Derecho Administrativo - Hector Garcini Guerra

DERECHO ADMINISTRATIVO Dr. Héctor Garcini Guerra

Editorial Pueblo y Educación

Este libro, en tus manos de estudiante, es instrumento de trabajo para construir tu educación. Cuídalo.

Edición: Lic. Crisha Moráguez Díaz Diseno: Lizabeth Álvarez de la Torre

Segunda edición, 1986 Corregida y ampliada

O Héctor Garcini Guerra, 1986 O Editorial Pueblo y Educación, 1986

EDITORIAL PUEBLO Y EDUCACION Calle 3ra. A No. 4605. entre 46 y 60, Playa, Ciudad de La Habana Impreso por el Combinado Poligráfico "Juan Marinello", 1986

SNLC: CU01.3 1440-0

A María del Carmen, esposa y compañera, que por más de cinco décadas ha sido siempre estímulo y guía.

El desarrollo impetuoso de la Revolución cubana ha significado raigales transformaciones en todos los aspectos de la vida social del país. Se ha creado la base económica socialista; la producción de bienes materiales, la educación, la salud pública y la promoción de la cultura avanzan sin tregua. Hemos sido testigos del proceso de institucionalización del Estado y la estructuración adecuada a su carácter proletario. A partir de 1970 y ofreciéndonos como cúspide la Constitución de 24 de febrero de 1976 el Estado revolucionario devino Estado socialista. Mutaciones profundas convierten el viejo Derecho, sustentado en la propiedad privada en un Derecho nuevo inspirado en los principios del marxismo-leninismo y la Administración Pública se enmarcó en contornos más precisos y adaptó sus funciones al logro de objetivos concordes con las metas caracterizadoras de la etapa actual del desarrollo. El Derecho Administrativo, rama del sistema jurídico cubano, no ha sido ajeno al proceso. De ahí que la primera edición de esta obra, que vio la luz en 1981 presente hoy,para su eficaz utilizaci6n, perfiles requeridos de ser actualizados para posibilitar el conocimiento de la legislación emanada desde su aparición. Esta segunda edición, referida a las nuevas normas, presenta además innovaciones que enriquecen su contenido y facilitan, si se le emplea como libro de texto, un más amplio conocimiento de la disciplina que contiene y el dominio del ordenamiento jurídico positivo, cimiento indispensable para lograr un aprendizaje pleno de la teoría y la práctica administrativas. Esta es la razón y el motivo de este libro. El autor

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

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3. 4. 5.

CAPITULO I Concepto del Derecho Administrativo El Estado y la Administración . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . 9 Las funciones del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Evolución histórica de la Administración Pública . . . . . . . . 16 Los fines.de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Concepto de la Administración Pública . . . . . . . . . . . ... .. . , 18 Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo . . . 20 Concepto del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

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CAPITULO II Relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ra31 mas del Derecho y de este con otras ciencias . . . . . . . . . . . Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias . . . . . . . . . . . . . . 31 Relaciones con otras ramas de las ciencias jurídicas . . . . . 32 Relaciones con otras ciencias no jurídicas . . . . . . . . . . . . . . 38 Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la 39 Administración .......................................

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CAPITULO III Principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista 46 1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Principios político-sociales de la Administración del Esta46 do . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Principios organizativos de la Administración del Estado . . 51

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CAPíTULO IV Las fuentes del Derecho Administrativo 1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2. Importancia en el Derecho Administrativo de las disposicio58 nes de la Dirección Política del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La ley como fuente del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . 4. El reglamento como fuente del Derecho Administrativo. La potestad reglamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Las disposiciones internas de la Administración Pública . . . 6. La costumbre su negación como fuente del Derecho Administrativo. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Los tratados internacionales como fuente indirecta del Derecho Administrativo. Concepto . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Las decisiones judiciales como fuente del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CAPíTULO V La norma jurídico-administrativa, la codificación del Derecho Administrativo

1. La norma jurídico-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La discrecionalidad administrativa . . . . . .,. . . . . . . . . . . . . . . . 3. La codificación del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . .

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CAPíTULO VI La relación jurídico-administrativa

1. 2. 3. 4.

Concepto de la relación jurídico-administrativa . . . . . . . . . . . Los sujetos de la relación jurídico-administrativa . . . . . . . . . El acto administrativo. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las situaciones jurídico-administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CAPíTULO VI1 Teoría orgánica de la Administración 1. Concepto de la organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . Los órganos de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . Tipos de órganos de la Administración Pública . . . . . . . . Formación de los órganos de la Administración Pública . . Cese de los órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. 3. 4. 5.

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CAPITULO Vlll Sistemas de los Órganos de la Administración Pública

1. Principios de la organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . 2. Relaciones entre los órganos de un sistema . . . . . . . . . . . . . 3. Centralización y descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . , . .

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CAPITULO IX Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios personales.

