Informe del estado de la lucha contra la corrupción Peru 2002-2004 Consejo Nacional para la Ética Pública – Proética...
Informe del estado de la lucha contra la corrupción Perú: 2002 - 2004
Contenido 1. Presentación 2. Índ Índice ice Nac Nacion ional al de Luc Lucha ha Ant Antico icorru rrupci pción ón • Lucha contra la organización criminal liderada por Fujimori y Montesinos • Iniciativas desde el Estado • Partidos políticos • Iniciativas desde la sociedad civil • Percepción de la sociedad
3. Conclusiones
1. Presentación
Antecedent Antecedentes es y Antecedentes propuesta de análisis • Este Informe retoma el Diagnóstico del Estado de la Lucha Anticorrupción. 2000 – 2002. • Propone una metodología cuantitativa desarrollada por Proética para medir con criterios objetivos el avance en la lucha contra la corrupción en el periodo bajo estudio.
2. Índice Nacional de Lucha Anticorrupción - INLA
Descripción de la herramienta • •
Es una herramienta de análisis cuantitativo elaborada por Proética. Consta de cinco indicadores: – Lucha contra la organización criminal liderada por Fujimori y Montesinos – Iniciativas desde el Estado. – Partidos políticos. – Iniciativas desde la sociedad civil. – Percepción de la sociedad.
Descripción de la herramienta • El INLA agrupa determinadas dimensiones, coordenadas y aspectos generales para cada indicador. • Se ha elaborado una metodología consistente en entrevistas, fichas y recojo de información secundaria.
Indica dor
Lucha contra la Organización delictiva liderada por Fujimori y Montesinos
Dime nsión
Coorde nada
Aspe ctos Ge ne ra le s Iniciativas Autonomía Investigación Desde el Poder Ejecuti vo Campañas, Publicaciones Presupuesto Iniciativas Autonomía Organización del Estado Desde el Poder Investigación Legislativo Campañas Publicaciones Presupuesto Sanciones Penas Desde el Poder Judicial Implicados Presupuesto Investigación Iniciativas Organización de la Periodística Sociedad Civil Campañas Impacto Público IEC
Extracto de la matriz del INLA, correspondiente al primer indicador: Lucha contra la organización criminal liderada por Fujimori y Montesinos
Descripción de la herramienta • La información se procesó con herramientas informáticas (SPSS, MS Access) para conseguir el valor del INLA. • Rango: 0 Ningún avance registrado
10 Nivel de avance óptimo
Instituciones analizadas • Nivel nacional: – Instituciones que tienen competencia en los distintos aspectos de investigación, control y prevención. – Muestra de 9 ministerios: • Criterios: tamaño presupuestal, percepción de corrupción (Proética) e instituciones más quejadas (Defensoría) • Muestra: MININTER, MTC, MIMDES, MINDEF, PCM, MINVIV, MINEDU, MINSA, MEF. – Partidos políticos con representación en el Parlamento. – ONG’s que promueven vigilancia ciudadana.
Instituciones analizadas • Nivel regional: – Muestra de 3 gobiernos regionales: • La Libertad, Junín y Ucayali. • Criterios: – Tamaño del presupuesto – Índice de Buen Gobierno (Defensoría) – Índice de Corrupción Cotidiana 2003 (Proética) – Partidos políticos con representación en el Consejo Regional. – ONG’s que promueven vigilancia ciudadana.
Instituciones analizadas • Nivel provincial: – Muestra de 8 municipios provinciales: • La Libertad: Trujillo, Otuzco Otuzco y Ascope • Junín: Huancayo, Concepción y Jauja • Ucayali: Padre Abad y Coronel Portillo • Criterios: Tamaño del presupuesto presupuesto y tamaño del cuerpo electoral.
