Contrôle des dépenses au Maroc

ROYAUME DU MAROC LE CHEF DU GOUVERNEMENT MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION

Le contrôle financier de la dépense des établissements pulics Cas des AREF

Mémoire de fin d’étude pour l’obtention du Diplôme du Cycle Supérieur en Gestion Administrative

11ème PROMOTION : 2012-2014

Encadré par : Mr Omar IDALI

Réalisé par : Abdellah OUAHROUCH

MEMBRES DU JURY Mr. OMAR IDALI, Directeurs des stages et professeur de l’enseignement supérieur à l’Ecole Nationale d’Administration-Rabat-(Président). Mr. HOUSSINE KODAD, Inspecteur général des affaires administratives et financières au Ministère d’Education Nationale-Rabat-(membre). Mr. BRAHIM ZYANI, Professeur de l’enseignement supérieur à l’Ecole Nationale d’Administration-Rabat-(membre).

« Il ne faut abandonner l’idée qu’en matière de dépenses publiques, plus est synonyme de mieux. » Laurent Fabius Extrait d’un discours à l’assemblée Nationale- 1998

DEDICACE

A ma mère, ma source de foi et d’amour. A mon père, ma source du courage et de patience. A ma grande mère, ma source de noblesse. A mes enfants, ma source du bonheur. A ma femme, mes sœurs et frères qui m’ont toujours appuiyer… A mon oncle décédé, ma source de persévérance et de sagesse. A, ma vertu d’enfance…

REMERCIEMENT A mes parents bien-aimés qui veillent inlassablement sur notre devenir en nous entourant de leur inépuisable affection. A tous les membres de ma famille, à mes amis intimes qui m’ont épaulés et qui m’ont prêtés concours. A ce cercle étroit des bienfaiteurs, je dédie la fleur de mon labeur en espérant leur réserver le fruit en signe de gratitude et de reconnaissance. Je tiens à remercier tous ceux qui nous ont prêté assistance pour la réalisation de ce travail, et plus particulièrement Monsieur OMAR IDALI pour ses instructions pertinentes, et ses orientations précieuses et qui nous a prodigué conseils et orientations tout au long de notre formation à l’ENA. Mes vifs remerciements et mes reconnaissances s'adressent également au corps administratif et professoral de l'ENA qui a contribué de loin ou de près à notre formation. Je tiens aussi à me libérer d’une dette de reconnaissance à Mr. AHMED BENZI, directeur de l’AREF MTH, pour sa générosité et son soutien, ainsi que son personnel à la division des affaires administrative et financière. Je témoigne toute ma reconnaissance aux contrôleurs d’Etat et personnels administratif de la DEPP pour leur soutien et coordination. Mes remerciements vont également à toute personne ayant contribué de près ou de loin à la réalisation de ce travail.

ACRONYMES AREF

: Académie régionale d’éducation et formation

CCED

: Contrôle central des engagements des dépenses

CDMT

: Cadre de dépenses à moyen terme

CE

: Contrôleur d’Etat

CED

: Contrôle des engagements de dépenses

CFAA : Country Financial Accountability Assessment (Évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques) CGED

: Contrôle général des engagements de dépenses

CGR

: Compte général du Royaume

CPED

: Contrôle provincial des engagements des dépenses

CRC

: Cour régionale des comptes

DAI

: Direction de l’Audit et de l’Inspection

DEPP

: Directions des entreprises publiques et de privatisation

EEP

: Établissements et entreprises publics

EP

: Etablissements publics

FMI

: Fonds monétaire international

INPBPM : Instance Nationale de Protection des Biens Publics au Maroc. OCDE

: Organisation de coopération et de développement économiques

INTOSAI : Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques GAR

: Gestion axée sur les résultats

GID

: Gestion intégrée de la dépense

GIRF

: Gestion intégrée des ressources financières

IGAT

: Inspection générale de l’administration territoriale

IGF

: Inspection générale des finances

IGM

: Inspection générale ministérielle

ISC

: Institutions supérieures de contrôle

LOLF

: Loi organique relative à la loi des finances

MTH

: Marrakesh Tensift El-haouze

PCG

: Plan comptable général

PPP

: Partenariat public privé

RGCP

: Règlement général de la comptabilité publique

SGIPE

: Système de gestion intégrée du personnel de l’Etat

T.G

: Trésorerie général

TOFT

: Tableau des Opérations Financières du Trésor

TGR

: Trésorerie générale du Royaume

PLAN Avant propos Introduction

Première partie : Les conceptions et les acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense Section1 : Le système d’exécution de la dépense Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense

Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements publics Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et comptable des EP Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du contrôle

Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense Section 2 : Réalisations et perspectives du processus d’exécution de la dépense

Deuxième partie : Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF Section 2 : Observations et recommandations du contrôle financier

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Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier de la dépense Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle financier

Chapitre 3: Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la performance Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP

Conclusion Annexes Bibliographie Table des matières

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AVANT PROPOS Depuis plusieurs années le Maroc s’est engagé activement dans un vaste chantier de modernisation destiné particulièrement, à moderniser le pays et à accélérer son rythme de développement et à améliorer les conditions de vie de sa population. Cette dynamique vient d’être couronnée par l’adoption d’une nouvelle Constitution permettant, entre autres, de consolider les mécanismes de moralisation de la vie publique ; en liant l’exercice de l’autorité et de toute responsabilité ou mandats publics aux impératifs du contrôle et de reddition des comptes. Ainsi, au coeur des chantiers prioritaires menés par le Gouvernement, le renforcement de la gouvernance des établissements publics est un point focal de l’efficience économique et financière de ces entités, de l’amélioration de leurs relations avec l’Etat, les opérateurs et les citoyens, du développement de l’éthique dans la gestion de la chose publique et du renforcement du climat de confiance entre les divers parteners : Administrations, citoyens, investisseurs…1 Les dysfonctionnements de la gestion publique tels que le gaspillage et la corruption frappent plus au moins lourdement, pratiquement tous les pays2. Ainsi, le Royaume du Maroc n’a cessé, depuis qu’il s’est engagé fermement à instaurer l’Etat moderne, de prendre les mesures qui s’imposent pour moraliser la vie publique et lutter contre toutes les formes de dilapidation des deniers publics et de la corruption. Ces mesures reflètent la prise de conscience de l’impact néfaste de ces fléaux sur les politiques de développement à tous les niveaux : politique, économique, social, culturel et environnemental. C’est dans ce cadre que s’inscrivent les nombreuses mesures visant à consacrer et à renforcer les valeurs d’intégrité et de transparence dans la gestion des affaires publiques. Il convient de mentionner à ce propos, la consécration de la déontologie professionnelle dans le Statut général de la fonction publique, et la consécration du principe de la déclaration du patrimoine par le biais d’un arsenal juridique applicable à plusieurs catégories de fonctionnaires et de résponsables. On peut mentionner également la prévention du clientélisme et du népotisme par l’adoption du principe de la mobilité 1 2

Guide méthodologique de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EEP. Loic philip, « Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde » in RFFP, n°101, 2008, P.17.