1. Los medios jurídicos de la Administración Pública . . . . . . . . 2. Los medios personales de la Administración Pública . . . . . . 3. Formas de aplicación de las relaciones jerárquicas . . . : . . .

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CAP~TULOx Los medios jurídicos de la Administración Pública. Los medios m'ateriales 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E l patrimonio administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las cosa públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Extinción de las cosas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El uso común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La relación de utilización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las restricciones a la propiedad individual . . . . . . . . . . . . . . .

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CAP~TULOXI La actividad administrativa. Sus formas 1. 2. 3. 4.

La Admi~istraciónPública en la sociedad capitalista . . . . . . 1 9 0 La Administración pública en la sociedad socialista . . . . . . . 193 El servicio público burgués y el servicio estatal socialista . 2 0 6 La gestión económica y su aceptación en el Estado burgués . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 CAPíTULO XII La actividad administrativa en Cuba (Primera Parte)

1. Antecedentes , . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La institucionalización de la Administración Pública en Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El Consejo de Ministros y su Comité Ejecutivo en la Constitución del 24 de Febrero de 1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El Sistema de la Administración Central del Estado cubano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Funcionamiento del sistema de la Administración Central cubana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CAPíTULO Xlll La actividad administrativa en Cuba (Segunda Parte) 1. La reglamentación de la Administración Central del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 2. Funciones de los organismos de la Administración estatal según el Decreto-Ley número 6 7 . . . . . . . . . . . , , . . . , . . . . . . . . 2 3 4 CAPITULO XIV Los Órganos Locales del Poder Popular 1. Introducción . . . . , . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 3 9 2. Breve síntesis histórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . _ .. , . 2 4 1 3. Los Órganos Locales del Poder Popular en la Constitución de

1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 4. Las' normas reglamentarias de las asambleas provinciales y

municipales del Poder Popular y sus comités ejecutivos

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5. El reglamento de las relaciones entre los organismos de la Administración Central del Estado y los órganos Locales del

Poder Popular ........................................ 250 6. Oficina de atención a los órganos Locales del Poder.Popu251 lar ................................................... CAPiTULO XV El cumplimiento de las decisiones de la Administración del Estado. La responsabilidad de la Administración

1 2 3 4

La La La La

ejecutividad de los actos de la Administración Pública . regulación de las actividades de los particulares . . . . . . . coacción administrativa ............................. responsabilidad de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CAPíTULO I

Concepto del Derecho Administrativo

1. El Estado y la Administración Para arribar a una determinación del concepto del Derecho Administrativo hay que elaborar previamente el concepto de la Administraci6n Pública debido a que el Derecho Administrativo, como rama jurídica, tiene por objeto la estructura y funciones de la Administración del Estado, esto es, que se ocupa de una parte de la organización politica de una colectividad humana que se propone fines concretos y desarrolla una acción encaminada a alcanzar esos fines, acción que se manifiesta en forma diversa y constituye funciones capaces de ser diferenciadas. Lo que entendamos por Administración Pública dependerá esencialmente de cómo consideramos al Estado. Los juristas burgueses, en defensa de la clase explotadora, envuelven al Estado en nebulosidades encaminadas a ocultar su verdadera condición y así lo presentan como una institución situada sobre las clases y al margen de ellas, colocada por encima de la sociedad, desvelada por el bienestar de todos los ciudadanos, vínculo que mantiene unida la sociedad, conciliadora de los intereses de las clases y otras fórmulas teóricas, igualmente falaces, tendentes a negarle su naturaleza clasista. En realidad, el Estado es la supraestructura política creada para servir a la clase económicamente dominante erigida sobre una determinada base económica, que la hace dominante también políticamente y en un proceso de interacción la provee de medios para la explotación de la clase oprimida. En el actc;ar de la supraestructura política desempeiia un importante papel la Administración Pública, por medio de la cual el Estado realiza la mayor parte de sus fines. De ahí, que lo que es la Administración Pública en un Estado burgués difiera raigalmente de lo que es en un Estado socialista. En el primero la diferenciación entre sociedad y Estado, coloca a la Administración ante un orden social inmutable, que se asienta en un sistema de relaciones econ6micas que supone la propiedad privada de los medios de producción y su misión es la de fortificar ese orden social en beneficio de la clase ca-

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pitalista y defenderlo contra los intereses de la clase proletaria que pretende cambiarlo. Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado y comenzar la conversión de los medios de producción a propiedad colectiva, se produce la gradual desaparición de la distinción entre sociedad y Estado y las clases irán desapareciendo hasta que, abolidas definitivamente, el Estado sea algo superfluo y se extinga.