INLA: 5.98 de 10.00: 59% de logro INDICADOR
VALOR
Luch chaa contra la organización criminal liderada por Fujimori y Mo Montesinos Iniciativas des de el Estado Partidos Políticos Iniciativas des de la Soc iedad Civil Perc epción de la Sociedad
1.55 1.43 1.37 0.84 0.79
Índice Na ciona l de Lucha Anticorrupción
5.98
CATE CA TEGOR GORIA IA
Bajo Medio Bajo Medio Medio Alt o Al t o
INTERVA INTE RVALO LO
] ] ] ]
0 -2 ] 2 -4 ] 4 -6 ] 6 -8 ] ] 8 - 10 ]
INDICE 5.98 CATE TEGO GORRIA MED MEDIO
Índice Nacional de Lucha Anticorrupción: 2004 2 9 4 5 .
5 6 2 4 .
1
0
2 7 6 3 .
1
1
2
3 5 3 8 .
1
3
3 6 8 7 .
0
4
0
5
6
7
8
Lucha contra la organización delictiva liderada por Fujimori y Montesinos Iniciativas desde el Estado para la lucha contra la corrupción Partidos Polí Políticos ticos Iniciativas desde la Sociedad Socied ad Civ Ci vil Percepción de la Sociedad
9
10
2.1. Lucha contra la organización criminal liderada por Fujimori y Montesinos
INLA: 1.55 de 2.00
8 5 6 2 . 0
0
9 5 2 . 0
8 6 8 0 . 0
0.5
6 7 3 9 . 0
1
Desde el Poder Ejecutivo Desde el Poder Legislativo Desde el Poder Judicial Sociedad Civi Civill
1.5
2
2.5
Preguntas • ¿Qué resultados ha logrado el subsistema anticorrupción? • ¿Qué ha hecho el Estado para apoyar la lucha contra la corrupción del fujimorismo? • ¿Qué ha hecho la sociedad civil para apoyar la lucha contra la corrupción del fujimorism fujimorismo? o?
Logros Procesos: Procesados:
201 1,455*
Sentencias firmes:
14
Dinero repatriado:
US$ 174’252,877
*El número real de procesados asciende a 2,075 , porque muchos de los sujetos emplazados tienen más de un proceso. Fuente: Procuraduría ad hoc (septiembre, 2004)
Situación legal de procesados A octubre 2002
A septiembre 2004
Con mandato de detención en cárcel o detenido detenidos s en el extranjero extranjero
80
102
Con arresto domi ci li ari o
61
80
Con mandato de comparecencia (incluidos sujetos a extradición)
990
1149
No habi dos o prófugos
107
107
Con li bertad provi si onal
9
5
Sentenciados
20
12
1267
1455
Total
Poder Ejecutivo Aspectos positivos: • El D. Leg. 859 que favorece la celeridad de los procesos penales.
Aspectos negativos: • Sin embargo, el poco apoyo político al sistema se tornó en una amenaza al mismo (contratos y competencias de investigación). • El interés de la procuraduría en investigar los vínculos de personajes del actual régimen con casos del fujimorismo (AlmeydaVillanueva y firmas PP) explica el cambio de actitud.
Poder Legislativo Aspectos positivos • Producción legislativa (4 leyes) que promovieron la celeridad procesal y facilitaron la labor de la procuraduría • La Comisión “Herrera” (18/Dic/02 – 25/Jul/03): • Se publicó “En la Sala de la Corrupción”, que difunde la trascripción de los vladivideos.
Aspectos negativos • Comisión “Herrera”: – Recién a más de un año de la presentación del informe, se discutió en el Pleno parte de las conclusiones. – Esto se debe a intereses partidarios que se oponen a algunos temas tratados en el informe.
Poder Judicial y Ministerio Público Aspectos positivos: • Directivas para evitar maniobras dilatorias. • Dos nuevas fiscalías y dos nuevas salas especializadas. • La creación y conformación se la “Sala C”: – Se creó para aligerar la carga procesal y juzgar reos libres.
Aspectos negativos: • La falta de recursos (logísticos, seguridad física y contra las maniobras judiciales de los procesados) es el más grave obstáculo. • La creación y conformación de la “Sala C”: – Pero se diluye una estrategia de juzgamiento ya en marcha. – Ejemplo: caso Romero.
