Del Modelo Clásico de La Administración

Del modelo clásico de la administración pública a la nueva gerencia pública Francisco Javier Flores Gómez A partir de la década de 1990, el concepto y el estudio de la Administración Pública ha sufrido profundas transformaciones, innovándose con nuevas categorías y nuevas denominaciones como las de: políticas públicas, gestión pública y gerencia pública. Todo ello ha sido consecuencia de las reformas que ha sufrido el Estado y que han tenido efectos en el aparato administrativo gubernamental a través de la modernización administrativa. En la búsqueda de nuevas formas para dar mayor eficiencia y eficacia a la gestión de lo público, se ha modificado el estudio en el campo disciplinario de la administración pública. Para las ciencias que estudian al gobierno y en el corazón de la preocupación ciudadana, se ha vuelto prioritario el problema de la capacidad y eficacia de los gobiernos, es decir: ¿Qué tan bien gobiernan a sus sociedades? ¿Poseen los gobiernos la capacidad de conducir a sus países o comunidades hacia el desarrollo y la prosperidad? ¿Cuáles son las condiciones que hacen posible que los gobiernos estén en aptitud de gobernar? Las preguntas son muchas, pero todas reflejan dudas sobre la capacidad de las administraciones para desempeñar, de manera adecuada, un gobierno democrático. El Modelo Weberiano de la administración pública clásica entró en crisis a partir de la segunda mitad del siglo pasado, sobre todo por los bajos niveles de eficacia y los altos márgenes de discrecionalidad, opacidad y corrupción. De esta manera, el Estado se convirtió en una estructura obesa, caracterizada por la ineficiencia con la que respondía a las demandas de la sociedad. Así que aquella visión de la administración pública, cuyo nacimiento se ubica a finales del siglo XIX y principios del XX, comienza a ver su gran declive en la década de 1970. Es entonces cuando una serie de reformas implementadas por países como Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, marcan el inicio de lo que ha sido llamada la nueva gerencia pública.

Es en este punto donde la modernización administrativa cobra sentido y se comienzan a favorecer nuevas técnicas, las cuales, serán útiles en la medida en que estén encaminadas a equilibrar el cumplimiento de tres objetivos: eficiencia, eficacia y legitimidad. La nueva gerencia pública hace hincapié en la necesidad de mejorar al sector público, no sólo modernizándolo desde el punto de vista tecnológico sino optimizando sus procesos y prácticas para que responda realmente a las necesidades de sus clientes: los ciudadanos, sin distingo de posturas políticas. Tal enfoque se caracteriza por afirmar que el manejo de los recursos públicos debe obedecer a criterios como capacidades gerenciales, competencia de las agencias públicas en mercados, sistemas de salarios que logren relacionar el pago del funcionario con el logro de resultados, así como esquemas para la medición del desempeño. Es así que el espíritu de la nueva gestión pública apunta a que el sector público puede poner en marcha prácticas gerenciales del sector privado para mejorar su desempeño, a pesar de las diferencias que guarda con este último. El enfoque de la Nueva Gestión Pública radica en el óptimo desempeño del sector público, con resultados eficientes, eficaces y de calidad en el servicio público; en el reemplazo de las estructuras organizativas; con mayor efectividad a un menor costo y el fortalecimiento de las capacidades estratégicas de los organismos centrales de gobierno para que sean más flexibles. En ese marco, es preciso retomar las definiciones que se han hecho respecto a la Nueva Gestión Pública y los principales rasgos que describen esta tendencia. La nueva Gestión Pública “tiene que ver con la introducción en el sector público de las técnicas y métodos del sector privado con el fin de hacer más eficientes y eficaces las organizaciones públicas” (Sánchez González, 2001). De ahí que las Instituciones gubernamentales se vuelven participes en la adopción de nuevas herramientas vanguardistas y que además el gobierno determina como parámetros a seguir con el afán de encaminar la administración pública. Así, los principales postulados de la Nueva Gestión Pública son:

