Corrales and Penfold 2012 Dragon in Spanish

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javier corrales • michael penfold

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Un dragon en ci trornco .2.

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LA HOJA DEL NORTE

agradecimientos

Diversas instiruciones c individuos hicieron posibie Ia pre— paraciOn de este libro y contribuyeron a fortalecer nuestras destrezas como investigadores y escritores. Mauricio Car denas, del Brookings Institution, acogiO ci proyecto dcs de ci inicio. Su cuidadosa revisiOn y sus comentarios a los primeros borradores fucron fuente de inspiraciOn y apor taron ideas originales. Su ofrecimiento de auspiciar una incubadon de libros en Brooldngs, fue nada menos que un magnifico obsequio; nos permitiO acudir a Ia valiosa retroalimentaciOn de especialistas de ciase mundial, tales Cynthia Arnson, Miriam Kornblirh, Abe Lowen thai, Mejandro Grisanri, Fidel Jaramiiio, David Myers, Moises Naim y Michael Shifter. En diferentes momentos, a medida que adelantabamos ci libro, también recibimos comentarios igualmente generosos de otros colegas: Fran cisco Rodriguez, Boris Munoz, Ricardo Hausmann, Ma ria Victoria Murillo, Enrique Ochoa Reza, Jon Eastwood, Larry Diamond, Virginia Lopez, Kurt Weyland, Steve Levitsky, Christopher Chambers-Ju, Maxwell Cameron, Anibal Romero, Michiel Baud, Barbara Hogenhoom, Sergio Dahbar y Daniel Ahschuler. Amherst College, a lo largo de los aflos, ha proporcionado amplios recursos para nuestra investigación sobre Vene zuela, El Fondo de Investigaciones dcl Instituto de Estu— dios Superiores de Administracion (IESA), en Caracas,

1. edicuso en La [luja dci Nurte: 2012 l’thiIn original: Dragon in the tropics Tradueciris: Michael l’enfoId y Floury Gninev Samper Qpedan rigurosamenie prnhihidas, sin Ia auu,rizacidu’ escrita de Ins rin’Iares del copyright, hajo las sanciones establecidas en las ‘eyes, Ia reprsxliiennn meal o paitial do eats obra 1)or cualquicr metlin o procediniieisio, cisinprendidos Ia reprografia y ci stalainientu informatico, y is Wstribucion do ejeinpiares do ella snesliapite aiquiler 0 prestainn publiro. © B rssokangs I issii 5w ion, 2010 © Dc is presenic edicioss, Cvngsslar Asess,ria 357, CA. 2012 DJas’ier Corrales v Nlicisaci J’cisjbld Deposito legal: Ifi 90201111003853 ISBN:978-980-7212-I1-3 Coneccisin do pruelsas: Alberto Mart1uez I supreso en Editi,riai N ielvin, CA. impreso en Vessezuela (Printed in UnezswLs)

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nos suministrO valioso apoyo financiero pan terminar de redactar la obra. Adriana Arreaza, Raman Espinasa, Maikel Bello y AsdrCbai Oliveros aportaron datos invalo rabies sobre ci petrOleo, la pobreza y Ia economfa. Carlos Sabatino, Tara Shabahang, Mariana Urbina, Mejandro Caceres, Luis Pulgar, Ricardo Suarez, Daniel Mogollon y John Yarchoan, todos ellos excelentes estudiantes, ofrecie— ron su valioso apoyo investigativo. Henry Oómez Samper cumpliO Ia labor editorial y de revisiOn minuciosa del ma nuscrito. Y estamos agradecidos con Andy Anderson por su ayuda en ci diseño del mapa del capitulo 5. Durante los quince afios de nuestra investigaciOn sobre Venezuela nos han apoyado muchas otras instituciones: el Centro Carter, ci Centro de Investigacion sobre America Latina (CE DLA) de Ia Universidad de Amsterdam, Ia Universidad de Columbia, Ia FundaciOn Fulbright, el Instituto Sociedad Abierta, Ia Escuela de Gobierno de Ia Universidad de los Andes (Bogota), la Universidad del Sur de California y Ia FundaciOn Tinker. Asimismo, agradecemos a los colegas con quienes hemos preparado conjuntamente trabajos, ca pitulos y libros sobre Venezuela: Imelda Cisneros, Rosa Amelia Gonzalez, Manuel Hidaigo, Francisco IVionaldi, Richard Obuchi, Daniel Ortega, Roberto Vainrub y Carlos Romero. Sin ci apoyo de estos amigos e instituciones, este libro habria permanecido en nuestra mente como una colecciOn de ideas inconclusas. Por ukimo, queremos hacer menciOn de la ayuda recibida del personal de Brookings Institution Press, quc colabora ron estrechamente con nosotros a fin de presentar Ia obra aI mundo.

No sirve dejarfuera de tus planes a un dragon vivo, Si en verdad resides cerca de uno.

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jntroducción. Ia revolucion chavista en perspectiva

Este libro se enfoca en una de Las transformaciones politicas más dramáticas e inesperadas de Ia politica contemporánea la— tinoamericana. El presidente Hugo Chavez Frias liegO al podcr democráticamente en 1998 y fue reelegido en 2000 y 2006 y gracias a unos ingresos petroleros espectaculares asI como a un amplio apoyo electoral, transformO una democracia fragil, pero piuralista, en un regimen hIbrido. Los regimenes hIbridos son sistemas politicos donde ci mecanismo para determinar ci ac ceso a cargos del Estado combina prácticas tanto democráticas como autocráticas: existen libertades, y a Ia oposiciOn se Ic permite competir en elecciones; pero ci sistema de frenos y contra— pesos se torna inoperante permitiendo un dominio absoluto del poder ejecutivo. fvIás precisamente, tales sistemas presentan las siguientes caracteristicas’:

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Raras veces se celebran negociaciones entre ci gobierno y las fucrzas de oposicián. Seguidores incondicionales del gobierno se colocan en cargos oficiaies del más alto nivel, tales como las cor— tes, de forma que terminan debilitando el sistema de contrapesos. El Estado se proponc socavar activamente in autono mia de las inscituciones civicas.

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La Icy se aplica principalmente pant penalizr a los opositores y dificilmente sancionar al gobierno. El mandatario puede cambiar y pasar por alto la cons— tituciOn. El campo electoral es disparejo yei partido gobernante hace uso de artimañas que sistemáticarnente Ic son ne— gadas a la oposiciOn.

cI chavismo, tCrmino que usualmente se refiere a las metas y metodos del sistema politico de Chavez, manifiesta tres rasgos adicionales que lo distinguen de otros regimenes hfbridos de America Latina. Primero, hay una evidente inclinaciOn militar, más marta da aun a Ia que hubo en el gobierno de Fujimori. Los militares están presentes en el gabinete ejecutivo, en ci manejo de cada vez más empresas del Estado, yen la administraciOn de progra mas gubernamentales en las regiones. El chavismo echO para atrás la tendencia observada en America Latina hasta fines de los años noventa, de contener, antes que expandir, el papel de los militares en el gobierno y en el gasto destinado a rubros aje— nos a Ia seguridad nacional. Segundo, en términos de politica econOmica, el gobierno es fuertemente estatista. Más allá del ofrecimiento de amplios estimulos fiscales e importaciones baratas, el Estado hace poco por promover Ia inversiOn privada e impone uno de los sistemas regulatorios más severos del mundo. El control del Estado se ha expandido a una variada gama de industrias, que van desde Ia electricidad y las telecomunicaciones hasta sectores ordina— rios, como ci cemento y los hoteles. Las expropiaciones se ban extendido de un punado de lotes abandonados, a industrias re levantes y altamente rentables. Tercero, el gobierno ha adoptado una pohtica exterior cen trada en contrarrestar Ia influencia de Estados Unidos en Ia re giOn y, a Ia vez, diseminar una policica ideolOgica estatista un tanto radical. Chavez se ha convertido en uno de los aliados más cercanos de Iran y uno de los mayores compradores de ar mas a Rusia; tornandose en un lider abiertamente conflictivo, no solo frente a Estados Unidos sino hacia cualquier otrojefe de estado a quien desprecie. En sintesis, en tCrminos de su discurso y la polftica hacia sus detractores —dentro y fuera del pals, tanto en las buenas como en las malas— ci gobierno de Chavez no es menos que un dragon en el trOpico, que arroja fuego. Son pocos los dragones

Sin lugar a dudas, el surgirniento de un regimen hibrido en Venezuela partid de un significativo soporte electoral. Bajo Chavez se ha celebrado un sinfin de elecciones, trece en total hasta septiembre de 2010, resultando ganador ci chavismo en todas salvo uno de los comicios. Tan amplio uso de elecciones es sin duda impresionante —lo que muchos consideran como una prueba de vitalidad democrática, no obstante el hecho de que las instituciones han sido abiertamente manipuladas. Esta supremacia electoral ha sido utilizada por el presidente para justificar la concentración de poderes institucionales y hasta Ia eliminacion de limites a Ia duraciOn del cargo. Como resukado, Ia RevoluciOn Bolivariana de Chavez ha reducido Ia rendicion de cuentas, limitado Ia akernancia del gobierno y expandido los poderes dcl ejecutivo más allá de casi cualquier otro sistema electoral latinoamericano. Lo anterior es tipico de una “autocracia electoral”, término acuflado duranre los Okimos afrns para describir regImenes en donde un partido dominante o una coalicion impera sobre los demas actores politicos2. Diversos estudios han identificado ci surgimiento de este tipo de sistemas politicos en todo el mun do durante Ia primera decada del milenio, y el caso chavista es ci más pronunciado en America latina desde los años ochenta, aunque otros paises de ‘a regiOn han tenido experiencias simila— res en ci pasado reciente. A menudo denominados neopopuhistas, Ia supremacia electoral aunada a partidos politicos debiles ha ilevado a mandatos fuertemente personalistas, como en el caso de Alberto Fujimori en PerO durante los años noventa3. Pero 12

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politicos comparables a Chavez que hayan surgido en America Latina en su historia reciente. Ciertamente muchos otros 11deres de Ia region han desplegado algunas prácticas similares, pero ningün otro ha socavado los poderes de las instituciones y gobernado tanto con los ,9iilitares como Chavez. Algunos pal ses han girado a Ia izquierda en materia de polftica econOmica, especialmente si hacemos Ia comparaciOn con los aflos noven ta4, pero ninguno ha logrado ci mismo grado de control estatal de ia economla. Aunque varios paises han abandonado Ia poll tica de reencuentro con Estados Unidos adelantada a finales dci siglo XX5, ningün otro desde Cuba durante la guerra fria se ha embarcado en una campaña mundial tan sostenida para reducir la influencia estadounidense en ci hemisferio y otras regiones. Los siguientes capitulos presentan un analisis pormenori zado de cOmb tuvo lugar tan inmensa transformaciOn poiltica en Venezuela. Principaimente, sintetizamos los estudios que ambos autores hemos realizado durante los ühimos quince años. Los dos, como academicos, enfocamos gran pane de nuestra carrera en ci estudio de Venezuela. Ambos preparamos tesis doctoraies sobre la pohtica venezolana previa a Ia RevoluciOn Bolivariana desde una perspectiva comparativa (Corraies frente a Argentina y Penfold frente a Colombia). Desde que Chavez ilegO al poder, hemos escrito en conjunto y por separado arti— cuios pubiicados en revistas academicas, capiwios de libros, in formes comisionados, y articuios de opiniOn en Ia prensa. Con este libro buscamos resurnir varias ideas dave, generadas por nuestra experiencia politica e investigativa, hacerias asequibies a una audiencia menos especializada que Ia de pubiicaciones anteriores, y actualizarias al tomar en cuenta nuevos hechos e indagaciones.

factores principales: ci debilitamiento de la democracia liberal a partir de 1970 y su crisis final a partir dci Caracazo de 1989, las reformas econOnjicas faibdas de los aflos noventa y los elevados precios dcl petrOleo a partir dci atlo 2000. Aigunos estudiosos han argumentado que, durante los ahos ochenta, el supuesto éxito iegendario de Ia democracia en Venezuela se tornO en una “partidocracia”. Durante este lapso, dos partidos politicos, AcciOn Democratica (AD) y ci partido Social Cristiano (on ginaimente ci Comite de OrganizaciOn Poiftica Electoral In dependiente, Copei), dominaron ia arena poiltica. Demasiados actores provenicntcs de diferentes estratos fueron excluidos de un pacto entre losjefcs de estos dos partidos, io cual restningiO, con ci correr dci tiempo, ci acceso a instituciones democraticas e imposibilitO ci manejo econOmico, una vez que los recursos fiscales petroleros comenzaron a disminuir. Esto ilevo a que se ciamara por instituciones poilticas más participativas, io que terminO en una marea quc conduciria a Chavez ai poder. En cambio, otros autones han argumentado que los ensayos de re forma econOmica de los años noventa, al impiantar pohticas de austeridad, impulsaron la pobreza sin recuperar el crecimiento econOmico, io cual demandO un tipo de desarroilo econdmico más izquicrdista, populista y nacionalista. Por lo demás, Ia flue va oia de aitos precios del petrOieo a partir del aflo 2000 bnindO a Chavez los medios necesanios para hacer realidad los cambios que exigia ia sociedad. En esencia, muchos estudios aseguran que ia inoperante democracia y economia liberal exphcan ci vuelco hacia el tipo de sistema que se implanto en Venezuela, y los ingresos petroleros simpiemente proporcionaron ci combus tible real y figurado para iogrario. Nuestra cxphcaciOn es ligeramente diferente. Primero, res— pecto a las instituciones pohticas, no discutimos ci grado de exclusion que se vivia en ci pais durante los gobiernos que pre cedieron ci de Chavez; pero sostenemos quc fue ia dramatica apertura institucional de los aflos noventa, antes quc las hmita ciones democraticas, lo quc creO ia oportunidad para ci cambio

Cor4o EXPLICAR EL CHAVISMO

Nuestro propósito es ci siguiente. Primero, proveer una explicaciOn del carnbio politico venezoiano. Las afirmaciones convencionales respecto al sistema de Chavez se enfocan en tres 14

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1996, enfrentaron inmensos atascos politicos que previnieron su implementacidn y más nun su consolidacion. Más alla de in liberaciOn del comercio y algunas privatizaciones, Ia mayor pane de Ia actividad econdmica, especialmente del lado expor tador, permaneciO en manos del Estado. Es más, no hay cvi dencia alguna de que Ia mayoria de Ia poblacion repudiara las reformas de apertura econdmica con Ia vehemencia despiegada por Chavez una vez que, gracias a Ia democracia, liegara ai po Estamos de acuerdo en que las dificukades económicas de Venezuela flieron el resultado de otros factores, diferentes al “neoliberalismo”: a saber, Ia persistente dependencia de la ex— portacidn de petrdleo, lo cual causaba inestabilidad macroeco ndmica; Ia fragmentacion de los partidos politicos, que generd incoherencia y riflas internas; el mal manejo de Ia economla por pane del gobierno, lo que llevd a una mayor contraccidn del sector privado en los años noventa; y la crisis asiática de 1997, la cual arrasd Ia economia venezolana justo en momentos de la campaña presidencial de Chavez. Es una exageracidn culpar ünicamente a las reformas del mercado por ios padecimientos de in economia hasta 2003; más relevantes flieron los trastornos econdmicos de otra mndole, de mayor envergadura. Nuestra postura respecto al tema petrolero es algo más comphcada, por do ie dedicamos un capitulo aparte. No des cartamos ci consenso general de los estudios sobre ci desarrollo, que senalan cdmo Ia dependencia en los recursos naturaies crea toda suerre de distorsiones econdmicas y politicas —lo que se ha denominado la maidición de los recursos naturales o in “parado ja de Ia abundancia”—. Pero pensamos que ci efecto del petrdieo, por si solo, no basta para exphcar ci rumbo que mmd Ia politica venezolana en tiempos recientes y, menos nun, ci cambio en La direccidn dci sistema politico. El petroieo ha sido ci factor econdmico dominante en Ve nezuela desde que se iniciara su produccion a gran escaia en los años veinte; y en las décadas subsiguientes ci pals vivid bajo todo tipo de regimenes politicos (dictaduras, democracias 3’

de sistema. En los aflos ochenta ci viejo pacto dcmocrático en trO en profunda crisis, tanto en lo politico como en lo social, in que Uevó a In reforma y Ia descentralizacion polirica —a tal punto que para 1989, más de 300 alcaldes y 20 gobernadores fueron elegidos por voto popular A su vez, Ia descentralizacion poll tica detona no uno, sino dos terremotos politicos: dio pie a que emergieran nuevas fuerzas politicas, que en seguida captaron gobernaciones y alcaldias, especialmente el partido Causa-R a finales de los noventa y en años subsiguientes, ci Movimiento Quinta Republica (IVIVR) del mismo Chavez —io cual pondria fin a ia rancia partidocracia a Ia que estaba sometido ci pals6. La descentraiización tambien debiliró ci control de los partidos tradicionales, AD y Copei, lo cual desato una fragmentacion sin precedentes de los partidos. Estamos convencidos de que el espacio abierto por la descentralizacion y la fragmentacion partidista fue una de las razones de fondo más importantes que explica Ia Ilegada de Chavez al poder, quien siendo un adve nedizo aicanzd la presidencia en 1998 y en apenas pocos aflos logro sobreponerse facilmente al sistema politico. El punto en el que hacemos hincapie es que fue la mayor democratizacion, antes que Ia menor liberrad polirica, lo que permitid Ia entra da de nuevos actores; y la fragmentacidn de los partidos flue lo que dio paso a que, una vez en la presidencia, esta nueva fuerza consolidara su poder en tan corto lapso7. En ausencia de Ia descentralizaciOn (que abrio Ia puerta) y la fragmentacion de los partidos (que despejd ci sendero), Chavez probabiemente hubiera tropezado con barreras infranqueables en ci momento de las elecciones y ciertamenre a ia hora de formuiar politicas. En lo que respecta a las reformas econOmicas, es cierto que La pobreza y ci desempeno errdtico de La economfa prevalecid en los aflos ochenta y noventa, pero no estamos de acuerdo en que ci “neoliberalismo” fuera el ñnico culpable. Las reformas de mercado realmente nunca se dieron en Venezuela. Los in tentos de apertura econdmica adeiantados por Carios Andres Perez, en 1989, y luego de un retraso, por Rafael Caldera, en

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cuasi—autocracias); arreglos partidistas (bipartidista, unipar— tidista, multipartidista y antipartidista); y multiples poifticas económicas, que van desde Ia industrializacion y sustitución de importaciones de los aflos cincuenta y sesenta hasta la fuerte inversion en servicios publicos en Ia decada de los setenta, los ajustes econOmicos no ortodoxos de los ochenta, las fuertes re formas de mercado a comienzos de los noventa, las reformas timidas hasta 2003, y ci gasto fiscal agresivo desde 2003 hasta el presente. Una y otra vez se recurre al petróleo para explicar ci statit quo; lo irOnico es que, durante los ültimos cien aflos, ci stah’ quo ha cambiado repetidamente. Proponemos, más bien, que para explicar por qué surgiO un sistema como ci de Chavez, nos centremos en lo que podria denominarse Ia “la maldicion de los recursos naturales”: ci cam— bio de regimen ciertamente tiene que ver con ci petrOleo, pero en combinacion con diversos arreglos institucionales. En parti cular, Chavez logro obtener ci control politico directo sobre la empresa estatal Petroleos de Venezuela S.A. (PDVSA), lo cual refieja Ia erosiOn del balance de poder que ya estaba en marcha antes del boon, petrolero de 2003-2008. A partir de 2004, este arrebato institucional por parte del poder ejecutivo permitiO distribuir Ia renta petrolera directamente a la poblacion sin la intermediacion de otros actores polIticos. Sin este cambio ins titucional, ci cual a Ia vez formaba parte de profundos cambios constitucionales que fortalecieron el poder presidencial, la bo nanza petrolera en Venezuela bajo Chavez hubiera podido tener efecto politico totalmente diferente —con menor incremento del poder presidencial y menor dano a la oposiciOn. Por tanto, nuestro enfasis esta basado en identificar el tipo de instituciones que, en combinacion con la dependencia del petrOleo, luego de que Chavez llegara al poder, conilevaran a una transformaciOn tanto del tipo de regimen como de las politicas aplicadas. Examinar el petroleo conjuntamente con las instituciones relacionadas, antes que el petroleo por Si solo, se aparta del en— foque utilizado por lo comün actualmente en los estudios (en 18

general cuantitativos) sobre la “maldiciOn de los recursos natu rales”; pero mantiene la venerable tradiciOn de los estudios cua litativos sobre Venezuela, asI como de los estudios cualitativos del desarrollo en general. For ejemplo, algunos de los inejores trabajos acerca de los paises que logran escapar de la maldiciOn de los recursos naturales —independientemente de cOmo se le defina— tienden a enfatizar variaciones entre las caracterIsticas institucionales de los estados petroleros9. De la misma mane— ra, algunos de los mejores estudios politicos en Venezuela han puesto enfasis no solo en el petrOleo, sino en el papel de las ins tituciones al explicar los origenes de la democracia a finales de los aflos cincuenta, la incoherencia polItica de los ochenta y el cambio politico de sistema en los primeros años del siglo XXI’°. Todos estos estudios consideran las variaciones tanto de varia bles estatales como de partidos politicos e inclusive de ambos. Este libro se fundamenta en Ia tradicion de examinar las insti tuciones y ci petrOleo de manera conjunta, y no por separado. Reconocemos, sin embargo, que independienternente de las instituciones, Ia dependencia petrolera genera una demanda rentista, por parte de los agentes econdmicos, quiza mas pro nunciada que en otras sociedades1t. Definimos ci “rentismo” impulso de actores sociales, econOmicos y politicos por extraer recursos fiscales con fines privados antes que pñblicos, mediante un cabildeo efectuado con miras a reducir la compe tencia. Este comportamiento crea un fuerte sesgo a favor de polIticas perversas, orientadas a asegurar Ia extracciOn de estas rentas por parte de un amplio espectro de actores. Es mas, no hay duda de que ci petrOleo ha sido el combustible que permitiO empoderar al chavismo, como lo hace con Ia coaliciOn gober nante de cualquier otro petroestado al darse un sübito aumento de ingresos. Fero una vez más, entender ci porquC este sistema adquiriO las caracterIsticas actuales, y mas importante aun, por qué se ha movido en una direcciOn particular (ataca a unos y no a otros, protege ciertos valores politicos y no otros), requiere

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conocimientos que van más alla de que haya grandes recursos petroleros. Además, al enfocarse Onicamente en ci petrolco, como ocurre por lo general en Ia literatura sobre Ia maidiciOn de los recursos naturales, no se logra explicar uno de los rasgos más notables de la politica de Chavez: ci declive del sector petrolero bajo su gobierno. Demás está decir que tanto en Ia retOrica como la práctica, Chavez coloca ci petrOleo en ci corazOn de Ia estra tegia de desarrollo del pals; no obstante, ci hecho de que haya permitido ci decaimiento del sector, en Ia proporciOn que lo ha hecho desde 1999, es absolutamente asombroso. SerIa posible pensar, más bien, que Chavez debiO brindar su apoyo al sector petrolero de forma incondicional. Es más, dada Ia concentra nOn de poder en Ia rama cjecutiva, no tenia probiema alguno en proteger este activo. Sin embargo, los indicadores revelan un serb deterioro de Ia economla petrolera venezolana a partir de 1999. Chavez no ha sido ci Onico presidente hipnotizado por las promesas dcl petroleo, pero se convertiO en ci presidente que permitid su mayor debilitamienro productivo. El mistenio radica no en que se haya apoyado tanto en ci petrOleo (debido ai aumento en los precios), sino en que a pesar de tal dependencia haya permitido quc ci sector declinara. En ci capitulo sobre pe trOlco intentamos cxphcar este deciive, volviendo una vez más a nuestra tesis de “la maldiciOn de los recursos naturales”. LA POLITICA BAJO EL CHAVISMO

Otro objetivo de este libro es dcmostrar quc para enten— der ci sistema politico actual dc Venezuela, no solo cs nccesario atender el lado de Ia demanda —es decir, las prefercncias de los ciudadanos— sino también observar la ofcrta: Ia mancra como los actores estratCgicos del Estado lograron manipuiar las poh ticas y regias formales. La medula dcl chavismo podria concep tualizarsc como siguc: un proyecto politico quc busca socavar cI cquilibrio de podcrcs al construir una mayoria electoral, con base en un discurso de inclusion social radical, mediante Ia re— 20

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distribucion dc Ia propiedad más un vasto programa dc dádivas sociales extraidas dc Ia industria petrolera. El chavismo es un proyccto politico “antiliberal”, por cuanto utiliza a las mayorias clectorales para debilitar las estructuras horizonralcs y vertica— ks dc rcndimicnto dc cucntas, tal como ocurriO con anteriores movimicntos populistas en America Latina. Segun Robert DahI, Ia idea clasica dc una dcmocracia li beral combinaba alta impugnaciOn con alta inclusion; en cstos términos, ci chavismo no sale bien librado en cuanto al primer crirerio y se mucstra probiematico rcspccto al segundo12. En io concernientc a Ia impugnaciOn, ci chavismo ha minado la compctencia politica por los cargos, al colocar los recursos dcl Estado y los servicios de seguridad a disposicion del partido de gobierno, micntras ic son ncgados a la oposiciOn. En lo relativo a Ia inclusion, ci chavismo ha movilizado en Ia arena electoral actores tanto nucvos como no tradicionales (en particular los scctorcs populares), lo quc ciertamcntc fortalccc Ia dcmocra— cia; pero tambien ha relegado en forma dciibcrada a amplios segmcnros dc Ia socicdad, al tildarlos de oligarcas, escualidos y enemigos dci pueblo. A Ia luz de Ia falta dc rcndimicnto dc cuentas y ci trato a la oposiciOn, ci regimen cstá lcjos dc ser una democracia liberal, segOn ci conccpto dc Dahi. Lo que subyacc en estos cambios, en marcria dc inclusiOn e impugnaciOn, es una perdida total del cquilibrio dc podercs. Pongamos un ejemplo dc esta erosiOn: se han dado a conocer muy pocos casos dc actores sociales quc hayan demandado al Estado y menos ann, aiguno quc haya ganado. Bajo ci chavis mo, ci conccpto dc los limites del poder de las mayorias —que todo estudioso de la calidad de Ia dcmocracia postula como condiciOn minima que Los sisremas politicos deben cumplir para calificar como tales— ha colapsado en Venezuela. Los saltos autoritarios han sido el pan de cada dia en Ia po utica dc America Latina, asi como en otros paises dcl mundo en desarroilo. Durante los aflos ochcnta, nuevos mcdios para hmi tar esta tendencia emergieron en Ia region yen verdad, funciona— 21

ron por un tiempo. Ademas, Ia izquierda radical perdiO.impetu con ci quebrantamiento dcl comunismo curopeo, los militares retrocedieron en cuanto a su presencia en Ia actividad politica y sufrieron recortes de presupuesto, la sociedad civil se fortaleció y obtuvo apoyo internacignal, ci periodismo de Ia regiOn iogro mayor autonomia y fucrza gracias a nuevas tecnoiogias y nuevos mercados, y en ci mundo entero se impuso un clima favorable a Ia oposiciOn y al respeto por los derechos humanos. Mas aün, los movimientos radicales de derecha que habian patrocinado grupos paramilitares o gobiernos militares han estado bajo ci escrutinio de las organizaciones de derechos humanos. Por con siguiente, los medios tradicionales por los cuales se imponia el poder en Ia regiOn —golpes, insurgencia, represiOn, terror y aboliciOn de Ia libertad polItica— fueron neutralizados por estas barreras, de orden tanto nacional como internacional. Pero ci caso venezolano muestra lo contrario. Antes que desaparecer, ci impetu autocrárico simplemente se adaptO a las tendencias de origen local y mundial opuestas a este tipo de sistema. Anres que retroceder, los movimientos politicos que buscan Ia concentraciOn dcl poder pueden descubrir y concebir nuevas fonnas para expandirse, ann en un contexto que aparenta barreras cada vez mayores. El chavismo Sc adapto a esta coyun— tura, como Jo describe ci capitulo 2, mcdiante ci cierre selectivo de cierras instiruciones, Ia cooptaciOn de otras o Ia creaciOn de nuevas. Por lo tanto, dirigimos Ia atenciOn a la manera como ci poder ejecurivo rnanipulO con agilidad las instituciones civiles y del Estado, con el propOsito de mostrar cOmo un proyecto quc podria verse como un retroceso al pasado latinoamericano, logra superar circunstancias adversas y forjar futuro. LA ECONOMIA POLITICA NACIONAL E INTERNACIONAL

Ademas, queremos expiorar cOmo cl chavismo implico un replanteamiento de preguntas, no solo sobre Ia politica radical, sino tambien sobre el desarrollo en general. Por tanto, ci capItu— 22

lo 3 se enfoca en asuntos pertinentes al desarrollo cconOmico más precisamente, el uso de mano fuerte en materia de polIticas estatistas para el manejo de asuntos econOmicos. Argumentamos quc si bien Chavez introdujo en Venezuela forma de poiftica, rambien reciclO viejos conceptos de nueva una economia. Hasta 2008, Ia poiltica econOmica de Chavez puede ser etiquctada como un retorno modificado pero frustrado a Ia sustituciOn de importaciones (SDI), definida como un intento de utilizar medidas de orden protcccionista como via para in centivar Ia producción local. La intervenciOn del Estado ha sido maximizada, a mcnudo con la intenciOn de expandir la autosu ficiencia. Tal como ocurrió en casos antcriores de sustituciOn de importaciones en Venezuela y por lo general en Latinoamerica, este tipo de polIticas ha gcnerado kertcs ineficicncias, consi guiendo más bien expandir las importaciones en lugar de con tenerlas. Adcmas, en un intento por socializar Ia produccion, Ia renta petrolera se destinO a ampliar ci rol del Estado me— diante Ia nacionalizaciOrf y tambien Ia expropiaciOn, a menudo en sectorcs que iban mucho más allá de lo quc abogaban otros gobiernos de izquierda en la regiOn. Este tipo de estrategia SDI, en el contexto de una economia petrolera —más estatista y más favorable a las importaciones que las versiones anteriores— ha Ilevado a quc ci chavismo logre arraer a los vorantcs para obte ncr el apoyo de scaores y grupos de interés incsperados, lo quc ayuda a explicar sucesivos éxitos electorales alcanzados a partir de 2003. Desde 2008, Ia politica econOmica de Chavez se ha tornado más radical, mostrando un dcsprecio flagrante hacia las fucrzas del mercado y los derechos de propiedad. Aunque es muy temprano para saber lo que este radicalismo ha de traer, todos los signos apuntan hacia una crisis cconOmica más larga que las sufridas en otros palses afectados por Ia recesiOn global de 2008-2009. En ci capftulo 4 analizamos Ia politica petrolera. Por su puesto quc este aspecto es central al chavismo, pero vamos más alia dc lo obvio, con el propOsito de ahondar en dos aspectos

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poco conocidos acerca del papel del perraleo enla construcción del sistema politico. Primero, en lugar de aceptar Ia tesis de que ci petróleo explica tanto ci origen de las instituciones politicas y econémicas bajo Chavez como las caracteristicas de su regimen —ci hecho de que sea hibrido y el liderato del Estado en lo eco nOmico—, sostenemos que las insfituciones poiIticas moldearon la manera como ci gobierno vino a utilizar ci petroieo a su favor. Más precisamente, ci aprovechamiento por parte de Chavez para modificar las instituciones de igual forma que el sector pe trolero durante ci perIodo 1999-2004, que ilevaron a la erosion dci equilibrio de poderes y a Ia reestructuración de PDVSA, le permitiO a Chavez convertir a la industria más importante del pals, en esencia, en Ia chequera del sistema. Sin esta toma institucional previa, el impacto del inesperado aumento en los ingresos petroleros durante ci periodo 2003-2008 hubiera sido muy diferente; es decir, menos beneficioso para el mandatario. El segundo enigma que discutimos en ci capItulo 4 es ci de bilitamiento del sector productivo (mas alla de los precios), lo cual es evidente si se analizan los indicadores disponibles. Este declive es ci resultado de la creaciOn de nuevas instituciones, con el propOsito de manejar este sector menos como inversiOn y más como ministerio de acciOn social. Pero a La vez es un sintorna de Ia debilidad crOnica más evidente del chavismo y potencialmente uno que Ic puede hacer daflo: Ia combinacion de politicas econOmicas perversas y un Estado con capacidades disminuidas. El sector petrolero es ci ejemplo ideal para ilustrar Ia mengua de comperencias administrativas: precisamente por tratarse del sector que mãs se destaca y donde menos se espera ba, dada su importancia para ci gobierno. En ci capitulo 5 volcamos nuestra atenciOn hacia Ia po— utica exterior. Salvo un sinfin de articulos de opiniOn, no se ha escrito mucho de forma analitica sobre las implicaciones de Ia politica exterior de Chavez. Sostenemos, hasta cierto punto, que an rasgo dave de esta ha sido conrrarrestar Ia influencia de Estados Unidos mediante Ia estrategia de soft—balancing (literal 24

mente, “balanceo suave” o “biando”) y Ia diplomacia de poder social. El balanceo suave se refiere a los esfiierzos que adelanta una naciOn, sin recurrir ala acciOn militar, para fmstrar los ob jetivos de politica exterior de otras naciones, presumibiemente was poderosas; se trata de una variaciOn del comportamieiito tradicional de balanceo, un concepto medular del realismo po litico. Mientras que el hard—balancing (balanceo duro) implica esfuerzos, por lo general de naturaleza militar, dirigidos a re configurar el sistema internacional —por ejemplo, ponerle fin al predominio de una gran potencia. En este sentido, las metas fijadas para ei balanceo suave son menos ambiciosas; principal mente, se utilizan para aumentar los costos de Ia acciOn desple gada por el Estado más poderoso. Sin embargo, insistimos en que no todo aspecto de la poll tica exterior de Chavez se puede tipificar como balanceo suave. Mgunos, como Ia retOrica hueca, son demasiado suaves. Otros son demasiado fitertes, como su dispendioso gasro miiitar o sus pactos con naciones u organizaciones que auspician ci terroris mo. fvlás aOn, Chavez tiene varias metas de polftica exterior (di ferentes a Ia de desafiar a Estados Unidos) y varios paises obje tivo, algunos de los cuales son menos poderosos que Venezuela misma. No obstante, Venezuela ha despiegado rodos los signos usuales del baianceo suave frente a Estados Unidos, de modo que vale Ia pena estudiar lecciones de los origenes, Ia práctica y los efectos de este tipo de polftica en las relaciones Norte—Sur. En linea con ci resto del libro, discutimos cOmo las instituciones nacionales, en especial Ia pérdida del rendimiento de cuentas y La concentraciOn del poder en la rama ejecufiva, interactüan con ci petrOieo tanto para facilitar como para obstaculizar las inicia— tivas de balanceo suave desplegadas por Venezuela. LA CARA SOCIAL DEL CHAVISMO