Sociedad Civil Aspectos positivos Aspectos negativos • Se impulsó la campaña • La campaña “Fujimori: “Fujimori: extraditable”. extraditable” no ha logrado • La movilización de la un impacto muy grande. opinión pública a favor de la • La sociedad civil no tiene procuraduría ad hoc (agosto una estrategia articulada de y septiembre, 2004) apoyo a esta lucha. contribuyó a hacer retroceder al gobierno en su interés por rescindir el contrato de los actuales procuradores.
2.2. Iniciativas desde el Estado
INLA: 1.43 de 2.00
5 5 2 3 . 0
0
1 9 0 3 . 0
0.5
8 2 8 2 . 0
9 1 7 3 . 0
1
2 7 3 1 . 0
1.5
Marco Institucional Fortalecimiento del sistema de control Actualización Actual ización de la Legislación Penal Pe nal Transparencia en la gestión pública Promoción de la ética úb ública lica
2
2.5
Preguntas • ¿El marco institucional es apropiado para luchar contra la corrupción? • ¿Se ha fortalecido los mecanismos de control? • ¿Se ha mejorado la normatividad anticorrupción? • ¿Se ha promovido la transparencia en la gestión pública? • ¿Se ha promovido la ética pública?
Comisión Nacional Anticorrupción
• Acefalía desde febrero de 2003. Toledo anunció en fiestas patrias 2004 el nombramiento de su presidente a través de una terna propuesta por el Congreso. • Modificación de conformación y competenci competencias, as, acentuando su naturaleza preventiva: capacitaciones a funcionarios y sociedad civil a nivel nacional (desde abril de 2003). • En reestructuración desde febrero de 2004 (propuestas por PCM), pero sin resultados hasta ahora.
Evaluación del control estatal Contraloría Aspectos positivos • Avance notorio en la implementación implem entación de la ley del sistema de control: – Creación de 17 oficinas regionales y subordinación directa de los jefes de las OCI. – Servicio de Atención de Denuncias (SAD). – Facultad sancionadora.
Aspectos negativos • No se ha registrado detalles de la conformación ni actividades del Grupo de Élite Anticorrupción. • No se ha difundido la situación del análisis o seguimiento de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos. • La CGR no parece establecer prioridades en los casos a investigar.
Evaluación del control estatal Adquisiciones Adquisiciones del Estado • CONSUCODE, CONSUCODE, por sus limitaciones de recursos, sólo supervisa aproximadamente aproximadamente un 8% del universo de contrataciones públicas. • El 83% de los procesos de 2004 corresponde a adjudicaciones directas o de menor cuantía. • Dentro de las reformas a la ley de adquisiciones, se contempla el importante Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado. Está en proceso de impleme implementación. ntación.
Adquisiciones Adquisiciones de 2004 por tipo de proceso de selección Procesos
% de procesos
Valor estimado (S/.)
% del valor total
Adjudicación directa pública
524
14.46
97’924,637
5.56
Adjudicación directa selectiva
2,498
68.95
198’556,275
11.27
Concurso público
271
7.48
263’907,037
14.98
Licitación pública
130
3.59
1,201’536,768
68.19
TOTAL
3,623
100.00
1,761’924,717
100.00
Fuente: CONSUCODE
Evaluación del control estatal Congreso de la República • Los escándalos denunciados en los medios de comunicación influyen en la agenda de fiscalización del Congreso. • Los intereses políticos de los parlamentarios también influyen en las investigaciones. • Las investigaciones, en algunos casos, dependen de intereses privados de los congresistas.
Evaluación del control estatal Congreso de la República • La Comisión de Ética ha sido ineficiente en el periodo estudiado. De 41 denuncias recibidas, sólo una ha concluido con sanción efectiva en el Pleno (Alfredo (Alfredo Gonzáles); y, además, además, fuera del periodo bajo estudio (hasta julio de 2004). • Subsiste una tensión entre la fiscalizaci fiscalización ón del Congreso y la fiscalizac fiscalización ión especializada del Ministerio Público.
Evaluación del control estatal UIF Aspectos positivos • Se dio la ley 28306 (julio, 2004), que modifica la ley de creación de la UIF. • Le puede solicitar informes a cualquier institución pública. • Se ampliaron los deberes de los sujetos obligados a informar.