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obligatoire des responsables administratifs ; la consécration du principe de la responsabilité et la reddition des comptes, à travers la mise en place des corps de contrôle spécialisés comme le contrôle administratif, comptable, juridictionnel et politique. Dans cet esprit et afin de renforcer les stratégies retenues, le gouvernement a déjà adopté un plan d’action sur le cour terme (2012-2010) contenant un large éventail de mesures concrètes et pratiques visant la lutte contre la corruption. Les principaux objectifs de ce programme sont : l’instauration de plus de transparence au niveau des relations de l’Administration avec ses usagers; la consécration des valeurs de transparence et du mérite au sein de l’administration ; le renforcement des mécanismes de contrôle interne au sein des administrations publiques ; la consécration des valeurs de la transparence dans le domaine de la gestion financière et des marchés publics ; la poursuite de la réforme de l’arsenal juridique relatif à la prévention et la lutte contre la corruption ; la promotion du partenariat et de la coopération au niveau national et international, sans oublier les programmes sectoriels mis en place par les différents ministères. Cette volonté trouve son expression la plus forte dans les directives royales qui, à maintes reprises, confirment la nécessité de moraliser la vie publique, condition sine qua non de la bonne gouvernance en général et financière en particulier. En effet, Le souci majeur d'une entreprise, d'une communauté ou d'un Etat, est la bonne gestion de leurs moyens de subsistance et d'existence. Il ne suffit pas de s'évertuer à la diversification de ces derniers, mais aussi est-il nécessaire de leur assurer une distribution équitable et honnête par l'intermédiaire d'institutions fiables permettant leur contrôle régulier pour finalement aboutir à leur bonne administration, seul garant de la continuité et de la pérennité de la société organisée. Il n'est pas superflu de répéter que dans un pays, où la pauvreté, l'analphabétisme, le chômage, l'habitat insalubre, la médiocrité des voies de communication, la précarité de la couverture sociale et médicale atteignent des proportions inquiétantes, le contrôle efficace des dépenses publiques doit relever de la priorité et de l'urgence. Aujourd'hui les citoyens et les instances internationales, Banque Mondiale et Fonds Monétaire International, ont droit de regard sur la manière dont est gérée l'économie d'un pays. Les premiers en leur qualité de contribuables et les seconds parce qu'ils sont les bailleurs de fonds des États du tiers-monde. Il incombe donc au pouvoir exécutif de veiller au contrôle de l'exécution des dépenses publiques par l'intermédiaire d'institutions solides afin de placer le Maroc sur la voie de "la nouvelle gouvernance financière publique".

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INTRODUCTION Le Maroc, comme d’autre pays en voie de développement, ressent l’impact de la conjoncture internationale et des crises multidimensionnelles qui touchent tous les secteurs vitaux de la nation. En effet, l’Etat est contraint de se conformer aux exigences de la mondialisation, du démantèlement des frontières et de la chute des barrières douanières. Ceci nécessite une restructuration de l’appareil administratif dans son ensemble d’une part et particulièrement par un regain d’intérêt des missions de contrôle et de surveillance pour s’assurer que les orientations politiques définies sont poursuivies, et les lois et règlements en vigueur sont observés lors de la gestion des affaires publiques d’autres part. Les études récentes et les normes et standards internationaux de transparence des finances publiques3 (FMI, OCDE, INTOSAI) ont tendances à se concentrées sur trois questions fondamentales : L’impact de la transparence sur la responsabilisation davantage de de ceux qui sont chargés des finances publiques ; l’amélioration de la gouvernance financière par un ensemble de mécanismes, qui ont comme effet de délimiter les pouvoirs et d’influencer les décisions des dirigeants, ou qui gouvernent leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire4 ; la participation de tous les partenaires5. A cet égard, l’administration marocaine se trouve agitée et en plein ébullition, suite à ces différentes mouvances que connaît la scène internationale. Ceci nous appelle à reconstruire et repenser le système d’audit6 ( social et financier) et les démarches et les approches d’évaluation des politiques publiques d’une part, et la remise en cause des modes traditionnels de gestion pour répondre aux aspirations des citoyens qui deviennent de plus en plus exigeants et informés d’autre part. Les établissements publics sont des acteurs parmis d’autres qui s’accrochent au bord de ce chantier de modernisation et ainsi répondre au attentes des citoyens par le biais d’un service publics opportun et performant. S’inscrivant dans le cadre des Hautes Orientations Royales et du Programme Gouvernemental, les actions des établissements publics visent principalement la contribution à la modernisation de l’économie nationale et l’amélioration de sa compétitivité, le développement des infrastructures et des services publics, et la participation à l’aménagement du territoire.

FMI « Manuel sur la transparence des finances publiques », 2001. Peter Wirtz, « Compétences, conflits et création de valeur : Vers une approche intégré de la gouvernance », in revue Finance, contrôle, stratégie, n°2, juin 2006, p.190. 5 IBP « Ouvrir les budget. Changer des vies », enquête sur le budget ouvert 2008, P.4. 6 Mohammed Harakat, « Du gouvernance à la gouvernance démocratique globale des entreprises au Maghreb », Avantpropos, in « Audit social et gouvernance des entreprises », REMA n°27, 2009, p.7 et s. 3 4

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Lesdites EP contribuent ainsi au développement économique et social à travers, en particulier, la réalisation des programmes d’investissements structurants dans les divers domaines de l’économie et s’inscrivant dans le cadre de visions sectorielles ambitieuses. Cette intervention des EP est accompagnée de restructurations institutionnelles et stratégiques dictées par la volonté des Pouvoirs Publics de mettre en œuvre des réformes concernant des secteurs stratégiques, tels que les transports, la poste, les télécommunications, l’audiovisuel, l’habitat, l’éducation, la santé… et des actions de restructuration menées dans le cadre de contrats de programme pour la consolidation de la situation des EP concernées, en vue de leur permettre de jouer un rôle de premier plan dans le développement économique et social. Ainsi, le renforcement de l’action des EP demeure fortement inscrit dans le programme gouvernemental en vue de mieux contribuer à la création des richesses et d’emplois, à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale et aux nécessaires équilibres sociaux et territoriaux. Pour relever ces défis, le programme du Gouvernement a mis en place un vaste chantier de réformes et d’actions structurantes, visant l’amélioration de la gouvernance des EP, la réforme du dispositif de contrôle de l’Etat sur les EP, la généralisation des relations de contractualisation pluriannuelle entre l’Etat et les EP et le développement du Partenariat Public-Privé... Ces axes prioritaires permettront d’asseoir et de consacrer davantage les principes et les pratiques de transparence et de bonne gouvernance au sein des EP ; permettant en définitive d’optimiser leurs performances, ainsi que la poursuite de leurs efforts d’investissement à travers la diversification des sources de financement et la prospection de nouvelles niches d’innovation par le biais des PPP, qui constituent une alternative de premier choix, permettant, dans un cadre clair et équilibré, le respect des principes fondamentaux de concurrence et de transparence. Ainsi, et conformément aux orientations du programme gouvernemental portant sur la réforme du dispositif de gouvernance et de contrôle des EP, une étude a été lancée au début de 2012 visant le renforcement de l’efficacité du contrôle des EP, en le couplant davantage avec la gouvernance et en l’orientant vers le suivi des performances, l’amélioration de la gestion interne, la prévention des risques et la préservation des ressources et ce, en plus de la régularité et de la conformité de gestion.