2. Las funciones del Estado El Estado se desenvuelve a través de actividades susceptibles de diferenciación y para llegar a penetrar en la sustancia de la Administración Pública, precisa determinar cuáles son esas funciones, su alcance y contenido, los órganos que las tienen a su cargo y saber qué lugar ocupa la Administración en su realización. No han sido pocos los autores que han mantenido, inspirados en las ideasque en el siglo X V M expuso Montesquieu, la existencia de la tripartición de las funciones estatales. Desde luego, los administrativistas modernos, aún los burgueses, niegan la validez de la tríada montasqueyana de los "poderes" 'del Estado, pero muchos se plantean que todo análisis de esas funciones desemboca, o bien en la elaboración de normas jurídicas, o en la aplicación de esas normas a casos concretos, o en la decisión de los conflictos que sobrevengan entre los ciudadanos o entre estos y la sociedad. Ahora bien, si la existencia de esas tres clases de actividades no pueden ignorarse y aún en las nuevas formas de organización política todas ellas subsisten, objetivamente analizado el actuar del Estado moderno, se destacan otras tareas que desarrolla para el logro de sus fines, tareas que se apartan, en su caracterización, de las funciones clásicas: legislativa, jurisdiccional y ejecutiva, para configurarse con caracteres definidos y firmes, como funciones disímiles a las nombradas. Según nos dice Caiiizares Abeledo, esas actividades estatales:

...a través de las cuales se canalizan y regulan todas las demás funciones y que otorgan además a los órganos de poder sus formas de organización, así como sus características funcionales, integran la función jurídica que es consustancial al Estado mismo y se deriva de su intima e imprescindible vinculación con el Derecho. Esta función entraña la creación de leyes, la administración de la justicia, el cumplimiento o ejecución de las resoluciones de los órganos jurisdiccionales, así como la Administración del Estado, todo ello en el orden interno y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes derivados de sus relaciones con los demás Estados, en el orden externo.' En un Estado socialista, los objetivos históricos de la clase obrera y sus aliados determinan la actividad que conforma la

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transformación económica, la que en el orden interno se traduce en el sometimiento de las clases explotadoras, la creación de una economía socialista y el lograr elevar la conciencia de las masas mediante actividades educacionales y culturales intensas.* En el propósito de fijar un concepto de la Administración Pública hay que considerar a esta no sólo en su estructura, sino también en su dinámica, contemplada en los actos en que se exterioriza, para así alcanzar su comprensión integral. Hay que delimitar el alcance de la actividad administrativa. vale decir, el contenido de la función que como parte del Estado realiza la Administración Pública. A ese fin, hay que analizar aisladamente las distintas funciones estatales en cuanto constituyen, como dice Carré de Malberg,3 diferentes manifestiiciones, o diversos modos de ejercicio de la potestad estatal que es una y consiste, de una manera invariable, en el poder que tiene el Estado de querer por medio de sus órganos especiales y por cuenta de la colectividad, imponer su voluntad a los individuos. El estudio jurídico de los actos por los cuales realiza el Estado las distintas atribuciones que él mismo pudo asignarse, permite establecer su distinción y clasificarlos en grupos separados, cada uno de ellos, añade el autor citado, forma una rama de la actividad que es una parte de la potestad o una función del Estado. Un Estado en el que se construye el socialismo y que se prepara para emprender el avance hacia el comunismo, subordina su actividad a un objetivo único: desarrollar la economía a fin de robustecer la base que le permita perfeccionarse y alcanzar la meta propuesta y satisfacer las necesidades siempre crecientes de la sociedad. La actividad Única del Estado socialista se proyecta en diferentes formas, diversidad que se deriva de su enorme volumen y de su carácter complejo. " l a actividad del Estado no puede verificarse en una sola forma. Necesariamente supone una división precisa entre las partes que componen el aparato es tata^."' Conforme al método enunciado, analicemos a continuación las funciones que el Estado desarrolla. La función legislativa. Parte esencial de la actividad del Estado, se dirige a crear el Derecho, a formular reglas abstractas, que son las leyes, a ejercer la "potestad legislativa" de que nos habla A r i ~ t 6 t e l e s . ~ Establece de manera general y obligatoria las normas por las que deben conducirse los integrantes del grupo social, así como la propia organización que esa sociedad adopta. El Estado, a través de la función legislativa, establece los preceptos jurídicos, las reglas abstractas que juzga apropiadas a una determinada relación social que la norma ha de regir. Las leyes, en su consideración material, producto de esa función tienen por característica enunciar juicios, en el sentido lógico de la palabra, que no se contraen a un caso concreto, sino que se formulan de modo impersonal. A los fines que se procuran, no interesa ahora adentrarse en el estudio de la ley en su doble

aspecto, formal y material, en sus características, en las circunstancias que rodean su elaboración y vigencia, etc. Sólo interesa postular, siguiendo a Laband,' que la potestad legislativa carece de limites, que el órgano legislativo puede siempre atraer hacia sí y apropiarse le cualquier materia sobre la que desee legislar. La materia, objeto de em~siónen forma legislativa, incorporada al campo del derecho objetivo, no puede ser objeto de reglamentación distinta por parte de una autoridad u órgano administrativo.