Sin lugar a dudas, Ia poiftica social del chavismo —en ci pals y en ci exterior— es su rasgo más comentado; sin embar go, tampoco es un tema del todo comprendido. Hay quienes 25

ban advertido que las politicas sociales de Chavez muestran un compromiso democratico rara vcz visto en America Latina, con lo que no estamos de acuerdo. Es evidente que la pobreza ha disminuido: algunas estimaciones señalan que la población p0bre se redujo de 48,6 pot ciento del total, en 2002, a 27,6 por ciento, en 2OOS. No obstante esra mejoria de los indices, nues tro mensaje es que en ciertas circunstancias Ia ayuda se desem bolsa solo a un sector de los pobres y casi nunca a través de pro gramas sociales sostenibles; peor ann, la manera como se hace acaba por ayudar, rnás que a nadie, al presidente y a sus aliados. En general, la politica social es concebida como instrumento dave para construir una coaliciOn pohtica radical, tanto nacio nal como internacionalmente; es decir, para mantener tanto el apoyo electoral como Ia legitimidad internacional del regimen hibrido de Chavez. Esta es una práctica muy poco feliz para la democracia; aunque desde una perspectiva superficial, podria calificarse como progresivamente distributiva. Con todo, no hay duda de que Chavez ha canalizado fon dos sin precedentes hacia programas sociales, muy por encima de lo que generalmente logran las democracias liberales en pal— ses en Was de desarrollo e inciuso ‘arias autocracias paternalis tas entre los estados petroleros del Goifo Pérsico. Argumenta— mos que los fondos destinados a estos programasjuegan un rol mucho mas grande de lo que convencionalmente se entiende. En lo esencial, esta dimension social juega un papel destacado en Ia politica interna, en Ia economia, en el sector petrolero y en la politica exterior. Asi, cada uno de nuestros capftulos de dica amplia arenciOn a Ia poiltica social. Mientras un estudio convencional sobre Chavez tendria an capitulo referente exclu sivamente a poiftica social, pensamos más iluminador discutir este tema, corno un elemento transversal que traspasa todo ci provecto hegemOnico del chavismo. Entretanto, ci capitulo 2, sobre polkica interior, muestra cOrno las prácticas clienrelistas subyacentes, junro con Ia polirica social, actuaron para desarmar toralmente a la oposiciOn. Este 26

capitulo ofrece tambiCn una explicacion de porquC un sistema como este, ni del todo democratico ni totaimente autoritario, generO montos de gasto social por encima de lo que se espera tanto en democracias como dictaduras. El tipo de competen cia poiftica permitido en un regimen hibrido, crea un incentivo para que el gobierno gaste en forma discrecional, mientras la erosiOn dcl equilibrio de poderes permite al Esrado gastar en exceso. Aunadas, las dos situaciones generan un nivel de gasto alto, ineficiente, y con sesgo politico. El capitulo 3, sobre nomla politica, muestra cOmo el gasto social también funciona como un paquete económico de estimulo permanente; y por si fuera poco, sirve para generar demandas por parte de los isa bajadores para que empresas privadas sean expropiadas. El ca pitulo 4, sobre el petrOleo, muestra que el gasto social tambien juega un rol importante en determinar ci manejo del sector pe trolero. Mas precisamente, el capitulo ilustra que Ia decisiOn de favorecer el gasto social (esencialmente gastos de operaciones y subsidios masivos converridos en transferencias en efectivo) significo un devastador costo de oportunidad para el sector pe troiero en términos de inversiOn e infraestructura, tecnologia y producciOn. El capItulo 5, sobre politica exterior, analiza uno de los mas innovadores usos del gasto social bajo Chavez: como herramienta para balancear Ia influencia de Estados Unidos, ganar aliados en Ia regiOn, y hasta silenciar las criticas por parte de gobiernos latinoamericanos yr hasta de intelectuales interna cionales. En sintesis, el petroleo y ci gasto social han jugado un rot importante no solo en Ia polftica sino en todas las dimensio nes del chavismo. Fue asi como Ia politica social se convirtiO, anres que en objetivo mismo, en un poderoso instrumento de consolidacion politica. REFLEXIONES Este libro analiza cOmo el petrOleo y las instituciones han interacruado al generar un sorpresivo cambio de sistema, ci po pulismo radical, el declive del sector petrolero yr una politica cx27

r tebor antiestadounidense en Venezuela. Esperamos queofrezca o algo de valor a un amplio pñblicn de lectores, desde ci pOblic a aficion los en general basta los estudiosos no especializados y dos a la politica. A Los especialistas en Venezuela, ellibro les ofrece argu meows que se diferencian de algunas de Las teorias más acep tadas sobre ci surgimiento y los efectos del chavismo. A los comparativistas, les brinda suficiente material para provocar ci interrogante de si ci chavismo es reproducible, anticipándose al futuro de Ia polltica en paises afligidos por partidos decaIdos, capacidades del Estado crónicamente debilitadas y economfas volatiles; 0 si, por ci contrario, ci chavismo no es reproducible, bien porque es demasiado anacrónico o demasiado dependiente del petroleo. A los latinoamericanistas, proporcionamos mate rial para alimentar un debate acerca de si ci chavismo es Ia ola del futuro de Ia regiOn —por cuanto apunta a un regimen “pos democratico”, corno en efecto denominO ci movimiento uno de los primeros mentores más influyentcs de Chavez— 0 5 ci cha vasmo es una propuesta sin salida, justamente por ser demasiado anridemocrática’. A quienes les interesan las relaciones Norte— Sur, ofrecemos una exphcaciOn del balanceo suave, que se con ha mds en Las necesidades polIticas del pais retador que en las medidas tomadas por el que ejerce Ia hegemonia. Y a quienes les interesa el desarrollo en general, esperamos darles algunos criterios para ayudar a cahbrar las condiciones bajo las cuales los paises que liegan a disfrutar fortuna económica pueden real mente manejar esas bendiciones en bien de la sociedad como un todo, antes que ci mandatario de turno y sus seguidores.

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ci arrebato del podery el surgimiento de un regimen hIbrido en venezuela, 1999-2&09

Qué ocurrid para que un movimiento de base, iniciado en

1998 con ci propOsiro de profundizar Ia democracia en Vene zuela, se transformara en un proceso cuya ünica intenciOn fuera colocar ci poder ejecutivo por encima de los demas poderes? El surgimiento de un regimen hibrido en Venezuela no se expli ca fácilmente mediante las teorIas funcionales. Sus argumentos postulan que el colapso de las instituciones democraricas pm viene de una crisis crdnica de gobernanza, que ileva a los actores politicos —tanto los del gobierno como los de Ia oposiciOn— a apropiarse del poder y centralizarlo, con el objetivo de lidiar con asuntos sobrecogedores’. Entre 1999 y 2001, sin embargo, mientras se introduje ron algunos de los cambios más importantes del nuevo sistema, Hugo Chavez disfrutá de un gran éxito politico, con tasas de aprobacion y resultados electorales que despertaban envidia en tre los mandatarios de Ia region. Estos primeros cambios insti— tucionales, que permitieron a Chavez ampliar sus poderes presi— denciales, ocurrieron con anrerioridad a Ia bonanza petrolera de 2003-2008 y no estaban direcramente vinculados con Ia riqueza del petrOleo. Dc hecho, ampliar los poderes presidenciales ge nerO una crisis: hacia fines de 2001, el pals se polarize entre chaviscas y detractores, situaciOn que se ha mantenido hasta boy dia. Bien podria debatirse si la crisis de gobernanza que emergiO era de orden estructural o fabricada (argumentamos que hubo bastante fabricacion), y ello, en alguna medida, justificO ciertos 29

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incrementos de poder por parre del ejecutivo entre 2002 y 2003. Despues de 2004, sin embargo, cuando Chavez sobrevivió a un reñido referendo revocatorio, nuevamente superó cualquier temor en cuanto a amenazas o impedimentos de orden politico, al recuperarse en formaspectacu1ar su tasa de aprobación, su capital electoral y su dominio de las instituciones; las protestas callejeras en contra del gobierno más nunca se aproximaron a las de 2002 y 2004. Y no obstante, una vez más, Chavez res pondió a este respiro posterior a 2004 mediante una aceleracion dcl ritmo de concentración de poderes y un aumento en las res tricciones a la oposición y a los grupos civiles independientes. Nuestro relato de Ia transformacion de Venezuela en un regimen hibrido se fundamenta, primew, en argumenros ha sados en “intenciones elitistas”, es decir, las preferencias de los politicos electos, que con base en sus propias ideologias yen su lectura de las preferencias de ciertos grupos electorales, buscan imponer su particular vision del mundo2. Pero vamos más allá, al mostrar ciue este salto tambien fue fruto de Ia disponibilidad de “oportunidades politicas”, principalmenre Ia presencia de re cursos econOmicos al alcance del Estado,junto con instituciones de representaciOn de por si frágiles, que se fueron debilitando a raiz de politicas implantadas con ml fin por parte del Estado. La mera disponibilidad de recursos econOmicos (especialmente petroleros) no habria bastado como condiciOn para facilitar ci surgimiento de en regimen hibrido. De haberse conrado con partidos politicos mis fuertes y con instituciones de rendicion de cuentas, ci impacto politico de un repentino aumenro de los ingresos fiscales habria sido diferente. El impulso hacia en ré— gimen hibrido tambien fue resultado de estrategias desplegadas por el Estado, es decir, el uso deliberado de la polarizaciOn por parre dcl poder ejecurivo, ci clientelismo politico, Ia impunidad frente a la corrupciOn y Ia discriminacion en ci empleo. Los defensores de Ia RevoluciOn Bolivariana nunca han dejado de proclamar sit compromiso con la democracta parti— cipativa, como alternativa a Ia democracia liberal. Chavez está 30

en lo clean al adverrir que Venezuela se aleja de Ia democracia liberal, pero el pals no se ha movido necesariamente hacia una mayor participaciOn (mas alla de lo electoral) y a una mayor rendiciOn de cuentas. Al contrario, Chavez ha mostrado cOmo un lIder democraticamente electo puede manipular las institu— ciones nacionales para arrinconar a grupos sociales y politicos, y por extensiOn, reducir los espacios de convivencia. Este objetivo se alcanzo mediante Ia adopciOn de diferentes estrategias en distintos momentos. No obstante Ia variedad de estrategias despiegadas, emerge un patrOn discernible que explica cOmo se pasO a un regimen hibrido: lo usual ha sido que el gobierno arrebate gradualmente ci poder al tomar una o algunas instituciones, pero no todas, y luego desmantele su autonomia. La oposiciOn respondia de diferentes maneras: primero mediante la protesta, luego con un intento de derrocar al mandatario mediante un golpe de Es tado, posteriormente se mantuvo quieto y, más recientemente, optO por estrategias electorales más efectivas —todo do casi en vano. Y el gobierno, Ia mayor de las veces, replica con many dura y medidas de exclusiOn, para concentrar al final más fuerza en ci poder ejecutivo y dejar a los demas grupos politicos cada vez con menores espacios institucionales3. Sin embargo, ci sendero hacia Ia consolidacion de un régi— men hIbrido en Venezuela a partir de 1999 es un cuento intrin cado, cuyos acontecimientos no han seguido necesariamente una secuencia direcra. En este capftulo tratamos de describir este proceso en términos de sucesivos “actos” —recurrimos a una metáfora teatral— con ci propOsko de que renga sentido Ia extraordinaria metamorfosis de Ia politica venezolana median te diversas etapas a lo largo de una decada. El telon de fondo tie estos “actos” ha sido Ia profunda polarizaciOn polItica que, en algunos momentos, ha inducido a Ia oposiciOn a recurrir a medios no democraticos para despiazar al chavismo del poder (tales como el fallido golpe de 2002), que a la vez permitiO al chavismo justificar la manipulacion del orden constitucional 31

para su proplo beneficio politico (mediante medidas tales como proscribir oponentes, permitir al partido de gobierno gastar fondos pnblicos discrecionalmente, eiminando los limites al periodo presidencial en 2009 o crear leyes electorales sesgadas a favor del partido de gobierno). A continuación narramos come emergió este regimen hIbrido y en la ukima secciOn intentamos explicar cámo ci gobierno ha logrado consolidar su poder, aun que de una manera frágil, por su excesiva personalización. ACTO 1:

CREACION DE UNA CONSTITUCION

HI PERPRESI DENCIALISTA

El primero de Ia serie de arrebatamientos de poder, al poco tiempo de posesionarse Chavez, fue ci de reescribir Ia Cons tituciOn. Chavez ganó Ia presidencia en 2008 tras una crisis de veinte años del liamado sistema puntofijista. Dicho terminG proviene del Pacto de Punto Fijo, una scrie de acuerdos firmados en 1958 por las principales fuerzas democráticas dcl momento, que sentaban las reglas de la contienda politica luego de aflos de dictadura4. Al cierre de los años noventa, Ia gran mayorIa de los venezolanos estaba convencida de que ci sistema puntofijista era inepto, inestable, rigido y corrupto. Chavez ofreciO desmantelar radicalmente este sistema, empezando por los mismos partidos que lo habIan fundado: AcciOn Democrätica (AD) y Copei. Desmantelar ci sistema anterior no resulto dificil. En lo econOmico, ci pals estaba en medio de dos “decadas perdidas”, las de los aflos ochenta y noventa, frente al resto de America Latina, que solo habia perdido el decenio de los años ochenta. For lo demás, las nuevas reformas descentralizadoras, introdu cidas en Venezuela en 1989, dieron paso ala elecciOn popular de alcaldes y gobernadores, lo cual engendrO nuevos movimientos, que estremecieron Ia estructura de poder de los partidos tra dicionalcs5. La crisis econOmica y Ia apertura pobtica fueron las principales razones por las cuales nuevas fuerzas politicas, algo opuestas al statis quo, surgieron durante los ahos noventa

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—primew el movimiento Causa-R y, a finales del siglo, el movi miento impulsado por Chavez (el MVR). Es un conseñso reconocer el pésimo desempeno econOmi co y social anterior a Chavez. Ya para 1998, el FIB per capita habia retornado al nivel de comienzos de los años cincuenta. • La pobreza extrema y moderada habia aumentado de 44,4 por ciento de los hogares en 1989 a 57,6 por ciento en 1998, y du rante ci mismo periodo la extrema pobreza creció de 20,1 por • ciento a 28,8 por ciento. Tan fuerte caida tanto en lo econOmico come en lo social explica, en parte, que los electores se mos traran dispuestos a apoyar un candidate que prometiera reor denar el sistema politico6. Un bajon en el precio del petrOleo venezolano en 1998, a casi 8 dOlares per barril (ci menor precio en decadas) propiciO el golpe final a la fortaleza electoral de los partidos tradicionales. El sistema se aprestaba a cualquier adve— nedizo y, efectivamente, en 1998 se postularon a las elecciones varios politicos recién llegados. Pero el clima electoral favorecla al candidate que prometiera Ia politica más punitiva e contra de los partidos existentes —y aquel candidate era Chavez. Al asumir Ia presidencia, Chavez podrIa haberse enfoca do de una vez en lo econOmico, lo cual estaba en caos, segün todos sabian. En cambio, enfoco sus esfuerzos en redactar las leyes que gobernarlan las relaciones entre las ramas de los p0deres publicos, con miras a expandir los poderes presidenciales. Chavez aprovecho el ampllo sentimiento antipartidista del dcc torado, tendencia que prevalecia en Ia regiOn durante la decada del 2000, para convocar una Asamblea Nacional Constituyente dirigida expresamente a ponerle fin a Ia “partidocracia”, término local que describia el sofocante poder de los partidos tradicio nales en Venezuela. En razOn de que estos partidos mantenlan algo de poder en las demas ramas del gobierno, Ic resuho facil a Chavez en 1999 justificar ci debilitamiento de estos poderes, aunque no fuera sine para, como él mismo afirmaba, “apunalar a muerte a los partidos moribundos”. Una de las primeras medidas administrativas de Chavez 33

F fue decretar la convocatoria a un referendo consultivo, bajo ci cual serian elegidos los delegados a una Asamblea Nacional Constituyente. La redaccion dcl referendo Ia realizó una comi sión especial designada por ci presidente y lideradapor Ricardo Combellas, Ernesto Mayz Vallenilla y Oswaldo Alvarez Paz, todos reconocidos intelcctuales o politicos quienes, años atrás, habian apoyado Ia idea de modificar la Constitucion de 1961. En aquei momento se requerIan dos tercios del voto parlamen tario para cambiar un articulo constirucional a ilamar a una asamblea nacional constituyente. Sin embargo, el Ivlovimiento Quinta Republica (IVIVR), partido politico de Chavez en ese entonces, contaba con apenas el 20 por ciento de los escaños en la Camara de Diputados y 22 por ciento en ci Senado; por lo tanto, carecia de los votos requeridos. De alli que Chavez necesitara un mecanismo legal para saltarse a! Congreso, no simplemente para modificar Ia Consti tución sino tambien para gobernar. Como medio para evadir el Congreso, Ia comisión presidencial especial recomendo el uso de un referendo consuicivo, instrumento novedoso aprobado en 1997 dentro de una reforma legislativa a la ley electoral para ampliar los mecanismos de consulta popular. Chavez acogió la idea y de inmediato se desato un conflicto entre las ramas del poder; el Congreso argurnentd que caulquier modificacion a Ia ConstituciOn debia permanecer en sus propias manos, mientras que Ia presidencia exigia un referendo popular sobre la materia. En marzo de 1999, elTribunal Supremo dejusticia se alineO con el ejecutivo, dejando via libre a un referendo consultivo. En ei referendo, celebrado el 25 de abrfl de 1999, un 87 por ciento de los votantes apoyO la idea de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente, asI como las reglas electorales establecidas pot Ia presidencia para designar a los delegados a la Asamblea. Me ses más tarde, el Tribunal Supremo acordó suspender el Con greso mientras que estuviesen vigentes las deliberaciones de la Asamblea Constituyente, ml como buscaba Chavez. Aunque el Tribunal dudo en atreverse a reducir ei poder del Congreso, 34

tampoco tenia Ia suficiente entereza como para rechazar a un presidente tan popular. Chavez gozaba de uno de los mayores niveles de populáridad de cualquier presidente desde Ia decada de 1960. Fue asi como comenzO el proceso de aprovechare del -: poder de las mayorias para inrimidar a las diferentes ramasde gobierno. Otra asombrosa hazaña de Chavez en 1999 fue la de apoderarse totaimente de la Asamblea Constkuyente. Este ob jetivo se logró mediante una habilidosa manipulacion institu cional: Ia comisiàn presidencial idea una regla para seleccionar los delegados (bajo un sisrema de pluralidad con distritos de di ferente tamaño en los estados) junto con una ingeniosa estrategia de nominación. La regla permitió que el nümero de candidatos pertenecientes a su coalición a ser nominados en cada distrito, no excediera ci nümero de escaños asequibles —evitándose que los vows se desperdiciaran mediante el uso de un “Idno” que ayudaba a coordinar ci voto entre sus filas. La oposiciOn hizo lo contrario: los candidatos compitieron de forma individual, en Jugar de hacerlo en un misma plataforma politica, sin tener en cuenta cuántos candidatos de oposición habria en cadajurisdic ción. Esta combinacion de reglas formales con procedimientos informales (unidad del partido regente y fragmentacion de la oposicion) permitid que ci gobierno, con apenas ci 53 par ciento de los votos, obtuviera ci 93 por ciento de los puestos. Los vows de la oposición se dispersaron entre demasiados candidatos y solo un punado de elios logró Ilegar a La Asamblea, frente a un chavismo perfectamente coordinado. Dada Ia homogeneidad ideológica de Ia Asamblea Cons tituyente, no era de sorprender que Ia nueva constitución se re dactara en menos de tres meses, con un aporte insignificante de Ia oposición. El resultado fre una formidable ampiiacion de los poderes presidenciales en relacion con las demas ramas del poder. Esto no significa que la sociedad civil dejara de obtener nuevos derechos; pero en comparaciOn con los demas poderes y el debilitamiento final de los partidos politicos tradicionales, 35

ci ejecutivo fue ci que rnás beneficio obtuvo. Hasta el dia de hoy, la Constitución de 1999 es Ia más presidencialista de toda America Latina7. El periodo presidencial se amplio de cinco a seis años, permitiéndose ademas la reelección inmediata. El presidente obtuvo discreción absoluta sobe los ascensos de ofi— ciales de la Fuerza Armda, sin requerirse la aprobacion legis lativa. El Senado fue eliminado, lo que erosionó Ia fiscalizacion dentro del parlarnento y los contrapesos entre las ramas legisla tiva y ejecutiva. El presidente ahora podrIa liamar a referendo sin necesidad de aprobacion legislativa. Sc proscribió ci finan— ciamiento pablico de los partidos politicos. Asimismo, la nueva constitución introdujo la posibiidad de revocar los mandatos de alcaides, gobernadores y ci mismo presidente, aunque sujeto a condiciones altamente restringidas. La Constitucion de 1999 produjo lo que los estudiosos de nominan un sistema politico de altos costos y beneficios (high stakes: en tai sistema, aumentan de manera significativa las ventajas de mantenerse en el poder y, a la inversa, los costos de permanecer en Ia oposición8. Al ser tan grandes los beneficios de mantenerse en ci poder, disminuyen los incentivos del man datario y sus seguidores para compartirlo con lo oposición; a la vez, se va reduciendo Ia aceptación del stafle quo por parte de ia oposicion debido a los altos costos de mantenerse come adver sario. Una vez ratificada la nueva constitución, la oposición se vio desmoralizada al sufrir los efectos de Ia exclusion, y se sintiO privada de medio aiguno para influir sobre Ia politica a seguir. El sistema politico que emcrgiO en Venezuela como resul— tado de Ia Constitucion de 1999 difiere totalmente del puntofi jista. El punto de partida de aquel sistema fueron los acuerdos entre fuertes partidos politicos. Con la ConstituciOn de 1999, ci foco en los partidos fue reempiazado por una Optica que pri vilegia la presidencia. Una vez debilitadas las prerrogativas le gislativas, se le facihito al presidente nombrar ala mayoria de los magistrados del Tribunal Supremo y estrechar su control sobre

ci Fiscal General, ci Contraior General y ci Consejo Nacional Electoral (CNE). El control del CNE, en particular, representO un punto crucial, pues acelerO el proceso para lograr ci mantenimiento de cargos e incrementar las barreras a ios opositores. Chavez ‘ai— canzó ci control sobre el CNE mediante ia creaciOn de un con sejo transitorio, que gobernO los asuntos legislativos durante ci periodo de la aprobaciOn de la nueva constituciOn, en diciembre de 1999, y las elecciones de un nuevo parlamento en agosto de 2000. Este consejo transitorio, denominado ci Congresillo, es tuvo conformado por miembros de Ia Asambiea Constituyente y aigunos representantes no elegidos, en su mayoria chavistas. Con base en una serie de prerrogativas transitorias, fijadas por ia Constituyente, ci Congresillo nombrO ci CNE y promuigO ia legisiaciOn dave en este tema. En sintesis, ci éxito de Chavez al redactar la nueva cons tituciOn a favor de los poderes presidenciales, y los metodos por los cuaies io logrO, elevO los beneficios de mantenerse en el poder y amenazO a quienes permanecicran en la oposiciOn. Por primera vez en la historia democratica de Venezuela, la to talidad de la oposiciOn (no solo unos pocos grupos opositores marginales sintieron profundas dudas sobre la ecuanimidad de las instituciones y especiaimente del sistema electoral9. Pero Chavez no se detuvo. El siguiente paso seria reorde nar las relaciones Estado—sociedad. ACTO II:

POLARIZAR Y CASTIGAR

En 2001, Chavez aprovechO sus nuevas prerrogativas constitucionales y la decreciente autonomia de varias ramas de gobierno, al obtener de Ia legislatura una Icy habiitante quc Ic permitia manejar una serie de politicas por decrcto, principal mente los derechos de propiedad en los sectores agricoia y de hidrocarburos. Previamente, en agosto de 2000, habIa obtenido ci control de la Asamblea Nacional, ci nuevo parlamento uni cameral, ai aproximarse las nuevas elecciones de Ia totalidad de

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F Luis Miquilena, politico habilidoso quien habria cimentado la ilegada de Chavez al poder, liderO una amplia escisiOn del cha vismo que denunciO Ia falta de consuka sobre importantes cambios legislativos. El 13 de noviembre de 2001, en una reuniOn de gabinete que duraria casi carorce horas, el presidente aprobO cuarenra y nueve leyes, de las cuales casi ninguna habia sido discutida con ningün ente social, empresanial o laboral. La na turaleza abrupra de tales decisiones creO una faccion politica: un grupo dentro de Ia Asamblea Nacional, liderado por Alejandro Armas y Ernesto Mvarenga, organizO una comisiOn especial para revisar el contenido de la nueva legislaciOn. Sin embargo, el dano ya se habla hecho. Organizaciones de la sociedad civil, partidos politicos, grupos empresariales y medios de comuni cación manifestaron su descontento hacia el presidente. Luis Miquilena abandonO el gobierno. A lo largo y ancho del pals se celebraron marchas de Ia oposiciOn y paros civicos. Mgunos grupos opositores, en especial aquellos cercanos al empresaria— do y los partidos tradicionales, comenzaron a conspirar abier tamente en contra del gobierno; cortejaron a oficiales de alto rango a participar en un posible golpe. Las fuerzas de oposiciOn dieron inicio a una gran campafla internacional para erosionar Ia legitimidad democratica del gobierno. Acaso pot anreceden tes en otros paises, como Argentina en 1989 y 2001, Brasil en 1991, Guatemala en 1993, Ecuador en 1996 y 2000, Paraguay en 1999, Peru en 2000 y hasta la misma Venezuela en 1992, cuando las fuenas opositoras desbancaron mediante protestas callejeras a mandatarios elegidos, la oposiciOn venezolana pen sO que podrian lograr lo mismo con Chavez. El 11 de abril de 2002, casi un mullen de personas marcha ron frente al palacio presidencial, en una de las mayores protestas civicas en Ia historia de Venezuela a partir de Ia transiciOn a Ia democracja con Ia caida de fvlarcos PerezJimenez. Al acercarse la marcha at palacio, Ia violencia se desarO: murieron diecinueve personas y más de ciento cincuenta keron heridas. Los milita res se rehusaron a cumplin las Ordenes de Chavez de reprimir

los puestos electivos, incluida la del mismo presidente, a travCs de Ia ilamada megaelección del 2000. La improvisada coali cion polIrica de Chavez, denominada Polo PatriOtico, obtuvo más del 59 por ciento de los votos para Ia presidencia y 60 por ciento de Los escaños enja Asamblea Nacional. Valiendose de su dominic sobre Ia rama legislativa, Chavez rambien amenazó con utilizar su poder para cambiar Ia Ley de EducaciOn y dane via libre al gobierno central para nombrar y despedir maestros a discreción, asI como cambiar el plan de estudios tanto del sistema publico como privado. Este intento tocá un tema his tOricamente sensible en el pals, que recordo Ia exitosa lucha de los aflos cuarenta y fines de los cincuenta por la autonomIa de las escuelas privadas, y el apoyo a las escuelas y universidades püblicas durante los aflos sesenta. La ley habilitante, La erosion de las instituciones de con trapeso y el proyecto de reforma de la educaciOn, provocO una rcacciOn en cadena por pane de amplios sectores de la sociedad, alarmados por lo que percibieron como Ia toma arbitraria de po den’°. La oposiciOn, formada por diversos sectores, que no siem pru coincidian en asuntos politicos —grupos empresaniales y del movimiento laboral, organizaciones de Ia sociedad civil, viejos y nuevos partidos politicos, asociaciones de padres y maestros, como tambiën un nutnido grupo de exchavistas— comenzaron a organizar protestas en todo el pals, entre ellas tin paro general de dos dias en diciembre de 2001. Para 2002, el pals vivia la peor polarizaciOn que se habia registrado en America Latina desde los dias del regimen sandinista en Nicaragua, durante los años ochenta. En vez de retroceder, el presidente desaflo el creciente descontento, descalificO a los detractores y se mostrO aOn más indispuesto a cambiar de rumbo. Durante un lapso de dos aflos, de 2001 a 2003, Ia oposi ciOn parecia Ilevar Ia ventaja ante el conflicto que emergia entre el Estado y Ia sociedad. La coaliciOn gobernante sufrio impor— tantes deserciones —en el gabinete ejecutivo, la legislatura, los votantes y hasta entre los militates. El ministro del Interior,

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Ia manifestación y este supuestamente habrIa renunciado a la presidencia. Al dia siguiente, Pedro Carmona, presidente de la Federación de Camaras de Comercio e Industria (Fedecamaras lidero un golpe de Estado: con ci apoyo de una pequefla facción militar, tomó posesión qpmo presidente transitorio a Ia cabeza de un gobierno ukraconservador y proclama la invalidez de la Constitucion de 1999, la disolución de la Asamblea Nacional y la revocación de los gobernadores. Pero los civiles que anterior mente apoyaban las protestas en contra de la naturaleza antide mocrática de las leyes de Chavez, asombrados por la igwdmente antidemocratica proclamacion de Carmona, pronto lo abando naron. Los militares retrocedieron de inmediato, los sindicatos laborales se distanciaron del golpe, los chavistas salieron a las calles —y de forma inusual para las presidencias truncadas en America Latina a partir de 1980— y el presidente depuesto fue restaurado al poder. Unidades militares lideradas por algunos de los mismos oficiales que habIan repudiado a Chavez en dIas anteriores, lo reinstalaron en menos de setenta y dos horas. Esta serie de golpes, como preferimos denominarlos (ci golpe de Chavez frente a las instituciones de contrapeso, ci gol pe militar frente a Chavez, el golpe de Carmona frente a Ia Constitucion, y ci golpe civico-militar para restaurar a Chavez) dejó libres de culpa a muy pocos de los lideres politicos. Sin embargo, los hechos terminaron por manchar la reputación, mas que de ningün otro grupo, de Ia oposición. Ya en 2002, en America Latina, las manifestaciones civiles y las crisis entre las ramas del poder póblico, seguidas de presidencias trunca das, se habian tornado frecuentes y fortalecIan a las fuerzas de oposición; pero en Venezuela, fortalecieron a Ia presidencia y a los militares. Esto ocurrió en pane debido a Ia gran polariza ción dcl pals: Chavez aün mantenia bastante apoyo y los miii tares, para evitar una escalada de Ia tension social, optaron por restaurar el statie quo antes que Ilamar a nuevas elecciones. El conflicto civil fue evitado, pero Ia polarizaciOn se agudizo. Los chavistas se tornaron mas hostiles a la oposiciOn y esta se volviO 40

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más resentida, al darse cuenta de que ci poder, en lugar de ser reformado, fue restaurado”. Precisamente por el dano a la reputaciOn de Ia oposiciOn, serie de golpes de 2002 brindaron al gobierno una lecciOn la acerca de las ventajas de conducir ala oposiciOn hacia posiciones extremas. A partir de este momento, Chavez nunca más buscO la reconciliaciOn; calculaba que al provocar actos irracionales por parte de la oposiciOn, podria hasta fortalecer la popularidad de la presidencia, ai menos en uno de los dos polos del espectro ideolOgico del pals. En vano, la crisis de 2002 trajo la mediaciOn de la comu nidad internacional. Cesar Gaviria, secretario general de la Or ganizaciOn de Estados Americanos (OEA), permaneciO en Ca racas durante varios meses para promover negociaciones entre las fuerzas chavistas y opositoras, con representantes del Centro Carter en calidad de observadores. Pronto, los encuentros se es tancaron. Chavez no estaba dispuesto a renunciar ni a cambiar el rumbo de sus politicas, y la sociedad venezolana se mantu vo polarizada. Bajo Ia Coordinadora Democratica, organiza chin paraguas que agrupaba partidos politicos y movimientos de la sociedad civil, la oposiciOn se mantuvo opuesta a aceptar Ia espera de las elecciones, como lo establecia la Constitucion. En términos de la teoria de juegos, el gobierno y la oposiciOn jugaban al “menos cobarde”, una peligrosa situaciOn en la que ninguna de las partes esta dispuesta a ceder, estancamiento que lleva a ambos lados al peor de todos los mundos. Al menguarse la posibilidad de ilegar a un arreglo, la opo sición eligiO una nueva estrategia de ataque no electoral: un paro de tres meses, apoyado por trabajadores y gerentes de Ia empresa petrolera estatal, PDVSA. Desde su nacionalizaciOn en 1974, PDVSA habia sido adininistrada en forma bastante autOnoma, a menudo tildada de ser un “estado dentro del es tado” (ver capitulo 4 para ci analisis de la industria petrolera). Luego del failido golpe de abril de 2002, Ia alta gerencia de PDVSA temia que se pondria fin a su autonomia. En efecw, ci 41

gobierno culpo a Ia cupula administradva de PDVSA de apoyar y participar en ci ievantamiento politico de comienzos de 2002, y Chavez hizo evidente que queria tener tanto el control politi co como operacional de la industria petrolera. La aita gerencia de PDVSA, con el fin 4e protegerse a si misma, organizó un cuasi sindicato, denominado Gente del Petrolco, que recluto a numerosos gerentes de nivel medio y alto. Este grupo pronto forjO vInculos con Ia Coordinadora Democrática, a la que in tentó presionar para que abandonara las negociaciones a cambio de una huelga nacional. Para finales de noviembre de 2002, se impuso la Gente del PetrOleo y convenciá a la ConfederaciOn de Trabajadores de Venezuela (CTV) a Uamar a paro. El 2 de diciembre de 2002, las fuerzas vivas del pals convocaron un pam nacional. Aunque siguieron funcionando los seiwicios publicos, los medios de comunicaciOn, los bancos, los principales producto res de alimentos y los supermercados, muchas compañias y casi Ia totalidad de la industria petrolera cesaron actividades durante Ia mayor parte de estos tres meses. La produccion petrolera de Venezuela se parO. En cosa de semanas, ci pals cayO en una profunda crisis econOmica. Dc nuevo, en lugar de negociar, Chavez respondió con el castigo. Arbitrariamente despidio casi a! 60 por ciento del personal de PDVSA, inciuyendo la mayorIa de los gerentes, y asignO ci control de Ia industria a los militares. La distribucion de gasohna coiapsó. En los grandes centros urbanos escaseaban o simplemente se agoraron ciertos aiimentos y otros bienes de consumo. Chavez persuadio a los militares y a Ia comunidad in ternacional de que PDVSA habia sido utilizada con fines sub versivos y ci interés nacional exigia al Estado ci control directo de Ia industria. Los militares gustosamente aceptaron sus nue vas responsabilidades y con ci apoyo de militantes chavistas, asi corno gerentes de bajo nivel de PDVSA, lentamente Sc recuperé Ia producciOn. Una vez más, ci extremismo golpeO a Ia oposición más que 42

al gobierno. Debido a ia posterior recesión econOmica, que 11e v6 a una contracción del 17 por ciento dci PIB en el primer trimestre de 2003, la opinion pOblica culpo a los huelguistas, quienes empezaron a ceder. El paro, para comienzos de marzo, tildado por ci gobierno de “golpe petrolero”, the polIticamcñte derrotado. A partir del paro petrolero, Ia oposiciOn opto por un tercer angulo de ataque: un referendo revocatorio. Por primera vez, Ia oposiciOn planteO una posiciOn verdaderamente electoral sin ambigfledades y un desaflo constiwcionai a Chavez, en parte porque anteriormente no existla tal mecanismo (la constituciOn fijaba que un referendo revocatorio solo podria hacerse luego de tres ahos de iniciarse el periodo presidencial). El problema era que Ia constitución fijaba akas barreras para este tipo de desaflo. Al iniciar el referendo, los proponentes debian obtcner firmas vahdas del 20 por ciento de los votantes registrados. Ademas, para remover a Chavez del cargo, ci referendo requeria obtener más votos en su contra de los que huhiera obtenido en las elec— ciones anteriores —las de agosto de 2000, cuando Chavez fue re elegido con un triunfo electoral aplastante. Pero en 2003, todas las encuestas sugerlan que Ia oposiciOn no tendria probiema al guno para obtener las firmas y los votos. La tasa de aprobaciOn de Chavez liegO al más bajo nivel histOrico (vcr el grafico 2-1). En respuesta, con ci propOsito de desaientar la recoiecciOn de firmas, ci gobierno sacO de Ia manga varias barreras lega les y administrativas —otro ejemplo del uso de ia manipulacion institucional para confrontar las presiones eiectorales. Primero, ci CNE declarO nub y sin valor ci proceso inicial mediante ci cual Ia oposiciOn habia recolectado las firmas, realizado con ci apoyo de organizaciones de ia sociedad civil especializadas en asuntos eiectoraies. En cambio, el CNE ideO reglas estrictas para recoger las firmas y anunciO que supeiwisaria directamente el proceso. Aun bajo tan estrictos procedimientos, Ia oposiciàn logrO recolectar de nuevo las firmas necesarias.