• Descentralización y especialización. A esto se le denomina “disgregación del sector público” y permite reducir el tamaño de las organizaciones. Este instrumento es responsable de la política de privatización y el contracting out o contratación externa de servicios. De este modo, el sector público no produce directamente bienes y servicios, sino que garantiza la provisión de los mismos a través del sector privado, el cual se muestra más eficiente respecto de los procesos productivos. La descentralización permite dotar a las organizaciones de poderes de decisión en el ámbito de su especialidad, de modo que se evita la lentitud e ineficacia burocrática y además implica una reducción del tamaño de las mismas, lo que las hace más asequibles y más eficaces; ya que su cercanía a los ciudadanos hace que sean más sensibles a las necesidades de estos y les atiendan más adecuadamente. • Desregulación de amplios sectores de la actividad económica. Esto implica la introducción de las reglas de la competencia o bien, organizar la producción a través de concursos competitivos y liberalizar los mercados, de modo que las organizaciones compitan entre sí para captar recursos y clientes. • Jerarquías aplanadas. Se trata de acercar los organismos a los lugares donde se producen los problemas, de modo que se suavicen las dificultades de organización que se originan en la macro dimensión. Esto permite minimizar los retrasos tanto en el conocimiento de las necesidades de los administrados, como en la solución de los problemas y la adopción de las políticas correspondientes. Así se agiliza todo el proceso y se evitan todos los “ruidos “internos y la información se articula de forma reticular y se desarrolla la correspondiente asignación de responsabilidades. • Desburocratización y ruptura del monolitismo. Se crean pequeñas unidades especializadas e independientes que disponen de una organización interna propia, y están vinculadas a las estructuras centrales mediante contratos presididos por criterios de racionalidad económica.

• Desmantelamiento de la estructura estatutaria. Esta estructura dificulta la competencia, es demasiado rígida por lo que dificulta la innovación, potencia escasamente la motivación del personal y presenta un exceso de solidaridad corporativa. Al desmantelarla, se dota al personal de una mayor movilidad, lo cual permite optimizar los recursos humanos. Además, se introducen mecanismos de incentivo que se basan en la valoración individual de cada trabajador. Por último, implica operar cambios en la gestión de recursos humanos en un intento por mejorar la adecuación entre el trabajador y el puesto de trabajo. • Orientación al cliente. El ciudadano es considerado como un cliente que demanda bienes y servicios que son facilitados, aunque de un modo indirecto, por el sector público. La actividad pública se orienta hacia los resultados, el output y los procedimientos de control están orientados a satisfacer al cliente. Este último ejerce un control sobre la unidad administrativa en tanto que su relación con ella repercute en la financiación de los servicios públicos, ya que el sector público trata de lograr que el cliente ejerza su poder de compra sin estar conminado al pago de los impuestos; sin embargo, esto sólo es así cuando se trata de bienes que son susceptibles de intercambio en el mercado. El cliente, por su parte, reclama calidad; de modo que se plantea la posibilidad de que este y la administración intercambien puntos de vista o expectativas mutuas. Los ciudadanos, que ahora actúan como clientes o usuarios, demandan al sector público un número creciente y diversificado de bienes y servicios. La Administración se hace cargo de aquellos que, por su carácter no lucrativo, no son atendidos por el sector privado y compite con este por la producción y provisión de otros, por ello, es necesario que aplique procedimientos propios del sector privado, que permitan a la Administración aumentar su productividad, calidad y eficacia. • Incorporación de las técnicas de evaluación como norma. Esto se logra mediante la incorporación de indicadores adecuados, lo que permite conocer el grado en el que se han alcanzado los objetivos propuestos y