f a función política. "Gobernar es -dice Garrido Falla- en sentido amplio, conducir a la comunidad política al logro de sus fines esenciales, satisfaciendo sus exigencias."'Es obvio que ese objetivo puede lograrse "tanto dictando leyes como mwteniendo servicios píib!icos" o mediante la creación de bienes materiales, esto es, la gestión económica, o ejecutando y aplicando las normas jurídicas. Pero el Estado tiene que determinar previamente cueles son las líneas de orientación que habrá que seguir en su desarrollo y a esa función, o por mejor decir, al resultado de ella están subordinadas todas las otras actividades, incluso la legislativa. "La política determina los fines de la actividad estatal. Implica un programa, un plan de vida colectiva, se manifiesta en actos del Gobierno."* En todo Estado existe un centro impulsor que señala la ruta por la que hay que marchar, cuáles son las metas que deben alcanzarse y los medios capaces de viabilizar los objetivos propuestos y de acuerdo con la base económica en que la sociedad se sienta, elegir la forma de acción a emplear para robustecerla. En ocasiones no resulta fácil distinguir la función política de la función administrativa, que se analizará ulteteriormente, y difícil se hace también diferenciar, dentro de la compleja estructura del Estado, los órganos políticos de los órganos administrativos. Un intento de solución definitoria encontramos en Haurioug para el cual la función administrativa consiste, esencialmente, en realizar los asuntos corrientes del público en lo que concierne a la gestión de intereses generales y a la administración ejecutiva del Derecho. La función política o gubernativa, como la llama, consiste en solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidad política y en velar por los grandes intereses nacionales. La actividad de gobierno es, en suma, acción de dirección, la impulsión que parte del centro para la conducción de los asuntos, conforme a la política que se fija. Esa actividad se refiere al Estado en su unidad y precede a las funciones jurídicas estatales a quienes dirige, cie acuerdo con la política que se trace. Encontramos, desde luego, una estrecha vinculación entre Gobierno y Administración. Esta actúa dentro de la esfera de sus atribuciones, a tenor de las orientaciones que aquel señala de acuerdo con los fines generales del Estado. La trascendencia de esta relación, fue reconocida ya por Lorenzo von Stein cuando integró su concepción estructural de la Administración Pública. "El gobierno no sólo tiene que ejecutar la ley, sino que 12

además, tiene que dotarla de contenido hasta un cierto grado."" "Por gobierno hay que entender -dice Forsthoff- aquella instancia determinada en lo esencial desde el campo político que se halla al frente de la Administración."' Consecuente con lo expuesto, negar la existencia de una función política nítidamente diferenciada de la administrativa, equivale a negar la presencia del gobierno y de su emancipación en la estructura y fines del Estado, lo que significaría afirmar la inexistencia de este.

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La función ejecutiva. La función legislativa, pese a su trascendencia y significación que del querer del Estado tiene, no es capaz de alcanzar por sí sola, los resultados que su ejercicio se propone. La ley, si no se aplica y ejecuta, no prodoca medida fáctica alguna en cuanto a la mutacibn jurídica que la motivó como expresión de voluntad del órgano legislador. Corresponde a la Administración, y en ella incluimos a la jurisdicción, obtener de manera inmediata el resultado a aplicar y ejecutar la norma. Esta situación existe aún respecto a las leyes que no requieren de un acto formal, administrativo o jurisdiccional, para que sean cumplidas. Si no se cumplen y la Administración o la jurisdicción no acuden a imponer coactivamente su cumplimiento, la ley es letra muerta. Es necesario que el Estado actúe materialmente para que se satisfaga la necesidad social que originó la norma. Durante años se ha considerado que la Administración tenía como función Única la ejecución de las leyes. En Francia, ese criterio se mantuvo largo tiempo a partir de los primeros atisbos del Derecho Administrativo, planteándose la identidad del llamado Poder Ejecutivo con la potestad que corresponde a la función administrativa, definiéndose en el sentido más absoluto a la Administración como una función de ejecución, en tanto que la legislación es la expresión de voluntad del Estado. Como expresa Carré de Malberg," ...comprendida así la Administración no es únicamente una función subalterna, sino que aparece como una tarea servil, como una actividad estrechamente encadenada, que no entraña ningún poder propio de iniciativa o apreciación, o incluso a decir verdad, no consiste de ninguna manera en actos de voluntad'. í 2 Como el mismo autor resalta, esa teoría, contraria a la realidad, es hoy rechazada universalmente. Si bien la Administración tiene entre sus funciones ejecutar leyes, dentro del Estado su papel es mucho más relevante, puesto que de hecho ha devenido centro de gravedad de las tareas del Estado y desenvuelve de modo primordial otro tipo de función que es la que tipifica su naturaleza, función que será objetivo de inmediato estudio. La función administrativa. La Administración Pública, en su actuar, no puede -ya lo hemos visto- reducirse a la llamada función ejecutiva. Sus actividades van más allá del simple aplicar de la ley. Ella es, en sí misma, acción y actividad encaminada a cumplimentar fin w les. Corresponde a la Administración -dicen Duez y Dabeyre-una vez determinadas por los gobernantes las grandes líneas de orientación política