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• GRAFICO 21

Creci,niento delgastopriblico en valores constantes.frente a lii tasa de aprobacion de Qhdvez, agosto 2001 ajulio 2009 Populandad

latinoamericana: ci clientehsmo clásico.

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Fuente: i\linistcriu cit Finansas, Ba ncu Central de Venezuela, Dacaitilisis Encues ta Omnibus, 2001-2009.

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Seguidamente, ci CNE dcclaro invalidas a buen nümero de firmas, no obstante quc Ia oposición cumplió con los pro cedimientos establecidos para ci rcferendo. El CNE oblige a Ia oposición a validar de nuevo las firmas, lo que Ic requirió a Ia oposicion movilizar a los votantes una vez más. A finales de rnarzo de 2004, ci CNE por fin acordo que Ia oposiciOn habia recolectado ntis que suficientes firmas validas para celebrar un refcrcndo, lo que dio P° al inicio de las preparaciones y pro— gramar ci acto pant agosto de 2004. A comienzos de 2004, Ia oposiciOn ilevaba Ia dciantcra cn las encuestas de opiniOn —ci peor rnomcnto dci gobicrno de Chavez. No era de sorprender, piles, que ci gobierno acordara cumplir con Ia icy en rcspucsta a las presiones de Ia oposiciOn. 44

Sin embargo, ci regimen manwvo su desaffo; no suavizO poifticas exciuyentes al responder at refercndo. Por ci contrario, ai hdiar con Ia athenaza, introdujo una vicja treta de Ia politica

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ACTO IlL GASTO PUBLJCO Y DEFLACIóN ELECTORAL Antc ci desaflo dc un imparable referendo revocatorio, Chavez dcspiegO su boy dia celebre programa de misiones. J-Iasta comicnzos dc 2004, Chavez habla dcjado relativamente de lado ci gasto social. Desmantelo Ia mayoria de los progra nias sociales hercdados de gobiernos antcriorcs: hasta recortO Ia ayuda a los muy recurridos centros de cuidado diario de Ia nificz. En efecto, ia politica social era minima; io que habia, se delegaba mayormente a los militates, bajo ci Plan Bolivar 2000. Todo cambiO a finales de 2003. Alarmado por ci movi miento masivo a favor dcl referendo, Chavez tomO ventaja de Ia subita aiza de los precios dcl pcrrOleo para poner en marcha una scrie de programas sociaics, quc éi mismo describia como “hi misiOn para salvar ai pueblo”. Una vcz programado ci rcfercndo, urn avalancha de gasto publico, casi ci 4 por cicnto del PIB, fue vciozmente canalizado a cstas misioncs’2. El aicance y Ia pro fundidad de los programas gencrO una sensaciOn de inclusiOn social, que simbOlicamcnte contrastaba con las iltimas dos de cadas del regimen puntofijista y los primcros años dci chavismo. Por largo tiempo, se sentirian Jas consccuencias politicas dc esta nueva táctica de gasto social. No obstante Ia incficiencia, las misiones ayudaron al go— bierno a construir una base popular más fuerte y privaron a Ia oposicion de medios para competir frentc al Estado, quc gas nba en forma esplendida a favor de los pobrcs. Sin duda, csto influyO sobre los rcsukados electorales: en ci referendo revoca— torio, Chavez logrO transformar su baja tasa de aprobaciOn de 2003, Ia cual giraba alredcdor dci 45 por cicnto, en un triunfo en cI que ganO con ci 59 por ciento de los vows. Consternada, Ia oposición reclamO ci fraude. Pero iuego de

realizarse una auditoria superficial, los observadores internacio nales (principalmente la OEA, el Centro Carter y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) desestimaron los car gos. Parte del problema fue que se utilizo un nuevo sistema de votación electrónica, y nila oposicion ni Ips observadores sabian con certeza cómo auditarlo; mientras el gobierno, por supuesto, carecia de interés alguno para realizar una verificacion exhaus— tiva. Independientemente de la posibilidad de un fraude o de auditar un sistema de votos automatizado, no hay duda de que, al aproximarse ci dia de la votación, la expansión del gasto pü— blico y del gasto social en particular impulsó la popularidad de Chavez. Semanas antes de las elecciones, encuestas indepen dientes revelaron el alza de la popularidad del presidente. Aturdidos por los resultados del referendo, el apoyo inter nacional al triunfo de Chavez y la falta de una auditorla con fiable, la oposiciOn cayó en un prolongado “coma”. Tan grande fue el cambio de circunstancias, en apenas cuatro meses, que Ia energia de Ia oposición se fue al piso. El chavismo se habia con vertido en un nuevo tipo de máquina —no solo con inclinación a concentrar el poder, sino de propender al gasto püblico como ningñn otro gobierno desde los aflos setenta. Hasta la situación internacional cambio. La mayoria de los observadores recono ció Ia victoria democratica de Chavez y mostró poco interés en darle curso a los reclamos de la oposición. La oposiciOn se desmoralizo tanto por esta nueva situación y Ia nueva postura internacional, que casi no logro movilizar los esfuerzos que se requerian frente a las elecciones de gobernaciones y alcaldIas, que se celebrarlan dos meses después, en octubre de 2004. Exahado e impulsado por su victoria en el referendo, Chavez mantuvo un nivel de gasto sin precedentes, destinado a apoyar a los candidatos de los chavistas en las gobernaciones y alcaldias. Para un pals que habia sufrido casi veinficinco aflos con dificuhades económicas, este nuevo ciclo de abundancia, aunque condicionado, tentó a gran parte de la poblacion. A la 46

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postre Chavez logro hacerse de veintiuna de las veintitrés go bernaciones de estado, asi como la gran mayoria de las alcaldias. or si fuera pocO, el gobierno procedió a nombrar doce ma gistrados adicionales al Tribunal Supremo, de los cuales todos habian sido previamente calificados como auténticos “revolu cionarios”. En apenas unos meses, el clima politico de Venezuela ha bia cambiado de una reñida competencia por el poder en 2003, a una asimetria de poder a finales de 2004: los triunfos elec torales y ci control obtenido sobre todas las ramas del poder, envalentonaron al gobierno y desalentaron a la oposición, que sentla que cualquier estrategia seria simplemente inutil. Es más, el gobierno buscO vengarse de quienes habian fir mado la petición revocatoria; publicO en internet una lista de las preferencias electorales de los votantes, compilada mediante tecnologia sofisticada. Se le conocia como la lista Tascon, por haber sido difundida por Luis Tascén, diputado chavista de Ia Asamblea Nacional. El documento provenia de una base de da tos digital, que el CNE entregó a Tascon para transmitirlo a la Asamblea Nacional. La lista fue deliberadamente utilizada para inducir a los ciudadanos a retirar sus firmas o aceptar la perspectiva de ser destituidos, negandoles el acceso a contratos publicos y a sus prestaciones sociales. Este castigo a la oposición ha sido una de las más descara— das violaciones de los principios democráticos en la Venezuela de Chavez: el derecho al voto secreto y el derecho a votar segün su propia conciencia, sin temor a represalias. La medida ins tauró ci temor tanto entre los votantes de Ia oposiciOn como de aquellos que mantenian cierta ambivalencia. Agotados, desalentados y sin esperanza de beneficio algu no al participar en votaciones, Ia oposición falló en prepararse adecuadamente para otra eleccion más, esta vez de los delega dos a la Asamblea Nacional, fijada para diciembre de 2005. La mayoria de las encuestas mostraban que la oposición se absten— dna de votar; de alli que, a ukimo momento, los lideres de los 47

r cinco partidos opositores más importantes decidieron bQicotear las elecciones, bajo ci argumento de que el gobierno nunca tomó en cuenta los reclamos más importantes sobre Ia inequidad del sistema electoral. El boicot demostra ser una solucion torpe y temeraria: Chavez terminó por tomar ci control total de Ia le gislatura. En retrospecciva, ci boicoteo de las elecciones de 2005 the ci error más grave que pudo hacer Ia oposicidn para lidiar con Chavez. En efecto, esto tuvo como consecuencia Ia entrega del poder legislativo a la rama ejecutiva. La razán por Ia cual se opto por el boicot era doble. Primero, la oposición sabia que, de todos modos, iba a perder terreno en la Asarnblea Nacional. Y segundo, esperaba que ci boicot hiciera la suficiente presiOn sobre Ia comunidad internacional para que, por fin, escuchara y obligara a Chavez a ceder a sus demandas. Pero la comuni dad internacional no respondlo como Ia oposición esperaba. No hubo convocatoria internacionai pant que Chavez pospusiera y negociara; asi que Chavez ni pospuso ni negoció. A comienzos de 2006, Ia oposición se habla derrumbado casi por completo. Habia fracasado todo esfuerzo de concrarres— tar ei paso hacia Ia hibridez: desde Ia movilizaciOn de amphas manifestaciones pubhcas, hasta conspiraciones con las facciones militares, ci pam de Ia industria petroiera mediante una huelga nacional, la celebracion de un referendo revocatorio, ci boicot de una eleccion, las denuncias de supuesto fraude y el que se arrebatara ci poder. Nada funcionó. La oposiciOn logro poco apoyo de la comunidad internacional. Sucesivas elecciones de bilitaban su poder cada vez más, lo cual fue seguido por cada vez menos concesiones del gobierno. En Venezuela, como en cualquier pals productor de petrolco donde ci Estado maneja Ia industria, ci gobierno controla el “tanque de oxIgeno” —el dinero que fluyc dcl petrOleo— y Ia mayor pane del oxigeno se asignó a los partidarios de Chavez. Privada de oxigeno, Ia oposición

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prácticamentc dejó de respirar. En 2006, a diferencia de 2003, ia oposición se sentia desolada. ACTO IV: LA ELECCIóN

PRESIDENCIAL DE

zoo6

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Y LOS DILEMAS DE LA OPOSICIóN

Al acercarse las elccciones de 2006, Ia oposicidn debio hacer frente a una serie de dilemas. Para empezar, opcraba en tin campo de juego disparejo, a causa de las normas electorales desfavorables y ci gasto sesgado dci Estado. Un reto aun mayor era ci de idear y articular un enfoque unificado ante Ia evidente crccida de un regimen hibrido, quc ofrecIa algunos canales de mocráticos mientras cercaba muchos otros. La oposición esen cialmente sc dividio en tres grupos —cl que crcia en una cstra F

tcgia beigcrante hacia ci gobicrno, ci que optaba por abstenersc de votar, y ci que preferia scguir las reglas constitucionales, a pesar dc la escasa garantia de equidad. El primer gmpo sostcnIa que Ia mejor estrategia a seguir era Ia dc “deslegitimar” al regimen y presionarlo mediante pro testas. El segundo, argumentaba que Ia abstencion era Ia ünica opción racional, ya quc el juego estaba sesgado irremediable mente a favor del gobierno. El tercero, pensaba que las protestas y Ia promoción de Ia abstención electoral solo favorecerian a Chavez. Ademas, hubo divisiones internas en ci tercer grupo (los que tenian Ia intención de participar clectoralmcnte) den— vadas dc sus difcrcntes orientaciones ideologicas y estilos poli ticos. Al inicio de la carrera presidencial de 2006, se enfrcntaron ties candidatos de ia oposición ampliamente conocidos, con di ferentcs antecedentes ideologicos: Teodoro Petkoff, un exiidcr gucrriUcro de los años sesenta, quien a finales de los noventa habia sido ministro de Planificacion de Caldera y, bajo Chavez, editor del respetado diario ml Cuaf, Julio Borges, ci lider de

Primero Justicia, un nuevo partido con algunos aicaidcs co nocidos por su labor efectiva en ciertos municipios; y IVianuel Rosales, ci entonces gobernador de Zuha, ci estado petrolero 49

fronterizo. Durante un tiempo parecia imposible poder Ilegar a un acuerdo para seleccionar un candidato de unidad. Sin embargo, sorprendentemente, los tres contendientes acordaron en acuerdo amistoso para seleccionar un candidato mediante una encuesta deopiniOn, que alser realizada apunta ba a IVianuel Rosales coma el favorito de los votantes. Los can didatos restantes optaron par apoyar su campaña. Esto resolviO eJ problema de unidad a nivel de liderazgo. Los otros dos problemas de quienes pertenecian al tercer grupo eran más difldiles de resolver: coma superar la tendencia de los posibles votantes del primer y segundo gmpo, de insistir en Ia protesta a de abstenerse a votar. Attn pan Ia rardia fe cha de mediados de 2006, muchos de Ia oposicion, plenamente conscientes de su falta de fuerza politica, se mantenlan mdcci sos de si debian votar a no. Dificilmente se darian condiciones para celebrar elecciones justas y transparentes. Asi, los miem— bros de Ia oposiciOn señalaban los siguientes problemas: • El Consejo Nacional Electoral no era independiente • La percepciOn sobre el sistema electronico del voto era que podia ser susceptible a la manipulacion • La lisra de vorantes habia sido inflada por ci registro mndiscrimmnado de en inusitado nümero de vorantes’3 • El acceso a los medios era desigual y abrumadoramen te viciado a favor del mandatario1 • El Estado habia sobrepasado con creces los limites de gasto en La campafla poiitica LAS REFORMAS PARCIALES DEL GOBIERNO

Durante los meses que precedieron Ia elecciOn presiden— cial de 2006, ci gobierno se habia dirigido a algunos de estos reciamos, pero no a todos. Esta respuesta parcial complicO las posibilidades de unificar a Ia oposiciOn, puesto que se debatla acaloradamente silas reformas eran o no satisfactorias. Es im— portante emender este proceso de reformas parciales, que pare— cc set Un instrurnento favorito de los regimenes hibridos: atrae so

al mandatario, por cuanto mantiene a Ia oposiciOn en desacuer do permanente. En relacion con las listas de vorantes, por ejemplo, el CNE permitiO a CAPEL (Centro para Ia Promocion y Asistencia de Elecciones), organismo electoral afihiado al Sistema Interame ricano de Derechos Humanos, auditar el sistema de registro electoral. Dc igual manera, el CNE autorizO a un grupo de universidades nacionales a auditar el listado de votantes. Sin embargo, las tres universidades más prestigiosas del pals —Uni versidad Simon Botivar, Universidad Central de Venezuela y Universidad Catolica Andres Bello— se negaron, por conside rar inváhda Ia metodologla estadIsrica propuesra par el CNE. Ni CAPEL ni el estudio de votantes registrados realizado par las instiwciones universitarias, encontraron evidencia de listas amafladas —pero confirmaron que el sistema no ofrecla plena protecciOn frente al voto de electores no registrados. Las reformas relativas a las máquinas “captahuellas”, insta— ladas en los puestos de votaciOn para recoger de forma electréni ca las huellas dactilares de los votantes, también fuerón parcia les. En las elecciones de 2005, correspondientes a la Asamblea Nacional, analistas de La oposiciOn hablan descubierto que bajo determinadas condiciones, estas máquinas podrian ser secuen ciadas con las máquinas de votaciOn de pantalla táctil, de modo que los funcionarios del gobierno pudieran identificar cOmo votO cada quien. La oposiciOn pidio el voto manual, pero el CNE negO Ia peticiOn, con el argumento de que Ia Icy electoral requerla Ia automatizaciOn del sistema, factor que contflbuyO a provocar ci famoso boicot. Para Ia elecciones presidenciales de 2006, la OEA brindo asistencia técnica al CNE con el propOsi to de reducir La posibitidad de rastrear los registros de votaciOn a través de huellas dactilares, pero Ia oposición presionO par más cambios. A Ia postre, ci gobierno acordo remover las maquinas de hueflas dactilares de ciertos puestos de votaciOn, pero mantu vo aquellas ubicadas en lugares densamente poblados, adonde 5I

predominaban los pobres. La oposiciOn aiegO que, a! mantener máquinas de huellas dactilares en estas zonas dave, ci gobierno ocultaba un juego “psicologico”: despertar la duda de si ci vow era o no secreto, lo cual aumentaria las tasas de abstenciOn entre los votantes de Ia oposicin. El CNE abordO ci problema dcl financiamiento sesgado de pero se ocupO ünicamente de la regulaciOn, antes campaña, Ia que de su cumplimiento. Debido a que esta seria Ia primera elecciOn general bajo Chavez en ci marco de un auge petrolero, ‘a cuestión dcl inequitativo nivel dcl gasto del Estado era lo que más preocupaba a Ia oposición. En respuesta, ci CNE acordO prohibir a funcionarios pablicos aprovechar los actos y eventos oficiales con fines clectorales, asi como limitar el tiempo diario de pubhcidad televisiva de cada candidato; pero no cumpliO el seguirniento. El mejor ejemplo de esto fue capturado por las cámaras de televisiOn: en noviembre de 2006, Rafael Ramirez, presidente de PDVSA, exhortO a los empleados de Ia empre— sa estatal, reunidos en asamblea, a votar por Chavez en razOn de que Ia corporaciOn era “roja, rojita’ refiriendose al coLor del parrido chavista. En vez de despedir o sancionar al ministro por violar Ia Icy, Chavez lo felicitO e insto a otros ministros y funcionarios publicos a repetir el mensaje. Esta vez incluso Ia comunidad internacional enricO al gobierno. Ahora bien, algunas condiciones de Ia voraciOn mejoraron en las elecciones presidenciales de diciembre de 2006, en corn paración con las elecciones legislativas de diciembre de 2005 y el referendo revocatorio de agosto de 2004. Pero deteriora ron las condiciones de financiamiento de las campañas, porque nada se hizo para frenar la máquina de gasto politico creada por Chavez en 2003 y 2004. La oposiciOn estaba en desventaja aun en el acceso a los medios: ci regimen invirtió más de US $40 millones en Ia mejora de Ia cadena estatal de televisiOn y Ia agencia estatai de noticias; instalO tres nuevos canales de te levision; adquirio unas 145 ernisoras de radio y 75 periOdicos cornunitarios; y puso en marcha unos 66 sitios de internet pro -

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gobierno. La oposiciOn carecia de acceso a esta ampliada infra estructura de comunicaciones. La reformá parcial del sistema electoral colocO a la oposi— ciOn en un dilema. Dc mantenerse callada, muchos de sus se guidores se habrian sencido traicionados por sus lideres. Pero si Ia oposiciOn rechazaba las reformas con base en su insuficiencia, reforzaria su imagen de recalcitrante y desleal, ml como habia ocurrido en el pasado deteriorando aOn más su imagen inter nacional. Ala postre, los lideres de Ia oposiciOn se lajugaron a favor de Ia primera opciOn: se conformaron con Ia reforma parcial, compitieron en Ia elecciOn y aceptaron los resultados. Aunque aceptar la reforma parcial trajo un costo. La oposiciOn tenia que atraer a las urnas no uno, sino dos grandes bloqucs electorales: los electores que se mantenian ambivalentes acerca de a quién apoyar (los Ilamados ni—nis) y los anrichavistas que estaban a favor de Ia abstenciOn. A fin de cuenras, Rosales ejecutO una buena campaha, a pesar de que perdiO las elecciones. El hecho de que Ia oposiciOn hubiera proclamado Ia unidad entre los diferentes candidatos y competido en las elecciones no obstante las reformas parciales, Ic abriO el carnino para voiver ala arena electoral —un cambio de estrategia que posteriormente dio fruto, tanto en 2007 y 2008 como en 2010: las fuerzas de oposiciOn vencieron ci esfuerzo de Chavez por reformar Ia ConstituciOn y en años subsiguientes ganaron varias alcaldias y gobernaciones e incluso volvieron a ganar una amplia representación en la Asamblea Nacional. Sin embargo, Ia oposiciOn primero debiO hacerle frente a ronda de restricciones. ACTO V:

LA INTERPRETACIóN CHAVISTA

zoo6 Las elecciones presidenciaies de 2006 significaron el re nacimiento politico de Chavez, frente a Ia situaciOn que vivió en 2003, mientras desrnoralizO parcialmente a la oposiciOn. DE LAS ELECCIONES DE

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El presidente ganO Ia reeleccion por un periodo de seis años, con 62,9 por ciento de los vows, frente al 36,9 por ciento de Ia oposicián. Chavez ganO con ci margen más amplio y el mayor nOmero de votantes en la historia venezolana, a pesar de una abstencion de por lo menos 25 por ciento. Obtuvo al menos ci 50 por ciento de los votos en todos los estados, incluyendo Zulia, ci estado natal de IvIanuel Rosales, candidato de la opo sición. Esta vez la oposición no alegO fraude. El CNE aprobO una auditoria manual de vows que confirmaron Ia cifra oficial, segün obsenadores internacionales como la Union Europea y una organizaciOn no gubernamental local, Ojo Electoral. Aun que hubo una serie de irregularidades en Ia amplicaciOn del re gistro clecwral (por ejemplo, un aumento sin precedentes de 31 por ciento de votantes registrados entre 2003 y 2006), todos coincidieron en que estos no superaban ci margen por ci cual ci gobierno ganó las elecciones. Tan decisiva victoria en Ia reelecciOn de 2006 Ic dio mayor impulso al presidente. Chavez habIa ampliado su margen de victoria desde su primera eleccion, en 1998; esta vez incrementO su cuota de votos en los estados rurales de Amazonas, Apure, Cojedes, Delta Amacuro, Gudrico y Sucre. La oposiciOn solo se mostrO competitiva en los centros urbanos. En Petare, por ejemplo, ci barrio de Caracas con Ia mayor concentraciOn de votantes pobres, Rosales perdio por solo 19.000 votos. Por otra parte, el apoyo electoral a Chavez se mantuvo alto en los es tados productores de petrOleo: Anzodtegui, Falcon, Monagas y Zulia. El parrido politico de Chavez, Movimienw Quinta Repnbhca (MVR), obtuvo una abrumadora mayoria de votos. Otros partidos que apoyaban a Chavez —Podemos, Patria Para Todosy Partido Comunista de Venezuela (PCV), sacaron solo 14,6 por ciento de los vows. En cambio, el Unico rayo de esperanza para Ia oposiciOn pudo haber sido que los votantes manifestaron una tendencia menos pronunciada a alejarse de los partidos politicos, Ia cual venia observandose desde 1992. El desalineamiento de los par54

tidos habia causado Ia fragmentacion politica, que debilitaba ci poder de negociaciOn de la sociedad frente al Estado, lo cual beneficiaba a Chavez15. En 2006, disminuyo la fragmentacion de Ia oposiciOn: la mayoria de los vows de Ia oposiciOn se con centrO en dos partidos no tradicionales: Un Nuevo Tiempo y Primero Justicia. A pesar del momento de gloria obtenido por el gobierno, se podria argumentar que Chavez interpretO de manera muy parcial ci significado de los resultados electorales del 2006. La gran mayoria de los venezolanos que votaron por el, a excep chin de sus partidarios más extremistas, percibia Ia reeleccian como una aprobaciOn de lapo/itica existente, antes que un llamado a cambios más radicales; al mandatario se le premiO por su inmenso gasto püblico, luego de casi veinticinco años de con tracciOn econOmica, y por restablecer Ia paz poiltica tras tres ahos de intensa inestabilida&6. Chavez, en cambio, percibio su reelecciOn como un mandato abierto para acelerar Ia radicaliza ciOn, y pronto anunciO cuän lejos estaba dispuesto a proceder. ACTO VI: EL GOBIERNO SE RADICALIZA, MIENTRAS LA OPOSICION SE MODERA

Entre 2001 y 2004, podria argumentarse que la radicali zación politica del gobierno sen’Ia de respuesta al creciente cx— tremismo de la oposiciOn. Aunque no aceptamos del todo este argumento de causación, reconocemos que difIcilmente puede refutarse, pues ocurrian a un mismo tiempo tanto la radicaliza ciOn del gobierno como de la oposiciOn. Es más propicio rebatir ci argumento de causaciOn para ci periodo transcurrido a partir de Ia campaha electoral de 2006: el gobierno se tornO cada vez más radical, mientras que La oposiciOn realmente avanzO hacia Ia moderaciOn. Asi, por ejemplo, ci discurso de Ia oposiciOn se hizo me nos extremo: en Jugar de liamar al boicot o a la destituciOn de Chavez, hizo hincapie en promover a sus mismos candidatos. En lugar de salir a Ia calle, se centrO en la bOsqueda de la unidad 55

F: y en movilizar la votaciOn, dando lugar a una justa contienda electoral. No obstante que Ia oposiciOn planteO formas más ins rirucionalizadas de discurso y comportamiento, el Estado res— pondiO con mayores contraataques. En 2006, Chavez celebrO su Victoria presidencial con Ia proclamaciOn de que “nada puede parar la revoluciOn!” Lleno de confianza en si mismo, durante un celebre discurso de Navi dad después de las elecciones, anunciO planes para organizar un referendum constitucional expresamente destinado a promover agenda socialism. Esta reforma constitucional formO parte de una fase más radical de Ia revoluciOn, que involucrO cinco nuevos “ejes”: el primero consistia en utilizar una nueva ley ha bilitante para cambiar más de sesenta leyes. El segundo, mo dificar la Constitucion mediante un comité presidencial —pero sin ningOn miembro de Ia oposiciOn— que generara propuestas a ser someridas a referendo, que iban desde eliminar los lImi tes del periodo presidencial a condiciones más estrictas para los referendos revocatorios. El tercer eje redibujaria el mapa poli tico administrativo a nivel regional y local, con el propOsito de reducir Ia influencia de los gobernadores y alcaldes. El cuarto eje se centraba en expandir las directrices ideolOgicas para Ia contrataciOn y formaciOn de maestros de escuelas püblicas. El quinto crearia centros de poder a nivel submunicipal, los ila mados consejos comunales, que desafiarian Ia autoridad de los alcaldes y otros funcionarios locales. El nuevo vicepresidente de Chavez, Jorge Rodriguez, quien habia sido presidente del CNE al iniciarse el referendo revocatorio, denomino esta nueva etapa de Ia revolucion como una “dictadura de la democracia verdadera”. El discurso de Chavez tambiCn contenia algunas decisio— nes de politica un tanto audaces. Primero, anunciO Ia decision arbitraria de no renovar Ia licencia dc RCTV, el canal de tele vision más antiguo y de mayor sintonia dcl pals, de propiedad privada; Ia licencia estaba a punto de vencerse, al igual que las de otros canales de television. A pesar de las protestas nacio— 56

nales e internacionales, Chavez siguiO adelanre con esta deci sión en mayo de 2007, convirtiéndose en el primer gobierno de clecciOn popular en America Latina desde los años ochenta en prohibir descaradamente el firncionamiento de un medio. La unica razOn que ofreiO para no renovar Ia licencia flue que el canal era “golpista”. Ningun tribunal se ha prnnunciado en esta martha, por lo que el cierre de RCTV fue una clara evidencia de su sesgo politico en Ia gestiOn de asuntos económicos, su desprecio por Las libertades civiles básicas y su menosprecio del debido proceso de derecho. Chavez tambien anunció Ia nacio nalizaciOn de los sectores de telecomunicaciones y electricidad, asi como una mayor participaciOn del Estado en otras areas de Ia economia, como la banca y la agroindustria. Curiosamente, fue un nuevo sector de la sociedad civil el que dio respuesta a esta ronda de arrebatos de poder: los estu diantes de las universidades publicas y privadas. Organizaron protestas en contra del cierre de RCTV, asi como frente a los planes de Chavez para adelantar una reforma constitucional que, segOn diversos especialistas en derecho, habria requerido convocar una nueva Asamblea Constituyente. Chavez deses timó el movimiento estudiantil como “elitism” y alento a sus partidarios chavistas a protesrar en su contra, lo que ilevO a que ocurrieran algunos enfrentamientos violentos. En ñltimas, el gobierno procediO a cerrar RCTV, a pesar de las protestas por parte de varias organizaciones no guberna mentales inrernacionales, como la OEA, la Asociacion Inte ramericana de Prensa y Human Rights Watch. Sin embargo, Ia importancia de este momento de protesta no debe subesti marse. Por primera vez en años, los estudiantes venezolanos lograron organizar un movimienro nacional, con puntos de vis ta contrastantes, pero unidos por su vision de Ia necesidad de lirnitar Ia revolucion chavista. Organizaron una impresionante campafla quc [lamO a movilizarse en contra de Ia reforma cons titucional anunciada, especialmente Ia eliminacion de los limi tes del perlodo presidencial y diluir el concepto de propiedad 57

privada mediante Ia introducciOn, en el textoconstitucional, de conceptos tales como Ia propiedad “sociaL” y “comunal”. Poco a poco, el movimiento en contra de la reforma cons titucional empezO a atracr algunos destacados exchavistas. Dos meses antes dcl referendum constitucional de diciembre de 2007, ci general Raüi Isalas Baduei, exministro de Defensa, nocido por haber colaborado con ci regreso de Chavez al poder tras los referidos goipes de abril de 2002, leyO una declaraciOn publica oponiCndose a Ia reforma constitucional. En su discur so, Baduel informO del creciente descontento entre los oficiales dcl ejército hacia Ia idea de reformar la Constitucion y Ia elimi naciOn de los limites dcl periodo presidencial, y recomendO al püblico votar por ci “No”. Los gobernadores y alcaldes chavistas tambien se sentian incOmodos con Ia reforma. A ellos no les gustaba el hecho de que In prohibiciOn de los lImites del manda to fuera .ma prerrogativa solo presidencial, sin que se extendiera a las autoridades regionales y locales. Esta vez los gobernadores y alcaldes chavistas no estaban dispuestos a movilizar a los vo tantes. Chavez perdiO el referendum de reforma constitucional por on estrecho margen, so primera derrota electoral. Dc acuerdo con resultados extraoficiales, que aparecieron en Ia pdgina web del CNE en horas de Ia madrugada despues del referendum, el margen entre ci No y el Si escasamente alcanzaba 1,4 par cien to; sin embargo, nunca se publicaron los resuhados oficiales. Se rumoraba que Chavez aceptO Ia derrota como resuhado de Ia presiOn militar —aunque lo negO, alegando que Cl no era “presio nabie”. El secretario general de Ia OEA, José Miguel Insuiza, elogio a Chavez, afirmando que Venezuela si renia una “demo cracia que funciona”. A partir de ese momento, los estudiantes continuaron siendo intimidados; cerca de ochocientos oficiales militates fueron despedidos y Baduel fue condenado en abril de 2009, acusado dc corrupciOn’. Al aproximarse las siguientes elecdones —las de 2008, de gobernadores y alcaldes— el gobierno anunciO nuevas medidas 58