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La réforme escomptée vise également à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle Constitution en termes de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de renforcement de la transparence et de rationalisation de la gestion publique. De même, et en vue de garantir une bonne implémentation du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP lancé par le Chef du Gouvernement le 19 mars 2012, des efforts sont déployés à travers des actions de vulgarisation et de communication sur les modalités pratiques de mise en oeuvre des recommandations dudit Code pour assurer un ancrage fort desdites pratiques. Dans ce sens, une circulaire du Chef de Gouvernement a invité les membres du Gouvernement à veiller à la généralisation et à la mise en oeuvre du contenu dudit Code par la mise en place, par les Organes de Gouvernance des EP sous leur tutelle, des bilans de gouvernance et des plans de son amélioration. Le renforcement de la transparence et de la reddition des comptes est également recherché à travers la mise à niveau, en cours de préparation, du système comptable via l’élaboration d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et la préparation d’un projet de loi sur la consolidation des comptes, permettant de disposer d’outils alignés sur les meilleurs standards internationaux favorisant l’ouverture et l’attrait des investissements. Dans ce cadre, le renforcement et la généralisation progressive de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EP sont en cours pour en faire un outil d’ancrage des EP dans les politiques publiques, de renforcement de leurs performances et d’amélioration de leur gouvernance. Ainsi, la coordination des interventions et la contractualisation des relations entre les EP, l’Etat ou les collectivités territoriales poursuivant les mêmes objectifs, sont vivement recommandées dans le sens d’une convergence plus grande et optimisée permettant des impacts tangibles sur la promotion de l’investissement et l’amélioration des conditions de vie des citoyens. En effet les actions précitées, dans le but de rendre les institutions de contrôle plus transparentes et intelligibles7, sont les vecteurs de l’amélioration de l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics. Ces actions ne seront seulement envisagées du point de vue juridique ou technique aux dépens d’une approche globale8. De ce fait, les objectifs phares des pouvoirs publics en matière de contrôle financier des établissements publics ne sont en fin de compte que : la lutte contre la fraude et la corruption, l'amélioration de la gestion et du contrôle des marchées publics…

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M. Harakat, Gouvernance, Gestion publique et corruption, El Maârif, Rabat, 2006. Nzouankou (J.M), « Rapport entre juge des comptes et juge administratif », in RSF, avril-juin 1967, p 462.

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La rareté des ressources financières publiques pose l’impératif de bien les gérer, selon les principes de la bonne gouvernance et c’est à cette fin que des institutions de contrôle des finances publiques existent. En effet, grâce à la politique des grands chantiers, l’investissement croît de plus en plus avec une moyenne de 6%. Cette politique n’est en fait qu’un rattrapage des années perdues. Ces évolutions devaient tout naturellement être accompagnées d’instances supérieures du contrôle des finances publiques, qui au fur et a mesure de l’expansion de la chose publique, se renforcent par de nouveaux moyens et de nouvelles compétences pour répondre à la nécessité d’améliorer et de réinventer la gouvernances des organismes publics9, y compris les EP.

 Quelles instances contrôlent les finances publiques au Maroc ?  Quelles sont leurs missions et par quels moyens les exécutent-elles ? Plusieurs institutions s’occupent du contrôle des finances publiques au Maroc par des contrôles externes, et sont indépendantes des organismes contrôlés. D’autres instances de contrôle des finances existent, mais ne peuvent pas prétendre au statut d’ISC, car elles n’exercent qu’un contrôle interne, il s’agit des inspections et les audits internes de chaque ministère (Agriculture, jeunesse et sports, éducation nationale…) qui demeurent sous tutelle du ministre concerné, elles informent les ministres respectifs sur le fonctionnement des services, instruisent toute enquête qui lui est confiée et procèdent sur ses instructions à toutes inspections, enquêtes et études. Nous avons à traiter dans cette étude du contrôle financier de la dépense des établissements publics. C'est un thème très difficile. Si le contrôle n'est pas une nébuleuse c'est certainement une galaxie. La vision peut être différente selon les situations. Tout dépend du point où l'observateur est situé. De la situation où nous nous trouvons. Le contrôle des fonds publics est une composante essentielle de la démocratie, c'est aussi un enjeu économique majeur par l'importance des sommes en cause et le caractère stratégique de leur destination. Le contrôle peut se porter sur la régularité mais aussi sur l'efficience dans la mise en oeuvre des politiques publiques. Pour aborder un domaine aussi complexe que le contrôle des dépenses, il s'avère important et même nécessaire d'essayer de définir les concepts relatifs au thème de notre étude « contrôle financier des dépenses des établissements publics »

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Michel Power, la société de l’audit : L’obsession du contrôle, la découverte, Paris, 2005, p.91 et s.

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 Qu'en est-il du « contrôle » ? En Europe, le contrôle remonte à plus de deux mille ans. Dans la grèce antique Aristote mettait déjà l’accent sur l’importance de la reddition des comptes pour la bonne administration de la cité10. Le Petit Robert présente le contrôle comme le fait d'examiner une opération de façon à pouvoir établir si elle est conforme à ce qu'elle doit être ou si elle fonctionne correctement. Au vu de cette définition, « le contrôle est une vérification de la conformité d'une opération à une norme donnée. Dans le cas des dépenses de l'Etat, la norme préétablie peut être soit une règle juridique, comptable ou budgétaire ». Le Contrôle Financier de l'Etat est exercé sur les Etablissements Publics, Sociétés et Entreprises Publiques, à priori ou à posteriori, selon leur forme juridique et les modalités de leur gestion ainsi que sur les organismes soumis au Contrôle Financier de l'Etat en vertu d'une loi particulière11. A cet effet, il existe de nombreux contrôles qui interviennent depuis « la naissance » d’une dépense jusqu'à son exécution et même à postériori. Il y a contrôle interne qui s'exerce au sein de l'administration visant à assurer une bonne application de la réglementation ; Ce contrôle est assumé par le ministère des finances, par l'intermédiaire du Contrôleur de l'Etat, le Trésorerie Générale et l'Inspection Générale des finances. Par opposition au contrôle externe, qui se réfère à une mission assurée par des institutions extérieures à l'exécution, en l'occurrence le Parlement et la Cour des Comptes. Les préoccupations des pouvoirs publics en matière de contrôle, se sont déplacé des aspects de régularité vers des objectifs de rationalisation de la gestion, d’utilisation optimale des ressources, et surtout, d’évaluation des résultats et des performances. Devant ces mutations, le contrôle financier de l’Etat sur les établissements et Entreprises Publiques qui date du début des années 60 (Dahir du14 avril 1960 modifié par le Dahir du 30juin 1962) s’est avéré inadapté au secteur des établissements publics. Parmi les critiques portées à ce dispositif, il y a lieu de noter :  Le contrôle est essentiellement à priori. Il s’attache essentiellement à la régularité des opérations ;

Stéphance Flizot, « Les relations entre les institutions supérieures de contrôle financier et les pouvoirs publics de l’Union européenne », LGDJ, 2003 et L.Philip « Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde » in RFFP, n° 101, mars 2008, p.16. 11 Par INPBPM (Instance Nationale de Protection des Biens Publics au Maroc). 10

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 le contrôle est concentré sur une population limitée : Etablissements Publics et sociétés dont le capital est exclusivement public ;  le contrôle est axé sur la dépense ;  le texte est de portée générale et ne tient pas compte de la diversité des organismes publics. Pour pallier aux limites de l’ancien modèle du contrôle financier institué par le Dahir du 14 avril 1960, la loi 69-00, adoptée par le parlement le 03 juillet 2003, portant réforme du contrôle financier de l’Etat sur les Etablissements Publics et autres organismes, a instauré de nouvelles modalités d’exercice du contrôle financier. Ladite réforme s’inscrit dans le cadre général de la restructuration du secteur des établissements publics, la mise en place d’un cadre institutionnel adéquat pour la concession des services publics, la dynamisation du rôle des conseils d’administration et l’orientation vers la conclusion de contrats de programme définissant, notamment, les objectifs des établissements publics en matière de performances techniques et financières. Parmi les apports clés de la nouvelle législation sur le contrôle financier, on peut citer la priorité donnée par les Pouvoirs Publics au contrôle des résultats et des performances des entreprises publiques au détriment du contrôle des moyens. Le contrôle financier de l’Etat est amené ainsi à passer d'une culture de moyens et d’une responsabilité de conformité à une culture et une responsabilité basée sur la performance. Il conduira à limiter la place du contrôle de conformité au profit d'un contrôle à posteriori visant l’efficacité de la gestion des établissements publics. A terme, le contrôle de la régularité des actes incombera principalement aux gestionnaires, entraînant une réduction substantielle du nombre de visas à priori. Le contrôleur d’Etat jouera ainsi plus un rôle d’alerte et de veille que celui d’un censeur garantissant la régularité de chaque opération. Lorsque la qualité des procédures, au sein des établissements publics, se révèlera fiable, les contrôles seront allégés. Dans ce contexte, la réforme susmentionnée va dans le sens du développement d'une culture de contrôle de gestion. En effet, le contrôle de gestion est l'instrument clé de l'autonomie et de la responsabilité des gestionnaires. Outil de pilotage de la performance, le contrôle de gestion permettra de recentrer les établissements publics sur les actions qui contribuent le plus à l'atteinte des objectifs de la performance.  Qu’est-ce que un établissement public ? Un établissement public (EP) est une personne morale de droit public disposant d’une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général, précisément définie, sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend (État, région,

