacer primar el bien común en el orden temporal de la sociedad política.
El derecho ad m inist rativo, una perspectiva finalist a El rol f undamental de un derecho, que ni nacido ayer ni descubierto hoy, pero desconocido oyeren su sentido libertario y no menos desconocido hoy por todos los legistas que medran bajo la potenciación del Estado, pretende ser ese maravilloso inst rumento que en manos del verdadero ¡urista lleve el sentido del equilibrio entre la libertad y d ignidad ciudadana y la imprescindible autondad que mide, cuide y vele por el bien de todo; que ba jo la prudencia g ubernativa pueda hacer p rimar el bien com ún sin avasallar el bien particular, y q ue bajo la equidad natural sepa integrar en fraterna y eficaz colaooración a la autoridad en sus tareas de bien público y a l ciudadano en sus naturales deseos de protección individual, porque no hay bien común sin la activa participación ciudadana, ni bien particular si se carece de sentido societa no. Este derecho es precisamente el derecho adm1nistrat1vo si se le enfoca en su sentido moderno y no como puro derecho de los servicios públicos, en su más hondo sentido humano y no como mero derecho de una organización administrativa de Estado, en su más elevada perspectiva finalista. Que mida incluso al derecho entero como instrumento de paz social a través de la ¡usticia, pues a llí donde no hay ¡ust1cia no habrá ¡arnés paz; cuén necesario es conocer el derecho admin1strat1vo en sus perspectivas modernas: por una parte es el instrumenta l técnico que el Estado util!Za para promover concretamente la utilidad social, el bien del todo, por medio de la sat1sfacc1ón concreta de las necesidades publicas, por el otro, es el instrumental técnico operativo de las libertades y derechos fundamentales del ciudadano, de la persona en su vida diaria de relación con la autoridad pública. El derecho q ue nge esa relación e ntre la autoridad del estado administrador y el ciudadano es el derecho administrativo que f unda entonces su basamento en lo más hondo de la fina lidad del estado, e l bien común y en lo más ho ndo del ser humano la libertad, orientada y f inalizada en el bien de la persona, pero no individuo aislado
y solo frent e al Estado, sino u nido en grupos, sociedades y todo t ipo de entes sociales, en el Estado, quien no es enemigo a quien vencer, sino lugar de reunión, de confraternidad, de amistad cívica, donde progresar unos con otros para una patria mejo r, más próspera, más unida, más justo y en paz. Fina lmente q uiero recalcar, que es im po rtante que nuestros legisladores comprendan lo t rascendencia de un proceso de modern ización del Estado; q ue permitirá por u na parte la protección de los derechos de los particulares y por la otra el mejor funcionamiento del aparato estata l; esta es una de lo s tareas a que nos debemos avocar paro un mejor f uncionamie nto del aparato estatal1. Tomodo de Revisto Biblioteca/. Ed1oón Bicentenario, Llmo, Año 1, N°7, 2004. p. 241 o lo 249
1 Murlllo M.nda:a (2004) Rovloto B1h//01eccl. Ec!Jdón 81conl•nano, limo, Año 1, 1~ 0 7 p. 245 • 247
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ACTIVIDADES DE AUTOAPRENDIZAJE Haga una relación de las regiones del Perú, e indique la ciudad donde esta ubicada la sede de cada región . 1. lQué cambios -positivos y negativos- ha notado en su localidad, provincia y o reg ión, con la puesta en marcha de la regionalizacíón?
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AUTOEVALUACION N° 8 1. Cuando Ud. presenta una solicitud por mesa de partes en una institución pública, esta realizando: a. Una acción administrativa b. Un acto administrativo c. Una gestión administra tiva
2. Cuando la institución administrativa emite una resolución concluyendo el procedimiento administrativo, esta realizando un acto administrativo. a. Verdadero b. Falso
3. " La centralización significa reunir varias materias en un centro común e implica necesariamente que hay dependencia a un poder central" a. Verdadero b. Falso
4. " La administración desconcentrada".
centralizada
puede
estar a
su vez concentrada o
a . Sí b. No
5 "Para que una administración sea descentralizada, es necesario que sus entes no estén sometidos a un control de órganos superiores, más sí a un control de legalidad " . a. Verdadero b. Falso
6. " Hay dos clases de descentralización administrativa: una de carácter institucional y otra de carácter territorial" a. Verdadero b. Falso
7. " La desconcentracíón consiste en delegación de funciones de un organismo superior a otros inferiores" .
a. Sí b. No 11801
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8. "La Descentralización, implica establecer organismos y entidades públicas, en Diversos espacios, a fin de que cumplan funciones que antes tenía el organismo central", a . Verdadero b. Falso
9. " La finalidad institucional de la descentralización rad ica en corregir las disfunciones de la central ización, evitando una excesiva acumulación de competencias en las entidades superiores de la administración central" .
a. Sí b. No
Respuestas de contro l
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