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pam socavar ci liderazgo de la oposición: el contralor general, clodosvaldo Russian, presentO una lista de ciudadanos inhabi litados para ser eiegidos, alegando que estaban bajo sospecha de corrupciOn. Más de cuatrocientos politicos (cifra que poste— riormente se redujo a doscientos setenta) fueron inhabihtados, de los cuales más de doscientos eran candidatos de Ia oposiciOn. A pesar de las nuevas barreras, en las elecciones de 2008 Ia oposiciOn rriunfo en algunos de los estados urbanos más pobla dos del pals, inciuyendo Carabobo, Miranda, Nueva Esparta, Tachira, Zuha y el Distrito Capital (aunque perdio en los tados más rurales y pobres). Un caso notable fue ei triunfo del partido Primero Justicia en Sucre, uno de los municipios más pobres de Ia Gran Caracas. Esto no significO que a las fuerzas del gobierno les fuera mai. El nuevo partido de Chavez, ci Par tido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), ganO en diecisiete estados, derrotando a todos los disidentes, e incluso ganO en los estados donde Ia oposiciOn habIa previsto ganar —Falcon, An zoátegui y ?vlerida— demostrando una vez más que los chavistas segulan siendo una fuerza politica importante. No obstante los triunfos del chavismo, las elecciones de 2008 revelaron un camblo en su demografia. Antes de las dccclones de 2008, ci gobierno podrIa afirmar que su base electoral en la poblaciOn del pals consistla en Ia totalidad del “pueblo”. Pero en 2008 un nümero creciente de los más pobres en las zonas urbanas e industriales votaron por Ia oposiciOn. La fuer za electoral de Chavez se limitO a zonas rurales, ames que in— dustriales. Entretanto, dio fruto la decision de la oposiciOn de volver a Ia arena electoral a partir de 2005; elevo su posiciOn en las encuestas y ilevo a triunfos en algunos sectores importantes, que otrora habian sido basriones del chavismo. Sin embargo, la oposiciOn aün tenia que superar las limi taciones impuestas por instituciones sesgadas, arremetidas del presidente, una prensa cada vez más en maims del Estado y un campo de juego parcializado. Esta simaciOn se mantuvo, im

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poniendole barreras importantes a Ia viabilidad electoral de la oposicion. En 2009, Ia persecuciOn politica IlegO a su pinto culmi nante una vez que ci chavismo puso en la mint a alcaldes y gobernadores ya elegidos. Manuel Rosales, ci exgobernador y excandidato presidencial, ahora alcalde de Maracaibo en 2008, fue acusado de corrupciOn; debid abandonar el cargo y exiliar se en Peru. Chavez amenazó publicamente a otros gobernado res con acusaciones similares. Tambien en 2009, Ia Asamblea Nacional coartO al alcalde recién electo de Ia Grin Caracas, Antonio Ledczma, de sus responsabilidades administrativas dejandolo en el cargo, pero limitado al ejercicio de prerrogati— vas insignificantes. Es más, ese año el gobierno promulgo una nueva Icy electoral que reorganizó los distritos electorales de forma parcializada, sin ningOn tipo de supervisiOn de Ia oposi ciOn. Estudios realizados con base en los resultados electorales de 2008, revelaron que Ia nueva Icy produciria menos escaños en Ia Asamblea de lo que hubiera sido el caso antes de ser pro mulgada. —

ACTO VII:

LA REELECCION PRESIDENCIAL

IN D E FIN IDA

Tras in reelecciOn de Chavez en 2006, quizá el más desta cado carnbjo de circunstancias en el sendero de Venezuela hacia un regimen hibrido, fue ponerle fin a los lImites del periodo presidencial, en 2009. Al eliminar los limites del mandato, Chavez en efecto acabO con uno de los pocos contrapesos p0tenciales aün disponibles sobre los poderes presidenciales, asi como con algunos retos que habian surgido dentro de su propio movimiento. Poco despuCs de las clecciones de 2008, Chavez anunciO planes para celebrar un nuevo referendum, esta vez con ci cx preso propOsito de buscar Ia aprobaciOn de su “reeleccion mdc finida”. Su decision de acometer otro referendum, respondia a dos necesidades poifticas: primero, siempre se habia interesado 60

en Ia reelecciOn indefinida; y a finales de 2008, percibia que su popularidad estaba en declive y tenIa que actuar con rapidez para alcanzar tan importante meta. La ConsrituciOn de 1999 fiabia amphado Ia duraciOn del mandato y ademas permitido, por un periodo, la reelecciOn consecutiva; y en 2007, Ia cláusula referente a eliminar los limites del mandato del presidente habin sido incluida en Ia derrotada reforma constitucional. Diversos obsenadores sosruvieron que se trataha de Ia clausula que Chavez más apreciaba. Que los limites del periodo presidencial fueran derrotados llevO a varios observadores a afirmar que ila mar a un nuevo referendum sobre este asunto era inconstitu cional, puesto que Ia ConstituciOn prohibe volver a presentar a

referendum, en un mismo perlodo de gobierno, un articulo que ya habia sido derrotado. Chavez Ic dio la vuelta al argumento legal: sostuvo que el objeto de la votaciOn era una versiOn modi &ada de los lImites de plazo —se extendfa a todos los funciona rios elegidos, no solo Ia presidencia, de modo que no aplicaba Ia prohibiciOn constitucional. La segunda razdn por Ia que Chavez promoviO el referen dum fue dar respuesta a las divisiones internas que emergieron dentro de su partido en las elecciones primarias del PSUV, cuyo fin era seleccionar los candidatos a alcaldes y gobernadores a postularse en el siguiente mes de diciembre de 2008. Facciones del partido desafiaron a varios de los candidatos escogidos poe Chavez, discordia que HevO a deserciones importantes y causO rupturas; fue asI como en once estados, se postuld a la elecciOn de gobernador más de un candidato chavista. (La oposiciOn su friO lo mismo, pero en apenas cinco estados). La inseguridad de Chavez se profundizO despues de las elecciones de diciembre: dos de sus mas cercanos aliados fueron derrotados, Diosdado Cabdllo, en la gobernacion de Miranda, estado en gran pant urbano, y AristObulo IstOriz, que se habia postulado como al calde del Distrito Metropolitano de Ia Gran Caracas. Tanto los resultados de las primarias como de la misma elecciOn convencieron a Chavez de Ia urgencia de restaurar y 61

preservar su dominio indiscutible sobre ci partido. Por prime ra vez desde 2003, se hablaba en Venezuela del chavismo sin Chavez, un debate abierto acerca de un posible sucesor, e inclu so ci surgimiento de un movimiento bolivariano reformado, de izquierda, que rivahzara con el PSUV. La ingeniosa salida de Chavez a esta nueva amenaza,justo después de las elecciones de 2008, fuc proponer Ia eliminacion de los limites al periodo presidencial. Con ello, se pondria fin a las disputas internas en ci PSUV sobre ci asunto de Ia sucesión. Con ci propOsito de obtener ci apoyo de los ilderes del partido para este cambio en Ia Constitucion, Chavez también propuso ia reeleccion indefinida de todos los mandatarios regionales y locales, además dcl presidente. El tmco funciono: Ia direcdán del partido, especialmente aqueUos que ya habian sido elegidos popularwente, de inmediato dieron la bienvenida a esta modi ficacián; y Ia campaña del PSUV se unió, a diferencia del desor den quc habia caracterizado Ia misma campafla dcl partido en 2008. Al acercarse ci referendum de febrero de 2009, el PSUV disfrutaba una vez más del acceso prácticamente ilimitado de fondos pdbhcos asi como dcl apoyo parcializado del CNE. Pre sidido por Tibisay Lucena, el CNE estaba de acuerdo en orga nizar Ia consWta, inciuso ames de ser aprobada formalmente por Ia Asamblea Nacional. Se buscaba reducir el tiempo necesario para preparar el plebiscito y evitar las potenciales consecuencias adversas a la popularidad de Chavez, que pudicran resultar de Ia caida de los precios del petróieo y Ia crisis financiera mundial desatada en septiembre de 2008. El cambio a Ia Constitución fue aprobado por 55 por ciento de ios votances. Al eliminar los lirnites dcl mandato presidencial, Venezuela en efecto puso fin a un principio fundamental del pensamien to latinoamericano democratico, que se remonta a Ia Argentina de mcdiados del siglo XIX. En aquel tiempo, a los democratas argentinos se les ocurrió ci concepto de limitar el perIodo pre— sidencial como mecanismo que protegiera al pals de caudilhlos -

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como Juan Manuel de Rosas, quien utilizo su apoyo popular para prolongar su permanencia en el cargo y se convirtió en dic— tador. El principle de no reeleccion fue tambien el lema inicial : de la RevoluciOn Mexicana de Ia decada de 1910, contra ci dictaI dor Porfirio Diaz. En paises dondé los frenos y contrapesos son debiles, como en gran parte de America Lacina, los limites del mandato son indispensables para proteger los sistemas politicos [ de lideres populares que se perpetüan en ci poder. Al ser débi 15c les las instituciofles econOmicas y educativas, asi como las cortes f judiciales y los partidos, estos limites al menos ayudan a frenar ci personalismo. En 2009, al eliminarse los hmites del mandato en Venezuela, este controi sobre ci poder presidencial también desaparecio. Chavez sostuvo que los mecanismos de frenos y contrapesos de Venezuela (todos bajo el control de su partido) y • ci sistema electoral (también parcializado) bastaban pan come ner Ia expansiOn de los poderes presidenciales en el pals. Asimismo, ci perlodo indefinido de los mandatos cambiO • forma en que los hderes dentro del PSUV interactuaban con j 1-a ci presidente y entre eilos mismos. Dc haber posibilidad de su cesiOn, es evidente que ci partido tendria más debate abierto y mayor competencia intema por el cargo más alto. Los limites ai periodo alientan a que los lideres del parrido formen facciones, cada una con la espcranza de convertirse en ci equipo ganador, • tal como empezaba a ocurrir en 2008. Ahora, los lideres del partido sabian quc Chavez siempre se podrIa postular y pocos • lIdcres se atreverian a perder su tiempo hbrando batallas por Ia succsiOn. En cambio, dedicarian su tiempo a la mejor forma de promover su propia carrera dentro del movimiento; es decir, de— mostrando su leakad al prcsidente. La competencia continuarla en ci PSUV, pero estaria menos dirigida hacia ci presidcnte, en Ia medida quc este siguiera siendo competitivo como candidato o no tuviese algün otro tipo de impedimento. A Ia postre, cii minar los ilmites dci mandato fortaleciO Ia disciplina interna dcl partido y el apoyo ai prcsidcnte, y disminuyo la posibilidad de fisuras dcntro del partido, pero aumentO considcrablemcntc 63

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•1 9-

r mds Ia personalizaciOn del movimiento politico revoluçionario. Por lo tanto, redujo los desafios a las poifticas preferidas por ci mismo Chavez. Al ganar la enmienda constitucional que eliminaba los 11mites a los mandatos de todos los cargos de elección popular, Chavez logro convertir a Venezuela en el sistema politico hibri— do más hiperpresidencial en la region. La ConstituciOn de 1999 ya habIa garantizado el plazo más largo de cualquier presidente de America Latina (dos periodos de scis afios). Ninguna cons tituciOn de una democracia presidenciabsta de America Latina permite Ia reelecciOn indefinida. Dc hecho, en razOn de quc existen limites a los mandatos en la gran mayoria de las demo cracias presidenciales, hoy en dia los limites de mandato se han convertido en uno de los rasgos “que definen la democracia”19. En sIntesis, el proceso de transformaciOn politica, de acuerdo con in que hemos argumentado, se produjo en diferen res etapas y mediante vIas alternas, empezando por Ia Constitu cion de 1999. La trama seguida en cada etapa o acto es pareci da. Las mayorias electorales circunstanciales se utilizaron para conquistar y manipular las instituciones. En cada acto algunas instituciones fueron atacadas, mientras otras se dejaron de lado. Esta estrategia de transformacion por medio de ataqucs sucesi— vos conjuntos de instituciones demostro su eficacia. Esta historia plantea aigunas propuestas teOricas sobre Ia forina en que los regimenes hibridos emergen y consolidan su poder, que presentamos a continuaciOn. EL APOYO ELECTORAL Y LA EROSION DE LOS CONTRAPESOS SE REFUERZAN MUTUAMENTE

En los ahos comprendidos entre 1989, cuando se introdujo Ia descentralizaciOn en Venezuela mediante la elccciOn por voto popular de los gobernadores de estado y los alcaldes de muni cipio, y 1998, al ser Chavez elegido por primera vez, los votan— tes repetidamente se manifestaron en contra de los intentos de los presidentes de concentrar ci poder en la rama ejecutiva20. 64

eCom0 logra

Chavez en aflos subsiguientes evitar ser derrocado por este sentimiento electoral, tan marcado en los ahos noventa? Al comienzo, Chavez se vio favorecido por el antiparti dismo generalizado y ci sentimiento en contra dcl puntofijismo imperante en ci pals; y despues de 2004, lo favorecicron los altos precios del petrOleo. Para entender su suerte electoral a partir de 2004, cabe seflalar Ia relacion simbiOtica entre el gasto clien— telista y la disminucion de Ia efectividad de las instituciones de contrapesos. Al reducirse la eficacia de estas instituciones en una economla que mejoraba, ci mandatario se acerca a Ia envi— diable posiciOn de poder aumcntar ci gasto y ejccutarlo cada vcz más en forma discrecional. Esto ampliaba Ins oportunidades dc clientelismo, y por tanto de ganar más vows, mientras al mismo • tiempo erosionaba las insdtuciones de contrapcso21. En aras de Ia discusion, proponemos cuatro tipos de gas• gasto insuficiente, coiisiOn, chenrelismo, y gasro en social: to pro de los pobres. El gasto social insuficiente ocurre cuando los gobiernos no proporcionan los suficicntes fondos a un de rerminado programa social. La colision sc refiere a los gastos sociales ocultos que, de hecho, son subvencioncs directas a las elites, mayormente “amigos” y “familia”, tanto en el sentido li teral como figurado, transformando el gasto en corrupciOn. El clientelismo se rcfiere al gasto que, a difcrencia de Ia colisiOn, se dirige hacia aqucllos que no forman parte de las elites, pero sc ofrecen en forma condicional: el Estado espera a cambio algun tipo de favor politico. Por Ultimo, el gasto a favor de los pobrcs se produce cuando In ayuda se ofrece con base en Ia verdadera necesidad econOmica, sin condiciones, ni a cambio de acciOn politica alguna22. Todas las democracias incurren en los cuatro tipos de gas to, aunquc las proporciones varian de un programa a otro, 0 entrc una u otra democracia. La pregunta dave es si un gobier no recién elegido se las arregla para cambiar las proporciones preexistentes. Sugerimos quc Ia respuesta dependc de Ia pre

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Pr sencia de dos condiciones: el grado de competencia poiftica y Ia fortaleza de las instiruciones que proporcionan los contrapesos. La competencia politica se refiere a la distancia entre el mandatario y la oposicion como fuerza politica. Si la oposición es pequeña en tCrmino de votos, cuenta con poco acceso a car gos publicos o carece dla oportunidad inmediata de desafiar al gobierno electoralmente, podemos afirmar que la oposicion es debil en relacion con el mandatario. La otra variable demo crática es el rendimiento de cuentas institucional. Toda vez que los presidentes se enfrentan a hmitaciones impuestas por la le gislatura, la oposición se torna cada vez más capaz de supeMsar al gobierno, asignar el gasto social a quien deba ser destinado y conrener Ia tentaciOn del mandarario de urilizar Ia polftica social para sus propios fines. Estas presiones se combinan para favorecer el gasto en pro de los pobres, antes que a Ia compra del voto mediante Ia ejecución del gasto social con fines politicos. Aplicar diferenres valores a estas dos variaciones en el gra do de la democracia (limitaciones institucionales alias o bajas, alia o baja competencia polkica) puede producir diversos re— suhados en funcion de cambios en las tendencias del gasto so cial (t’Case el grafico 2-2). La peor situación, al menos para los pobres, es la baja competencia politica. Dc haber poca presión politica por ser debil Ia oposición, el mandatario tiene poco o ningán incentivo pant cultivar ci voto y expandir el gasto. El gasto social seguirá siendo escaso o facilmente desviado hacia el compinchismo, especialmente si las instituciones de rendi ción de cuentas tambien son debiles. Por el contrario, la mayor competencia politica incentiva al mandatario a cultivar el voto y ejecutar el gasto entre un grupo más amplio de posibles votan tes. Sin embargo, este incentivo no ofrece garantia aiguna de que el gasto, antes que clientelista, sea favorable a los pobres. La mejor prorección en contra del clientelismo proviene de Ia otra variable dave: los contrapesos a las acciones arbitrarias de los funcionarios del Estado. Dicho de otra forma, el gasto en favor

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de los pobres solo se produce al cumplirse dos condiciones: am competencia politica y fuertes restricciones institucionales. GRAFIc02-z

Gthno infiuye sob,? e/gizsto social/a campetencia pa/It Ira y ci ,-endinzienta Se earn/as institucional

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Constrenida por instituciones

No constrenida per instituciones -

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Campetencia po/ltka baja Competencia poll/ira a/ta

Sn4ftnanciamiento

Compinchismo

(amigos yfam i/ia resj Gasto enfavor 5e lospobres i

C/ic,ite/ismo

Fuente: Javier Corrales y Michael Penfold, “Venezuela: Crowding our the oppo sition” (Venezuela: arrinconar Ia oposicion) Journal ofDemocracy 18(2), abril 2007.

Estas propuestas ayudan a explicar Ia politica social de Ia Venezuela de Hugo Chavez. La primera etapa, 1999 a 2003, representó el cambio politico tras Ia aprobacion de la nueva Constitucion de 1999, pasandose de una etapa de alta rendicion de cueneas a una de baja rendicion de cuenras y escasa compe tencia electoral. No es de extrañar, pues, que durante estos años prevaleciera el subfinanciamiento del gasto social. La segunda etapa, 2003 a 2008, luego de que la oposición se enfocara en el referendum revocatorio de 2004, ilustra el cambio de una situa— ción de baja a una de mayor competencia politica. El aumento de Ia competencia polftica presionó al poder ejecutivo a gastar, y Ia reducida rendicion de cuentas le permiriO gastar de forma oporrunista.

No se dispone de mediciones precisas de Ia magnitud del gasto social bajo el regimen de Chavez. Un indicador es el de ficit fiscal acumulado de 2006, que alcanzó el 2,3 por ciento 67

r democracia (mayor competencia poiltica), Ia cual cornienza a 5ocavarse luego de un cierto umbral de irregularidad, mediante la creación de coidiciones desiguales entre ci mandatario y los opositores. Es asi como el gasto pübhco ha brindado al chavis mo una ventaja en la competencia por los votos: su gobierno compite tanto con palabras como con dinero; mientras Ia opo sición solo con palabras.

del PIB a pesar de que, en los ákimos tres años, los precios del petrOleo se muhiplicaron cinco veces23. Como se muestra en ci capitulo siguiente, el gobierno estableció un fondo especial no transparente, en ci que parece haberse depositado más de US $15 mil millones proveuientes de Ia subita bonanza petrolera. Hubo escasos pot no decir ningñn control iegisiativo. Este fon do especial se colocó bajo ci control del poder ejecutivo a través del Ministerio de Finanzas, en iugar de hacerlo en el Banco Central. El control directo de Ia presidencia sobre PDVSA tambien pcrrnitió que el Estado canalizara fondos hacia pro gramas sociales de forma masiva y discrecional (ver ei capitulo 4). Con relacion a los cuatro tipos de gasto social comentados anteriormente, Chavez parece haber distribuido los recursos se— gun diferentes criterios politicos, en funcion del tipo de progra ma; pero las cifras sugieren que ci ciientelismo fue ci principal tipo de gasto24. Si bien algunos programas fucron influenciados por consideraciones dc pobreza, Ia mayoria se utilizaron para la compra de votos a nivci municipal. Por consiguiente, ci clientelismo y ci gasto enfocado en Ia pobreza interactuaban entre si. Dc hecho, al repartir dincro en efectivo, el chavismo logro ia compra masiva de votos a Ia vez que distribula los ingresos del petroleo entre los rnás pobres. En otros programas (Barrio Adentro y Mcrcai), el gasto obedecio a considcraciones dernograficas y criterios politicos —a saber, si ci gobernador o ci alcalde estuvieran o no a favor dcl gobierno. En esros casos particuiarcs, las variables de pobreza no contaban con influencia aiguna en Ia dcrcrminación de Ia distribucion de recursos en los estados y inunicipios. Lo quc cabe notar Cs quc Ia cornbinaciOn dci gasto social oportunista y Ia disminucion de la rcndiciOn dc cuentas genera efectos politicos dccisivos: por un iado, fomcnta ci clientelismo; por el otro, quizá lieva a un gobierno quc sea prácticamcntc imposiblc de derrotar electoralmente. La oposición nunca p0dra igualar ci voiumen de recursos desplegados por ci Estado. En sintesis, ci gasto dcl Estado es producto de Ia práctica de Ia

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LIDIAR CON GRUPOS AMBIVALENTES: ALGO MAS QUE DINERO DEL PETROLEO A partir de 2004, Cs cvidcnte que el gasto chenteiar ha sido crucial para Chavez a Ia hora de ganar ciecciones y domar a Ia oposición —pero ci gasto no fue ia ünica herramienta a su disposición. El chavismo también ha confiado en una doble es trategia, menos tangibie pero igualmente poderosa, orientada a sostener su coalicion electoral: ofrecer a quienes io apoyen impunidad para participar en actos de corrupción y discrimina ción en ci empieo. Estas dos palancas no dejan de asemejarse a Ia famosa estrategia de “premio y castigo”, que caracterizaba ai tradicional corporativismo popuhsta iatinoamericano25. La di— fcrcncia estriba en quc, en ci corporativismo ciasico, los premios y los castigos se aphcaban principaimente a ios trabajadores or— ganizados, pero bajo Chavez y otros neopopuhstas ever ci capi tub 6), estas herramientas se vinieron a despiegar mayormente con grupos menos organizados, que no necesariamente estaban estructurados de manera formai26. En Venezuela, ci compo ncntc ciave de estos grupos estaba constituido principalmente por los votantes no ideologicos, es decir, los que no se habian

comprometido con Chavez, ni tampoco con la oposición —ios “ni—nis”. La prcsencia significativa de los ni-nis fue revelada por las primeras encuestas ilevadas a cabo entre los votantes. En ju lio de 2001, por ejemplo, un reputado encuestador comenzO a clasificar algunos votantes como “chavistas arrepentidos”; para diciembre de 2001, este grupo habia crecido ai 32,8 por cien 69

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to de los votantes2. Mgunos de estos votantes se tornaron en opositores “ligeros” y otros en “ligeros” seguidores; es decir, su apoyo no era ni ciego, iii intenso, ni fijo. En 2006, tanto coma ci 30 por ciento de los votantes win permanecian “ligeramente” de acuerdo o “ligerame,jte” en desacuerdo con las poilticas del gobierno. Esto sugiere que los gobiernos radicales de izquierda, ante un electorado politizado, también necesitan forjar estra— tegias diferentes al gasto para lidiar con este tipo de electores ambivalentes. La respuesta de Chavez fue doble: Ia impunidad frente a actividades corruptas y Ia discriminacion en ci empleo. La impundad difiere del clientelisino en ci sentido de que Los beneficios provienen de actores poderosos (en este caso ci Estado) y se distribuyen entre actores tambien poderosos (los militares, grupos empresariales, burdcratas). Al igual que con ci clientelismo, la oportunidad de practicar la corrupción puede servir de estrategia al atraer a grupos no ideOlogos. En Ia me dida en que grupos de actores poderosos pueden vetar asuntos de politica o aun poner en peligro Ia misma supervivencia dcl sistema, es importante para los gobiernos de terrenos politicos polarizados, desplegar importantes recursos orientados a lidiar con estos actores26. Es más, en terrenos radicalizados, La oposi— chin se torna tan galvanizada quc resuita crucial tener a mano un mecanismo para cooptar las elites (militares y grupos cm— presariales) como escudo potencial frente a Ia posibilidad dc un goipe. La discriminacián en ci empleo tambien ha sido seilo dci chavismo. Repetidamente, ci mismo Chavez se ufanaba de que los mayores beneficios de su gobierno —el empleo, los contra— tos con ci Estado, los subsidios— se asignaban exciusivamente a quienes io apoyaran. No se requiere dar empleo preferenciai a los chavistas para mantener su leahad; tampoco es de esperar que los opositores radicales cambien de pensar en función de oportunidades de empleo. Dc modo que esta práctica de dis criminar en ci empieo se aprovechaba mayormente al lidiar con grupos integrados por indecisos. 70

La discriminacion en el empleo requerIa conocer las pre— ferencias de los votantes. El ejemplo más notable de acceso al ‘comportamiento de los votantcs por parte del gobierno cs Ia fista dc Tascon, ya descrita, que se utilizaba para presionar ar bitrariamentc a los votantes con anterioridad al rcferendo re’o %catorio y, posteriormente, para penalizarlos. La diseminación pCblica del comportamiento de los votantcs de por si era de i piorable, pero aigunos meses más tarde fue win mds Lejos. Con evidente in creencia comün de que ci 1 ci propésito dc hacer más gobierno tcnIa acceso directo al voto, se publico informacion que permitia correlacionar datos provenientes de la lista de Tas— con, con ci listado del registro electoraiyla cedula de idcntidad de ciudadanos que participaran en las ya comentadas misiones, [* mediantc el uso de un software conocido como Maisanta. Esta lista creO Ia impresiOn creible de que el chavismo de veras vi j gilaba ci voto, brindándolc una herramienta sofisticada al dis criminar en el empieo en ci sector pubiico y en incrementar La -

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efectividad de la compra masiva de vows.

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Dc modo que, antes que ocultar su imagcn como vigilante de todo, el chavismo lo publicitaba. Lo irOnico cs que esw sig nificaba el reverso de roles de una democracia, donde son los ciudadanos y las instituciones quienes deben vigiiar al Estado y no al contrario. A Chavez le convenia proyectar la imagen de un gobierno quc vigilaba; pues sugerIa que podrIa traerles importantes bencficios econOmicos a quienes fueran leales, al igual quc perdidas importantes a los disidentes. Un analisis de las encucstas de hogar y un listado de firmantes de peticiones creado por el gobierno revelO que los votantes identificados como opositores de Chavez sufrieron una caida de ingresos del 5 por ciento y una caida en Ia tasa de empieo del 1,5 por cienro en ci periodo posterior a la divulgacion de la lista de votantes29. Esta estrategia de favorecer a los seguidores y hacerle daño a los detractores funcionaba entre los grupos ambivalentes y no polarizados, quienes despues de 2004 bien podrian esperar per-

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clones desiguales. En Venezuela, esca desiguaidad no obedecia simplemente a los abundantes recursos con los que contaba el Estado. Fue más bien el resultado del despliegue de más re 3 cursos fiscales, en combinacion con otras pricticas polIticas, en de un sistema instirucional totalmenre erosionado. j el contexto { Tales prácficas vinieron a incluir hasta Ia persccuciân de fun— i cionarios elegidos y la inhabilitacion polItica de candidatos p0I tencialmente exitosos. La erosiOn de los constreñimientos ins— jucionales, a nuestro modo de ver, fue lo que generO Ia crisis politica de 2002 a 2004, antes que lo contrario. El chavismo IogrO superar esta crisis con politicas que abarcaban La polariza ciOn, la impunidad selectiva y Ia discriminaciOn en ci empleo. Dicho con franqueza, en las elecciones de 2006, Chavez lrgrO construir una coalicion formada por ideologos radicales y t ganadores económicos. Es claro que algunos de estos ganadores 1 grupos de bajos recursos; pero In paradOjico es que otros I cran elites de La vieja guardia, que no dejaban de parecerse a Los ganadores de Ia era puntofijista: oficiales militares, funcionarios , dcl gobierno y las empresas publicas, y contratistas del Estado. I-: No hay duda de que era una coaliciOn de mayorias. Pero no fue REFLEXIONES movilizada con fines democraticos —resukado que se hizo cada El socialismo del siglo XXI de Chavez, para 2006, se ase— no me de latinoamerica duro” mo vez más evidente a medida que se removIan los contrapesos, mejaba más at “corporativis u. generahzadaJ Dado entre ellos los Ilmires al perlodo del mandato presidencial. En diados del siglo XX —pero sin la represiOn otras palabras, ci gasto social, ejecutado en el contexto de insti— el contexto, la oposición contaba con cada vez menos mecanis I tuciones democraticas deficientes, puede servir para neutralizar mos, o aun incenrivos, de asumir ci costo de detener La escalada el papel que se Ics asigna y convertirlas en herramientas de un autoriraria. El problcma iba más alla de las divisiones internas des de grupos filas sus sistema con caracteristicas hibridas. de La oposición y Ia presencia dentro de leaks, por paralizantes que estos pudieran ser. En el Fondo, el meollo del problema de Ia oposición era una desigualdad fun damental en la distribucion de recursos polIticos. La actividad disidente se financia solo con contribuciones privadas, fuente que peligra una vez que el Estado owrga a Ia elite empresarial que Ic colabore, impunidad y flivoritismo en los contratos. En pohtica es comdn decir que financiar campañas sin to pes perjudica Ia deniocracia. Peor es financiarlas bajo condi

didas económicas personales en caso de que se supiera que eran miembros de La oposición. El gasto social de Chavez, aunado a su ofrecimiento de impunidad y discrirninaciOn en el ernpleo, llevó a una trans formacion de su base de apoyo inicial. Años atrás, en 1998, ci movimiento habia ofrecido una ideologia progresista: prometia librar a Venezuela del sofoco organizacional de partidos pollticos estancados y de las repetidas crisis económicas y sociales. Esta agenda en favor del cambio, sin ser radical, atrajo a Ia gran mayorIa de los votantes. Pronto, sin embargo, La agenda se tor né radical. Esta movida complacia a Ia cxtrema izquierda, pero su costo lo evidenciaba Ia polarización y ci alienamiento dcl im portante segmento de votantes indecisos, quienes rechazaban ambos extremos. Las estrategias de derroche, que permitian la corrupciOn, la impunidad y Ia discriminación en el empleo, hizo que grupos ambivalentes no desertaran; permitieron at chavis mo aumentar el apoyo de los votantes más allá de lo que propor cionaban, por si solos, los grupos de La izquierda radical.