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département ou commune). Il dispose donc d’une certaine souplesse qui lui permet de mieux assurer certains services publics. Il ne doit pas être confondu avec un établissement d’utilité publique qui relève du droit privé. Les EP sont soumis à trois principes : L’autonomie : dotée de la personnalité morale, leur organisation est très variable (conseil d’administration, président, directeur...) et ils disposent d’un budget propre (subventions de l’État ou des collectivités territoriales, redevances des usagers, emprunts...) ;  Le rattachement à un niveau de l’administration (État, région, département ou commune) : afin de compenser leur autonomie en les soumettant au contrôle de ce niveau d’administration dont les modalités peuvent varier. On distingue ainsi des établissements publics nationaux, rattachés à l’État, et des établissements publics locaux rattachés à une commune (comme les caisses des écoles et les centres communaux d’action sociale), un département ou une région. Mais l’identité de l’administration de rattachement ne détermine pas la zone géographique d’action de l’établissement public. Ainsi un établissement public local peut avoir un champ d’action à l’échelle nationale ;  La spécialité : les compétences des organes de l’EP se limitent à des compétences clairement énumérées. 

Les domaines d’intervention des établissements publics sont variés, mais la plupart remplissent une mission de nature économique ou sociale. Les Etablissements Publics jouent un rôle majeur dans la mise en oeuvre des stratégies du Gouvernement en matière sociale destinées à améliorer les conditions de vie des populations, à lutter contre la pauvreté et à créer les conditions nécessaires pour assurer un développement équilibré, durable et inclusif. Des efforts importants ont été déployés par de nombreux EP ces dernières années pour lutter contre la pauvreté et réduire les écarts sociaux et territoriaux et pour promouvoir l’emploi. En témoignent les actions menées par les Agences de Développement Régional, les Académies Régionales de l’Education et de la Formation, les Universités, l’Office de la Formation Professionnelle et de la Promotion du Travail, l’Agence Nationale de Promotion de l’Emploi et des Compétences, les Centres Hospitaliers Universitaires et l’Entraide Nationale. Au même titre, on peut citer l’action de divers EP menée en matière de logement visant notamment la résorption des bidonvilles, la lutte contre l’habitat insalubre et celui menaçant ruine, la réduction du déficit en logements à travers une offre diversifiée et à faible coût via des programmes spécifiques en faveur de la classe moyenne et les ménages à faibles revenus et ce, en s’inscrivant dans le cadre de la réalisation des principaux objectifs de la stratégie de l’habitat et de la politique de la ville. A ceci, s’ajoute la mise à niveau du monde rural. Celui-ci continue de bénéficier d’un intérêt particulier dans l’intervention des EP à travers, en

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particulier, les programmes dédiés aux routes rurales, à l’électrification et à la généralisation de l’accès à l’eau potable. Outre la diversité des statuts des établissements publics, ce portefeuille est caractérisé par une forte implantation au niveau local et regional. sachant que c e s EP ont des zones d’intervention locale ou régionale, reflétant ainsi la contribution du portefeuille public au développement territorial du pays et son implication dans le renforcement de la déconcentration et de la décentralisation de l’action publique. Le Portefeuille Public, qui se caractérise par la diversité des statuts juridiques, se compose de: 244 établissements publics dont plus de 68% sont rassemblés en huit groupes sectoriels opérant notamment dans les domaines de l’agriculture, de la santé, de l’éducation, de l’urbanisme, de l’aménagement et de la distribution d’eau et d’électricité : ABH, AREF, Universités, CHU…12  Et pourquoi un contrôle des établissements publics ? Tout d'abord, le contrôle sert à authentifier et à crédibiliser l'action de l'Etat : quand le contrôle est passé, l'Etat est engagé. Engagement au sens large : moral et juridique. Dans ce cadre, la Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation (DEPP), structure du Ministère des Finances et de la Privatisation, chargée du contrôle financier de l’Etat sur les EP, jouera un rôle déterminant dans l’évaluation des performances économiques et financières des EP. L’évolution projetée permettra la mise en place d’un système de pilotage et de veille qui aura pour objectifs l’évaluation des progrès et l’analyse des écarts en ce qui concerne les performances des établissements publics, ainsi que l’identification des risques financiers et des variables s’y rattachant. La démarche est ambitieuse, puisqu'il s'agit d'établir des objectifs précis et surtout d'en instaurer un suivi fiable, ce qui suppose la conception et l'élaboration d'indicateurs pertinents. En tant qu’établissement public éligible au contrôle préalable (nouveau mode de contrôle financier stipulée par la loi 69-00), les AREF nous serviront de cas pratique dans cette étude d’évaluation des performances du contrôle financier de l’Etat.

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Rapport EEP 2013

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A présent, le Maroc en dépit des progrès qui restent à réaliser peut légitimement prétendre disposer d’une réglementation conforme aux normes internationales en la matière. Aussi, entre l'objectif du contrôle qui est un objectif incontestable et les modalités de son exercice il y’a plein à dire. De ce fait, Les services du contrôle et le domaine du contrôle sont situés entre deux extrêmes et deux dilemmes :  Le premier extrême réside dans la nécessité du contrôle: Le contrôle de l'emploi des deniers publics est un principe fondateur des finances publiques, aucune contestation n'est donc possible à ce niveau.  D'un autre côté l'exercice du contrôle peut lui être contesté s'il n'est pas judicieux ou parce qu'il peut contrarier la réalisation des actions publiques ou parce qu'il peut se présenter comme étant un obstacle à l'investissement. Ainsi le dilemme auquel le contrôle est confronté se résume dans les deux affirmations contradictoires suivantes : • "Il y'a dans notre système trop de contrôle" : qui plus est, tatillon, encombrant, inefficace, lent,... • "Il n'y a pas suffisamment de contrôle" : regardez le laxisme, les dérapages, les gaspillages, "les affaires",... Après avoir délimiter les concepts, l’intérêt de cette recherche est motivé par la raison d’atteindre les objectifs d’intégrité des deniers publics, ceci en faisant du contrôle un partenaire dynamique dans le processus de la dépense. Nous allons ensuite poser les jalons et les déterminants de la problématique du contrôle : devant la multiplicité des concepts, des organes et des situations, quelles missions pour le contrôle financier de la dépense des établissements publics ? Que sont les insuffisances et les entraves de ce contrôle ? Quel contrôle financier pour une dépense performante au sein des AREF comme établissements publics ? En adoptant une approche à la fois analytique et comparative, nous allons répondre à cette problématique en subdivisant notre étude en deux parties : la première sera consacrée aux conceptions et acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics, la deuxième traitera Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination.