Aspectos negativos • El director es designado por PCM, cuando antes lo era por la SBS, organismo cuyo superintendente es aprobado por el Congreso, por lo cual tiene un poco más de autonomía.
Normatividad anticorrupción Aspectos positivos • El marco legal, en cierta forma, ha mejorado: se han producido reformas importantes en áreas claves (procesos penales, sistemas de control, transparencia). • Se modificó la Sección IV del Código Penal, incrementando penas y plazos de prescripción.
Aspectos negativos • Hay retrasos o postergaciones indefinidas en sectores importantes: administración de justicia, reforma policial o del empleo público.
Transparencia y acceso a la información Aspectos positivos • El reglamento y las modificatorias a la ley de transparencia y acceso a la información han mejorado este instrumento. • En la muestra analizada de ministerios se ha registrado 16,227 pedidos oficiales de información en 2003: se ha atendido el 95%.
Aspectos negativos
• Hay un grave vacío en la difusión de la ley entre la ciudadanía y los funcionarios de parte del Estado. • El “costo” de la entrega de información es un problema muy serio (TUPA Vs. precio de mercado).
Ética pública • No se ha reglamentado la Ley de Código de Ética de la Función Pública. Pública. Por lo tanto, no se ha ha establecido ni las sanciones ni los incentivos. • Ello limita el desempeño del Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido, que debe evitar el reingreso al sector público de funcionarios sancionados. • Los ministerios analizados no han implementado códigos de ética en sus ámbitos. • Hay retraso en la aprobación del paquete de normas sobre el empleo público.
2.3. Partidos políticos
INLA: 1.37 de 2.00
8 3 2 . 0
5 9 2 . 0
3 4 2 . 0
0 6 2 . 0
7 7 2 . 0
2 5 0 . 0
0
0.5
1
1.5
Organización Organizació n Interna Sanción Actuación Actua ción en la Esf era Pública Información Sistema de Atención Fuentes de Financiamiento
2
2.5
Preguntas • ¿Los partidos tienen estrategias de lucha contra la corrupción en su interior? • ¿Tienen lecturas y propuestas concretas de política nacional o regional anticorrupción? • ¿Se puede acceder a la información de los partidos, incluyendo su financiamiento y la gestión de sus recursos? • ¿Qué desempeño público anticorrupción han mostrado los actores políticos en el periodo?
Institucionalidad partidaria Institucionalidad Aspectos positivos • Los partidos preven regímenes disciplinarios (reglamentos de disciplina, códigos de ética, tribunales disciplinarios o de ética y moral) que funcionan con relativa eficacia según el partido. • Existen mecanismos de seguimiento al desempeño público de sus representantes y autoridades partidarias (informes a órganos del partido).
Aspectos negativos • Se mantiene una tensión entre institucionalizació institucionalizaciónn partidaria y los liderazgos, tanto en acciones como en propuestas.
Propuestas anticorrupción Aspectos positivos • Según los dirigentes entrevistados, el tema es objeto de preocupación por los órganos de conducción partidaria.
Aspectos negativos • Los partidos no tienen propuestas integrales. En algunos casos los órganos de conducción partidaria realizan evaluaciones y acciones sobre asuntos o temas particulares (denuncias de corrupción, desempeño de gobiernos locales, por ejemplo).
Transparencia institucional • Incremento de utilización utilización de la Internet: portales electrónicos, herramientas herramientas de difusión y correo electrónico. • Las normas internas garantizan el acceso a la información para afiliados. • Mayor información institucional disponible al público (noticias, documentos y normas internas).
Transparencia financiera Aspectos positivos • Ley de Partidos Políticos: – La ONPE ha constituido la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios. – Los partidos están reformando normas internas y nombrando tesoreros para adecuarse al nuevo régimen de control (AP, PAP, PPC, por ejemplo) – Establece sanciones.
Aspectos negativos • De 106,494 candidatos sólo 66 cumplieron con ley hasta febrero del 2003 (elecciones municipales y regionales 2002): sólo el 0.06%. • Falta dictar reglamento de la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios. • Aún no se divulga información alguna sobre las reformas partidarias internas.