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r 3 la poiltica económica y la cornucopia petrolera U

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Los aflos 2003 a 2008, que implicaron una profunda trans formación del sistema politico de Venezuela, coincidieron con la bonanza petrolera más espectacular en la historia del pals. El alza del ingreso petrolero detoné un cambio en Ia polItica económica de Chavez. Al asumir la presidencia, en 1999, la -: politica económica de su gobierno, particularmente frente a la inversion extranjera, era conservadora, aun amigable. Pero una vez que los precios del petrOleo se dispararon, el gobierno des piegO una politica fiscal y monetaria expansiva, acompaflada de nacionalizaciones y otras medidas de acoso a las empresas, que sofocaron Ia inversiOn privada. Los estudios sobre Ia polftica econOmica de Venezuela a menudo dejan de lado el juego politico; o buscan enquetar a Chavez, desde el mismo comienzo de su gobierno, como refor mista antimercado radical, u ofrecen una visiOn favorable de sit • poiftica orientada al estatismo, fundamentandose casi exclusi • vamente en unos pocos indicadores sociales. Todos los indica— dores en los que suelen basarse las visiones econOmicas más be nevolas del chavismo están infiados por el tamaflo del repentino aumenro de los ingresos petroleros y sit impacto sobre algunas estadisticas sociales. Estos mismos analisis dedican poca awn— ciOn a las distorsiones generadas por el petrOleo o minimizan el sesgo clientelar del gasto oficiaP. Nuestro andlisis presenta otra mirada. La polirica econO mica de Chavez se tome radical —altamente antimercado y dis 75

tributiva— solo una vez que fucron removidas las limitaciones institucionales nsf como alcanzado ci aumcnto de ingresos pe troleros, permitiendole aprovechar la oportunidad que se pre— senraba de apretar ci juego politico, tal como planteamos en ci capftulo anterior. Un Esjado que depende fuertemenre de algán sector, especialmenre dci perróieo, tiene pocos incentivos para esrimular ci crecimienro de orros secrores. Hasta cierto punto, este ripo de estados pucdcn moverse con mayor facilidad hacia regulaciones anrimercado: no dependen exciusivamente de los impuestos a las empresas, corno es el caso de los estados que gobiernan econoinias más diversilicadas y menos dependientes de recursos naturales. No todos los estados petroleros adoptan polIticas anriempresariales —de hecho, anics que algün recurso natural en espcciflco, Ia ideologia representa una razén más valedera para exphcar esta actirud—, pero no hay duda de que ci petrOieo Ic permite a los estados interesados en poifricas an tiempresariales, impiementarlas más faciltnente. iMñs aWl de una polirica fiscal y monctaria expansiva, Chavez implanto la nacionalizacion de empresas, ci control de cambio y de precios, dispendiosos contratos del Estado y ci ma sivo reparro dci gasto social, canalizados principairnenre hacia sus scguidorcs. Hasra 2009, ninguna de estas poifticas repre— scnto ci abandono marcado de las prácticas desplegadas por go biernos anteriores, particularmente en cornparaciOn con los go biernos populistas de Carlos Andres Perez (1974-1979) y Luis Herrera Campins (1979-1984), quc tambien experimentaron altos precios petrolcros, aunquc cicrtamcntc muestra un rostro mucho más radical. El modelo cconómico de Chavez encaja a Ia perfeccion con lo que, en America Latina, rradicionalmcnte ha sido denominada Ia macroeconornia del estatismo clasico y dci popuiisrno2. Bajo esre modelo tradicional, el Estado busca crear una coalicion social amplia, con un enfoquc cconómico dirigido al esrimulo fiscal, Ia expansiOn dc las empresas dcl Esrado y’ In rcdistribuciOn dci ingreso. Sin embargo, en Ia práctica el mo— 76

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deio subestima o no roma en cuenta el riesgo inflacionario, los ciioqUes externos y las reacciones negarh’as de in comunidad de inversionistas hacia politicas intervencionistas agresivas3. ThI combinaciOn de poifticas tiende a anciarse en tasas dc cam bio fljadas artificialmente. Con ci ricrnpo, esras tasas generan distorsiones de precios, promueven fuga de capirales y gcncran presiones sobre Ia balauza de pagos. A medida quc aumenta in prcsiOn, los gobicrnos temen Ia resaca polirica: desdenan Ia de— valuaciOn dc la moneda, impulsan ci desorden en Ia economia c introducen mayor control sobre el sector privado y hasta m’ãs nacionalizaciones, lo cual causa considerabtes distorsiones. Asi, cada vez más estatismo se utiliza para aliviar las distorsiones creadas por Ia ronda inicial del estatismo discrccional. Vene zuela bajo Chavez siguiO este bien conocido guiOn cconOmico, con el rasgo afladido y disrinrivo de que el ingreso petrolero Ic permitid al Estado sostcner esras politicas por un lapso de tiempo mãs iargo. Una razOn evidente por la que esta combinaciOzi de po liticas puede sostenerse por mayor tiempo en las economias petroleras es porque ci ingreso petrolero cstimula las importa— ciones, lo coal suaviza las presiones inflacionarias. Este es on aspecto de Ia Hamada “enfermedad holandesa” —ia reorIa de que on aumento en los ingresos derivados de los rccursos natura— les generan in desindustrializacion de Ia economIa mediante un aurnento en Ia tasa de cambio real, lo que a su vez hace me nos competitivo al sector manufacturero y estimula sectores no transables de Ia economia. Estas condiciones se analizan en ci capftuio 4. Ademas, ci acceso a un mayor ingreso fiscal que proporciona el aumento de los precios dcl petraleo permite al gobierno hacer uso de “mecanismos de mercado” para adquirir parres del sector privado, antes que incurrir exclusivamente en expropiaciones sin lajusra compensacidn. Bajo un modelo fiscal expansivo en una economia petrolera, a medida que se dcteriora ci clima de inversiOn, ci sector privado correja ni Estado como porencial comprador, quien actóa como invcrsionista o banque 77

ro de ultimo recurso; por su parte, el Estado tiende a contar con suficientes divisas acumuladas en fondos soberanos y está dispuesto a destinarle a los activos un sobreprecio, a cambio de una salida “silenciosa” del pals. Pero en in Venezuela de 2009, a medida que se nacionjilizaba una tras otra empresa exitosa, las empresas se tornaban más temerosas de Ia politica y de las reguiaciones microeconOmicas bajo Chavez, que de su polItica macroeconómica. Ante este entorno tan adverso, se esperaba que las empre— sas que siguieron operando en Venezuela mantuvieran un bajo perfil politico, aun 51 varias de ellas participaban en negocios que eran altamente lucrativos: los controles estimulaban que al gunas empresas manipularan Los procedimientos administrati— vos, se sobornara a funcionarios publicos al adquirir divisas o se practicara el arbitraje en el mercado paralelo de divisas. Gracias al control de cambios y in tasa de cambio fija, Ia intermediacion financiera se convirtió en un negocio para todos; el resuitado fue que una coaliciOn cada vez mayor de agentes privados que se confabularon con funcionarios publicos, lo cual elevé la apuesta por prolongar estos controles, incluso silas consecuencias socia— les y económicas de tal combinación de poilticas se tornaba cada vez más onerosa. Convivir con este arreglo no deja de ser facil para ci pi— blico en general. Cracias a los ingresos petroleros, se contaba con subsidios para toda suerte de bienes y servicios de consumo —desde los alimentos y ci combustible, hasta la electricidad y las telecomunicaciones, por no mencionar Ia gran variedad de importaciones a bajo precio. Por supuesto que los economis tas auguraban que tal carnaval no podia durar. Dc hecho, una caida en el prccio mundial del petróleo, originado por la crisis global de 2007-2009, creó Ia necesidad de devaluar Ia moneda para ajustar la balanza de pagos e —igualmente importante des de Ia perspectiva polIrica— mantenery expandir el ingreso fiscal, para poder sostener ci gasto populista, mediante Ia generacidn de mayor cantidad de bolivares por cada dólar de pctrOleo cx-

portado. Sin embargo, pronto se disparé la tasa de inflación, lo que ayudaria a socavar Ia confianza de los votantes. En sintesis, el modelo econOmico de Chavez entre 2003 2009, al ser comparado con su modelo politico, significaba para Venezuela ‘mis condnuidad que originalidad. Al prfvile giar el control del Estado de la economla y confiar en el pe tróleo, el modelo se asemejaba a muchos modelos populistas —aunque más radical— que se practicaban en los aflos setenta: el de la industrializacion, mediante la sustitución de importacio nes (DSU; eran tiempos, por cierto, en los que Venezuela tam— bién disfmtó de una bonanza petrolera. Esta vez lo que cambio fue Ia magnitud del sabito aumento del ingreso petrolero y la magnitud de las medidas antiempresariales. Pero, al igual que en el pasado, ci estatismo no logra el objetivo que se buscaba de disminuir las importaciones. Al contrario, las importaciones aumentaron, se expandiO Ia fuga de capirales y se comprimió Ia diversificacion industrial —casi conformandose Ia definicion clásica de la enfermedad holandesa. Esta combinacion de nueva polItica (concentración del poder en el Ejecutivo y restricciones polIticas a la oposicion) con vieja economia (control estatista y dependencia del petroleo), en lugar de corregir lo peor del his tOrico malestar econOmico venezolano, lo agravé.

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POLARIZACION POLITICA Y UNA POLITIC,. ECONÔMICA MODERADA

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No obstante su actual fama de ser un anticapitalista fu— ribundo, Ia flegada de Chavez a Ia presidencia obedeciO más a su campaña politica en contra del regimen puntofijista que a ma crItica de Ia economIa. Al inicio del gobierno, su objeti vo politico era más radical que sus planes económicos. Aunque el equipo que idea su primer programa económico durante la campana electoral de 1998 estaba constituido por economistas de izquierda, todos ellos profesores de Ia Universidad Central de Venezuela (Adina Bastidas, Jorge Giordani, Francisco IVIie res, J. J. Iviontilla yJorge Perez, el primer programa econdmico 79

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r de Chavez era vago y los planes se percibian coma contingentes ante la conformación de la nueva Asamblea Nacional Constitu— yente3. El proyecto econOmico de Chavez para aquel momenta, tal coma el mismo lo describia, era el de reforzar la intervenciOn del Estado sin desmantelar las reformas econOmjcas de merca do; hasta llegó a comparar sus ideas conla Tercera Via de Tony Blair, del Reino Unido. En palabras de Chavez: Esta visidn comprende ties aspectos básicos: primero el Estado, Li necesidad de un Estado efectivo que regule, promueva e impulse ci desarrollo económico; segundo, Ia necesidad dcl mercado, mercado justo, adonde las leyes de Ia oferta y Ia demanda puedan subsistir, no un mercado oligopélico y monopolizado; y finalmente ci individuo, ci 5cr humano. Es por elio que hemos hablado de un proyecto humanism5.

En 1998, en visperas del triunfo electoral de Chavez, ci gobierno de Rafael Caldera buscaba impulsar la estabilizacion económica del mercado y las reformas microeconómicas, bajo el nombre de Ia “Agenda Venezuela”. Los precios del petroleo estaban por el suelo, cerca de US $8 por barril, lo que generO un recorte fiscal y esfimulo Ia fuga de capitales. Teodoro Petkoff, pant entonces ministro de Pianificacion, intentó apaciguar los mercados, que de por si estaban siendo afectados por las crisis asiática y rusa, mediante Ia obtencion de apoyo por parte de los organismos multilaterales, incluyendo el Fondo Monetario Internacional (F1V1I). En 1996, Venezuela habia acordado con el FIVII un programa de ajuste orientado a reducir Ia inflacion, ahviar Ia pobreza y restaurar el crecimiento económico, en un esfuerzo por completar las reformas económicas abortadas de los aflos 1989-1992. Asimismo, con el apoyo del Banco Inte rarnericano de Desarrollo y ci Banco Mundial, fueron implan tadas polIricas sociales de transferencias condicionadas, tales coma transferencias de efectivo a famillas pobres con niflos, orientadas a elevar Ia asistencia escolar. Dc modo que el gobier— 80

no de Caldera intentó comportarse responsablemente ai reducir el gasto publico, fijar la tasa de cambio y proteger los egresos de orden social. No obstante Ia penuria económica, los inversionistas en 1998 compartIan una vision positiva del pals a mediano lazo, a raiz dcl éxito de PDVSA (aunque con base en concesiones fiscales significafivas) en atraer inversiOn extranjera destinada a Ia exploraciOn y el desarrollo de ia industria petrolera. A corto plazo, sin embargo, los mercados financieros temlan un posible incumplimiento de Ia deuda externa, especiaimente luego de que Chavez afirmara que Venezuela habla sacrificado derechos soberanos al firmar contratos petroleros con empresas extranje ras. For otra parte, Chavez tambidn comentO que estaba corn prometido a mantener el programa de ajustes acordado con el Fondo Monetario Internacional. Chavez, al tomar posesiOn, mantuvo en el cargo a Ia mi nistra de Hacienda de Caldera, Maritza Izaguirre, con ci pro pOsito de seguir apaciguando a los mercados6. Del equipo mi cial de economistas que figuraban en la campafla electoral, solo se unio al gabinete ejecutivo el ministro de PlanificaciOn, Jorge Giordani. Los primeros esfuerzos dcl gobierno se enfocaron en el proceso de ajuste fiscal, lo que incluyO ci desmantelamiento de las poilticas sociales existentes7. En cambio, se asignó finan— ciamiento a redes de apoyo más amplias, como el Seguro Social y un nuevo Fondo Social, ci Plan Bolivar 2000, que seria ma nejado directamente por las Fuerzas Armadas. Los contratos petroleros con empresas extranjeras se respetaron y PDVSA mantuvo su compromiso de inversiOn en los nuevos proyectos acordados con socios extranjeros, centrados en Ia Faja Bitumi nosa del Orinoco. Chavez incluso aprobO un decreto de promo don y protecciOn a Ia inversiOn, que garantizaba Ia estabilidad de los contratos y ci acceso al arbitraje internacional en caso de surgir disputas8. Estas y otras medidas sugieren que Chavez, durante su primer aflo de gobierno, buscaba asegurar Ia continuidad eco— -

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ndmica. Es más, en ci año 2000 abrid ci sector de Las relecomu nicaciones a Ia inversiàn privada, proceso que tuvo lugar dentro de un marco regulatorio amigable con ci mercado. Liderado por Diosdado Cabello, hasta hoy dia uno de sus colaboradores más cercanos, Ia medida fue aplaudida ampliamente tanto por ci sector privado como pr los organismos multilaterales9. De modo que es incorrecto afirmar que las tensiones politicas de los años 2001 a 2003 fueron fmto de politicas económicas radica les. Tales poifticas emergieron más adelante. dCórno Ic fue a la economia durante esta temprana etapa dcl gobierno de Chavez? En general, los nümeros fueron des concertantes (ver ci grafico 3—1), en gran pane porque la eco— nomia mundial se mantuvo en recesión, con recaidas en Rusia, Turqula, Estados Unidos y Ia mayor parre de America Latina. GRAFIc0

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Fuente: Calculus propius, con base en datos dcl Banco Central de Venezuela.

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La baja de los precios petroleros devasté Ia economia: en 1999, ci PIB descendio en 6 por ciento y el gasto püblico cayó de 21,4 por ciento del PIB en 1998, a 19,8 por ciento en 1999. Y sin embargo, no obstante este ajuste fiscal, ci gobierno central. con rinuó registrando un deficit fiscal del 1,7 por ciento dcl PIB; lo cual evidenciaba una vulnerabilidad estructural en sus ingresos. El gobierno enfrentaba una situación agobiante. Bajo el li derazgo dcl ministro de Energia y Minas, All Rodriguez Ara— que, se buscó realinear la cuota petrolera venezolana con las de Ia Organizacion de Paises Exportadores de Petróleo (OPEP). Esta medida Ic significo un trago amargo a PDVSA en dos frentes —abandonar su politica de elevar Ia producción y a la vez reducir su propia produccion— por cuanto ía produccion de las empresas petroleras extranjeras, que operaban inversiones con— juntas con PDVSA, est-aba protegida por limitaciones pautadas en los contratos. Peor adn, el ingreso pObiico se despiomo por que las regalias de produccián de PDVSA eran más elevadas en pozos de crudo liviano (totalmente en manos de Ia empresa es tatal) que aquellas correspondientes a Ia extracción de petrOleo pesado de Ia Paja (expiotada bajo iniciativas conjuntas con in versioniscas extranjeros y con cláusulas fiscales preferenciales). Chavez apoyó el esfuerzo de Rodriguez Araque de realinear los intereses de Venezuela con los de la OPEP, por tratarse de un actor internacional dave en relación con los precios del petrd— leo. En 2000, por primera vez en veinticinco aflos, se celebró en Caracas una reunion cumbre de la OPEP, lo cual significo un paso importante para apuntalar estos esfuerzos internaciona ‘Cs —pero a Ia vez representaba un nuevo distanciamiento de Ia politica de “apertura” petrolera. Apenas unos meses antes de Ia invasiOn estadounidense a Irak, Chavez viajO por todo ci Medio Oriente, adonde desafio las sanciones de Naciones Unidas al realizar una ampliamente publicitada visita a Saddam Hussein, justificada con ci argumento de que Irak segula siendo un im portante miembro de Ia OPEP. Al cierre de 2001, ci crecimiento econOmico sin preceden 83

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tes de China c India, junto con Ia guerra en contra del terroris— mu emprendida por Estados Unidos lucgo del 11 de septiembre que conlievO a Ia invasion de Irak, permitiO que los prccios del pctrOleo se triplicaran. Venezuela ecpandiO ci gasto pdblico al 25,1 por ciento dcl PIB y-tomo Ia decision en 2001 —por cicrto equivocada— de fijar su tasa de camblo nominal en vez de per— mirir su dcprcciacion, con ci propOsito de reducir las presiones in fi acionarias10. El gobierno, a la vez que emprendid gastos pubhcos más audaces, siguiO adelante con su hasta entonces latente agen da poiltica. Mediante una Icy habilitante, se aprobO una scrie de cambios legales quc desarO Ia incertidumbre institucional y activO Ia poiarizaciOn politica (descrita en el capftuio 2). Dos paros generales y una moneda sobrevalorada, crearon fuertes incentivos tanto a Ia fuga de capitales como ataques especulati— vos ai bolivar. Aunado a otros factores politicos, este contexto econOmico facilith las condiciones que IlevO al golpe fallido de abril de 2002. Para febrero de ese año, las reservas internacionales hablan deciinado de US S21 miHardos a poco más de US $16 millar dos; al gobierno no le quedO ntis remedio que devaluar. Otro impuiso a Ia devaLuaciOn ocurriO luego del goipc de abrii de 2002. El Citirno revés vino con ci paro petrolero de diciembre de 2002, que paralizO Ia economia’1. Los ajustes econOmicos, junto con ia poiarizaciOn politica, resukaron devastadores: ci año 2002 terminO con arm contracciOn econOmica del 8,9 por ciento dcl PIB, y a fines de 2003 Ia economia se habla contraido en un 7,8 p’ ciento adicional. Va para aquel entonces Chavez habia perdido confianza en Ia posibilidad de una recuperaciOn rapida. Decidio cercar a PDVSA y estrechar ci control sobre Ia economia de mercado. Es de suponer quc, luego dci paro petrolero, al gobierno Ic que— daban pocas opcioncs salvo introducir ci control de cambio para lidiar con ci coiapso de las exportaciones V proteger las reservas de divisas. Peru Chavez tambiCn utilize ci control de precios

r en forma excesiva, más que todo para vigilar estrechamente a La empresa privada. De manera abierta amenazd con naciona lizar las empresâs quc participaran en lo que ‘lamé actividades de “conspiraciOn”, especialmente por pane de los productores de alimentos —en aparente rcprcsalia a varios productores de alimcntos y bebidas, quc durante el paro petrolero habian sus pendido sus opcraciones. El paro perrolero Ic vino a Chavez como una bendiciOn: le permitiO cuipar a Ia oposiciOn y a Ia elite tecnocrdtica de PDVSA por lo quc, de hccho, habia sido un pésimo manejo dc Ia economia desde ci momento en que liege al poder. Dc 1998 a 2003, ci crccimicnto econOmico fue negativo: 5,6 por ciento del NB. La inflacion surgiO a an promedio de 24,3 por ciento (aunque por debajo de Ia registrada durante ci segundo gobierno tanto de Carios Andres Perez, de 1989 a 1992, como de Rafael Caidera, de 1993 a 1998). Por otra pane, Ia pobreza sc rcdujo en mds de 10 puntos porcentuales, gracias al repen tino aumento de ingresos petroleros y Ia apreciaciOn real dc Ia moncda, que frenO el costo de los bienes transablcs consumidos por los pobrcs. El haber culpado a Ia industria petroicra y a las principales empresas de haber sabotcado Ia revolucion le per miriO a! chaviswo promover una mayor polarizaciOn politicay control sobre la economia. Entrecanto, los precios del petrOlco sc dispararon, pcrmitiéndole al gobierno emprender una etapa populisca radical. EL ALCANCE DE LA BONANZA PETROLERA 1’ LA EXPANSIoN DEL ESTADO

Dc 2003 a 2008, Venezuela disfruto dc Ia mayor bonanza petrolera en Ia historia dcl pais. El grañco 3-2 muestra la pro— duccien petrolera de 1968 a 2008, junto con los precios de Ia ccsta petrolera vcnezoiana, en dOlares constantes. La produccion de petrOleo cayO en 50 por ciento de 1968 a 1985, de 3,6 a 1,8 mi Hones de barriles por dia (mbd), rcvirtiCndose en 1998, ci afto en que Chavez fue elegido, a 3,3 mbd. A raiz del embargo petrolero 85

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de itt OPEP, en 1973, los precios de Ia cesta petrolera se dispa raron. Dc 1978 a 1982, alcanzaron, en promedio, 29 ddlares por barril en términos reales’2. De 1985 en adelante, Ia producciOn aumentó pero los precios bajaron, pisando suelo en 1998. Dc 2004 a 2008, ej segundo quinquenio de Chavez, el precio de la cesta petrolera venezolana, en dolares constantes, alcanzo el doble de lo obtenido durante sus primeros cinco años de gobierno. La escala de Ia bonanza excedid Ia que ci pals ha— bla disfrutado a fines de los aflos setenta, pues ci volumen de produccián era apreciablemente mayor. Dc hecho, en 2008 Ve nezuela produjo un miilon de barriles diarios más que ci pro mcdio alcanzado de 1974 a 1982, no obstante una caida en Ia produccion de PDVSA dc casi 700.000 bpd, durante ia primera decada de Chavez en ci poder13. En 2008, ci ingreso petroicro aicanzO ci 155 por ciento más que en ci pico previamente logra do, en 1981.

Dc 2004 a 2008, ci ingreso petrolero per capita se man— tuvo elevado, up obstante el crecimiento pobiacional (ver grá— fico 3-3). En 1974, durante el pico del embargo petrolero de la OPEP, el ingreso petrolero per capita alcanzó US S1.774 en moneda constante. Luego de desplomarse durante los ahos ochenta y noventa, ci ingreso petrolero per capita surgió de nuevo, a partir del 2000, hasta alcanzar US $1.454 en moneda constante, a 2008. Entre 1981-1989 y 1998, Venezuela sufriO una profunda caida en el ingreso petroiero per capita, recupe randose al dispararse ci precio del petróleo, despues de 2004. GRAFICO 33 Ingreso petrulers per cilpita e ingressfiscalper capi/a tie Venezuela, 1968-2008

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Fuentc: Cálcoios propios coil base en datos dcl Ministcrio dc Energia y l\linas

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Fueme: Calculus propios con base en darns dcl Banco Central de Venezuela, ci Aiinistcrio tie Energia y Minas, el Ministerin tic Finanzas ye] Instiruto Nacional dc Estadisrica.

El crecimienro del ingreso petrolero tuvo un poderoso e inmediato impacto sobre las finanzas püblicas. El sübito au mento en los precios Ic permitió al gobierno desplegar el gasto pro—ciclico, orientado a contrarrestar Ia contracción económica 87

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sufrida en 2002-2003, con 10 cual elevo ci gasto püblico y am publico aicanzo un p’16 Ia demanda agregada. En 2004, ci gasto robusto 26 por ciento del PIB. Sc mantuvo ci estimulo masivo ic Ia demanda agregada a lo largo de los cuatro aims subsi guientes. Para 2006, ios’gascos dcl gobiirno central superaron ci 29 por ciento del PIB, cifra significativamente mayor a la registrada en 1999, de casi 20 por cicnto. Esta nueva cifra no in cluye los gastos fuera del presupuesto, financiados mediante ci Fondo Nacional de Desarrollo (Fondcn) y PDVSA. Dc poderse disponer de los egresos de estas dos Was de financiamiento no auditadas, el gasto pabilco estimado, en 2006, superarIa ci 35 por ciento dcl PIE.

diversos anaiistas, se mantuvieron al mismo nivel rciativo las asignaciones preupuestarias en vivienda, educaciOn y progra I; maS sociales especiales, mientras quc otros sectores crecieron, } aics como la infraestructura y el gasto militar. Aciarar este asunto es crucial para medir dc verdad ci esfuerzo real del go bierno para redistribuir ci ingreso. Pero hacerlo requeriria to mar en cuenia los inmensos desembolsos no incluidos en ci pre supucsto, comenzando con ci apoyo a PDVSA y otros fondos soberanos destinados a los programas de las misiones, además ,i de las transferencias directas no contabilizadas a los consejos comunaies, las empresas de producciOn social y las cooperativas

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Los fondos soberanos, como el Fonden, se utilizaban para [t canalizar los desembolsos no presupuestados, alimentándose de GRAFICO 3.4 transfcrencias en moncda dura, tanto de las reservas internacio Guslos dcl Gohierno Central comoporcentaic de/PIB, 1998—2008 nales como dc PDVSA. El Fonden era manejado directamentc por Ia Presidencia a través dcl Banco dc Desarroflo Nacional (Bandes), sin vigilancia alguna por parte de Ia Asamblea Na— 40.0 7 cional. Se armO un esquema sencillo para maximizar ci ingreso 35.0 ? del Fondcn: sistemáticamentc, clMinisterio de Finanzas subcs 30,0 timaba ci prccio dci pctrOleo urilizado en Ia prcparaciOn del 4; presupuesro nacional, con ei propOsito de reducir ci monto de 25.0 las transferencias que, de acuerdo con la Constiwcion, debian I 20.0 asignarse anualmente a los estados y municipios. Asimismo, ISO se transferia ai Fonden ci ingreso petroiero no desemboisado, • que normaimente debia ser canalizado a través de PDVSA o ci it Banco Central. El mecanismo utilizado para canalizar fondos al Fonden se faciiito mediante diversas ieyes aprobadas pot Ia Asamblea 7 Fuenie’ Calculos prupios cuts base cii darns dcl Minhirrio tic Finanzas. Nacionai: en 2005, por cjcmpio, Ia Asambica aprobo un cambio en Ia Lcy del Banco Central para permitir Ia transferencia ai La composicion dci gasto publico dci gobierno de Chavez Fonden de US S6 miliardos dc las reservas internacionales de Cs motivo de amplia poiemica14. Aigunos especialistas consi— ([ Ia nacrOn; y en febrero de 2006, Ia Asamblea aprobo una trans argu— otros deran que, bajo Chavez, ci gasto social aumcntd; fercncia adicionai de US $4 mililardos. Ese mismo año ci pre mentan que, a excepción de Ia expansion de las transferencias sidentc anunciO que PDVSA procederia a transferir más dc US SegOn constante. menos al Seguro Social, permaneció más o I. S

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66,8 millardos directamente al Fonden. Dado ci nivel de apoyo requerido por las misiones y otras causas socialcs, no es de sor prender que ci ñnanciamiento de PDVSA canalizado direcra mente al Fonden alcanzara sumas masivas (vet ci grafico 3-5).

pilfarro pábiico y La corrupcián, en momenros cuando ci precio Jel petroieo se disparaba, se expandio a un nivel sin preceden tcs. Un ejemplo dotable del despilfarro se descubriO en 2010, al ftallarse 100.000 toneladas dc alirnentos podridos en galpones pcrtenecientes al Estado —hecho que ocurriO mientras ci pals sufria de una severa escascz de alimentos. Las ineficiencias en :el sector petrolero cran aán más serias, como Sc muestra en ci capftulo siguiente. Lo evidente es que al gobierno de Chavez, r {producto de los controles de precio y de cambio, lo marcO la incompetencLa administrativa. Más allá de los controles, Ia incompetencia tambien se cx 1; plica por Ia falta de conocimiento por parte de los ministros, que sc rotaban con frecuencia. Entre 1999 y 2005, para ci momento de su designaciOn, casi ci 47 por ciento de los ministros carecian dc estudios de posgrado en cualquier carrera. Algunos ministros sc mantuvieron pot largo tiempo, pero Ia mayoria se rotaban a menudo. El ministro promedio, entre 1999 y 2008, duro dieci séis meses en ci cargo16 —Ia más aita tasa de rotaciOn en Ia historia democrácica de Venezuela, mayor aun que Ia del segundo go bierno de Carlos Andres Perez (19894993), el más inestable de todos’. Aunada ala falta de competencia ministerial y ala alta tasa de rotaciOn se agregaba Ia falta de contrapesos, lo que gene raba ci caos en la administradOn páblica —todo do magnificado ‘I pot ci peso expandido del sector püblico bajo Chavez. La corrupciOn es otro rasgo destacado dcl nuevo sistema 1 I t politico. Es dificil de medir, pero los medios han documenta .4 do diversos ejemplos. Asi, ci lviinisterio de Finanzas sistemáti— :1 •1 camente evitaba cumplir con las leyes que exigian Ia licitaciOn competitiva al fijar ci precio y financiar bonos de la deuda pñ blica. A menudo, al colocar bonos en el mercado local, Ia banca intcrnacionaj y Las institucioncs financicras locales se confabula ban con diversos funcionarios, asignándoles precios por debajo dcl mercado y luego rcvendiCndolos a un precio superior al de su colocaciOn en Wall Street’5. En diciembre de 2009, se desatO un cscándalo de corrupciOn relacionado con una serie de pequchos -

GRAFIco 35

Aportes de PD VS.J at Fonda Se Desarrollo National (Fozden,)y otras inversiones satiates, 2003—2008 /mi//ardos de do/ares EE. UU 12000 10.000 —

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Fticnrc: PctroIccps de \‘e,iczuela S.A. y cálculos propios.