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La dépense est le moyen par lequel les établissements publics (EP) cocrétisent leurs politiques et leurs programmes d’action dans le cadre d’accomplir les missions de l’Etat et la satisfaction des besoins de la population aisi que la réalisation d’un développement économique et social. Pour que les EP accomplissent leur mission, ceux qui sont en charge de l’exécution de la dépense doivent veiller à sa bonne utilisation. La phase ordonnateur constitue l’étape la plus importante dans l’exécution de la dépense. Les responsables sont appelés à une meilleure gestion et programmation de cette dépense pour réaliser les objectifs et les buts dans les meilleures conditions et avec efficacité et efficience. Partant de ce constat, on a assisté à une série de réforme touchant le budget et la gestion budgétaire qui ont permis de réaliser des avancées importantes en matière de maîtrise des processus de préparation, d’exécution et du contrôle des EP, de visibilité financière et d’accessibilité à l’information financière et comptable, permettant d’améliorer significativement la transparence et la bonne gouvernance des EP marocains. Ces réformes ont permis aussi une bonne rationalisation de la dépense publique et sa réorientation vers l’efficacité et l’efficience.Une efficacité qui ne peut se réaliser que par un usage rationnel et objectif des ressources, des moyens mis à la disposition des EP pour assurer leurs missions socioéconomiques et satisfaire les besoins de leurs populations. On parle alors de la performance de la gestion des dépenses. Dans cette première partie, dans un premir volet, nous alons étudier le cadre juridique de l’exécution de la dépense des EP (premier chapitre), par la suite, l’intérêt au cadre budgétaire et comptable des EP nous paraît très utile (deuxièmme chapitre), enfin, cette partie srera achevée par une évaluation du cadre d’exécution de la dépense des EP (troisièmme chapitre).

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Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense

Les dépenses publiques sont l’ensemble des charges réalisées par les administrations publiques en vue de la satisfaction des besoins exprimés par les citoyens et pour répondre à la demande sociale. L’appréciation des besoins se fait au niveau national et aussi aux différents niveaux de l’administration territoriale. L’objet du présent chapitre est de décrire les différents processus couvrants la gestion de la dépense publique, dont le système d’exécution de la dépense (section 1), le système du contrôle de la dépense (section 2).

Section1 : Le système d’exécution de la dépense Si l’initiation de la dépense publique demeure, relativement, de la responsabilité exclusive de l’ordonnateur, d’autres acteurs sont impliqués dans le circuit de la dépense depuis l’engagement juridique. Ce circuit présente l’ensemble des actions afférentes à la dépense du point de vue engagement réel des deniers de l’État. Il aborde les tâches depuis l’expression des besoins au règlement de la dépense. Elle est exécutée suivant un procédé qui découle du Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP) et qui se matérialise en ordre chronologique en quatre étapes comprenant l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement. L’exécution d’une dépense publique est soumise à certaines conditions ayant pour objet d’assurer une gestion saine et rationnelle des fonds publics.

Paragraphe 1 : Le processus d’exécution des dépenses publiques Le processus d’exécution des dépenses publiques, dont les EP font partie, se déroule en quatre phases : les trois premières phases relèvent de l’ordre administratif, par contre la dernière relève de l’ordre comptable. 1. Les phases administratives : Les trois premières phases relèvent de la responsabilité exclusive de l’ordonnateur. Les ordonnateurs sont essentiellement des administrateurs actifs, ils sont préposés à la direction des différents services et organismes publics, notamment les établissements

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publics. Leurs attributions financières ne sont que le complément de leurs attributions administratives13. Le décret royal 21/04/1967 portant règlement de la comptabilité publique détermine la qualité de l’ordonnateur en précisant dans son article 3 « est ordonnateur public pour engager, constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement d’une créance soit le paiement d’une dette »14. 1.1.

La phase d’engagement :

Aux termes de l’article 33 du décret royal du 21/04/1967 l’engagement est « l’acte par lequel l’organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner une charge ». Exemples : Contrat de marché, nomination d’un fonctionnaire… A ce titre, l’ordonnateur doit respecter dans cet engagement les règles de la comptabilité publique (autorisation, contrôle, règlement.. .). 1.2.

La phase de liquidation :

C’est une phase qui a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense, au vu des titres établissant les droits acquis des créanciers15. De ce fait, La liquidation permet d’évaluer le montant final des dépenses occasionnées par la décision de l’ordonnateur. 1.3.

La phase d’ordonnancement :

L’ordonnancement16 est l’acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre de payer la dette de l’EP et ainsi de tout organisme public. Cet acte incombe à l’ordonnateur. 2. La phase comptable : le paiement Le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette. Le paiement relève de la responsabilité exclusive du comptable, le comptable va contrôler l’ordonnateur en vertu de l’article 11 du DR du 21/04/1967, lorsque le comptable reçoit de l’ordonnateur une ordonnance ou un mandat de paiement il doit avant exécution, en contrôler la régularité juridique. Ce contrôle porte sur :

Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010 Décret royal 21/04/1967 portant règlement général de la comptabilité publique 15 Article 34 du décret royal n°330-66 du 21 avril 1967 portant RGCP. 16 Le concept d’ « ordonnacement » équivaut à celui du « mandatement » avec la seule différence que le premier s’utilise au niveau des ordonnateurs principaux et le second au niveau des ordonnateurs secondaires. 13 14

17



La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué



La disponibilité du crédit



L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ;



La justification des services fait 17



L’exactitude des calculs de liquidation ;

 L’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications ; 

Le respect des règles de prescription et de déchéance18 ;



Le caractère libératoire du règlement.

Si le comptable constate, lors de ses contrôles, une irrégularité sur l’un des points énumérés, il est obligé de refuser d’effectuer le paiement. Dans le cas contraire sa responsabilité serait mise en jeu. En vertu de l’article 91, si l’ordonnateur requiert qu’il soit passé outre, par écrit et sous sa responsabilité, le comptable dont la responsabilité se trouve alors dégagée, procède au visa pour paiement et annexe, à l’ordonnance ou au mandat, copie de sa déclaration et l’ordre de réquisition. Notons qu’une série de modifications ont été apportées au régime de responsabilité des comptables publics en vertu de la loi des finances 2005. Ainsi avec ¨suppression du contrôle de la justification du service fait, du respect des règles de prescription et de déchéance, le jugement des comptes (par les juridictions financières) devient une pure formalité19.

Paragraphe 2 : Fonctions et responsabilités des acteurs de la dépense En fait, la gestion des finances des établissements publics nécessite une grande rigueur de la part de tous les intervenants en vue d’assurer le bon emploi des fonds publics. L’exercice des fonctions qui en découlent doit nécessairement être assorti d’un régime de responsabilité. Or, force est de constater que la législation actuelle ne répond pas à cette exigence. En effet, seul le régime de responsabilité des comptables publics à été défini par le dahir du 2 avril 1955. Or, bien que le décret royal du 21 avril 1967 dispose dans son article 7

Supprimé en vertu de la loi des finances 2005 Supprimé en vertu de la loi des finances de 2005. 19 Rapport de la cour des comptes 2007. 17 18