Desempeño en la esfera pública Proyectos de ley relacionados a lucha anticorrupción (sep 2002 - oct 2004) por bancada política (Total: 377) APRA 12% GPDI 10% SP/AP/UPP FIM 7% 13% No agrupado 4%
UPD 3%
Multiparlamentario 3%
Unidad Nacional 20%
Perú Posible 26%
Independiente 0%
Perú Ahora 2%
2.4. Iniciativas desde la sociedad civil
INLA: 0.84 de 2.00
8 7 8 3 . 0
0
5 7 4 4 . 0
0.5
Vigilancia Iniciativas
1
1.5
2
2.5
Preguntas • ¿Cuál ha sido el impacto de las acciones de vigilancia ciudadana de las organizaciones de la sociedad civil? • ¿Cuál ha sido la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para plantear iniciativas legislativas anticorrupción? • ¿Qué evaluación se puede hacer del periodismo de investigación en el periodo?
Vigilancia ciudadana Aspectos positivos • Se ha registrado diversas iniciativas de distintas organizaciones, tanto en Lima como en las regiones analizadas. • La descentralización ha permitido la aparición de espacios de participación y vigilancia: CCR, CCL, entre otros.
Aspectos negativos • Las iniciativas de la sociedad civil no han sido articuladas debido a la fragmentación de la sociedad civil. • Los sindicatos, por su crisis institucional, no han incluido en sus agendas la lucha contra la corrupción. • Los espacios de participación abiertos no han podido ser aprovechados. • Las iniciativas empresariales se han dirigido sólo a la lucha contra el contrabando.
Iniciativas legislativas Aspectos positivos • En la elaboración de algunas leyes claves ha habido participación ciudadana decisiva (ley de partidos políticos, por ejemplo). • Alrededor de la discusión de la reforma al sistema de justicia, se convocó a participar a la sociedad civil.
Aspectos negativos • De los 410 proyectos de ley relacionados con la lucha anticorrupción en el periodo, sólo uno ha sido a iniciativa de la sociedad civil (Colegio de Notarios Públicos de Lima).
Medios de comunicación y periodismo de investigación Aspectos positivos • La mayor independencia conlleva a una mayor competencia entre los medios.
Aspectos negativos • Las investigaciones periodísticas y las denuncias de los medios influyen en la agenda de trabajo de los organismos oficiales de control, por lo que tienen que dejar de lado la discusión de temas que pueden ser más cruciales. • En provincias sigue siendo muy incipiente el periodismo de investigación.
Denuncias de corrupción aparecidas en el periodo • Se ha registrado 151 denuncias aparecidas en medios de comunicación en el periodo. • El Poder Ejecutivo y el entorno presidencial han sido los principales sectores involucrados, dando cuenta de dónde está el objetivo de las investigaciones periodísticas.
Poder Ejecutivo Entorno Presidencial
46.8 36.8
Congreso Administración de Justicia
1.3 4.6
2.6
7.9
Defensa Def ensa Nacional Nacional Organismos Autónomos
Fuente: El Comercio, La República, Correo y Perú 21 (agosto 2002 – julio 2004)
2.5. Percepción de la sociedad
INLA: 0.79 de 2.00
0 7 3 3 . 0
0.00
3 9 4 4 . 0
0.50
1.00
1.50
2.00
Percepción de Corrupción Desempeño de las Instituciones en la lucha contra la corrupción
2.50
Preguntas • ¿Cuál es la percepción de la sociedad con respecto a la lucha contra la corrupción? • ¿Cómo se explica esa percepción?
Evaluación de lucha anticorrupción en instituciones Poder Poder Judicial
52
39
60
Los sindicatos
23
53
15 11
Gobierno central
50
40
610
La empresa privada
22
51
15 11
Partidos políticos
50
40
60
La Sunat
21
Policía Nacional
43
Gobiernos regionales
43
Congreso
42
9 11
44 45 47
La Defensoría del Pueblo
17
53
21
21
La prensa escrita
16
55
23
21
La ciudadanía
15
55
22
31
La televisión
13
55
26
31
La radio
12
55
26
31
9 11
La Iglesia
11
16 21
La familia
9
6 10 7 11
Municipalidades
34
51
11 1
Fiscalía de la Nación
32
51
11 1
Las FF.AA
28
Contraloría General de la Rep.