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de un país, ponerlas en práctica en la vida cotidiana para la satisfacción de necesidades generales: Esta puesta en prlctica de las directivas fijadas por la función gubernamental ...es justamente el objeto de la función administrativa que va a actuar a través de los medios de servicio y de las empresas de interés general que ella administra. Se puede entonces definir la función administrativa ... por la gestión de empresas para dar satisfacción a las necesidades colectivas del público, dentro del marco de las directivas fijadas por los gobernante^.'^ La actividad de la Administración es continua y se enfrenta a diario a una serie de situaciones cambiantes que requieren soluciones inmediatas. La ley, es evidente, que no puede preverlo todo y por ello:

...un Estado que se impusiera vivir de acuerdo solamente con sus leyes se colocaría prácticamente en la imposibilidad de subsistir. Existen innumerables medidas circunstanciales que el Estado ha de tomar, día tras día y de una manera incesante, por razón de los acontecimientos variables que las leyes no han podido presentir. A menudo, en efecto, estas disposiciones sólo pueden escogerse útilmente a medida que se van produciendo los incidentes que las hacen necesarias... Por otra parte, es también evidente que esas medidas, precisamente porque dependen de los acontecimientos diarios y varían según los hechos que las producen, han de poder decidirse por la autoridad administrativa a que corresponde según las necesidades del momento, y por lo tanto, libremente, con un poder de apreciación actual. No s610 no se reduce la función administrativa a la pura ejecución material, sino que también, en muchos aspectos parece que entraña una potestad igual o incluso superior a la del legi~lador.'~ Apreciamos pues, la realidad de una función administrativa, que constituye la médula del obrar de la Administración, función que en su concepción y vigencia factual integra el medio que le permite intervenir, intensa y prolijamente, en la vida social.

La funcidn jurisdiccional. La función jurisdiccional consiste en pronunciar el Derecho respecto a cada uno de los casos que se someten a su conocimiento, deduciendo de la ley o creando por sí misma, en ausencia de la norma, el Derecho aplicable al caso. Aunque se ha afirmado que la función jurisdiccional no tiene otro objeto que el de aplicar a los casos concretos, sometidos a los tribunales, las reglas abstractas formuladas por la ley, esto es, fijar el sentido de la ley y el alcance de su aplicación, si lo está el caso que a ese fin se le somete, lo cierto es que el ámbito de la jurisdicción es más amplio. Un principio universalmente reconocido impone a los tribunales el deber de conocer y resolver sobre las cuestiones de que conocen, aún en aquellos casos en que el derecho objetivo no suministra una forma jurídica formal a la que puede ser subsumido el litigio, lo que 14

se traduce en la posibilidad de que las decisiones jurisdiccionales sean creadoras de Derecho. Esta creación se excepciona en la acción de lostribunales ante las conductas antisociaies, porque en esa accion han de ajustarse al principio, de igual modo universal, nula poena sine lege. Ahora bien, cabe preguniarse si es posqle afirmar la existencia de diferencias sustanciales entre las funcionei que realizan la Administración y la jurisdicción, en otras palabras, si la función jurisdiccion$ se evade.del marco amplisimo y cambiante de la función administrativa. En el Derecho burgds, que de manera general estima que toda actividad estatal se encasilla en una de las tres funciones que el Estado realiza: legislativa,_ejecutiva y jurisdiccional,:s tdmite la imposibilidad de asimilar la función jurisdiccional dentro de la administrativa. Para el Derecho socialista, y sobre todo para nosotros, el criterio a quepuede arribarse debe tener, científicamente, apoyo en las características reales de los diversos aspectos de la actividad del Estado. La actividad legislativa, como hemos visto, es fácilmente concretable. La existencia de las funciones de gobierno, ejecutiva y administrativa se deriva de las notas conceptuales que han sido analizadas. Con idéntica metodología debe contemplarse la realidad que en su actuar ofrece la jurisdicción. Dentro de la ideación burguesa la función jurisdiccional se individualiza no sólo por el órgano que la atiende, sino por las características con que la diferencia, indubitablemente, de la actividad administrativa. Así Fleiner distingue la justicia de la Administración en que para aquella su propio fin es la aplicación del Derecho, en tanto que para esta la aplicación del Derecho no es más que un medio para un fin. "La justicia -añade ese autortiene que establecer en sus sentencias lo que es justo según la ley vigente, prescindiendo de las consecuencias que resulten para el Estado y las partes interesadas. Por el contrario -continúa- la Administración tiene que proveer al bien común y procurar cosas útiles.15 Otro jurista, Forsthoff,16 nos dice que el juez decide en el presente y en su sentencia agota el conocimiento jurídico del caso. Lo único definitivo para su decisión es el hic ef nunc (aquí y ahora) puesto que no se halla vinculada al pasado ni al futuro. En cambio, la Administración proyecta su actividad hacia el futuro, en su acción conformadora del orden social y entregada a su propia iniciativa, no puede concentrarse en un hecho, considerándolo aisladamente, si no tiene en cuenta sus consecuencias dentro del medio social cuando actúa en relación con ese hecho, puesto que su actuar tiene siempre un carácter teleológico. Esta distinción burguesa, entre la jurisdicción y la Administración tiene escaso valor en nuestro Derecho. Para determinar con exactitud el carácter que con respecto a la actividad jurisdiccional nos ofrece la realidad cubana, que debe ser siempre la que informe la verdadera sustancia de nuestro Derecho, hay que atender a los órganos jurisdiccionales que la Revolución ha creado. La existencia de jueces legos en todos los niveles de la administración de justicia, en conjunción con jueces profesionales y los principios que informan la actividad de esa administración, significan