así orientar la acción pública hacia la maximización del bienestar colectivo. Se trata de compatibilizar la economía con la eficacia y la eficiencia. • Cambios en la cultura organizativa y en la cultura de los empleados públicos. La Administración trata de ofrecer un servicio de calidad y para ello, la nueva gerencia pública pretende mejorar la prestación formal y el grado de respuesta y atención o cobertura de las necesidades de los ciudadanos. Para alcanzar este objetivo, es necesaria la modificación de la estructura de la Administración Pública, de modo que se creen distintas unidades; unas encargadas de funciones de control y garantía, otras encargadas de la prestación de servicios en el interior de la administración, otras que ofrezcan servicios a los clientes, etc. Para realizar estas modificaciones, es necesario incorporar nuevas técnicas y conocimientos, además de articular el trabajo de cada unidad como un proceso de producción y no como un proceso administrativo. El cambio cosiste entonces en que el manejo de los recursos públicos debe obedecer a criterios como capacidades gerenciales, competencia de las agencias públicas en mercados, sistemas de salarios que logren relacionar el pago del funcionario con el logro de resultados, así como esquemas para la medición del desempeño. Según la OCDE estos son los principales cambios operados por la nueva gestión pública: • Mejoras relativas a los recursos humanos • Impulso a la participación de los trabajadores en el proceso de toma de decisiones • Atenuación de los controles sobre el funcionamiento, pero determinando unos objetivos que guíen el mismo Empleo de la tecnología de la información • Servicio a los clientes • Considerar que los usuarios deben pagar por los servicios ofrecidos • Privatizaciones • Desregulación de los monopolios

Si atendemos a estos cambios podemos afirmar que la NGP se caracteriza por centrar su labor en el output de la actividad pública y los demás cambios y modificaciones son consecuencia de esa línea de acción. Por tanto, la acción de la NGP se centra en la consecución de unos objetivos concretos que requieren: • El desarrollo de una estrategia que permita a la organización determinar unos objetivos claros y precisos. • Elaborar programas que orienten su acción a la consecución de esos objetivos. • Articular una estructura y un presupuesto basados en sus programas de actuación. • Desarrollar los mecanismos necesarios para evaluar el funcionamiento de la organización y la consecución de los objetivos. Es en este punto es cuando la gerencia publica cobra sentido y se comienzan a favorecer nuevas técnicas, las cuales, serán útiles en la medida en que estén encaminadas a equilibrar el cumplimiento de tres objetivos: eficiencia, eficacia y legitimidad. La nueva gerencia pública hace hincapié en la necesidad de mejorar al sector público, no sólo modernizándolo desde el punto de vista tecnológico sino optimizando sus procesos y prácticas para que responda realmente a las necesidades de sus clientes. Omar Guerrero afirma que el concepto es de origen francés y se enfoca a marcar a la gestión como una actividad multidisciplinaria dirigida a la acción; es decir, se trata de fortalecer el saber-hacer de los responsables de las instituciones y organismos de gobierno, ya que deben ser capaces de reexaminar “las tareas y responsabilidades de las organizaciones y los individuos; la racionalidad del trabajo administrativo para eliminar las estructuras redundantes y los puestos inútiles; y la superación de los cargos operativos para elevarse hasta los cargos superiores (Guerrero, 2001). En este terreno el responsable de una instancia pública se convierte en un gestor de programas, cuya función es el contacto con el público.