27
Los procuradores
55
23 0%
13 2
52
52 25%
Malo
50%
75%
Regular
18 20
51
100%
Bueno
0%
Muy bueno
Fuente: III Encuesta Nacional sobre Corrupción - 2004 2004
47 48 25%
Excelente
50%
31
41
33
41
75%
100%
Expectativas de lucha anticorrupción Dentro de 5 años, la corrupción en el Perú... Porcentajes ... habrá aumentado
43
... seguirá igual
40
... habrá disminuido
8
No precisa
9 100
Fuente: III Encuesta Nacional sobre Corrupción Corrupción - 2004
3. Conclusiones
Mirada integral a la lucha anticorrupción en el periodo • El 5.98 obtenido por el Perú entre 2002 y 2004 responde a iniciativas importantes tomadas principalmente en materia normativa. • Sin embargo, también llama la atención sobre muchas cosas que perfectamente podrían haberse hecho, pero no se hicieron. • Lo principal tiene que ver con la ausencia de propuestas integrales de lucha anticorrupción de parte de los distintos actores.
Lucha contra la organización criminal liderada por Fujimori y Montesinos • Se ha conseguido logros importantes. Pero, salvo algunas medidas importantes de parte de distintos poderes, la falta de apoyo del Estado y la poca voluntad política del gobierno (e incluso los ataques de parte de éste) no la han protegido de los riesgos de luchar contra actores poderosos con intereses comprometidos.
Iniciativas desde el Estado • Se ha verificado que ha habido avances importantes en la institucionalización de la lucha contra la corrupción, pero se trata de iniciativas carentes de una articulación enmarcadas dentro de una ausente política nacional anticorrupción. Hay un vacío de liderazgo político para llevar a cabo ese proceso integral.
Partidos políticos • Se ha identificado reformas institucionales institucionales partidarias que constituyen constituyen un avance. Pero como actores políticos en la esfera pública no han promovido el liderazgo de lucha anticorrupción. Más allá de los discursos y del uso instrumental de casos de corrupción, no se ha registrado propuestas ni estrategias integrales de lucha contra la corrupción.
Iniciativas desde la sociedad civil • Hay dificultad para armar estrategias de impacto en el Estado. Lo novedoso novedoso del tema de vigilancia vigilancia ciudadana hace que las actividades de las organizaciones de la sociedad civil se ubiquen sólo en las áreas en que el Estado muestra más apertura. Además la falta de recursos técnicos para trabajarla, así como la extendida fragmentación de la sociedad civil conlleva a una duplicidad de iniciativas y a impactos reducidos.
Medios de comunicación y periodismo de investigación • Se nota un cambio sustancial con el régimen cerrado de Fujimori. Fujimori. Pese al sensacionalism sensacionalismo, o, al al enfoque en la denuncia y no en el seguimiento y a algunos excesos de los medios, ahora hay una mayor fiscalización hacia la gestión de los recursos públicos.
Percepción de la sociedad • La Encuesta sobre Corrupción 2004 de Proética, registra una evaluación negativa de la gente sobre la lucha lucha contra contra la corrupción. Ello coloca en desventaja a las iniciativas anticorrupción en términos de impacto ante la sociedad.
Equipo de trabajo Coordinación del proyecto Samuel Rotta Castilla Análisis cuantitativo Edwin Cohaila Ramos Arturo Maldonado Nicho Análisis político y jurídico Jorge Valladares Molleda Asistencia de investigación Karina Lerner Heilbraun Leonardo Narvarte Olivares Consultorías regionales Guillermo Castro Faya (La Libertad) Luis Pariona Arana (Junín) Felipe Páucar Mariluz (Ucayali)
Consejo Nacional para la Ética Pública – Proética Chamberi 161, Dpto. D. Miraflores Lima, PERÚ Teléfonos: (511) 440-1915, 221-7135 Telefax: (511) 421-7894 www.proética.org.pe
[email protected] [email protected] .pe