A cuánto ilegaba La escala de los fondos no contabilizados, que iban a ser utilizados a discreción, provenientes de transfe rencias canalizadas a los fondos soberanos? He aquf un ejemplo: ci presupuesto de 2008 proyectaba ingresos con base en un pre cio de US $35 por barril de pctroieo, pero durante tres semanas, en 2008, Ia cesta venezolana se vendio a, por lo menos, US $116 ci barril —un precio que es 233 pot ciento superior a Ia presu puestada. El ministro de Finanzas, Rodrigo Cabezas, justifi caba Ia subestimacion al afirmar quc se trataba de “minimizar ci riesgo” de un choque externo; prometiO destinar cualquier superavit para bencficio “del pueblo y solo para ci pueblo”. Tan sistemática subesrimación generaba un ingreso superavitario promedio del 20 por cicnto por aflo —monto dci que, en efecto, Chavez podia disponer libremente sin que fuera contabilizado. Pero Ic saliO caro al pals Ia faha de transparencia. El des— 90

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bancos fracasados; se descubriO que tenian extensos negocios con eL gobierno y durante los años de bonanza prescaban dincro a sus accionistas y gerentes. El ininistro de Ciencia y Tecnologia, Jesse Chacon, por largo tiempo miembro del gabinete y amigo I personal del presidente, debio renunciar luego de que su herma— no, Arne Chacan, quien presidia uno de los bancos implicados, fue arrestado por cargos de corrupcidn. Otro escandalo involu craba a in Fuerza Armada: una pianta refinadora de azücar iba a ser construida en ci estado Barinas, para Ia cual ci Fonden erogó los fondos, pero Ia planta nunca se construyO’9. Segun Transparencia Internacional, organismo ubicado en Berlin que mide ci grado de corrupciOn percibido por analistas e inversionistas, Venezuela en 2008 aparecIa como ci Segun do pals rnás corrupto de Ia regiOn despues de Paraguay, cuya Ciudad dcl Este se considera el mayor centro de contrabando en Sudamerica. En 1996, ia pcrccpciOn de Venezuela era muy superior aunquc tenin un desempeno bajo: el 25 por cienro de los paises tenian un descmpeno peor, comparado con apenas 10 por cienro en 2004. No obstanre ci despiltàrro püblico y Ia corrupcidn, Ia eco nomia creciO vertiginosamente cntre 2004 y 2008. En 2004, partiO de una base baja debido ai paro petroicro, ci PIE creciO en 18,3 por ciento. En años subsiguientes se mantuvo la expan sión: tanto en 2005 como en 2006, aicanzO más del 10 por cien to dci PIB; y 8,4 por ciento en 2007. En ci segundo semestre de 2008, a medida que los precios del petrOleo calan, Ia economla aán crecia. Durante cste periodo, mientras ci sector petroiero declino a 8,1 por ciento dci PIB, el sector no petrolero credO en 12,8 por diento. Ei desempeno negativo del sector perroiero ocurrió a raiz de Ia baja de las cuotas de Ia OPEP, decision comada para evitar una caida en los precios, como también por ci descenso en Ia ca— pacidad de producciOn de PDVSA. Por so parte, ci crccimiento en ci sector no petrolero obedcciO a una marcada expansiOn en In demanda agregada, principalmente para bienes no rransabies,

como Ins tclecornunicaciones y los servidios financieros, que su eraron con creces ci aumento en Ia produccian de bienes. Esta brccha entrc Ia oferta y Ia demanda fue cubierta por las impor Itaciones y ía inflacidn. * Dc 2004 a 2008, en general, ci descmpeno econOmico foe desequilibrado (“er grafico 3-6). Las exportadioncs cayeron 2,3 por ciento interanuai, mientras las iinportaciones se dispa raron en 25,2 por ciento. El consumo privado credO 14,8 por ‘ciento y ci consumo pábhco, 7 por ciento. La inversiOn directa extranjera experimentO una caida sustanciai, pero Ia inversiOn en general, impulsada por Ia inversiOn pdblica en proyectos de infraestructura, se cxpandio en 21 por ciento; pero ci estImulo fiscal no logrO afecrar a todos los sectorcs ni de igual manera ni tampoco io su&iente. La dramatica expansiOn en ias importa ciones y Ia contracciOn en las exportaciones, puso en evidencia tin caso agudo de ia enfermedad holandesa. -

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Coniponentes c/ave Set crecimiento del PIB Se Venezuela, 2004—2 008

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GRAFIC0 3- 6

Fuenre: Cakujos prupios con base en datos dcl Banco Central de 93

Al cierre de 2008, Ia apreciación de la moneda, aunada a la nsa de cambio fija controlada y Ia elevada inflacion, elevo los costos locales —lo cual desplazo a Ia industria nacional y disparo las importaciones. Con las importaciones al alza y los precios del petroleo a Ia baja, labalanza de pagos se debilitd; ademds, Ia fuga de capitales sobrepaso los US S20 millardos. El hecho de mantener una nsa de cambio apreciada administrada bajo un sistema de controles, dejo al gobierno con apenas dos op ciones de politica: o gastaba las reservas internacionales para evitar distorsiones de precios impulsadas por Ia tasa dcl cambio paralelo —de casi tres veces Ia tasa oficial— o limitaba Las impor taciones a Ia tasa oficial en aras de proteger las cuentas externas. COLAPSO DE NUEVO

Tal como ocurria con los ciclos de bonanza y colapso del pasado, la etapa expansionism pronto cedió al malestar ma croeconOmico: deuda local creciente, inflacion, distorsiones de Ia tasa de carnbio, produccion petrolera decreciente, escasez de los bienes de consurno y fuga de capitales. A 2008, ci Estado habia perdido el control dcl lado de los gastos a medida que los pasivos sobrepasaban los ingresos y creaban presión fiscal. El gobierno respondio apretando el control de los precios y Ia tasa de cambio y de interés, asi como limitando Ia liquidez bancaria, todo ello en un esfuerzo por evitar medidas profundas de auste ridad, tales como recortes de gasto severos, devaluacion masiva y mayores impuestos. El apretdn de Ins controles a su vez gene rO escasez de los bienes de consumo, contracción económica y mayor fuga de capitales. En casi todos los palses, es a los grupos de bajos ingresos a quienes más afecta una condicion de aIm inflacidn aunada ala escasez de bienes de consumo, aun cuando haya crecimiento económico —lo cual en parte explica por qué, en 2008, cesá en Venezuela Ia mitigaciOn de Ia pobreza. A comienzos de 2009, el gobierno de Chavez estaba enca rrilado hacia ci colapso: retiró divisas de los fondos soberanos, forzO transferencias de las reservas internacionales del Banco 94

Central, rerrasó en más del 60 por ciento Ia entrega de divisas j los actores privados (en comparación con el año anterior), re corta ci presupuesto en 6 por cienro, elevo ci impuesto de valor agregado por tres puntos porcentuales e incumplia la deuda de PDVSA a las empresas de seiwicios petroleros y otras emp?esas :locales (muchas de las cuales fueron posteriormente expropia das) Curiosamente, salvo que ocurra una peor caIda de los pre dos del petroleo, Ia actual fase de colapso en Venezuela po drk1 ser menos severa que las del pasado. Dc 1981 a 2003, los colapsos econOmicos fueron especialmenre agudos, por cuanto Venezuela vivIa una escasez crónica de ingresos petroleros, lo que impedla al Estado desplegar medidas anriciclicas para res ponder a Ia contracción económica. Hasta el momento en que se escribe, las tensiones econOmicas no han sido, por mucho, tan severas como en el pasado, puesto que hasta 2008 los pre cios del petrOleo alcanzaron montos nunca antes vistos en la I hiscoria de la industria perrolera venezolana. Si bien Los predos del petroleo cayeron ames de nivelarse en 2009, para mediados • I de 2010 se mantenian historicamente elevados. No obstante, Ia crisis económica venezolana —fines de 2008 pasar este libro a imprenra en octubre de 2010— resuké hasta -t ser una de las peores del mundo. Se caracterizó por una de las más elevadas tasas de inflacian, a pesar de haberse aplicado un 4 control de precios de los más extensivos en decadas; por la esca— sez generalizada de bienes de consumo, aun con importaciones masivas; por ci estancamiento agricola y la escasez de alimen— tos, no obstante abundanres subsidios agricolas; y por Ia fain de credito, aunado a tasas de interés reales negativas, pese a la 4 ampliacion de la banca estatal. Estas distorsiones fueron lo su j: ficientemente severas como para impulsar mayor incomodidad 4 a social y aJgo de desconrento politico. Sin embargo, el ingreso petrolero fue lo suficientemente elevado como para mantener el gobierno a fiote en lo fiscal. -

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FIERRE DR NACIONALIZACIONES

A pesar de que Chavez critica todo lo del pasado, lo irónico es que su gobierno ha seguido de cerca los preceptos económi cos de los partidos politicos tradicionales. Entre 1970 y 1980, las empresas del Estado y los organismos vinculados al mismo se incrementaron de unos 148 a 26821; y bajo Chavez, Vene zuela regresá a un tipo de estatismo similar aunque más radical de Ia industrializacion por sustitución de importaciones (DSI), el modelo de desarrollo econOmico que prevalecia en La mayor pane de America Latina entre los aflos treinta y ochenta. El gobierno emplea un nuevo término para este modelo económi co —“desarrollo endOgeno”— pero en realidad no difiere mucho del otrora estatismo orientado hacia adenero. Se caracterizaba por Ia expansiOn del Estado en casi todos los sectores de Ia eco nomia, por medio de nacionalizaciones, compra de empresas, expropiaciones, subsidios directos a ciertos grupos corpontivos, crCditos especiales y Ia expansiOn dcl gasto, al que Chavez le sumO Ia regulacion antagOnica a los negocios. Al igual que en el pasado, estas politicas incumpheron su promesa. En el pasado, micos, iii contrario de 10 que buscaban los planificadores econO a menudo se expandian las importaciones y la industria poco se diversificaba. Esta vez ocurriO Lo mismo. Las empresas del Estado comenzaron a estar presentes en todos los sectores econOmicos del pals. Nuevas empresas del Estado incluyeron Ia aerolinea Conviasa yr fihiales agricolas de PDVSA como PDVAL, que manejaban programas sociales. Las primeras nacionalizaciones fueron desde CANTV, la em presa de relecomunicaciones cotizada en bolsa, a AES-Ehec tricidad de Caracas, Ia siderurgica SIDOR y cuatro empresas de cemento. Las expropiaciones tambien incluyeron setenta y cuarro proveedores de servicios petroleros y más de cuarenta fábricas y empresas. Empresas petroleras internacionales que operaban proy’ectos conjuntos en Ia Faja Perrolifera del Orinoco fueron obligadas a entregárselos a PDVSA. Asimismo, coinci

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Jiendo con la estrategia de DSI, el regimen impulsO fuertes dis torsiones provenientes de los controles de precios y cambio; esra ukima llevo a que se dieran dos tasas de cambio, una oficial y Ia otra paralela o flotante, no oficial. En 2010, se anunciO una ter cera tasa de cambio oficial, junto con Ia devaluacion del bolivar. A menudo, Chavez justificaba el crecimiento de las em— presas del Estado como necesaria para recuperar ci control sobre sectores que denominaba “estratégicos’ Sin embargo, al igual que con episodios previos de Ia DSI, Ia expansiOn del Estado se desplegaba con fines polIticos, ames que estratégicos —más que rodo para cortejar ciertos grupos de trabajadores: el gobierno incitaba a sindicatos vinculados con los chavistas a entorpecer ci trabajo, lo que flevaba ala empresa a la bancarrota, que luego servia para que ci gobierno justificara su toma. Esto ocurriO con Ia Constructora Nacional de Válvulas, proveedora de la indus tria petrolera, y con Venepal, que fabricaba productos de pa pci22. A veces se superaba Ia resistencia a las nacionalizaciones al ofrecerle a los trabajadores mayor oportunidad de empleo y menores estandares de productividad, una vez estatizada Ia em presa —justo lo que ocurriO con Ia acerera SIDOR. Cualquiera que fuera Ia ruta, el resukado era el mismo: el Estado se transformaba en el principal agente econOmico de una region 0 sector en particular o ernie un grupo de traba— jadores, lo cual incrementaba la capacidad de cooptaciOn del gobierno. Mgunos analistas de los procesos utilizados para fortalecer el poder del Estado sostienen que el fin politico hace las nacionalizaciones de Chavez “cualkativamente diferentes” a las vias previas de lograr tal objetivo, pero esta diferencia luce exa gerada23. Intenciones politicas parecidas han sido identificadas en episodios previos del estatismo en America Latina24. El motivo politico tras estas nacionalizaciones se hace cvi— dente al tomar en cuenta el tamano de Ia fuerza laboral bajo con trol del Estado. Desde 2007y hasta mediados de 2008, cuando el ritmo de las nacionalizaciones se acelerO, eI Estado incorporO a su nOmina casi 41.400 nuevos trabajadores, un aumento del 97

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Importaciones, de 1973 a 1978, registraron un aumento anual promedio dc 33,7 por ciento27. Dc hecho, a) implantarse las rc formas económicãs del segundo gobierno de Carlos Andres Pe fez (1989 a 1993), lapso que a menudo se tilda dc desindustriali nciôn impuisada par Ia politica tie apertura, las imporraciones • en realidad bajaron. Aun mayor diferencia entre Ia politica de Chavez frente a Ia DSI tradicional se deriva de Ia carencia de inversiOn privada en manufactura y demás actividadcs industriales. Esto contras ta frente a Ia pohtica seguida en ci pals entre los años sesenta y setenta, cuando la inversiOn en la industria se expandiO y desa fiaba la teorIa de Ia maldiciOn de los rccursos naturales, segén Ia cuai una bonanza petrolera genera Ia dcsindustrjalizacidn25. Bajo Chavez, Ia caida de la inversiOn privada fue marcada, tanto en Ia actividad petrolera como en Ia no petrolera. Al menospreciar Ia inversiOn privada, ci Estado Ic pasaba al sector publico dcl pals todo el peso de satisfacer las necesida— t des de inversiOn. La inversiOn privada se estancO, en gran pane porquc ci gobicrno hizo muy poco, más aiM del estimulo fiscal, para crear un entorno amigable a los negocios. El indice Doing B,,si,,ess, del Banco Ivlundiai, que ciasifica los paises en funcion de su clima de inversiOn y Ia facilidad para hacer negocios, para 2008 coiocaba a Venezuela casi en ci piso del listado de paises a nivel global 29 Estas politicas econOmicas —apertura a Ia importaciOn, junto a una regulaciOn cmpresarial no amigable— IlevO, por su puesto, a quc Ia industria privada se redujera. Dc 2001 a 2006, I ci nñmero de empresas manufactureras privadas en Venezuela cayO en 13 par ciento, mientras que in industria tie alimentos y bebidas descendiO en 8,4 por ciento30. A partir de 2006 se ob serva, ademas, Ia fuga de capitales. Esta combinacion —Ia caida en ci nümero de empresas aunada a una mayor fuga de capi tales— es asombrosa, tratãndose de un pals que disfrutaba de Ia mayor bonanza de biencs dc consumo en decadas; pero era ahamcnte predcciblc en ci contexto de un modelo econOmico

7,2 por ciento desde comienzos de 2007 y dcl 53,5 por ciento desde ci iuicio dci gobierno de Chavez; en total, se incrementó 2,1 ci nümero de trabajadores en la nómina dcl Estado de 1,4 a su millones. En cambio, ci sector privado, desde 1999, expandio ciento25. nOmina de 7,3 millones j 9,4 millones, apenas 28 par ernpleo de creación Debido al sensible retraso que ha sufrido La par pane del sector privado frente a! sector publico, Ia cconomIa para ha sufrido un deficit, dci 8,7 por ciento dc la fuerza laboral los de fiscal comienzos de 2009, no obstante el masivo estimuio años 2003-2008. Los resultados del nuevo impulso de estatismo venezola vicios no, no menos que los fines, parecen haber repetido los de traba de modelos del pasado. El sector publico se co[mó jadorcs, pero Ia productividad Sc desplomo. PDVSA brinda el mejor cjeinplo: en 2009 ci ministro de Energia y presidente de PDVSA anunció que Ia ndmina de Ia empresa habia aumenta do en 266,7 por ciento, de 30.000 a 80.000 empleados desde asumir Chavez ci poder en 199826. Todo do a pesar de que la productividad de Ia empresa bajó, medida en funcion de barriles de petroieo producidos por dia (ver ci capitulo 4). No obstante Jas similitudcs entre Ia DSI tradicional y ci “desarroilo endOgeno” de Chavez, hay al menos dos importan tes diferencias. Primero, ci gobierno de Chavez hizo muy poco para restringir las importaciones. Los arancelcs y las cuotas de importación existian (por ejemplo, para repuestos de vehiculos, pero no cran ni elevados, ni extensivos, ni rigidos. Dc hecho, con miras a combatir Ia inflación y mitigar Ia recurrente escasez de dc bienes de consumo, ci gobierno permitia una avalancha camblo: de importaciones. Dc limitarlas, se recurr(a al control los importadorcs debian solicitar divisas a través de un organis mo oficial —Cadivi— que limitaba ci monto dc divisas a vender. Dc modo quc Venezuela vivio una bonanza de importaciones asc que no se correspondia con la DSI tradicional, aunque se bo primera mejó al derroche importador ocurrido durante Ia las nanza petroicra del pals, bajo Carlos AndrCs Perez, cuando

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r Casi siempre, los contratos dci Estado con ci sector privado se que promovia la importación y desincentivaba Ia inversiOn. Las .otorgaban sin ningün tipo de licitaciOn. Adicionalmente, el crc peores consecuencias econOmicas de Ia maldiciOn de los recur iza desindustrial cirniento de diversas empresas privadas durante ci quinquenio 505 —bonanzas petroleras que conducen a Ia de bonanza, de 2004 a 2008, prosperaron a través de fusipnes ciOn— nunca habian ocurrido en Venezuela con tanto ahinco, y adquisicioncs, entre las cuales figuraban dh’ersas personas y aI menUs hasta los anoswchenta. Bajo Chavez, estos efecros se empresas poifticamente vinculadas con ci gobierno. Algunas desataron3t. dc estas fusiones y adquisiciones ocurrieron en ci sector finan— Al igual que en Ia mayoria de los modelos estatistas de me un contenia ciero.33 Tal transferencia de activos entre ci sector privado y el mano dura, Ia politica econórnica chavisra Estado, donde los privados estaban estrecharnente iigados al canismo interno para generar su propia demanda. La polItica gobierno, llevó a que se les denominara “boliburgueses” y a que econOmica produjo un clima de negocios adverso en diversos con del raiz Ia prensa se refiriera a la “robolucion” en vcz de la “revoluciOn” sectores, que elevaba ci costo de hacer negocios a de Chavez. trol de precios en tiempos de inflacion, ci engorroso control del res La as. cambio, ci malestar laboral y las regias contradictori LAS CRISIS DEL CONTROL DE CAMBIO t. puesta de las empresas no se hizo esperar: inedidas de reducciOn ambas. o V instalada, LA ELECTRICIDAD: ESCASEZ Y OSCURIDAD capacidad de personal o subutilizacion de su t 1 expropiar A fines de 2008, al desatarse La crisis financiera mundial, ci Luego ci gobierno se vaidria de ello como excusa para L 3 fracaso anunciado de la politica macrocconOmica dcl gobierno 0 simpiemente estatizar a las empresas. capitalismo, hizo evidcntc. Mayor inflaciOn y fuga de capitales fue lo que Charles Lindblom, en una celebre critica al resulto de haber mantenido Ia tasa de cambio bajo un sistema de argumentaba que el sector privado podria secuestrar al gobier lit controles, expandido Ia demanda agregada mcdiante un gasto no, por cuanto siempre puede amenazar a los politicos con el sec fiscal insostenible y haber aplicado una regulaciOn hostil a las desempieo y asegurar que adoptaran poilticas amigables al empresas. Como hemos mencionado, un bolivar sobrevaluado tor privado32. Pero los lideres del movimiento chavista descu Esta— el relacion: bajo un sistema de controles promovia un nivel de importacio brieron que un petroestado podia revertir esta I nes que ei Banco Central no aicanzaba a cubrir. Esto se hizo do puede arrinconar al sector privado y reducir su desempeflo, a conlleve que laboral patente una vez quc los precios dcl petroleo giraron a Ia baja y precisamente para generar la demanda los ingresos comenzaron a caer, lo cual incidia sobre Ia balanza mayor inten’ención estatal. de pagos. Pronto, a las autoridades no les quedO más rernedio En una economia que no dependa de recursos naturales, ci Esta que permitirle a! sector privado pagar por las importaciones modelo chavista seria insostenible; en aigán momento ci mediante la compra de divisas en cl mercado paraleio de cam— do careceria de fondos. Pero en un petroestado que disfrute de 2008, a 2003 bio, lo cual generO inmensas presiones inflacionarias y disparo una bonanza como Ia que ocurriO en Venezuela de in tasa de cambio no olicial. Como era de suponer, In especta ci modelo rcsultó ser rnás duradero, porque tanto la oferta como ‘4$1 cular bonanza de consumo de Venezuela se parO en seco. En Ia demanda se alimentaban mutuamente. exa 2009, la economIa se contrajo en 3,3 por ciento del PIB. For ultimo, un aspecto de la poiltica econOmica que .4 corn el fue Chavez a El gobierno tambien enfrentaba una crisis fiscal, que solo cerbO los vicios politicos que antecedian . podia manejarse mediante una devaluaciOn masiva. Los egresos pinchismo —favores econOmicos concedidos a los privilegiados U

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r se habian multiplicado. Abarcaban ci aumento de Ia nOmina y prestaciones sociales del sector pdblico, pagos por las sucesivas nacionalizaciones y expropiaciones, ci apoyo a las misiones y otros gastos sociales, y las perdidas generadas por empresas dcl Estado mal manejadas. &sirnismo, a PDVSA Ia tasa de cambio oficial, aunada a Ia elevada infiaciOn, Ic significaba un inmenso aumento en costos operacionales, pagaderos en moneda local —Ia anti redujo Ia capacidad de Ia empresa petrolera de aportar al fisco. Para el ultimo trimestre de 2009, el deficit fiscal pro yectado aicanzo ci 5,7 por ciento del PIB y la incertidumbre en el mercado financiero internacional hmitaba Ia posibilidad de financiar ci deficit mediante Ia ernisión de más deuda externa. Al tcrminar el afto, emergieron mayores presiones fiscales, derivadas del inadecuado control regulatorio del sector finan ciero. Los depositos de varios bancos pequeños fueron apro vechados por compinches vinculados con ci chavismo, para financiar Ia adquisicion de algunas instituciones. Pronto ci go bierno intervino, buscando evitar que los bancos manejaran Ia transferencia de estos fondos; pero, segñn fuentes informales, el gobierno debio reemplazar varios mifliardos de dolares en fon dos ptiblicos y privados depositados en estos bancos33. La crisis bancaria que se desató provocó un conflicto entre las facciones chavistas, lo cual exigió al Presidente tomar medidas represi— vas sobre algunos boliburgueses: fueron arrestados tanto Arné Chacon y Ricardo Fernández Barrueco (conocido agroindus trial, cercano a la Fuerza Armada y a MercaO35. Como conse cuencia de Ia crisis bancaria, varias casas de boisa fueron cerra— das y sus duchos arrestados y acusados de fraude. A comienzos de 2010, ilego por fin la largamence antici pada megadevaluaciOn: Ia tasa de cambio oficial (fijada hasta entonces a 2,15 por dOlar fue devaluada a una nueva tasa dual: una tasa oficial fija de Es. 2,60 y otra, tambien oficial, de Bs. 4,30, más una tasa no oficiai flotante, que el gobierno prometió mantener baja —aunque sin Cxito alguno36. No obstante que Ia devaluacion se esperaba, los agentes económicos se vieron obil 102

gados a ajustar los precios de nuevo. Fueron anunciadas estric tas medidas en contra dci aumento de los precios al decal. Se les encargO a los militares vigilar los precios de las tiendas ai por menor y el gobierno procedió a expropiar una importante qide na de supermercados, perceneciente a Casino, La mukmnacional francesa. Tales tomas, a nivel de ventas al por menor, carecian • de precedentes, salvo ci caso reciente de Ia expropiaciOn de un • centro comercial, propiedad de una destacada empresa de cons trucción, el Grupo Cohen. En general, Chavez respondio a los problemas económi cos mediante la aceleraciOn de las nacionalizaciones, que au mentaron de diecisiete en 2007, a 174 para mediados de 2010. Anteriormente, a mediados de Ia decada del 2000, las nacio nalizaciones de Chavez se enfocaban principalmente en tierras “improductivas”; pero a partir de 2007, se centró más que todo en empresas induseriales, en Los sectores de energia, procesa— mienro de alimentos y tiendas al por menor. La cuenta total de las nacionalizaciones alcanza ci 11 por ciento del P1B37, segün estimaciones de Ia Confederacion Venezolana de Industria • les (Conindustria). El resultado de esta estampida estatista ha sido un clima de inversion deteriorado; hoy dia, toda empresa grande está preocupada por la soia posibilidad de convertirse en blanco dcl gobierno. Junto con la devaluacion de 2010, Chavez anunciO Ia nece sidad de racionar Ia electricidad. La escasa inversiOn pübhca en generaciOn térmica, junto con una sequIa causada por ci fenO meno climático El Niño, que afectO la capacidad hidroelectrica • instalada, amenazd con no poder sarisfacerla demanda de ener gia. Al aumentarse los apagones, hasta las oficinas y las tiendas • debieron cerrar. La industria existente y Ia economia en general sufriO un daflo enorme, lo que redujo el apoyo al gobierno en las encuestas. Como medida desesperada para ahorrar electricidad, el gobierno declara feriada la Semana Santa entera, tanto para los trabajadores del sector pábbco como del privado. Durante el • primer semestre de 2010, los analistas enfocaron su atenciOn en 103

En Ia politica, Chavez ha introducido el cambio radical —ma yores restricciones y obstaculos a la oposiciOn, menor transpa rencia en ci gobierno y mayor concentraciOn de poder. Por otra parte, en ci reino econOmico, ha repetido los viejos viciqs —Ia dcpendencia del Esrado de Ins ingresos petroleros, el ejercicio del poder del Estado para obtener metas politicas más que de desarrollo, y Ia adopciOn de policicas econdmicas insostenibles que conilevan a ciclos de tipo cortar-reiajar-colapsar39. En reiaciOn con Ia sostenibilidad, algunos consideran que está prOximo a desmoronarse. Diversos analisras se sistema ci nalan que Chavez repite los errores econOmicos del pasado, tal como sucediO con los gobiernos adecos y copeyanos de los aflos ochenta y noventa, victima del mal manejo de Ia economia. Sin embargo, esta vez ci gobierno podra resultar más ãgil, al menos pun dos razones: primero, para 2010 los precios del petrOleo se mantenian relativamente cievados; y segundo, diversos es tudios han mostrado que los descensos econOmicos ponen en mayor peligro La supervivencia de las democracias, que Ia de las autocracias40. Clam esta, antes que autocracia, el chavismo es un regimen hIbnido. No cabe duda de que un colapso econOmi co haria daub a Ia competitividad de un regimen hibnido; pero ci sistema ha adquinido suficientes caractenisticas autocráticas como para que bien pueda superar Ia crisis, aunque con algunas grietas en su estructura politica. En tal sentido, si bien La consolidacion del regimen hibnido de Chavez obedeciO, en parte, a su elevada dependencia de flu jos petroleros, su permanencia en el poden podra o no depender tanto del petrOieo como se pensaria. Una quiebra petnolera o una recaida econOmica, ciertamente conducira a resquebrajamientos en el sistema y quizá hasta engendre opontunidades politicas entre sus oponentes; pero no necesariamente significara que ci chavismo ha de colapsar, al menos en el corto plazo. Durante Una bonanza petrolera, los agentes econOmicos en esre tipo de enrorno tienden a arrimarse al gobierno, puesto que mantenerse en Ia oposiciOn no siempre paga. Y al entrar en la fase de co

ci nivel de agua de Ia represa del Gun y su planta hidroelectrica; ci nivel del lago detras de Ia represa bajaba hacia la peligrosa corn de 240 metros por encima del nivel del mar, punto en ci que Ia mayorIa de las turbinas deberian apagarse, in cual hubiera privado al pals de su principal fuente de energia. El sector ter moelectnico también entró en crisis. Apenas una de las cuatro unidades de Planta Centro, Ia principal planrn termoeléctrica del pals, se encontraba operativa —y evidenciaba fallas técnicas, lo cual causaba mayor presión sobre las demas plantas dcl pals. El mal tiempo explica una parte de Ia crisis sufrida en electnicidad. Pero tambien contnibuyeron a em ties factores que marcan Ia economia politica de Chavez: ci descuido de Ia in version, Ia incompetencia y Ia tolerancia de La corrupciOn entre quienes la manejaban. Un ejemplo de la tendencia del gobierno de descuidar Ia inversiOn en infraestructura, es que a pesar de las alertas, se despreocupO por hacer las inversiones en ci sector electrico hasta que ya era tarde. Es más, Ia corrupción hacia dano a las operaciones de reparación. Se cree que muchas de las facturas por equipos de electricidad ilevaban sobreprecio, lo cual permitia a los funcionanios que realizaban los pedidos embolsarse pane importante de los pagos. Aparentemente, los funcionarios hacian pedidos sin consultar con ingenieros, io que lievaba a Ia adquisicion de equipos inservibles, que permitian el enriquecimiento de los actores invoiucrados38. Dc modo que, en 2010, un pals rico en energia se oscureciO a causa dcl tiempo y de las prioridades politicas del gobierno, de favorecer el consu mo sobre Ia inversiOn y aplicar el peso de Ia Icy principalmente a sus enemigos y rara vez a sus amigos. REFLEXIONES

La palabra “revoluciOn” ciene dos significados: ci cambio radical y los ciclos repetitivos. La “revolucion bolivariana” de Chavez abarca ambos significados, pero en sentidos diferentes.

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lapso, ci gobierno, con sit ampiio rcpertorio de poderes, puede recurrir a toda suerte de medidas: reprimir a quienes carguen con ci costo —Si es que protestan—, culpar actores extcrnos por Ia penuria económica y continuar ofreciendo a compinches e ideólogos gran parte de jo que buscan —activos tanto tangibies (transferencias gubernamentales y pagos al margen) como in tangibles (la impunidad de rendir cuentas c ideologia radical). Esta es una razón por Ia que ci chavismo, a partir de 2008, se ha tornado más radical en lo econOmico hacia ci sector priva do: ha ampiiado las nacionahzaciones, implantado tin control de cambio más estricto, limicado ci credito y constantemente atacado al sector empresarial. Estos pasos podrian conducir a mayor deterioro econémico, ai estrés del gobierno o hasta a un mayor descontento politico, pero no necesariamenre a ponerie fin al sistema. La conexión entre ci petroleo, ci desarrollo eco— nOmico y la flexibilidad de los regimencs hibridos es un asunro complicado, como lo rnuestra ci próximo capitulo.

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hi maldicioninstitucional del petroleo: la toma del control politico de PDVSA

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El pctrOleo ha dcsempenado un papel arrollador en Ia eco nomia poiltica de Venezuela y su reievancia no ha menguado bajo Chavez1. Desde inicios del miienio, Ia escaia y duraciOn de Ia bonanza petroiera han sido demasiado evidentes como para pasarias por alto. Thomas Friedman, ai tratar de captar ci vInculo entrc ci pctróleo y Ia democracia en diversos paises, se hizo famoso a! argumentar que, invariablemente, ci precio del petráleo y ci grado de hbertad se mueven en direcciones con— trarias2. Esto es io quc Friedman denomina “Ia primera icy de Ia ‘petropoiltica” e invoca, como ci ejempio perfecto, ci caso de Venezuela bajo Chavez. No obstante, serIa un simplismo pos tular una relacion causal c independiente entre ci pctroieo y Ia erosion de Ia hbertad poiItica, más aün si uno mira Ia poiltica venezolana desde una perspectiva historica c institucionai. No cabe duda de que el petroleo ha venido a ser definido como ci ejempio más patente de Ia “maldiciOn de los recursos naturales”, tanto para ci desarrollo económico como politico. La maldicion de Los recursos se refiere a Ia idea de quc las eco nornias dependientes dc los rccursos naturaies, como el petró leo, son propensas a sufrir distorsiones crónicas, que retrasan la eficiencia, ia diversificaciOn y el crecimiento económico a largo piazo. Tai maldiciOn se manifiesta de varias maneras: en Ia apreciaciOn de ia tasa de cambio, Ia desindustrializaciOn, ci alto nivei de endcudamiento, Ia sobreespecializacion de Ia pro ducciOn, Ia erosion institucional y Ia corrupciOn rampante3. Las 107

politicas pübIicas dirigidas a corregir esta maldicion son igual mente diversas, aunque dificiles de implementar, principalmen— re por razones politicas. Figuran entre tales politicas los fondos de estabilizaciOn económica, las reglas de responsabilidad fiscal, Ia transparencia en los cotratos petroleros ylos programas para fortalecer las instituciones4. La dependencia dcl petroleo no solo impide encontrar soluciones poifticas a problemas económicos; tarnbien hace que Ia politica se tome más contenciosa de lo que seria en otmos contextos, en razOn de que los beneficios deriva— dos dcl petrOleo elevan Ia apuesta de niantenerse en ci poder. Desde la simple perspectiva de la maldición de los recur sos, Ia espectacular escalada electoral de Chavez y la conso— hdacidn de su poder fácilmentc podrian lucir expilcables en términos relativos; ci petroleo le brindo a Chavez tanto las pre— condiciones corno las oportunidades para concentrat el poder en Ia presidencia e incluso, Ia habilidad de financiar una polftica fiscal expansiva, que en otro tipo de economla hubiesen resul tado insostenibles. Sin embargo, Ia historia flU es tan sencilla. A menudo, ci impacto del petroleo sobre Ia economia y la poiftica depende de factores institucionales. Esto vale para la Venezuela bajo Chavez, razOn por Ia cual en este capftulo cornentamos de nue vo Ia relacion entre los arreglos institucionales y Ia renta petro lera. Mostramos que Ia influencia del petroleo, al menos sobre ci desarrollo politico, resulta afectada por multiples variables, varias de elhLs de orden institucional, lo cual genera consecuen cias no necesariamente sirnilares en todos los paises —o attn en un mismo pals cii diferentes momentos histdricos. Dc alli quc proponemos ‘a nociOn de una “maldicidn institucional de recursos” en vez de una simple perspectiva derivada de Ia maldición de los recursos narurales. Dc acuerdo con nuestra visián, las condiciones institucionales preexistentes dan forma al efecto del petróleo, tanto en riempos de bonanza como en otros tiem pos de menores ingresos. Presentamos este argumento de hi maldicion institucional

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de los recursos en tres panes. Primero, analizamos ci papel del cambio institucional que ocurriO en Ia industria petrolera con anterioridad a la bonanza. Entre 1999 y 2003, Chavez promul go una serie de medidas que socavaban Ia autonomia, n solo de los demds poderes del Estado (como se argumenta en capftu los anteriores sino tambien del sector petrolero. Asi, Perroleos de Venezuela S.A. (PDVSA) antes de Chavez, disfrutaba de amplia autonomia desde la perspectiva del funcionamiento de su gobierno corporarivo. Despues dcl paro petrolero de 20022003, Chavez desrnantelo Ia capacidad gerencial de Ia empresa y tome pleno control de todas las operaciones de Ia industria. Estos cambios institucionales, a nivel del sistema politico y den tro de Ia industria del petroleo, ocurrieron antes de Ia bonanza petrolera. Sin ella, Chavez no habria podido utilizar el repenti no aumento en los ingresos petroleros para reorganizar Ia rela— clan entre el Estado y Ia sociedad de Ia manera como lo hizo a partir de 2004, iii consolidar su poder entre 2004 y 2008. Segundo, mostramos cOmo Ia politización de PDVSA terminO por debiiitar su desempeno y, en Citima instancia, Ia capacidad del gobierno de satisfacer varios de sus objetivos socialistas. El empeño de Chavez de ponerle fin a los contrapesos dentro del sector, extraerle recursos a Ia empresa para financiar campaflas politicas y poner en peligro las relaciones entre la empresa y los inversionistas privados, Ic costO caro a Ia produc rividad de PDVSA. En 2009, Venezuela sufriO no uno, sino dos chascos petroleros: uno en 2008, a raiz de la repentina caida de los precios del petroleo; otro, Ilevar a PDVSA a su deterioro operativo y financiero. Por ñkimo, consideramos el asunto de Ia sostenibilidad del petraleo y dcl sistema politico chavista. Acordamos que el petrOleo (junto con las instituciones ayudo a Chavez a conso lidar el podcr. La pmegunta es si una caida perrolera —inducida desde adentro o desde afuema— tiene Ia capacidad de socavar un regimen hibmido como el de Chavez. Nuestra respuesta es: no necesariamente. De nuevo, ci impacto de una caida petrolcra log

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depende de las instituciones y, más precisamente, del. tipo de arreglos existentes. En las democracias, un colapso petrolero sin duda pone en peligro al mandatario y quizà al mismo gobierno. Sin embargo, en un entorno donde ci poder está fuertemente concentrado, un quiebredel ingreso petrolero quizá no amena cc de forma definitiva ni al mandatario ni al regimen hibrido, aunque puede crear oportunidades para la oposición. Dc modo que concluimos con una serie de argumentos que apoyan la pro posición de que los ciclos petroleros tienen un impacto diferen te, segün las caracteristicas institucionales del contexto politico.