Según ese autor, a nueva gerencia pública consiste en una palpable novedad por su origen, por su configuración como paradigma y por los efectos que ha provocado. En primer lugar, la nueva gerencia pública constituye una visión privada de lo público que ha brotado de una tradición diversa a la establecida por Frederick Taylor (1911), Henri Fayol (1931), Oliver Sheldon (1986), y Chester Barnard (1975), mundialmente conocida como Movimiento del Manejo Científico. Tampoco se relaciona con los trabajos de Donald Sayles (1964) Henry Mintzberg (1983), ni John Kotter (1982) acreditados estudiosos contemporáneos de la gerencia privada. Sólo está familiarizado con el pensamiento de Peter Drucker (1986; 1969) hoy en día uno de los tratadistas más reconocidos de la administración de los negocios privados. Guillermo M. Cejudo, denota a la Nueva Gerencia Pública como un conjunto de decisiones y prácticas administrativas orientadas a flexibilizar estructuras y procesos y a introducir mayor competencia en el sector público, con el propósito de mejorar los resultados de la acción gubernamental. Es así como la NGP es un conjunto de propuestas y herramientas orientadas a mejorar el desempeño y por ende aumentar la eficiencia y eficacia, ambicionando ser una alternativa de acción para hacer frente a la diversidad de intereses, demandas y problemas de las organizaciones gubernamentales. Su viabilidad y éxito depende de las condiciones específicas de los escenarios en los que se aplican, las políticas y acciones que dirigen los gobiernos o instituciones para implementarlas. Las características o ideas que persigue la NGP según Arellano permiten vislumbrar la finalidad de implantar un sistema eficiente a través de: a) gerencialismo al estilo de la iniciativa privada, argumentando que las “probadas” técnicas del sector privado permiten visualizar variables fundamentales que eviten el desperdicio de recursos y posicionan al cliente como razón de ser de la administración; b) contratos y creación de competencia y “cuasi mercado”, donde la creación de competencia ente unidades de servicio reduce costos, permite la evaluación y elimina subsidios a grupos de interés; c) evaluación del desempeño, destacando que el servicio público debe enfatizar la productividad del trabajo de los servidores públicos,

haciendo la rendición de cuentas un asunto medible y transparente; d) discrecionalidad gerencial inteligente basada en resultados; es decir, se considera que la rendición de cuentas efectiva es aquella que demuestra la eficiencia y la eficacia, no el seguimiento de normas y procedimientos; y e) control de resultados; controlar por resultados no sólo es más eficiente, sino también reduce las inercias burocráticas y los nichos de poder que se esconden bajo la protección de complejos procesos y trámites (Cejudo: 2011) Como se ha mencionado la NGP pretende ofrecer un marco que oriente las acciones y decisiones del gobierno en su conjunto y de todas las demás instituciones del Estado. En definitiva, la NGP trata de introducir en la acción de la Administración técnicas gerenciales propias del sector privado, pero prestando atención a las particularidades propias del sector público como por ejemplo las dificultades para individualizar los productos de la acción administrativa o para identificar el grado de rendimiento de esa acción. La transformación de la Administración se opera en una doble vía: por un lado, el sector público se acerca a los mecanismos del sector privado en materia de personal, salarios y métodos de actuación (down group) y de otro lado se disminuyen los límites de actuación que la rigidez de las reglas y procedimientos de actuación imponen a la acción de la Administración. Para concluir, es importante reconocer la necesidad por parte de la sociedad de participar constructivamente en el mejoramiento del Estado. Si bien, internamente, hay que revisar la estructura y procesos, no es menos cierto que los “clientes” deben ejercer presión para acelerar las transformaciones. Sólo en la medida de una responsabilidad compartida, contaremos con una administración pública orientada a los ciudadanos y, por ende, estaremos más cerca de un país como el que merecemos. Comparación entre la vieja Administración Pública y la Nueva Gerencia Pública

Bibliografía • Aguilar Villanueva, L. (2007). Aporte de las Políticas Públicas y la Nueva Gestión Pública a la Gobernanza. CLAD Reforma y Democracia No 39. • Aguilar Villanueva, L. (2006). Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura Económica. • Cabrero Mendoza, E. (2004). Del Administrador al Gerente Público. México: IIAPEM • GAEBLER, Ted y OSBORNE, David (1994). La reinvención del gobierno: La influencia del espíritu empresarial en el sector público. Barcelona, Ediciones Paidós. • Guerrero, Omar. (2003) Nueva Gerencia Pública: ¿Gobierno sin Política? Revista Venezolana de Gerencia, julio-septiembre, año/vol. 8, número 023 Universidad del Zulia Maracaibo, Venezuela • Pardo, M. d. (1995). La Modernización Administrativa en México. México: El Colegio de México. • Sánchez, José (2001), La administración pública como ciencia. Su objeto y su estudio, México: Plaza y Valdés.