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la existencia de características que los alejan del patrón que para los órganos jurisdiccionales nos ofrece el Derecho burgués. No vemos, por consiguiente, una diferenciación nítida, entre la funci6n jurisdiccional y la función administrativa.

3. Evolución histórica de la Administración Pública Cada época histórica desarrolla un tipo de Administración Pública concordante, como parte de la supraestructura política, con la base económica como expresión factual del Estado. Pueden, esos tipos, revestir formas diversas, según la forma de gobierno que el Estado adopte, pero detrás de cada una de ellas aparecerá el tipo clasista del Estado y aún dentro de una misma época los cambios que experimentan la base y la supraestructura se reflejan en la Administración, que sufre ostensibles modificaciones, tanto en su organización como en su actividad. Aunque ya en la más remota antigüedad podemos encontrar que el hombre, al agruparse socialmente, requirió adaptarse a un cierto orden que normara la vida colectiva y en esa organización incipiente hay un germen de administración, situación que se mantiene a lo largo de la historia. No es posible considerar la existencia de una Administración Pública regulada jurídicamente con principios de Derecho encaminados directamente a ese fin, sino cuando adviene, con el capitalismo, el Estado moderno. "El comienzo de la Administración, con el moderno sentido de la palabra hay que situarlo en el momento en que el poder soberano supera su materialización en la posición patrimonial y en los derechos de soberanía singulares y se objetiviza en la ejecución de los cometidos estatales de índole general." En efecto, en el mundo estatal del esclavismo y del feudalismo no existió una Administración Pública. En Grecia y en Roma no bastaron para que consideremos una concepción de lo que entendemos por Administración Pública, la distinción que se hacía entre los intereses particulares y los colectivos, ya que no hay una organización encaminada a satisfacer los segundos. En la época feudal la actividad del señor, del príncipe, se centraba en la corte. El poder soberano era un poder doméstico que asentaba su actividad en la administración de la propiedad patrimonial inmueble y en el ejercicio de los derechos de soberanía de que gozaba por derecho divino. Sus facultades confinaban con las de los estamentos'* sin que uno y otros se unieran en un orden superior en beneficio de la colectividad. La lucha entre el príncipe y los estamentos devino, en suma, en el acrecentamiento del poder del setior hasta desembocar en las monarquías absolutas y en su forma de organización política, el Estado-policía, que se caracterizaba por el arbitrario uso que 01 monarca hacía de su poder, cada

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vez mayor. En esta época, como nos dice Garrido Falla "...sería exagerado decir que de hecho, el poder no tenia otras limitaciones que el puro capricho del ~oberano".'~ Aquellas que existían no tenían carácter jurídico. sino que nacían de raíz religiosa y consuetudinaria. Penetrando en la época capitalista, encontramos en sus inicios asegurado el poder de la burguesía, la farsa ideológica, demoliberal, en su falaz y adormecedora exaltación del individuo y sus libertades. Como quiera que el sistema naciente no presentaba aún en toda su agudeza las contradicciones que lo caracterizan, la Administración, auténticamente abstencionista, reducía al mínimo su actividad y adaptaba como regla de conducta el dogma fisiocrático del laissez-faire, laissez-passer, le monde va du lui meme. Esa Administración no requería apenas otras actividades que la defensa del país y el mantenimiento del orden interno. Estas, conjuntamente con la justicia fueron los objetivos principales del Estado de Derecho burgués que advino al ocurrir el desplome del régimen feudal. Con ese advenimiento, se imponen la separación de poderes y la aparente garantía constitucional de las libertades individuales. En cuanto a la Administración, se introducía el principio de que sólo podía actuar conforme a la ley con independencia de la voluntad del gobernante. Este, no obstante, era investido de las atribuciones suficientes para que, llegado el caso, pudiera utilizar sin aguardar el proceso legislativo, de suyo complicado, los medios represivos necesarios para salvaguardar los intereses de la clase dominante. Al transcurrir los anos se presentaron nuevas realidades sociales determinadas por el progreso técnico, los cambios en la economía y el fenómeno universal de la masificación creciente, que impusieron al Estado nuevas tareas. Ya la conservación del orden público, la mezquina misión del Estado-policía, no basta para que la interacción de las fuerzas sociales y económicas se desarrollen normalmente. Nace, en cuanto a la Administración, la obligación de diversificar sus actividades e incapaz de alcanzar por sí sola la satisfacción de las necesidades colectivas, fomenta y estimula la actividad privada para que actúe a ese fin, y en los casos en que aquella no lo haga, se organizará para la prestación, cada día más creciente, de los servicios públicos, hasta que llevada por las transformaciones sociales afronta la gestión económica, la creación de bienes materiales, tarea que sólo alcanza su verdadera dimensión y se logra plenamente, cuando en un Estado desaparece el sistema capitalista y los trabajadores asumen el poder. Ante esta transformación, la legislación no es el Único módulo determinante del sistema jurídico-administrativo. El centro de gravedad, en cuanto a la actividad estatal, tiende a desplazarse del órgano legislativo hacia la Administración, que se hace al propio tiempo que ejecutora de la ley y vinculada a ella, creadora de normas, porque la materia a regular es más fluida y ha aumentado y la normación administrativa es más flexible y puede adaptarse a las necesidades cambiantes que se producen por las nuevas condiciones objetivas.