un regimen, mediante multiples mecanismos potenciales. Un mecanismo a menudo mencionado es que, por definicion, en las economias dekendientes dcl petróleo, ci Estado no está obli gado a recaudar sus ingresos por vias impositivas tanto de las empresas como de los ciudadanos, dependiendo más bien del comportamiento de los mercados internacionales del petroleo —condición que termina por apartar las instituciones pCblicas de la vigilancia de los ciudadanos. En este tipo de sistema eco nOmico, ci Estado puede subsistir sin Ia aprobacion y el control de la ciudadania y los agentes econémicos, lo cual aumenta las caracteristicas autoritarias y demas falios en materia de rendi— ción de cuentas, debilitando las instituciones9. Otro mecanismo potencial mediante ci cual ci petróleo puede afectar Ia calidad del sistema politico es por la via de au mentos en ci gasto pñblico, especialmente del gasto clientelista, que aumenta durante los periodos de bonanza pero dificilmen it puede recortarse al bajar el ingreso. La captación de rentas por partc de los agentes püblicos y privados tambien eleva Ia corrupciOn en forma significativa y termina por debilitar la ca lidad institucional’°. En tCrminos generales, la dependencia del petroleo brinda amplias oportunidades a los mandatarios para pracficar ci clientelismo y Ia corrupción, sea con ci fin de cons truir coaliciones ganadoras de carácter electoral o de fortalecer su capacidad represiva. Es evidente que ci control dcl Estado sobre Ia renta petro lena eleva Ia apuesta de poder del mandatario frente a Ia oposi— ción11. El conflicto politico en las economias dependientes del petroleo se centra pnincipalmente en el acceso a Ia renta, que a su vez es mediada por los arreglos institucionales existentes. En los paises autoritarios, este acceso es más que todo monopolis tico, lo cual refuerza el poder del mandatario; mientras que en una democracia, ci acceso cs más abierto y al menos en teoria, sujeto a Ia supervision del parlamento y otras instituciones pC blicas —aunque siempre podra ser convertido en un cartel por un grupo de partidos12. A Ia hora de determinar cOmo competir en

EL PETROLEO, LAS INSTITUCIONES Y EL GOBIERNO

Gran variedad de argumentos aparecen en la literatura so bre la relaciOn entre ci petroleo y los regimenes polIticos. La evidencia empirica muestra que, por lo general, es negativa la relacion lineal entre ci nivel de ingreso petrolero y ci grado de democratización5. Se debaten diferencias acerca de cómo medir la importancia del pctróleo en una economia; pero emergen re sultados estadisticos robustos al emplear los mismos datos para determinar ci impacto del petrOlco sobre Ia democracia en dife— rentes paises. Existe evidencia empIrica adicional que demues tra que ci petroleo afecta en forma negativa Ia calidad de las instituciones económicas y pobticas en general6. Sin embargo, algunos estudios econométricos recientes han cuestionado esta correlación, con base en diversos proble mas de especificacion; argumentando que esta relacion es espu na, especiaimcnte ponque ci efecto del petróieo debe ser medido a lo largo de series de tiempo histónicas —no solo entre paises, sino dentro de los mismos7. Otros estudios han tratado de des tacar Ia contingcncia de esta relaciOn y especificar más bien las condiciones bajo las cuales el petroleo puede generar resuitados democraticos o autonitarios5. A cxcepción de este debate sobre la metodologia, el petró leo puede, ai menos en teoria, socavar ci funcionamiento de una democracia —mientras fortaiece las caractenisticas hibnidas de

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ci esradio politico o electoral, Ia importancia de Ia rent’4 petro lera significa que ci control de las instituciones del Estado hace que Ia oposición Sc sienta más amenazada de lo que serIa ci caso en estados democraticos no petrolcros; es decir, salvo que el Es— tado tome pasos para seçmás inclusivo, las fuertas de oposición probablemente sc sentirãn aiTh más desechadas. Sin embargo, no está dcl todo claro bajo cmii combinación de circunstancias ci petróleo conduce, antes que a una demo cracia estabie y a favor de los pobres, al ataoritarismo duro, a sistemas politicos hibridos o a Ia democracia disfuncional. Es tudios recientes senalan que Ia relacion entre ci petroieo y el autoritarismo es compleja y condicionada tanto por factores so cioeconOmicos (por ejemplo, in desigualdad) como por factores institucionales (por ejemplo, Ia configuración de los partidos)’3. Esta relacion no necesariamente es lineal. Este tipo de argu mento es bastante consistente con los estudios sobre Venezuela, en los quc arreglos institucionales vigentes hacIan que ci efecto democratico o autoritario dcl pctrólco se manifcstara en una u otra dircccion’3. Por ejempio, una y otra vcz el pctroleo ha sido invocado, en Ia hiscoria de Venezuela, para cxplicar virtualmente todo tipo dc configuracion politica, desde el tipo de regimen existente (democrCtico o auroritarie) hasta Ia naturaleza dcl sistema de partidos (unipartidista, bipartidista o multiparridista). mdc— pendientemente del resultado politico, todas las explicaciones dcstacan el papel del petroleo. Esto comprueba que ci petrOleo pucde vincularsc con una gran variedad de regimcncs politi cos. Es ntis, los pecroescados en general difieren en cuanto a su economia poiftica; algunos rnoviéndosc, durante los aflos 2000, hacia una oricntación de mercado —por cjernplo, Kuwait, Qtar y Arabia Saudita— y otros —Venezuela, Iran, Nigeria y Ecua dor— en direccion opucsta. Dc modo que pareciera ser un razo narniento equivocado o excesivamente determinante, imputarle dernasiado significado al petróleo por sI solo. Frente a Los argumenlos simplistas de La maldician de los 112

r recursos naturales, especialmente los petroleros, los mejores es— tudios cuahtativos de Ia dcmocracia venezolana muestran que ci petroleo interäctCa con diversas configuraciones institucio— naics, lo que con el tiempo conduce a diferemes resukados. Por ejemplo, Terry Lynn Karl, en su libro La paradoja de its akin dancia: bonanzaspet rule rasypehvestados, anota quc Ia estructura del Estado venezolano, para el momento dc Ia bonanza petrole ía de los ahos setenta, fue factor dave para explicar los excesos politicos de aqucl decenio y el subsiguiente debilitamiento de Ia capacidad institucional del pals15. Juan Carlos Rey y Daniel Levine hallaron que el pctráleo facibtO Ia transición dcmocrati ca en 1958 solo porque los partidos politicos establecidos, cuyo poder se asemejaba, lograron alcanzar un pacto que favorecia Ia democracia, iuego de haber transcurrido un historico proceso politico conflictivotS. Moises Naim y Ramon Pinango analiza ron el ingreso petrolero como un instrumento bajo ci control de los partidos para crear “una ilusion de armonia”, que ocultaba el cartel forjado por los partidos politicos tradicionales para dis— tribuirse Ia renta, principaimente entre si mismos17. En sintesis, los mcjores estudios sobre Venezuela siempre han insisddo en que ci petroleo tiene una capacidad explicativa solo al tomar en cuenta las variables instincionales, las cuales a menudo son formadas por factores politicos ajenos al petroleo, tales como Ia idcoiogia dci mandatario, el poder partidista, las presiones del cabildeo y los inccntivos electoralcs. Dc acuerdo con esta tradicion, sugerimos que las institu ciones existentes ejercen un efecto decisivo sobre In materia lizacion, o no, dc Ia maldicion de los recursos naturalcs18. Al examinar Ia dinamica de la concentración de poder politico su ausencia, Ia interacciOn entrc los arreglos institucionales y Ia renta petrolera se convierte en aspecto central. Por Io general, Ia configuracion institucional existente es el resultado del conflic to politico histOrico, independiente del petrOleo, mientras que ci ingreso petrolero dcpende de los mercados internacionales los arreglos fiscales acordados entre ci Estado y las empresas ‘

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ser petroleras presentes. Dc modo que Los dos aspectos deben analizados por separado. Una vez que los arreglos institucionales aseguren la con em centraciOn de poder en el ejecutivo, los mandatarios logran i-ncr de pleas Ia renta petrolera (siempre que las condiciones en ci cado sean favorables) como mecanismo para mantencrse ticas. autocrá como poder mediante medidas unto clientelares Por otra parte, cuando los arreglos institucionaics establecen un o no campo politico en el que hay unbalance de poder, el petrole por aunque necesariamente promueve un resultado semejante, de supuesto puede Ilevar a Ia corrupción, Ia busca de rentas y ci —justo Estado del ciones bilitamiento de la calidad de las institu lo que ocurrió en Venezuela durante los años setenta. PDVSA mos cómo Chavez obtuvo ci con anahza En ci capitulo 2 trol politico de los diferentes poderes publicos. Aqui nos en focamos en cómo obtuvo ci control politico sobre Ia industria a petrolera. Como vcremos, los cambios en La estructura corpor s aqueflo a tiva de PDVSA que ocurrieron en los años novent y introducidos por Chavez durante sus primeros años en ci poder, fuc lo que posibilitó que obtuviera ci manejo politico sobre la empresa estatal.

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EL GOBIERNO DE

C-,twrnos PREI’JOS A OMi ez A comienzos dc los años 2000, Ia estructura corporativa que gobernaba a PDVSA ya no se asemejaba a La impiantada iucgo de Ia nacionalizacion de La industria petrolera, a media— dos de los años setenta. La estructura inicial buscaba cvitar que los politicos se metieran con Ia industria petroicra. Pero con ci tiempo, esta configuracion institucional —las rcglas dci control de La industria— habian cambiado en forma apreciabl&9. Sc ha dedicado poca atención a este cambio, Ia precondicion de fondo que pcrmutiO a Chavez ponerle coto a que sus oponentcs corn partieran Ia renta petroicra venezolana. Esta transformacidn

en el gobierno corporarivo de PDVSA tuvo lugar antes de que Chavez flegara al podcry por supucsto, fue anterior ala bonan za pctrolera. Venezuela nacionahzo Ia industria petrolera en 1976, en momcntos cuando ci podcr politico estaba en su mayoria. en manos de los dos partidos politicos tradicionales, Accion Dc mocrática y Copei. Los hdcres de los partidos buscaban prote ger tan vahosa industria dc ia manipulacion politica: qucrian que PDVSA estuviera subordinada al Estado, pero a Ia vez ase gurar una gestiOn profesional. Para alcanzar esta autonomia, ci control operacional de PDVSA se descentrahzo mediantc Ia creaciOn de empresas filiales, que compitieran unas con otras; a Ia vez, la supervision de la industria sc le otorgó a una junta di rectiva, encabezada por un prcsidente nombrado directamenre par ci poder ejecutivo. Asimismo, se formularon nuevos estatu tos: Ia junta directiva de PDVSA estaba a cargo de supervisar cI desempeno general de Ia induscria, mientras el control ope racional sc delegaba a los gerentes profesionales de cada una de las empresas fihaics. El aspecto politico del acceso a Ia renta petrolera se manejaba mediante el proceso de formular el pre supuesto pObbco, antes que mediante ci control dcl partido o I dci mismo presidente de Ia Repablica sobre las opcraciones de Ia empresa20. Dc comOn acuerdo con las empresas petroleras interna -i • cionales, se Ilego a un arreglo novedoso para la recién creada PDVSA. Gerentcs dc las empresas Exxon, Shell y Gulf se que daron en ci pals por un año, trabajando iado a lado con sus conrrapartes recién dcsignados en los campos petroleros y las • oficinas, respectivamente, de Lagoven, IViaraven y Mime Gran de. Cada filial tenia su propia junta directiva, integrada por Ia aka gercncia. El funcionamiento de estas emprcsas operativas estaba escudado en Ia introniisiOn pohtica y ci control de Ia in dustria como un todo. Esta estructura de gobierno corporativo llevó a que las cmprcsas operativas compiticran entre si y ase—

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V guraba Ia innovaciOn y la gestiOn profesional efectiva, sin quc se sacrificara ci control politico del Estado sobre Ia industria. Todo esto cambiO en los años noventa. Luego de Ia aper tura de Ia industria petrolera a Ia inversiOn extranjera, PDVSA adquiriO una nueva estructura de gobierno. Luis Giusti, presi dente de La empresa, argurnentaba que PDVSA competia con las empresas internacionales tanto en Venezuela wino en ci ex terior; por tanto, las empresas operativas debian fusionarse para formar un solo gigante petrolero —grande, magro, eficiente y orientado al mercado. Fueron creadas unidades independientes en reempiazo de las fihiales: servicios, finanzas, procuradurla, gas, producciOn, exploraciOn y demás. Luego de este cambio, la junta directiva de PDVSA asumiO un papel mucho mayor en ci funcionarniento y control de la industria y sus anteriores fihia les. Dc igual manera, el presidente de PDVSA, anteriormente la cabeza de un ho/ding, ahora era en la práctica tanto presi dente como presidente ejecutivo. Este cambio, justificado por razones tecnocráticas, quizá sin intenciOn premeditada dejO a la industria sin la debida protecciOn institucional frente al mundo politico —una toma de la aita gerencia significaria entregar el control total sobre Ia cstrucwra corporativa.

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GA,l tWOS Rajo cJIwEZ A partir del mine de su campaña electoral en 1998 y luego de asumir Ia presidencia, Chavez y sus asesores en materia pe— trolera abogaban por una industria petrolera nacionalista, estre chamente alineada con el poder ejecu6vo21. No es de sorprender quc esta postura, desde el comienzo, HevO a una relaciOn algo menos que cordial con Ia estructura corporativa de PDVSA. Sucesivas confrontaciones surgieron entre Chavez y Ia geren cia sobre Ia designaciOn dci presidente de Ia empresa. Anterior mente, en los años setenta y ochenta, el proceso de nombrar al presidente de PDVSA invariablemence causaba cierca incomo didad a Ia aha gerencia; pero no se habia llegado a un clima de amenaza, en razOn de que Los gerentes profesionales segulan 116

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manejando las diferentes fillales en forma autOnoma. Pero lue go del cambio corporativo en los años noventa, ci control de Ia junta directiva implicaba el control decisivo sobre las empresas fihiales y per tanto, de Ia induscria. Todo ello significaba que ci poder ejecutivo podria terminar por controlar Ia totahdad de la industria a través de los mandos superiores de PDVSA. La designaciOn de sucesivos presidentes de PDVSA por parte de Chavez durante sus primeros aflos —Hector Ciavaldi ni, All Rodriguez Araque, Guaicaipuro Lameda, Gaston Parra Luzardo y Rafael Ramirez— generO bastante incertidumbre y tensiOn entre Ia gerencia y el Estado. Por lo general, Ia mayoria de los miembros de Ia junta directiva designados por Chavez contaban con poca experiencia en Ia gerencia de empresas y sus visiones ideologicas eran muchas veces contrapuestas con las de La alta gerencia, que habia sido formada en Ia industria. El con flicto se tornO inevitable. El paro petrolero de 2003 brindo al primer mandatario una oportunidad histOrica. Para aquel momento Chavez era un pre sidente en peligro de caer. Se acercaba un referendo revocatorio, su tasa de aprobacion bajaba y cundian las protestas callejeras; Chavez tenia apenas un objetivo: luchar por sobrevivir. El con trol de PDVSA Ic significaria ci control de una gran chequera para la campaña politica. Obtener ci control de PDVSA reque riria desplazar no solo al presidente sino a Ia gerencia entera y gran parte del personal. La medida era riesgosa, pero Ic ofrecia a Chavez Ia promesa del acceso sin restricciones al ingreso pe trolero. Los beneficios politicos eran por demas evidentes. Dc modo que tomO Ia decision de tomarse Ia empresa. Desde una perspectiva técnica, Ia medida resultO ser costosa, puesto que PDVSA comenzO a sufrir una crisis de productividad que se mantiene hasta hoy en dia. Pero desde Ia perspectiva politicoelectoral, los beneficios que obtendria Chavez al tomarse a Ia empresa cran mayores que los costos a corto y mediano piazo, aun si no lo fueran a largo plazo. Asumir el control operativo

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de PDVSA bien podria ser una de las movidas estratégicas más provechosas de los primeros años de su gobierno. PDVSA” ci control alcanzar para medidas se4e una de tomO Chavez petro paro operativo total de PDVSA, todas ellas después del lero. Primero, nombré a seguidores leales a Ia junta directiva y posteriormente fusionó al Ministerio de Energia con PDVSA. Segundo, despidio a unos 18.000 empleados, ernie ellos Ia ma yoria de la gerencia alta y media. Tercero, modificó el arreglo financiero entre PDVSA y el Banco Central. Cuarro, amplió Ia gama de actividades, más aIIá del sector energetico y Ia indus tria petrolera, en las que PDVSA podria participar. Quizá to que mas dano causó a las operaciones de PDVSA fueron los cambios de personal que ordeno Chavez. PDVSA era considerada como una de las más destacadas empresas del mundo energético, raro ejemplo de empresa estatal competitiva internacionalmeLite y a Ia vez, actor reLevante en Estados Uni dos, tanto en ci negocio mayorista corno al por menor. Chavez despidió a casi cuatro de cada cinco de los ingenieros de zos y exploración de Ia empresa; más o menos igual proporción fue despedida en los departamentos de planeación y recursos humanos, y un porcentaje ann mayor en el departamento de finanzas (ver ci grafico 4-1). Despidos menores, pero de toda forma significativos, ocurrieron en los departamentos de man tenimiento, mercadeo, procura, y operaciones. La perdida de capital humano, de tejos el personal mejor entrenado y de mayor experiencia de cuaiquier empresa petrolera en un pals en vias de desarrollo, fue devastador para las operaciones de PDVSA.

GRAFICO 41

Force;ztaje tie despidos depersonaide PD VSA heego de/paropetro/ero, por departamento

EL CONTROL POLITICO DE “LA NUEVA

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Aprovisionamienlo Planiftacion Recursos humanos Finanzas

Operaciones Manlenimienlo Maikeling ExploratIon 0

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Fuente: Asociaclan Civil Gente dcl Petrdko, 2003

Los cambios de personal flieron significativos; pero igual mente relevantes y ann menos comentados flieron los cambios en la manera como PDVSA interactuaba con los demás poderes dcl gobierno. Previo al paro petrolero, PDVSA operaba bajo la supervision de cuatro entes diferentes: ci lVlinisterio de Hidro— carburos, el Banco Central, una Contralorla General Interna y la Comision de Valores (SEC) de Estados Unidos22. Carla ente se ocupaba de un objetivo particular, relacionado con los inrereses dcl mando directivo de PDVSA, de forma tal que se aseguraran la separaciOn de los poderes y los contrapesos. Por ejemplo, el Ministerio de Hidrocarburos supervisaba el presu puesto; Ia Contraloria preparaba auditorias que se divulgaban al pablico en general; Ia SEC aseguraba Ia fortaleza crediticia de los bonos de PDVSA; y ci Banco Central aseguraba que PDVSA vendiera en el mercado de capitales todos los dolares pmvenientes de Ia exportaciOn de petrOleo y a Ia vez mantuvie 119

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otros tipos de contratos acordados a fines de los años noventa, cuando se abrid la industria petrolera a Ia inversion extranjcra. El fraseo de Ia Constitucjón era lo suficientemente flexible para permitir Ia continuacion de Ia apertura petrolera a Ia inversion extranjera; para modificarla, el gobierno promulgo la Ley de Hidrocarburos de 2001. Esta Icy restringio más ci papel de Ia empresa privada en Ia industria petrolera aunquc no la prohi bid. Establecla que cualquier proyccto a funiro, desarrollado por PDVSA, requcria contar con una propiedad accionaria del Estado de al menos 51 por ciento, y no podria sometcr sc al arbitrajc intcrnacional. Se crcO un solo instrumento legal para el desarroilo de Ia industria petrolera. El texto no aplicaba una regulacion explicita a los proycctos existentes, peru dejaba abierto ci camino para hacerlo posteriormente. La Icy del 2001 tambien eievo las regailas aphcadas a todos los proyectos dci 16,66 a! 30,0 por ciento. La legislacion anterior cstablecia que, en circunstancias especiales (tales como el desarrollo de proyec tos costosos en Ia Faja Bitumjnosa del Orinoco), las regallas a serle reconocidas al Estado podrian rebajarse sustancialmente con ci propOsito de facilitar su financiamiento. La nueva Icy no contenia ninguna provisiOn ai efecto. El impuesto sobre Ia renta a todas las empresas petroleras, incluyendo PDVSA, se rcdujo dcl 60 al 50 por ciento, tomandose en cuenta cI aumento de las regalias. Wa vez que Chavez obtuvo el control total de Ia industria perrolera y expandlo el papel de PDVSA como brazo ejecutor del gasto del gobierno central, no se volviO a hacer referenda a los contratos existentes con las empresas petroicras extran— jeras. Dada Ia extendida naturaleza de las reformas, cundiO en el sector La incerddumbre legal y fiscal. En tanto que no se anuncid provision aiguna sobrc los contratos cxistentes y no se cspecificaban las condicioncs para Ia inversion extranjera en ci sector petrolcro, los dueños y gercntes dc las cmpresas privadas extranjeras en ci sector energérico sc preguntaban si las nuevas reglas contenidas en Ia Icy de 2001 podrian ser aplicadas de

orden de los US ra activos en ci exterior, en moneda dura, del a pagar deudas $800 millones, en un fondo rotatorio destinado zuela. Vene fuera de y facturas por sewicios contratados de con Gradualmente, Chavez terminó con este sistema Contraloria Ge trapesos. La junta directiva de la empresa y la dices del gabinete neral Interna se convirtieron en meros apen cambio los tér ejecutivo. En abril de 2004, ci Banco Central se le permitia SA PDV minos del convenio cambiario: ahora a s de dála expandir so fondo en moneda dura a varios miHardo estructura, res y financiar proyectos sociales, agrIcolas y de infra liquida SA PDV , tanto en ci pals como en ci exterior. Yen 2006 expilcita de no su deuda en Estados Unidos con Ia intenciOn estar sometida a divulgar informacion al SEC. es, ci cam En lo que concierne a Ia ampliacidn de actividad empresa en ci bio más importante en PDVSA fue convertir Ia Poco despues do. ente de politica social más relevante del Esta al (Fondes del paro, PDVSA cred ci Fondo de Desarrollo Soci onal (Fonden). pa), independiente del Fondo de Desarrollo Naci e de PDVSA Fondcspa operaba bajo Ia dircccidn dcl president autorizada para (por tanto, era miembro del gabinete) y estaba oncs) en Vene misi financiar programas sociales especiales (las s. Estas refor zuela y proycctos de ayuda externa en otros paise mbolsar fondos mas administrativas pcrmitian a PDVSA dese te ni al Banco en ci pals y ci exterior, sin informar oportunamen alto incluso a Central ni a Ia Asambica Nacional, pasando por de Ia mcdida los funcionarios dci Poder Ejecutivo. El resultado te claw de foe que PDVSA subitarnentc se convirtiO en fuen de cuentas. gastos directos dcl gobicrno central, sin rendimiento lacion que Previarncntc, Chavez habia impuisado una legis alla de las aprctaba ci control dci Estado sobre Ia industria, más Consti La . pro’is1o1es incluidas en Ia Constitucidn dc 1999 Ia industria tución prevenia la privatización, ai cstablccer que su impor de n petrolera dcbia ser propiedad dcl Estado, en razd nes cstraté tancia estratégica; pero cran aceptadas las asociacio al igual que do, priva r gicas cntrc PDVSA y empresas dcl secto

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rido forma retroactiva. Estas empresas privadas habian acome ex inversiones de millardos de dólares para ci desarrollo y La y ope o Orinoc tracción dcl pctrólco de Ia Faja Biturninosa del raban estaciones de servicio en todo ci territorio nacional, asi como refinerIas de gas yotras instaiaciones.

prevela en los contratos iniciales, ci Estado exigió el pago dcl ingreso fiscal en forma retroactiva. Salvo EnonlViobil, todas las transnacionalés aceptaron las nuevas condiciones. La siguiente inedida anunciada por el Estado sorprendio a Ia industria petrolera mundial. A mediados de 2007, mientras se mantenia elevado ci precio del petraleo, ci gobierno anunciO Ia nacionalizacion de todos los proyectos de Ia Faja Biruminosa del Orinoco. A las empresas extranjeras quc operaban en Ia Faja • Se ics exigió unirse a empresas mixtas, creadas bajo control del • Estado. Las condiciones fiscales serian adaptadas a Ia Ley de flidrocarburos de 2001. Esta segunda ronda de cambios llcvo a las empresas Conoco y ExxonMobil a retimrse del pals y acu dir al arbitraje internacional en busca de su compensaciOn. En cambio, Total y Chevron aceptaron voiuntariamente las nuevas reglas dci jucgo. Tambien en 2001 ci gobierno desecho los contratos de serviclo entre 32 emprcsas privadas y PDVSA, sosteniendo que estos arreglos contractuales no habian sido previamente aprobados por el parlamento. PDVSA crela que renia autori dad para suspender aquellos contratos y pidiO a Las empresas extranjeras que se unieran voluntariamente a un nuevo csquc— ma bajo el control de PDVSA. Todas las empresas extranjeras, salvo EnonMobil y ENI, aceptaron ci nuevo esquema. Antes que desafiar este nuevo arreglo de propicdad ante los eribunales • internacionales, ci gobierno presionO a EnonMobil a que yen• diera su participacion en el proyecto. ENI optO por explorar Ia posibilidad de negociar un acuerdo amigable, antes que desafiar a Venezuela en un proceso de arbitraje; pero nunca se divulga ron los montos acordados. Cabe notar que Chavez no Ic puso fin ala participaciOn in ternacional en Ia industria petrolera venezolana. En 2008, die ciocho paises parricipaban activamente en el negocio petrolero, segdn Bernardo Alvarez, embajador de Venezuela en Estados Unidos. Lo que Chavez cambiO fue Ia preponderancia de em presas intcrnacionales privadas, ahora sustituidas por empresas -

CONTROL POLITICO DEL SECTOR PR! VADO PETROLERO

Una vez que la estructura interna del sector energético per teneciente al Estado habia sido modificada, Chavez acelero ci cambio total dcl sector energénco privado. A fines de 2003, Ia bonanza de los precios del petroleo Ic ofrecicron una nueva oportunidad para introducir mayor control por parte del Esta iOn do sobre los operadores privados, mediante la reestruccurac as empres las temian de los concratos petroleros. Tal como lo por ras extranjeras, Chavez decidiO elevar las regalias pagade mi aquellas empresas extranjeras que operaban en Ia Faja Bitu A, PDVS con nosa del Orinoco bajo “asociaciones estratégicas” entre ellas ExxonMobil, Conoco, Total y Chevron. La razón dada fue quc los altos y sostenidos precios del petrdleo habian be alterado susrancialmente las condiciones del mercado y los neficios fiscales otorgados no eran sostenibles. Para el momento de este cambio, el petrOleo pesado cx traido por las empresas extranjeras que operaban en Ia Faja al canzaba casi ci 20 pot ciento de Ia produccion petrolera total del pals. Aunque se elevaron las regallas y se modificaron las ci condiciones sin previa consulra con las empresas extranjeras, fijd se regalia gobierno realizo su medida habilmente: Ia nueva ala misma tasa que establecia La Ley de Hidrocarburos de 1943, re cuyas condiciones fiscales regian los contratos iniciales. Las n galias para todos los proyectos de petrOleo pesado se clevaro del 1 al 16,66 por ciento, culminando una fase de otorgamiento os. un tanto benevola de condiciones fiscales en dichos contrat que Tambien se introdujeron otros cambios. A causa de se que o del estas empresas extranjeras producian más pctrolc

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estatales, varias de ellas con sede en paises no democraticos, como China, Iran y Rusia. Este cambio de sistema, desde uno en que PDVSA interactuaba con empresas privadas (que rin den cuenta a sus accionistas) a otro de interacciOn con empresas principalmente estatalea, ubicadas en palses no democráticos (que solo rinden cuenta a jefes de Estado) disminuyO aün más ci grado de transparencia del negocio petrolero en Venezuela. Bajo el nuevo arreglo internacional petrolero del pals, las nego ciaciones secretas entre ci Estado y empresas transnacionaies tienen mayor probabilidad de mantenerse secretas. LA PDVSA SOCIALJSTA

Rehacer a PDVSA significO convertir Ia empresa en ci principal mecanismo del gobierno para distribuir Ia renta pe riviera, pñvilegidndose Ia inversiOn social por eñcima de aque Ila requerida para mantener Ia productividad de Ia produccion de petroleo. Su nuevo lema era “Ahora PDVSA es del pueblo”, con ci propOsico de difundir el plan del gobierno de canalizar recursos a iniciativas sociales tanto en Venezuela como ci ex terior. En Ia prdctica, PDVSA despiazo a los ministerios tm dicionales a cargo del gasto social. Durante Ia era puntofijista, PDVSA habia sido censurada por ser un “Estado dentro del Estado”; ahora podria decirse que la empresa se habia converti do prácticamente en un Estado paraiclo. La escala de acrividades de Indole social emprendida por PDVSA significO que la gerencia de Ia empresa cambiO de en foque. Su iniciativa dave ya no se dirigIa exclusivamente a bus car, extraer, refinar y comercializar ci petrOieo, sino mds bien a manejar innumerabies iniciativas sociales, incluso fuera de Ve nezuela. PDVSA también comenzó a sen’ir como ci financis ta de Oltimo recurso, principalmenre para los chavistas. Entre las acrividades directamente manejadas por PDVSA en todo ci pals, figuraban Ia Mision Ribas Ia i\Iisidn Vucivan Caras. Esta ultima financiaba la puesta en marcha de cooperativas a nivci de Ia comunidad para proporcionar servicios de salud pri ‘‘

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maria, cousrrucciOn de Was, limpieza de oficinas, produccion de alimentos o fabricacion de productos sencillos. PDVSA tam bién se ocupO de apoyar Ia MisiOn Mercal, Ia cadena de tiendas dc alimentos a precios subsidiados, y a crear a PDVAL, empre sa que producia, adquiria y distribuIa alimentos al por mayor. PDVSA tambien financio Ia construcciOn de Barrio Adentro I y II, centros de salud preventiva ubicados en instalaciones mãs sofsticadas que las utilizadas para los servicios de salud pri maria, y manejaba directamente las relaciones con Cuba para asegurar in disponibilidad de equipos medicos, medicinas y medicos destinados a estos centros. Dc 2003 a 2008, PDVSA asignO más de US $23 millardos a programas sociales. Ciertamente in escala del gasto dio lugar a una sensaciOn de inclusion social y de empoderamiento a Ia pobiaciOn, que Venezuela no habia experimentado en dCcadas. Y por supuesto, Ia transferencia de tan vastos recursos a los po bres se constituyO en una via significativa para Ia redistribucion del ingreso. El despliegue masivo de recursos publicos a programas so ciales —posibilitado por In magnitud del repentino aumento dcl ingreso petrolero— llevo a mejorar los indicadores sociales bási— cos. Segun ci Instituto Nacional de EstadIstica (INE), en poco tiempo Ia pobreza general y Ia pobreza exerema descendieron verfiginosamente (ver ci grafico 4-2). La proporciOn de hogares quc Vivian en pobreza cayO, de mãs de 49 pot demo en 1998, a 29 por ciento en 2009. Los hogares en codiciOn de pobreza extrema tambien bajaron, de 21 por ciento en 1998 a cerca de 9 por ciento en 2008 —aunque desde entonces han crecido. En poco menos de una dCcada, más de 3,5 millones de personas superaron Ia linea de pobreza, de las cuales casi 3 millones sa heron de Ia pobreza extrema. El aumento en Ia riqueza petro lera evidentemente ayudO a mejorar ci ingreso de los hogares pobres. Asimismo, haber reorientado a PDVSA hacia Jo social aseguro Ia transferencia de los ingresos petroleros a grupos de bajos ingresos. 125

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insostenibles ylos Condos que se les asignaron fucron desperdi ciados y no contabilizados En sIntesis, ci retorno de Ia inversiOn quc representan estos desemboisos sociales Cue apreciablemen— te menos positivo de lo que pregonaban las fuentes oficiales. .Aun Ia misma neduccion de la pobreza fue rnás ci producto de un vasto aumento en la niqueza petrolera y de transferencias a corro plazo, que de un cambio escructural en las condiciones 1que subyacen en Ia pobreza2. Dc hecho, aigunos analistas han senalado que, dada Ia magnitud dcl repentino aumento en in gresos petroleros, Ia tasa de pobreza en ci pals deberia haberse reducido más de lo aicanzado27.