18

que « les ordonnateurs encourent à raison de l’exercice de leurs fonctions les responsabilités prévues par les lois et règlement en vigueur ». Il en est de même pour la responsabilité des contrôleurs des engagements de dépenses et des contrôleurs financiers (contrôleurs d’Etat), conclut la note de présentation du projet de loi n°61 – 99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables publics élaborée par le ministère des finances. La loi précitée a essayé de combler ce manque. 1. Fonctions et responsabilité des contrôleurs : 1.1. La fonction des contrôleurs : Selon l’article 2 de la loi n°61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs des contrôleurs et des comptables publics, on entend par contrôleur, tout fonctionnaire ou agent chargé, en vertu de la législation et de la règlementation en vigueur20 :  Soit du contrôle des engagements des dépenses de l’Etat, d’une collectivité locale ou d’un groupement ;  Soit du contrôle financier de l’Etat exercé sur les établissements et entreprises publics. 1.2. La responsabilité de contrôleurs : Les missions des contrôleurs se différencient d’un organisme à un autre. En vertu de l’article 54 de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières, les contrôleurs sont passibles des sanctions prévues en matière de discipline budgétaire et financière. L’article 55, plus précisément, dispose tout contrôleur des engagements de dépenses et tout contrôleur financier ainsi que tout fonctionnaire ou agent placé sous les ordres d’un contrôleurs des engagements de dépenses ou d’un contrôleur financier ou agissent pour leur compte, sont passibles des sanctions prévues (…) s’ils n’exercent pas les contrôles qu’ils sont tenus d’effectuer sur les actes d’engagement des dépenses, conformément à la règlementation en vigueur, pour s’assurer de21 :  La disponibilité des crédits ;  La disponibilité des postes budgétaires ;  Le respect des règles statutaires régissant les recrutements, les nominations et les promotions de garde ; 20 21

Loi 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables Loi 62-99 formant code des juridictions financières

19

 La conformité du projet de marché aux décisions des commissions de jugement des offres ;  La production par l’ordonnateur du certificat administratif ou d’un rapport justifiant le recours au marché négocié ou, le cas échéant, de la décision de l’autorité supérieure compétente ;  La qualité des personnes habilitées en vertu de la règlementation en vigueur à l’effet de signer les propositions d’engagement de dépenses ;  Que le montant de l’engagement proposé porte sur la totalité de la dépense à laquelle l’administration ou l’organisme concerné s’oblige. L’exécution des opérations financières est confiée à deux ordres d’acteurs distincts et séparés ; les ordonnateurs et les comptables est fort ancien. L’article 4 du décret royal du 21 avril 1967 dispose « les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatible ». Le principe de séparation des ordonnateurs et comptable répond à un double objectif : séparation de tâche et contrôle. Cette dichotomie se justifie d’une part par la volonté d’éviter les malversations et fraudes et d’autre part, par le souci de meilleure garantie de compétence du fait de la distinction des fonctions d’ordonnateurs et de comptable. Si ce principe connaît un champ d’application très vaste, dans certaines hypothèses, il se trouve écarté, cas des dépenses présentant un caractère mécanique (traitement des fonctionnaires, dépenses et factures sans ordonnancement, exemple : électricité, téléphone). 2. Fonctions et resposabilités des ordonnateurs : Vers un nouveau cadre juridique définissant clairement les responsabilités des ordonnateurs la loi n° 61-99 du 3 avril 2002. Ce nouveau cadre consiste à22 :  Instituer un cadre juridique définissant clairement les responsabilités respectives des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics ;  Déterminer les droits des ordonnateurs et des comptables publics lorsque leur responsabilité est mise en cause, en leur offrant notamment la possibilité d’en atténuer les effets (décharge et remise gracieuse), chaque fois que cela est justifié. En vertu de l’article 3 de la loi, chaque ordonnateur contrôleur ou comptable public est responsable des actes qu’il a pu exécuter depuis la date de sa nomination jusqu’à celle de cessation de ses fonctions.

22

Loi 61-99, op.cité

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S’agissant des ordonnateurs (ordonnateurs de droit, l’ordonnateur désigné, l’ordonnateur délégué, le sous-ordonnateur et leurs suppléants) ils sont personnellement responsables de :  Respect des règles d’engagement, de liquidation et l’ordonnancement des dépenses publiques ;  Respect de la règlementation relative aux marchés publics ;  Respect de la législation et de la règlementation relative à la gestion du personnel ;  Ordres de réquisition dont ils ont fait usage en matière de paiement des dépenses publiques en vertu de la règlementation en vigueur ;  Respect des règles relatives à la constatation, à la liquidation et à l’ordonnancement des créances publiques ;  Recouvrement des créances publiques dont ils ont éventuellement la charge en vertu de la législation en vigueur ;  Respect des règles de gestion du patrimoine de l’organisme public dont ils sont ordonnateurs. 3. Fonctions et responsabilités des comptables : 1.4.

La fonction du comptable :

L’exécution des dépenses publiques nécessite l’implantation des comptables sur tous les points du territoire national et même à l’étranger. Les comptables publics assurent la direction et la responsabilité des postes comptables. Ils sont classés en plusieurs catégories correspondant à des spécialisations dans différents natures d’opérations financières. On distingue à ce titre. Depuis la création du service en 1916 et à l’instar du modèle français, le Trésorerie général, est à la tête de la hiérarchie du trésor. A ce titre il commande et dirige tous les services placés sous ses ordres. L’article 66 du DR du 21/04/1967 lui reconnaït expressément la qualité du comptable supérieur du royaume. Il est donc le comptable principal du budget de l’Etat. C’est-à-dire il est chargé de centraliser toutes les opérations résultant de l’exécution des lois de finance et de présenter son compte de gestion au juge des comptes. Ce comptes aditionne toutes les écritures proposer au T.G. et celles des receveurs des finances, le résultat ainsi obtenu permet de faire fonctionner le compte général du royaume

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qui servira de base à l’élaboration du projet de loi de règlement qui permettra au parlement de s’assurer de la bonne exécution de la loi des finances qu’il a votée. Selon l’article 41 de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières « est comptable de fait toute personne qui effectue sans y être habilité par l’autorité compétente, des opérations de recettes, de dépenses, de détentions et de maniement de fonds ou de valeurs appartenant à l’un des organismes publics soumis aux contrôles de la cour, ou qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant pas aux dits organismes, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécution en vertu des lois et règlements en vigueur »23. 1.5.

La responsabilité du comptable :

Les comptables publics des établissements publics sont, sauf réquisition régulièrement prise par l’ordonnateur, personnellement et pécuniairement responsable de :  La conservation des fonds et valeurs dont ils ont la garde ;  La position des comptes externes de disponibilité qu’ils surveillent ou dont ils ordonnent les mouvements ;  L’encaissement régulier de la dépense portant sur la justification du service fait, l’exactitude des calculs de liquidation, l’existence du visa préalable d’engagement, le respect des règles de prescription et de déchéance et le caractère libératoire du règlement ;  Paiement qu’ils effectuent ; Ils ont en outre la responsabilité de la vérification de :  La qualité de l’ordonnateur, de son délégué ;  La disponibilité des crédits ;  L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ;  La production des pièces justificatives qu’ils sont tenus d’exiger avant le paiement de dépenses en application de la règlementation en vigueur. Il est prévu même que les agents comptables des établissements publics soumis au contrôle financier de l’Etat sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles prévus par la règlementation en vigueur en vue s’assurer :

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Loi 62-99, op.cit.

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 De la présentation des pièces justificatives régulières établissant la réalité des droits du créancier et du service fait ;  Du paiement au véritable créancier ;  Du visa préalable du contrôleur financier lorsque ce visa est requis ;  Du recouvrement des recettes lorsque le dit recouvrement leur est confié en vertu de la réglementation en vigueur. Ils sont en outre tenus de s’assurer de la production d’une réquisition régulière établie par la direction de l’établissement public. En somme, la shéma ci-après illustre le processus d’exécution et du contrôle des dépenses publiques24 :

24

Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010

23

Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense S’agissant du contrôle interne, comme système global du contrôle qui s’exerce au sein de l’administration, visant à assurer une bonne application de la réglementation et des procédures en matière financière par opposition au contrôle externe qui se réfère à une mission assurée par des institutions extérieures à l’exécution, en l’occurrence le parlemant et la cour des comptes25.