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Pese a sus múltiples actividades, la Administración tiene que seguir constituyendo una estructura armónica, como manifestación de la vida estatal llamada a hacer realidad los cometidos del Estado, determinados por la realidad político-económica de este. Penetra en el orden social, y así, el obrar administrativo requiere para ser eficaz, nuevas estructuras jurídicas. De ocurrir una revolución, esas estructuras responderán al propósito de asegurar la desaparición definitiva de la burguesía y la consolidación de la dictadura del proletariado. . Característica de la época actual, con revolución o sin ella, es que el individuo no se enfrenta independientemente con la Administración, sino que necesita de ella, de sus prestaciones, para su vida diaria. Ocurrido el cambio socio-económico, su capacidad de trabajo se halla a la disposición del Estado que no puede tolerar parásitos y como sujeto económico estará inserto en el sistema de planificación estatal.

4.Los fines de la Administración Pública Una vez determinado el concepto de la Administración Pública y conocida su evolución histórica, analizaremos cuáles son sus fines. El fin primordial de nuestra Administración Pública es asegurar la satisfacción de las necesidades de la sociedad. Además, la Administración fortalece la defensa de la Patria frente a las agresiones externas y salvaguarda el orden interno; protege y desarrolla la propiedad socialista; garantiza los derechos y los legítimos intereses de los ciudadanos; estimula el cumplimiento de sus deberes mediante la educación político-ideológica del pueblo; educa a las masas populares en un espíritu de disciplina consciente y de actitud comunista ante el trabajo; fomenta la solidaridad con los movimientos de liberación nacional de todos los pueblos oprimidos y la colaboración fraternal con los demás países socialistas; se enfrenta a las conductas antisociales y reprime y trata de reeducar a los que realizan actos de ese jaez; asegura el control de la medida del trabajo y del consumo y lleva a cabo, en fin, todas las tareas que requiere la construcción del socialismo.

5. Concepto de la Administración Pública Estudiadas las funciones del Estado, analizadas cada una de ellas, en cuanto a su contenido y fines, realizado un recorrido histórico de la Administración Pública que muestra cómo ha evolucionado, y conocidas sus finalidades, puede intentarse la integración de su concepto, asentándolo en las actividades que por medio del Estado desarrolla para la consecución de sus fines. No resulta ocioso para delimitar el campo de la actividad de la Administración, emprender un recorrido por los distintos criterios que han tratado de interpretarla conceptualmente.