GRAFICO 4-2

1998—2009 Parcentafr tie hogan’s en pobrezu en ci tern/orb national, *

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Hogates en pobreza

• Hogarvs en ethema po&eza

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ta tic Hogares, 1998-2009. Fuente: Instituto Nacional de Estadistica (INE), Encucs

No todos los resultados sociales eran transparentcs. El a clienrelismo gobernaba ci dcstino de muchos desemboisos; y Ia hora de decidir a quiënes ayudar, no siempre prevalecian en terios de pobreza21. Los programas se concebIan como ayudas de corto piazo, antes que como componentes de una vision es Ia tructural, orientada a reducir Ia pobreza mediante ci acceso y Ia de calidad de los servicios sociaies21. Por ejemplo, Ia calidad educacion continuada que impartia Ia Mision Ribas, con titulo como de secundaria, era cuestionada tanto pot aigunas ONG primania por instituciones academicas25. Los puestos de salud nados. abando sen de Barrio Adentro, a menudo terminaban por in PDVAL, la empresa a cargo de distnibuir alimentos, estuvo aron volucrada en divensos escandalos de cornupciOn, que debilir Cats n Ia efectividad de Ia MisiOn MencaL La Mision Vuelva solo repartia dinero a miles de cooperativas organizadas con ci cran hecho, de propOsiro de acceder a préstamos “blandos” que, eran simples donaciones; Ia gran mayorIa de estas cooperativas

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Los COSTOS OPERACIONALES BE SOCIALIZAR

A PDVSA La polirizacion de PDVSA, al desviar sus ingresos hacia coahciones electorales y otorganle un papel central en Ia politica ‘S social, llevO a una inmensa caida de Ia inversiOn en ci sector S. petroiero y en la productividad de Ia empresa. Con ci paro, Ia produccion petrolera habla descendido a 500.000 barriles dia nios, recuperdndose poco despues a 2.800.000; pero a partir de 1. .4 enronces, PDVSA yb caer su produccion en forma sosrenida. Anos despues de terminarse ci paro, varias refinerias aün no operaban a plena capacidad a causa de faita de preparaciOn téc nica y suñcientc presiOn de gas. MtIsima competencia técnica es nequerida al extraer petrOieo de campos maduros y geográfi carnente complejos, como los dcl Condo dcl lago de Maracaibo, I inyectandoies a los pozos tanto gas asociado como no asociado para elevar Ia produccion. Fallas técnicas obligaron a Ia empre sa a cerrar diversos pozos, y muchos de los campos reabiertos luego dcl paro no regresaron a su anterior nivel de produccion. Por limitaciones gerenciaies, algunas reservas conrabilizadas, correspondientes a estos pozos, probabiemente Sc perdieron en Los intentos de exrraccjOn, Otra baja de PDVSA Cue Ia infraestructura de recnologia de informacion (TI). Con In excusa de que ci personal técnico

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facilitar a los inversionistas extranjeros cierta informaciOn de se unid al paro, PDVSA suspendió relaciones con la empre con Ia conjunta operacional y flnanciera. Para 2005, PDVSA aOn no naturaleza sa a Ia que tercereaba su TI —Intesa, iniciativa habia terminado de auditar sus estados financieros y operacio estadounidense SA1C. Solo se recuperó ci 5 por ciento de su al sis correspondientes a 2003 y 2004. A comienzos de 2006, huelguistas nales los por personal. A raiz dcl dano causado de Ia estatal perrolera facilitO a la SEC los estados financieros de Ia tema de información y l faha de competencia gerencial 2004, auditados por Ia empresa auditora internacional KPMG. nueva PDVSA, Ic resultó virtualmente imposible a la empre— transacciones Hubo otros problemas ademas de la falta de documenta multiples sa contabilizar las inmensas perdidas y chin. PDVSA estaba renuente a divulgar informacion relacio realizadas mientras duro ci paro. Las ventas y los despachos se Instrucciones con desembolsos vinculados con sus programas sociales. nada aprobaciones . anotaban a mano, sin las debidas corredo a Chavez, en forma rutinaria, ordenaba a Fondespa a financiar de comercializar o cotizar se daban manualmente y aun manejar directamente ciertos programas, entre dos la res fuera dcl control de PDVSA. Los militates despachaban la buques Ribas, que ofrecla aprendizaje a distancia para estu factura MisiOn emitir sin y gasolina a las estaciones de servicio falta La dios de secundaria, y la MisiOn Vuelvan Caras, que brindaba tanque sallan de los puertos sin autorización alguna. de además respaldo, adiestramien to a los desempleados y financiaba cooperativas re de documentos de informaciOn veraz y de imposible creadas. hicieron cién La MisiOn Ribas era manejada directamente por i los opacos procedimientos administrativos, L. PDVSA, ames que por ci Ministerio de Educacion —Un ejem auditar la empresa incluso meses después dcl paro petrolero. 1que se vez plo dcl nuevo papel de PDVSA en instrumentar los programas una agudo problema it La auditoria se tornó en un ;f finanestados sociales del pals. En 2004, al celebrarse el referendo revocatorio supo que PDVSA babia dejado de proporcionar obligada estaba presidente Chavez, PDVSA habia invertido más de US $4 del PDVSA reglamentos, sus cieros al SEC. Segun a los financieros millardos en prognmas sociales, monto que creciO en alias sub a divulgar información para brindarles datos siguientes. Estos desembolsos no ban sido sometidos a audito tenedores de bonos de la empresa. En abril de 2003, ci SEC Ic Ia cm financieros na independiente hasta ci dia de hoy. estados y sus recordo a PDVSA quc enviara mayo, En Todo lo anterior coiocó a PDVSA en aprictos financieros. presa solicitó una extension de uii mes, hasta mayo. cum No dias. treinta Dc 2004 a 2008, su contnibucion al ingreso fiscal sobrepasO de adicional PDVSA pidiO tLna extension im Ia Ante multas. los US $175 millardos, pero durante este lapso se deteniorO Ia plir con los requisitos dcl SEC daba lugar a PDVSA estructura informacion, de costos de Ia empresa, se retrasaron los proyectos I divulgar Ia de indisposiciO n posibdidad o dcl existente, de inversion extranjera deuda y bajaron los gastos en mantenimiento (ver ci gráfl— optO por la recompra de toda su del co 4-3). Los costos operacionales alcanzaban nueve dolares por i orden de los US 52,7 millardos, a fin de eludir los requisitos 4, decisiOn barril publico, Ia en 2001, pero para 2008 se habian doblado. El costo total hiciera se anunclo SEC. Antes de que ci cual lo por estratégica, barril I de petrOleo (excluyendo ci gasto social y las transfe de recompra se filtrO a Ia prensa de manera rencias it Fonden) al habian subido de US $13 por barril en 2001 invcrsores. varios bencficio a adiciona aUS garantias 2008. brindado $29 Durante en este lapso, el costo total, incluyendo No obstante, PDVSA babia el gasto social y las transferencias al Fonden, sakaron de US les tanto financieras como en activos a proyectos no controlados Bituminosa $32 Faja a US $101 por barnil. Es más, Ia apreciaciOn de Ia moneda en Ia principalmen te por Ia emprcsa, ubicados a obligada exacerbaba las presiones financieras sufridas por Ia empresa. 3 dcl Orinoco. Dc modo que Ia empresa permanecIa -

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GRAPICO 43 Gastos opel-ativos k PD VSAy Gasto total nuts desenthoiso social. 2 001-2008 çosoos par bardi (US$1b).CosIos operai.voSI P,oducción

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Audituria, 2001—2008.

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A Ia vcz, aumcntO sustancialmente ci peso dci subsidio ai mercado inrerno de Ia gasolina. No obstante Ia marcada infla ciOn, por años ci prccio de la gasolina en ci mercado interno de la sc mantuvo nominaimente constante. A 2008, ci precio gasohna en valor constante habia caido más dci 70 por ciento dcl nivel dc 2002; para PDVSA, era cada vcz más oncroso ci costo financiero de cstc subsidio directo25. Mientras, el consu mo internode gasolina credO sostenidamente, impuisado por la disparada importaciOn expansiOn de Ia actividad econOmica y Ia de vehiculos. Scgiin algunas estimaciones, en 2007 Venezuela En razOn dc que consumia más dc 800.000 barriles PDVSA carecia de capacidad ociosa, reducir las exportaciones era la ñnica forma de atender Ia demanda interna. A fines dc 2008, en momentos cuando reventaba Ia crisis de jinancicra mundial, los aprietos opcracionales y financieros cayeron PDVSA se hicicron evidentes. Los prccios del petrOleo

por debajo de US $60 por barril, lo que afectaba ci flujo de caja dc Ia empresa. No obstante, Rafitel Ramirez, presidente dc PD VSA, en lugar de pagarles a los acrecdorcs, priviicgiO las trans ferencias al Fonden y al Fondespa, con ci propOsito de proteger ci gasto social y los pagos a tenedores de bonos. En ci Segun do trimestre de 2009, PDVSA debia a sus suplidores casi US $9 millardos, lo cual colocaba en riesgo casi toda su operaciOn. Estas prioridadcs de pago mostraban ci vcrdadero impacto dcl control politico sobre la industria perrolera, al punto de que p0drian amenazar Ia viabilidad financiera y gercncial de PDVSA. En 2009, las presioncs dc flujo de caja eran tan severas que Ia Asamblea Nacional aprobo una icy, en ci mes de mayo, permitiendo Ia estatizaciOn dc los contratistas dc sen’icios pe— trolcros, entre elias las pequeñas empresas quc operaban en ci iago dc ?vlaracaibo —tales como los transportistas de obrerosy las que hacian manrenimiento de equipos bajo agua. Algunas de esras empresas cnn cxtranjeras. Supucstamentc, algun dia se Ics compensarã a los anteriorcs dueños de cstas empresas casi un año de retraso en ci pago de servicios prestados. En slntcsis, socializar a PDVSA desencadenO un preocu paine descenso en ci desempeno operarivo dc Ia empresa, que a Ia postrc hizo dano a Ia misma meta sociahsta dcl gobierno de ayudar a los pobres. El grafico 4-4 muestra Ia contracciOn del P1B del sector petroicro a partir de 1998, asi como Ia caida en ci nñmero de taladros utilizados para extraer petrOleo. Ambas variables son indicadorcs fchacientes de Ia inversiOn y actividad petrolera. Claro está, esta contracciOn es parcialmente atribui— bic al recorte ordenado por Ia OPEP. Sin embargo, ci grado de contracciOn es sustancialmente mayor a tal recorte y muestra una caida sistemática en Ia capacidad real dc producciOn dc la empresa. Cabe recordar quc urge a PDVSA elevar su inversiOn en Ia producciOn de petrOlco si ha de cumplir su papei funda mental de contribuir al ingrcso fiscal dci pals.

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GRAFICO 44 PIB petro/e;-oy ta/adros de exlraccidn pen-a/n-a, 1998—2009 80

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Fijente: Banco Central tie Venezuela, Blooinberg.

El problema es que PDVSA ya no cuenta con Ia capaci dad gerencial, tecnoiOgica y financiera para elevar Ia produccion petrolera. Se requiere de millardos de dólares en inversion y de conocimiento especializado para convertir ci bitumen de la Fa en petrOico pesado a refinar —yet ünico petrOleo cuya pro duccion Venezuela puede aumentar es ci pesado. Reconstruir Ia industria hace quc Ia empresa sea cada VCZ mis dependiente de la inversiOn extranjera. El ünico rayo de esperanza CS que la Ley de Hidrocarbu— ros de 2001, promulgada por Chavez, no impide Ia inversiOn extranjera; solo establece que ci control de las iniciativas con— juntas en ci sector petrolero debe permanecer mayorrnentc en manos dcl Estado. Pero dificilmente emergerá una mayor cola boraciOn entre IDVSA y las empresas extranjeras privadas SI SC mantienen restricciones como altas regalias, escasos beneficios fiscales y thin de acceso at arbitraje. El riesgo politico de Ia expropiaciOn enfrentado por empresas extranjeras en Venezuela hace que superar estas dificultades sea mds dificil, aunque no imposibie, especialmenre para ci tipo de proyceto intcnsivo de capital que sc requiere para ci desarrollo de los depOsitos de Ia Faja Biturninosa dci Orinoco. 132

A fines de 2009, era tan penosa la situaciOn de PDVSA —no obstante Ia recuperacion dcl precio del petroleo— que el go bierno optO por ablandar su retOrica nacionalista. Con miras a atraer de nuevo Ia inversiOn extranjera, ci gobierno anunciO un proceso de licitaciOn para otorgar licencias de explotacion en Ia Faja dci Orinoco. A comienzos de 2010, con ci propOsito de tentar a posibies inversionistas, presentO ci ilamado Proyecto Carabobo ante reuniones celebradas en Vfashington. Diversas condiciones establecidas en Ia icy fueron relajadas con el fin de que el proyecto resultara rnás atractivo a inversionistas inter— nacionales. Inciulan concesiones por produccion temprana, ci recurso de arbitraje para los flujos financieros aunque no para Ia propicdad, y Ia posibilidad de otorgar cicrtos beneficios fiscaies, tales como reducciones temporaics dci impuesto sobre Ia renta. En febrero de 2010, Chevron y Repsol, entre otras empresas internacionales, mostraron interés en invertir en el proyecto. Un aspecto que favorece Ia extracciOn de bitumen de Ia Faja del Orinoco Cs quc no despierta Ia preocupacion de los ambienta listas, como es ci caso de extraer petrOleo pesado de las arenas bicuminosas del Athabasca, en Canada. El Servicio GeolOgico de Estados Unidos ha certificado las reservas petroleras de Venezuela en casi 513 miflardos de barn— les, principalmente petrOieo pesado de Ia Faja del Orinoco. Re— servas de ml tamano significan que ci pals siempre podrá atraer inversiones al sector petrolero. Pero más desafiante, por lejos, será reconstruir a PDVSA como empresa lider en Ia produccion de energia. Apenas unos aflos atrás, PDVSA se destacaba por su capacidad gerencial y tecnolOgica frente a Ia brasilera Petro— bras y Ia colombiana Ecopetrol, pero hoy dia estas dos empresas estatales estãn mejor posicionadas que PDVSA en los mercados mundlales En sintesis, ci regimen hIbrido logrO consolidar su poder, no solo gracias at precio dci petrOieo; lo consiguio mediante carnbjos institucionaics reahzados con anterioridad a in bo naliza petroicra, junto con el boa,,,. Dc iguai manera, en 2008 133

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Ia literatura sobre Ia y 2009, ml como lo habria pronosticado precio dcl pc maldicion de los recursos, no fue solo Ia caida dcl te, al posteriormen troleo lo que lIevd a una crisis cconómica —y más Fue ablandamiento de las condiciones a los inversionistas. 10 que llevo bien Ia caida de Ia capacidad producuva & PDVSA pues ci precio del ci pals a una de sus peores crisis económicas, petróleo se recuperó en 2010. LA SUPERVIVENCIA SOSTENIBILIDAD ECONOMICA Y P0 UTICA

de Ia de— Nos dirigimos ahora a las implicaciones teóricas politico. Napendencia del petrélco, segün el tipo de regimen modelo eco su die disputa quc Chavez ha logrado construir dave es SI una nornico gracias al petróleoM’. Pero Ia pregunta una crisis baja severa del prccio dcl petrolco, acompanada de a a cual Chavez económica, pondria en peligro al sistema de respuesta Cs: “no quier otro gobierno de tipo hibrido. Nuestra necesariame nte”. Ia cai— Una quiebra petrolera no necesariarnente provocará Esro se debe —a da dcl actual modelo politico de Venezuela. regimen, el im nuestro juicio— a quc difiere, segán ci tipo de Ia soste— pacto de las fluctuaciones dcl flujo dcl petroleo sobre puede o petrolera nibilidad económicay politica. Una bonanza predecirlo. Sin no fortalecer un regimen dcmocrático; es dificil regimen con embargo, ml bonanza cierramente ayuda a que tin En cambio, caracteristicas más autoritarias consolide su poder. como a una quiebra dcl petrOleo afecta tanto a las democracias devastador más ser las autocracias, aunque su impacto tiende a quiebra petro pan las democracias31. No está claro cOrno una tiene caracte lera afectaria al regimen de Chavez, por cuanto estos risticas tanto democráticas como autocráticas. Entender s tanto de diferentes impactos requiere analizar las consecuencia dimensio las bonanzas como de las quiebras petroleras en tres ejecutivo y nes: Ia politica económica, los contrapesos al poder

Ia respuesta de Ia sociedad. Veamos primero las bonanzas pe troleras. BONANZAS PETROLERAS

Las bonanzas petroleras les brindan abundantes recursos a los mandatarios, pero también les plantean inmensos desafios: Foiftica económica. Las bonanzas petroleras causan un efec— to embriagador sobre jefes de Estado tanto autocráticos como democrãticos, scgün lo evidencian Terry Karl y Fernando Co ronH32. Tales bonanzas llevan a que los mandatarios gasten en exceso, tipicamente en proyectos de “mega-infraestructura”, a menudo desestimando su viabilidad económica y financiera. Una diferencia dave Cs que, en una democracia, el gasto hipe ractivo del Estado ocurre bajo el escrutinio de los partidos po liticos y del cuerpo legislativo —mientras que en un regimen de concentración de poderes, no existe institucián mediadora entre el poder ejecutivo y los agentes económicos que reciban fandos pCblicos. Par tanto, en democracia, las bonanzas perroleras pueden promover Ia competencia entre los partidos —al menos inicialmenre— puesto que los partidos grandes, no solo ci de gobierno, pueden beneficiarse de Ia generosidad dcl Estado33. Esta es una manera como las bonanzas petroleras ayudan a Ia democracia; de hecho, los esrudios sabre Venezuela a menudo • señalan los años cincuenta y sesenta como evidencia de que, con base en los partidos, ci petraleo puede fortalecer Ia competencia democratica. Por otra parte, en un regimen con concentración de poderes, el mandatario cuenta con un monopolio virtual sobre el gasto del Estado y aplica pollticas de clientelismo y compinchismo —lo cual reduce al minimo la posibilidad de que rivales capmren los recursos petroleros. No obstante que, en una democracia, los parddos de opo sición mitiguen el poder monopolico del mandatario, con ci tiempo las bonanzas petroleras pueden resultar en una colusion de partidos, una vez que los partidos tradicionales comienzan a cooperar, uno con otro, en compartir las prebendas del podcr34. 135

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Al competir, los partidos sobreenfatizan ci patronazgo y des I estiman inversiones razonables de capital —lo cual es especial— mente infortunado para ci desarroilo: puede impedir ci creci miento econOmico y hasta lievar a sentimientos antipartidistas y en contra del staizi qzzçentre ci elcctorado35. Los estudios sobre Venezuela señalan como ejemplo de este argumento la politica durante los afrns setenta y ochenta —cuando ci petrOleo tuvo efectos nocivos sobre la competencia entre los partidos. Contrapesos a/pot/er ejecutivo. Los mandatarios pueden ha cer uso del gasto pubhco para ampliar su capacidad de cooptar actores politicos —especialmente al ser debiles las instituciones. Dc aliI que, durante las bonanzas petroleras, resuite más difIcil restringir o ganarle electoralmente a los mandatarios. Su am phado poder de gastar ileva, sin quererlo, a reducir las principa les caracteristicas democraticas, tales como Ia idea de gobierno -4 limitado, la transparencia en asuntos fiscaies, ci trato justo a los partidos que disientan y la competencia balanceada entre man i• I datario y oposición. El aspecto dave es que estas tendencias van en detrimento de la democracia, aunque no necesariamente de otro tipo de regimen. Fortalecer al mandatarlo frente ala oposi ciOn puede no ser necesariamente bueno para ci desarrollo de ia -í democracia y Ia alternancia en ci poder; pero en un regimen con concentradiOn de poderes, siempre le viene bien ai mandatario. Respuesta de Ia sociedad. En los petroestados, a la hora de una bonanza, los actores econOmicos tienden a convertirse en adictos a la renta36. Para extraer Ia renta derivada del petrOleo, dedican su energia a buscarla. Esta respuesta de la sociedad se traduce a una demanda por mayor involucramiento dcl Estado en los asuntos econOmicos, debido a que ci Estado controla ci sector petrolcro. En las democracias, en cambio, la creciente demanda por la renta derivada dci petrOico no necesariamente ebmina la competencia politica: en su busca de poder estatal, los partidos politicos compiten por los votos y cada partido abo ga por su vision de lo que constituye la mejor o más justa mane ra de distribuir la renta. Pcro invariablemente, la competencia

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ideoiOgica entre los partidos se viene a mcnos: todos los parti dos tcrminan por defender una u otra visiOn del Estado fuerte. Algunos analistas se quejan abiertamente de que, durantc ci regimen puntofijista de Venezuela, no habia nadie —ni parti do politico, ni grupo mediatico, ni siquiera algun politico— 4ue abicrtamente defendiera cualquier otra ideologia diferente al estatismo37. En una democracia, donde comparten el ingreso derivado de Ia renta tanto las fuerzas de oposiciOn como ci man datario, quienes persiguen la renta pueden satisfacer su apeti to al caprurar tanto las fuerzas del mandatario como las de la oposiciOn. En cambio, en un entorno sin contrapesos solo hay una forma de satisfacer dicho apetito: unirse al mandatario. Por cuanto la oposiciOn, si es que se mantiene algo activa, carece dc pisibilidad de ganar y son deblics los incentivos para que los buscadores de renta apoyen a la oposiciOn, a la que consideran una apuesta perdida y posiblemente pehgrosa. Dc modo que en un regimen hibrido, en ci cuai la oposiciOn tiene poca posibili dad dc prevalecer, una bonanza petrolera ampha Ia tendencia de los actores a unirse con ci mandatario, lo cuai tambien fortalece los rasgos autocráticos. En sintesis, tarde o temprano las bonanzas petroleras po nen en riesgo ci debihtamiento de los regimenes democraticos; pero pueden fortalecer tanto a las autocracias como a los regI menes hIbridos. Las bonanzas reducen los contrapesos al po der ejecutivo e incrementan Ia demanda de renta por parte de Ia sociedad. Puede que se mantenga la competencia entre los partidos por cargos ciectoraics, pero se expande la colusiOn y mengua Ia competencia. Por consiguiente, las bonanzas tam bien ponen en riesgo ci debilitamiento de los partidos politicos en ci tiempo y a medida que los ciudadanos se van apartando de los partidos, provocan Ia insatisfacciOn de los votantes con todos cilos. Por otra parte, en un marco politico con mayor con centraciOn de podcres, estos mismos efectos se combinan para fortaleccr su hegemonfa, en razOn de que, por definiciOn, ci po der ejecutivo prospera en un contexto donde la sociedad exige 137

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un mayor control del Estado, sobre todo al estar desnivelada la distribución de recursos entre ei mandatario y la oposición. Ademàs, las bonanzas petroleras permiten a estos regimenes acoger un mayor clientelismo y compinchismo, lo cual amplIa su apoyo y propicia mayor hegemonia sobre la distribución de los beneficios de Ia renta. Esto impulsa ci efecto de unirse al regimen, lo cual aumenta su capacidad de cooptar otros grupos y convertirse en un actor ann más dominante.

Cowraperos alpoder ejecutivo. Los presidentes de petroesta— dos democraticos, al enfrentar Ia urgencia de lidiar con una se Vera crisis fiscal, pero atados a una sociedad o congreso que no está dispuesto a aceptar el costo dcl ajuste, se scntirán tentados a adelantar profundas reformas por mandato —a menudo e, Problemas sociopaliticos i/c America Latinis; (Caracas: Editorial Ateneo de Caracas, 1980); Daniel Levine, C’a,iJlict and Political Change in I’en— cane/a (Princeton University Press, 1973).; Diego Bautista Urbaneja, Pueblo y petrdleo en lii politias venezo/ana dcl siglo XV (Caracas: Cenrm de Formacitin y Adiesrransienio tie PerrOleos tie Venezuela, 1992). 15. Terry Lynn Karl, The Paradox ofPlenty: 01/Booms and Petro States (University of California Press, 1997). 16. key, Problemmias sociopoliticos Ghange in la,ez,w/ii

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Iran —ambos con su production en baja- claman par Ia maximización de Ins precios. Para una declaracion de politicas petroleras sauditas, vet: Prince Turk M-Faisal, “Don’t Be Cmde: Why Barack Obama’s Energy-Dependence Talk is Just Demagoguery,” Foreign Pc/i0’ (sepdembre-ncwbre 2009). 36. Ninsa Gerami y Sharon Squassoni, “Venezuela: A Nuclear Profile”, Carnegie Endowment for International Peace (di&mbre 18, 2008); 37. Roger Noriega, “Hugo Chavez’s Criminal Nuclear Network A Grave and Growing Threat”, AEI Outlook Series (ocmbre 2009) (innv.aei.org/ on dookll 00079http://nv-sv.carnegieendowmenr.org/pub1icationslindex. cfm?fa=view&id—22568). 38. Elodie limo, La Place de /1,-an darn Ia pa/in que ttrangère hi Venezuela, confer encia “Iran in Latin America: threat or axis of annoyance” Woodmw Wilson International Center for Scholars (July 10, 2008). Existen pteocupaciones en cu-into a que Iran estC ayudando a Venezuela a explorar Ia optiOn nuclear. Hay romores de que cientificns e ingenieros ironies están buscando Urania en el sub suelo granitico de las junglas surorientales de Venezuela, una region rica en de— positos minerales. 39. Lrn James, “Venezuela—Russia ties deepen despite US pressure”, The Associated Press (2008), ap,gougle.comlarticle/ALCt1M)j/DAfgieUqDDczqO; meardo Adrian Runza, “La constmcciOn de una comunidad de seguridad en America del Sur a Ia luz de Ia adquisiciOn de armamenro”, Policy Paper 20. Program of Cooperation on Regional Security (Bonny Berlin: Friedrich Ebcrt Foundation, Julio 2008) (http:f/library.fes.de/pdf-flles/armstrade/page/values.php). 40. Aaron W,din-Sclnvarrz, “Venezuela’s Relations with Iran and Russia”, Wash— irigton, D.C.: George Vashineton University, 2008, data del Stockholm Inter national Peace Research Institute’s Importer/Exporter TIV Tables (wnv.sipri. org).

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CAPITuLO

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6

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8.

Banco 1\lundial, Ease oj’Doing R,,s,,,cj, Index, 2010 (;nnv.doingbusiness.nrg/ econoli tyranki rigs) -

11. Albert Hirschman, Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organi zations and States (Harvard University Press, 1970). 12, Por ejemplo, el Consejo Nadond Electoral introdujo reformas qoc pedisi Ia oposidon, como una mejor auditoria de las mesas electorales y Las rn-Aquinas de votaeitin, mayor presencia de obien’adores inremacionales y menos acoso lsacia estos. Ver también: Manuel Hidalgo, “Hugo Chavez’s ‘Petro-Socialism,”’Journa/ ofDemocracy 20,no.2, (abrll 2009): 78-92. 13. El aniculo 58 exige a Ia prensa informaeion “opornina, versa e imparcial”, pew no estA nada elaro cómo definir Is imparcialidad de un eonrenido. La Ley de Responsabilidad Social en Radio yTelevision mgula el eontenido de Ia informa ción que se tnnsmite por los medios audiovisuales y prohibe las descflpciones grañcas de violencia entre las einco de Ia mañana y las once de La noche. Esto asegun que durante las horas prime—time no se diflindiri ningOn acto represivo, en easo de que oeurra, a menos que Ia emisom radial 0 televisiva quiera expo nerse a una investigaeidn por pane del Estado. La tefnrma del Codigo Penal hizo llegal insultar al president o a flincionarios gubemamenrales, incluyendo en Los medios audiotisuales, algo que Se puede castigar con entte seis y tminta meses en prisión. Los infonnes penodisticos que “alteren Ia paz publica”pueden acrnear cAred de hast-a dos añns. En abril de 2010, Dswaldo Alvarez Paz, un aotigiso candidaro presidencial, flue encarcelado porque denigrO del presidenre en Un programa TV transmitido por Globovisidn. 14.

Andres Canizalez, “Tiempos de revolución: Protagonismo y polarizacion mediaticas en Venezuela”, en Tinopos Jr cambio: Politics, j’ Comoniraridn en America Latin,,, editado pnr Andres Caniz-alez (Caracas: Universidad Catoflca Ao&es Bello, 2009).

Francisco i’tlooaldi, Rosa Amelia Gonzalez, Richard Obuchi yilichael Penfnld, “Political Institutions and Rifles-making in Venezuela: The Rise and Collapse of Political Cooperation’, en Po&ysssaking in Latin America: 1kw Politics Shapes Policies, editado pot Ernesro Stein s’ orros (Washington, D.C., and Cambridge, Bancu loterarnericano de Desarrollo y Flanard University; David Rockefeller Center for Latin American Studies, 2008), pp. 371-417; Javier Comales, “Ex plaining CI,avismo: The Unexpected Alliance of Radical Leftists and the Miii tan’ in Venezuela under l-lugo ChAvez”, en inezne/a: Anatomy of a Collapse, edirado por Ricardo Flausmann y Francisco Rodriguez (Pennsylvania State University Press, forthcoming).

15. Una investigación dcl Instiniro Prensay Sociedad revelo rambien que 56 por demo de Ins periodistas han suftido alguna forms de amenaza verbal o fisica, 0 incluso ataques, duranre el año precedente. El Estado hace nada 0 poco por desalentar ese ripo de acnsn. La misma investigaciôn hace norar que solo el 9 por ciento de los reporteros estaban dispuestos a iotroducir denuncias forrnales para quejarse de amenazas, ataqucs o distintas formas de acoso. Vet: Freedom House, “Freedom of the Press in Venezuela” (www.freedomhouse.org/template.cfm?pag e—251&year=2008&counny”7519).

10. Jas’ier Corrales, “Vhs Polarization?” en Why Polarize: Government—Opposition Relations in Jnczuela, edit-ado por Jonathan Easnvood y Thomas Pooniah (forthcoming); Javier Corrales, Polarización y oposicidn en K’nezaela: jExiste

17. Kurt Weyland, “Clarifying a Contested Concept”, Comparative Politics 34, no. 1(2001): 1-22.

9.

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21. Stephen B. Kaplan, “Giubalization and Latin America: rrom Spendthrifts to Islisers’, disenaciân doctoral, Yhic University, Department of Political Science, 2009. 22. Frances i-lagopian, “Conclusions: Government Performance, Political Represen tation, anti Public l’erccptinns of Ctsn;eiuporan Densocracy in Latin America”, en The Third s—ac of De,nac,atizsstion in Latin America: Advances and Sethack, editado por rrances Flagopian y Scott P. Mainwaring (Cambridge University Press, 2005); Scott P. 1\lainwaring, “TIle Crisis of Democratic Representation in the Andes”,JourmilofDernoaacy 17(2006): 13—27. 23. Banco Interansericano de Desarrollo, The Politics of Policies: Economic an,! Social lrogress in Latin A,nerka, Economic and Social Progress Report (Washington, D.C., and Camlridge, Banen lnseramcricano de Dcsarrollo y Flaiward Univer sin; Das’id Rockefeller Center for Latin American Studies, 2006), p. 119. 24. El escindalo bancario de 2009 puso ci foco sobw i.i extension del pmblema de Ia bolil’nrgoeiia. Uno de los detc,sidos en ci escindaio, Arise Cliacrin, c-xplicO en una entrevista a Liii periridico en 2005 que aunque Cl no renia dinero, habia vendido una participación del 49 pur ciento en uno de los bancos reciCn liqu idados como pago por los negocins en los que se involucrarla: “Es pcrfectamenie normal que siendo yo cercants al gobierno, ellos dcpissiten mis dinero en mi banco” (Violeta Del Portillo, “Entrevista a Chácdn” La Razon, 2005). Otto de los banqueros cncarcelados, Ricardu Fernandez, obtuvo on contrato monupriuico para suplir alimentos subsidiados a ?slerctd, Ia cadena citard de bodegas y abas— tos. Sus baneos recibieron millardos de dolares en deptisiros gubernamentales, au cumo prCslamos de bancos ett:stales. Vet: José de Crirdoba y Darcy Crowe: “Venezuelan President Hugo Chavez to Shut Banks of Billionaire Ally Ricardo Fernández”, Will St rrw Journal, diciembre 1,2009. 25. Javier Corrales,”Explaining Clsavismo”,.

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31. CGD Task Force, “Helping Reforms Deliver Growth in Latin America: A Framework for Analysis”, en Growing Pain;, editado por Liliana Rojas-Suirez (Washington, D.C.: Center for Global Devclopmenr, 2009); Nora Lustig,”Pov city; Inequality and the New Left in Latin America”, informe de investigatiOn preparado pan ci Woodrow Wilson International Center for Scholars, Latin America Program (Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center, 2009). 32. Ruben R. Kaufman, “The Political Effects of Inequality in Latin America Some Inconvenient Facts”, Comparative Politics 41, no.3 (abril 2009): 359-79. 33. Ver: Nancy Bermeo, “Does Electoral Democracy Boost Economic Equality?” Journal ofDemocracy 20, no.4 (ocmbre 2009): 21-35. 34. Stephen Haggard y Robert Kaufman, Development, Democracy and Welfare States: Latin America, EastAsia and Eastern Europe (Princeton University Press, 2009); Nancy Birdsall, Enr Growth: Economic Policiesfor Latin Anmeelcar Poor and Mid— dle-IncomeMajority(Washington, D.C.: Center for Global Development, 2008). 35. Scott P. Mainwaring,”State Deficiencies, Party Competition, and Confidence in Democratic Representation in the Andes”, en Crisis ofDemocratic Representation in the Andes, editado pot Scott P. Mainwaring, Aria Maria Bejanno y Eduardo Pizarm Leongomez (Stanford University Press, 2006). 36. Diana Orces, “Problems of Political Tolenmce in the Americas”, en Challenges to Democracy in Latin America and the Caribbean: Evidencefrom Americas Baron, fler 2006-2007, edicado pot Mitchell A. Seigson (Vanderbilt University Press, 2008). 37. Matthew M. Singer, “With Friends 111cc These: Some of the Undemocratic At titudes of Democracy’s Winners”, mimeografiado, University of Connecticut, Department of Political Science, 2009. 38. Patrido Navia,”Limit the PowerofPresidents, NotTlseirTerm in Office’”,Amer ices Quarterly (blog), primavera 2009 (wwsv.ameiicasquarterly.org/nodeJ536).

39. Ibid.

26. Harold ‘fliiskunas, “Venezuelas Strategic Culture: Findings Report 1” (Miami: 256

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40. Ibid. 11. Steven Crüscr,”Term Limits Can Check Corruption and Promote Poidcd Ac countability”, Americas Quarterly, primavera 2009 (wmv.amcricasquarterlyorg/ pros -and-cons-of- term-limits). 42. Paul Collier, Wars, Gnus and Votes: Democracy in Dangerous Flares (New York HarperPerennial, 2009); Vet también: Daniel Posner y Daniel Young, “The In stinifionalizarion of Political Power in Africa”, Journal of Democracy 18 (July 2007): 126—10. 43. Adaiss Przewurski y Carolina Cut-vale, “Does Politics Explain the Gap between the United States and Latin America?”, en Falling Behind: Explaining the Dc— velopment Gap between Latin America and the United States, editado por Francis Fukuyama (Oxford University Press, 2008). 41. Ibid. \‘cr ransbien:Javier Corrales,”Volasilidad econórnica, debilidad de partidos no.3 y neocaudillismo en America Latina”,Journal of Democracy en Espanol 50, (2008): 1—35. 45. Adam Przeworski, Demnonacy and the market: political a,,,! economir reforms in Eastern Europe a,,,1 Latin America (New York Cambridge University Press, 1991). 46. Ver: David E.Jones, An Instsntfor Dragons (New York Roudedge, 2000).

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