Paragraphe 1 : Le contrôle interne 1. Le cadre juridique du contrôle financier : Le contrôle financier a été introduit au Maroc pour la première fois par le décret du 16 avril 1917. Les dispositions de ce décret ont été reprises par un dahir du 9 juin 1917. C'est le seul organisme de contrôle où la puissance coloniale s'est empressée de créer au Maroc alors que les autres corps ont été assurés par les organes de contrôle métropolitains. Cependant, ce contrôle depuis sa création et jusqu'en 1920, n'a pas fonctionné pour diverses raisons, notamment l'état de guerre qui opposait la résistance marocaine à la puissance coloniale. C'est ainsi qu'intervient le dahir du 20 décembre 1921 qui consacre officiellement le contrôle des engagements de dépenses (CED) sur insistance de la Cour des Comptes française. Le texte de 1921 a été réformé par le dahir du 5 septembre 1959, puis par celui du 21 février 1969 et enfin par le décret du 30 décembre 1975 qui est actuellement en vigueur. En 2001, un nouveau décret qui complète et modifie celui de 1975 a été mis en vigueur en vue de le moderniser et de lui permettre de répondre aux préoccupations des pouvoirs publics. L’évaluation des performances dans le secteur public est un modèle qui tend à s’ériger en standard dans les pays industrialisés. Nombreux d’entre eux s’y sont engagés depuis plusieurs années. En adoptant la loi n°69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les établissemnts publiques et autres organismes, le Maroc entend rejoindre ce mouvement. Cette loi constitue l’aboutissement d’une série de tentatives visant à modifier le dahir n° 159-271 du 14 avril 1960 organisant le contrôle financier de l’Etat sur EP.

25

Benbrik Abdelali, Inspecteur général des finances, le contrôle interne, Revue AL-MALIYA, avril 2001, 26, p.31.

24

La loi n° 69-00 assoit le dispositif juridique nécessaire à un contrôle axé sur la performance. Pour autant, aussi nécessaire soit-il, ce dispositif reste insuffisant, s’il n’est pas accompagné d’une modernisation plus soutenue de l’administration. C’est en 2004 que la loi est entrée en vigueur en se basant sur la généralisation et la modulation du contrôle ainsi que la clarification des pouvoirs des dirigeants et des contrôleurs. Ce contrôle financier s’inscrit avec les autres organes de contrôle interne et externe des établissements publics, dans une dynamique d’équilibre des pouvoirs sans pour autant empiéter sur les prérogatives des organes d’orientation et de gestion. Avant de traiter des modalités d’exercice du nouveau type de contrôle ainsi que de ses répercussions sur les établissements publics, il est opportun de présenter la notion du contrôle des EP, ainsi que la réforme de ce contrôle financier telle que prévue par la législation en vigueur. 2. La forme et la structure du contrôle financier : Les missions du contrôle sont multiples. Il s’agit d’assurer le suivi régulier de la gestion, d’apprécier sa qualité (contrôle de performance), de veiller à la régularité des opérations économiques et financières, et d’ouvrer à l’amélioration des systèmes d’information et de gestion des établissements contrôlés26 . Les vertus de cette réforme résident dans la généralisation du contrôle, la modulation et la pertinence du contrôle et la dynamisation et la clarification des pouvoirs au sein de l’établissement. La réforme s’inspire fortement des principes régissant¨ le gouvernement d’entreprise¨ (corporate gouvernance). Le contrôle financier de l’Etat est assuré par trois nouveaux organes :  Le contrôleur de l’Etat : il assure le contrôle préalable ou le contrôle d’accompagnement dans le cadre de certains actes définis par le ministre chargé des finances.  Le trésorier payeur : il est nommé auprès des établissements publics soumis au contrôle préalable. Il vérifie la régularité des dépenses. Il peut être habilité à contrôler les recettes. Or, dans quelle mesure ce nouveau dispositif de contrôle, d’ailleurs pertinent, permet-il de limiter les dysfonctionnements structurels que marquent aujourd’hui la gestion des EP au Maroc (phénomènes bureaucratiques, laxisme, gaspillage…) et assurer une bonne gouvernance globale au sein de ces organismes ?

Loi n°69-00 du 11 novembre 2003 sur le contrôle financier de l’Etat sur les entrprises publiques et autres organismes, B.O. n°5170 du 18 décembre 2003. 26

25

En vertu de la loi n°69-00 que le contrôle financier sur les établissements publics vise à instaurer un système de contrôle novateur et moderne qui tranche avec le système de contrôle traditionnel de régularité. Ce contrôle de conformité devrait être plus efficace, en outre il doit contribuer à la réalisation des objectifs tracés aux et par les établissements publics ainsi qu’une gestion rationnelle, l’optimisation de l’utilisation des ressources, l’évaluation des résultats et des performances et de la prévention contre les risques. Le contrôle financier doit privilégier la conformité, la performance et la prévention des risques ainsi que la dynamisation de la gestion et du système de gouvernance des établissements publics, permettant à ces derniers d’agir en tant qu’acteurs économiques et sociales dans un cadre transparent et responsabilisant. Cette gouvernance efficace des EP est recherchée par la mise en place effective d’un système d’information, de gestion et de contrôle interne comportant : un statut du personnel, un organigramme, un manuel des procédures, un règlement des marché, une comptabilité permettant l’établissement d’état de synthèse réguliers, sincères et certifiés par un ou plusieurs auditeurs externes habilités à exercer la profession de commissaire aux comptes ainsi qu’un plan pluriannuel27. Ces objectifs sont tracés par l’établissement de chartes, de manuels des normes et diligences et de guide visant la normalisation et l’harmonisation des contrôles à effectuer par les agents de contrôle. Aussi, la loi 69-00 a introduit de nouveaux modes opératoires tels que le comité d’audit issu de l’organe de gouvernance des EP, a également consacré la contractualisation des relations entre l’E et les EP pour favoriser une meilleur visibilité, une transparence et une responsabilité accrues auprès des différents acteurs concernés. Le contrôle financier de l’E sur les EP gagnerait en efficacité avec :  Le renforcement et l’amélioration de la gouvernance.  La segmentation des EP du point de vue de leur positionnement et leur besoin en termes de contrôle.  L’organisation des réunions avec les dirigeant des EP pour faire le point sur leur performance et proposer des axes d’administration de la gestion notamment la perspective de généralisation du dispositif du contrôle et mesurer son efficacité au regard des enjeux stratégiques des EP, de leur mode de gouvernance et de la nécessité de renforcer leurs performances opérationnelles.

27

Loi 69-00, op. Cit.

26

2.1. Le contrôle financier d’accompagnement :

préalable

et

le

contrôle

Le contrôle préalable (contrôle de régularité), réservé aux établissements publics, tout en restant un contrôle à priori a connu des changements importants, notamment l’instauration de l’obligation de la publication des comptes des EEP, l’élargissement de l’obligation de communication de l’information, l’obligation du Contrôleur d’État de donner son avis sur toute opération de gestion et de produire un rapport annuel. Le contrôle d’accompagnement (contrôle de performance), réservé à certains établissements publics dotés d’instruments de gestion et de contrôle interne fiable, et aux sociétés d’État à participation directe, est l’élément novateur de la réforme28. Le contrôle financier préalable, que subissent les AREF, est un contrôle visant la régularité budgétaire des dépenses publiques et d’information des conditions d’exécution du budget et d’assistance à la gestion des deniers publics. Des réformes révolutionnaires ont été entamées en la matière. Ces réformes s’inscrivent dans une démarche stratégique marquée par la fixation des objectifs et cibles, modernisation des structures, simplification des procédures, transparence, intégration et pilotage. 2.2.