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Administración, en sentido vulgar, tal y como aparece en el Diccioniirio de la Lengua Española, edición de 1970, equivale a gobernar, regir, cuidar. Se administra algo, propio o ajeno, bien o mal. En su etimología, se recuerda que el vocablo proviene del latín como ad ministrare (servir a) o de ad manus trahere (traer a la mano, o sea, ejecutar). En el idioma alemán, nos recuerda Garrido Falla, verwaltung (administración) deriva del verbo walten (reinar, imperar) cuyo significado hace referencia directa a una idea de poder. "Todo ello implica la existencia de una potestad, de una finalidad de servicio y de una ,actividad para lograr un fin."20 La llamada Administi ación Pública presentará, necesariamente, los aspectos que habrán de caracterizarla: la actividad se desarrolla a través de sus órganos y un objetivo, alcanzar y cumplimentar los fines del Estado. Merkl parte para arribar a una comprensión de la Administración Pública de un concepto metajurídico, que "...entiende por administración en su sentido más amplio, toda actividad humana planificada para alcanzar determinados fines humanos".2' En este sentido amplísimo abarca toda actividad económica e incluso rebasa la esfera de la economía. Pensamos junto con dicho autor que jurídicamente, este concepto no tiene importancia. Para que alcance relevancia jurídica hay que reducir el campo conceptual. "Como administración en sentido restringido -continúa Merkl-, se sobreentiende generalmente la actividad total del Estado para alcanzar sus fines",22 lo que implica, al darle un carácter estatal, una cierta relación jurídica, que se alcanza con mayor precisión cuando se restringe más aún el concepto de referirlo a actividades de ejecución y de prestación de servicios. Ya acotado el campo conceptual de la Administración tenemos que introducir en él la estimación de la relación Estado-sociedad. En la delimitación del concepto de la Administración interviene de modo principal la idea que se tenga del Estado y de la sociedad, lo que hace que difiera raigalmente en el Estado burgués y en el Estado socialista. En el primero la diferenciación entre el Estado y la sociedad, coloca a la Administración ante un orden social inmutable y es su misión fortificar y defender ese orden social asentado en la propiedad privada de los medios de producción y así su efectividad estará encaminada, en mayor o menor grado, a ese fin. Al caer el Estado burgués e iniciarse su transformación en Estado socialista, al asumir el poder el proletariado e ir desapareciendo la propiedad privada sobre los medios de producción irá desapareciendo, también, la distinción entre la sociedad y el Estado, que se integran en un todo. En ese proceso de transformación del Estado no se contempla a la sociedad como un orden preformado e incólume, sino que toda la actividad estatal estará enderezada a destruir el orden antiguo y a establecer un orden social adecuado a las nuevas relaciones de producción. La Administración Pública es el medio por el gue el Estado ejecuta esa actividad conformadora. La Administración ha de planificar y dirigir, reprimir y es19

timular, crear y mantener posibilidades concretas Dara el logro de sus realizaciones y para ello tiene que disponer sobre destinos individuales y colectivos. La actividad administrativa se extiende y se diversifica al máximo y puede decirse que no existe un solo aspecto de la vida social en el que no intervenqa la Administración. La Administración se nos presenta en un doble aspecto. Como sujeto es un complejo de órganos, armónicamente constituido, unido por relaciones jerárquicas y de coordinacibn. En su objeto es acción, actividad encaminada a cumplir finalidades estatales. Así el Derecho Administrativo comprenderá la estimativa jurídica de la Administración-organismo y de la Adrninistración-actividad. Corolario de las notas conceptuales que se han expuesto es la afirmación de que puede conocerse qué es la Administración Pública determinando las relaciones sociales que se establecen en el ejercicio y funcionamiento de los órganos del Estado, no legislativos, que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales. No puede aspirarse a yna definición, puesto que como afirma Forsthoff, "...la índole peculiar de la Administración hace que se deje describir; pero no definir".23 Si delimitamos la actividad administrativa en la esfera total de las actividades del Estado y determinamos los órganos que la tienen a su cargo, tendremos la noción general de lo que es la Administración Pública. Una compleja estructura orgánica que actúa para la obtención de finalidades estatales concretas, en beneficio de los intereses de la sociedad.

6. Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo A través del desarrollo de esta rama jurídica han sido sustentados diversos criterios que tratan de explicar su naturaleza, los cuales es conveniente conocer y analizar, para que sirvan de base a fin de integrarlos al concepto del Derecho Administrativo.

Agrupación de criterios doctrinales Los diversos criterios doctrinales, pueden agruparse en atención a los elementos fundamentales que los caracterizan: 1) El elemento fundamental 2) El elemento fundamental 3) El elemento fundamental 4) El elemento fundamental administrados. 5) El elemento fundamental

es es es es

la la el la

Ley. actividad administrativa. servicio público. relación entre la Administración y los

se centra en las relaciones sociales.

Primer grupo: criterio legalista Los autores que sustentaron este criterio consideran el Derecho Administrativo como un conjunto de leyes admi-

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istrativas que tiene por objeto la organización y la materia propia de laAdmini~tración.~~ Este criterio es explicable, por corresponder a los inicios del Derecho Administrativo, etapa en la que los tratadistas consideraban que el elemento prioritario era la ley. Sin lugar a dudas, este criterio sólo tiene valor histórico porque como atinadamente dice Villegas basa vi lb as^^^ reduce esta disciplina a la ley positiva y un conjunto de leyes no es Derecho en sí mismo, pues el Derecho implica principios, instituciones, sistematización, ordenamiento, además de las leyes.

Segundo grupo: criterio de la actividad administrativa Los mantenedores de este criterio pueden agruparse en la forma siguiente: Criterios limitantes de la actividad administrativa

Criterio de la actividad administrativa

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Criterios extensivos de la actividad administrativa

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Criterio del Poder Ejecutivo. Criterio de la función de formación, conservación y perfeccionamiento del organismo del Estado.

Criterio de la actividad del Estado en general. Criterio de la actividad del Estad