La structure du contrôle financier :

Cette instance de contrôle est réformée par le décret du 31 décembre 2001 dans le cadre de la modernisation et l’amélioration des prestations de l’administration par les mesures suivantes :  Assouplissement et rationalisation de la dépense.  Responsabilisation des ordonnateurs.  Moralisations des relations entre l’administration et ses partenaires.  Adaptation du CED aux nouvelles réformes législatives et réglementaire (LOF, juridictions financières, responsabilité des ordonnateurs et des comptables).  Redéfinition des conditions de nomination et d’affectation des contrôleurs  Précision des attributions en matière de la centralisation de la comptabilité des crédits, des effectifs budgétaires et des engagements de dépense  Précision des attributions du première ministre en cas de refus de visa prononcé par les instances de contrôle.

Etude d’évaluation de la gestion de finances publiques, groupe de travail national du Ministère des Finances et de la Privatisation au Maroc et de la Banque mondiale, Mars 2007 28

27

Le CED est venu pour répondre à des impératifs d’ordre pratique en allégeant le contrôle préalable et éviter la navette des dossiers de propositions d’engagement : A- Le visa avec observation : L’article 4 du décret 2001 stipule que le CED intervient préalablement à tout engagement29 :  Par un visa donné sur la proposition d’engagement de dépenses  Par un visa avec observation, porté sur la proposition d’engagement de dépenses, sans que ce visa soit suspensif de paiement selon d’article 11, ces observations « sont formulées de manière précise ». l’ordonnateur responsable est tenu de les satisfaire.  Par l’apposition d’une mention de certification dans les conditions prévus à l’article 5 ( dépenses payées sans ordonnancement préalable).  Ou par un refus de visa motivé par les instances de contrôle. Si l’ordonnateur maintient la proposition d’engagement, le ministre de tutelle saisit le contrôleur général pour information ou confirmation dudit refus. Si le contrôleur général infirme le refus du visa, il prescrit au contrôleur de viser la proposition, s’il le confirme, le ministre concerné peut solliciter l’intervention du première ministre. Si le refus du visa est motivé par l’indisponibilité des crédits ou de postes budgétaires ou non-respect des dispositions législatives, le première ministre peut par décision, passer outre à ce refus de visa tout en consultant au préalable suivant le cas :  La commission des marchés (pour contrat marché)  Une commission présidée par le secrétaire général du gouvernement et comprenant les représentant du ministre concerné, du ministre des finances, du ministre chargé de la fonction publique, du contrôleur général des engagements des dépenses (pour acte relatif au personnel de l’Etat). En vertu de l’article 5 du décret 2001, les ordonnateurs sont tenus de notifier avec l’approbation du visa les références du CED apposé sur l’acte. L’objectif étant de garantir la loyauté et la sécurisation du contractant. B- L’adoption du mécanisme du visa comptable simplifié : Pour les indemnités services au personnel et le matériel ne dépassant pas 2000 dh et 5000 dh respectivement, le contrôleur d’Etat vérifie seulement la disponibilité de crédit et

29

Décret 2001

28

l’imputation budgétaire et octroie le visa dans deux jours. Cette mesure consiste à alléger le contrôle préalable des dépenses publiques. C- L’extension du mécanisme du visa collectif : Concerne les actes de dépenses permanentes (décision de recrutement de personnel, contrat de bail, contrat d’entretien de matériel et mobilier, contrat d’abonnement aux journaux et revues…) crées au moyen d’actes visés auparavant par le CE et ne sont pas limités du durée, sont présenté au CE au début de l’année budgétaire sous forme d’état récapitulatif d’engagement des actes en cours de validité pour un visa collectif. D- La refonte de la tenue de la comptabilité des engagements de dépenses : Ces dispositions permettant de mieux informer le ministre des finances sur les conditions d’exécution du budget :  La tenue au niveau des CCED d’une comptabilité des effectifs budgétaires et d’une double comptabilité aussi bien des crédits gérés par les ordonnateurs que les sousordonnateurs.  La tenue de la comptabilité des engagements de dépenses au niveau des CPED.  La comptabilité des effectifs budgétaires des personnels de l’Etat dont ils assurent le contrôle interne et le suivi. 3. Le rapprochement entre la TGR et le CED : Le rapprochement fonctionnel et organisationnel entre la TGR et le CED engagé en 2006 a impulsé une nouvelle dynamique de contrôle. Ce rapprochement consiste à regrouper les contrôles de régularités et de validité dans un seul pôle de compétence du contrôle d’exécution des dépenses de l’Etat. Ainsi, pour remédier aux dysfonctionnements du système du contrôle financier, les axes de réforme sont fondés sur trois postulats et piliers 30 :  Regroupement des structures chargées du contrôle.  Introduction du contrôle modulé de la dépense et développement des capacités de gestion des ordonnateurs.  Prérequis de la transition permettant d’évoluer progressivement vers le système cible. Cette réforme doit passer par des mesures d’accompagnement : « Contenu et modalités de mise en œuvre du chantier intégration TGR-CED et évolution du contrôle », réforme du contrôle de la dépense publique, revue Al Malya spécial n°3, février 2007, ministère des finances, P.18. 30

29

 Le transfert de compétences aux ordonnateurs en matière de contrôle interne et de revalorisation de leur fonction et responsabilité financière et budgétaire.  La substitution progressive du contrôle hiérarchisé de la dépense au contrôle exhaustif et systématique de l’engagement, au fur et à mesure du développement de la capacité de gestion des ordonnateurs.  La réalisation, par la logique de certification de l’IGF, d’audit régulier du niveau de maturité de gestion des ordonnateurs.  La généralisation du contrôle à postériori à confier à l’IGF.  La mise en œuvre de l’évaluation de la performance des services gestionnaires. 4. Les acteurs du contôle interne: 4.1. Le contrôle de la direction des établissements publics et de privatisation : En application de l’article 33 de la loi organique n° 7-98 relative à la Loi de Finances, promulguée par le dahir n° 1- 98-138 du 7 Chaabane 1419 (26 novembre 1998) telle qu’elle a été modifiée et complétée, la DEPP a élaboré le premier rapport sur le secteur des EEP qui a accompagné le projet de loi de finances pour l’année budgétaire 2007. A- Dispositif juridique de la DEPP : Le cadre d’intervention de la DEPP est régi par les textes législatifs et réglementaires suivants : 

Organisation et attributions :

- Décret n° 2-03-04 du 2 juin 2003 modifiant et complétant le décret n° 2-78-539 du 22 novembre 1978 relatif aux attributions et à l'organisation du ministère des finances. 

Contrôle Financier de l'Etat sur les entreprises publiques et autres organismes :

- Loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et autres organismes, promulguée par le Dahir n° 1-03-195 du 11 novembre 2003 ; - Décret n° 2-02-121 du 19 décembre 2003 relatif aux Contrôleurs d’Etat, Commissaires du Gouvernement et Trésoriers Payeurs auprès des entreprises publiques et autres organismes. 

Gestion déléguée des services publics :

- Loi n° 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics, promulguée par le Dahir n° 1-06-15 du 14 février 2006.

30



Normalisation Comptable :

- Loi n° 38-05 relative aux comptes consolidés des établissements et entreprises publics, promulguée par le Dahir n° 1-06- 11 du 14 février 2006 ; - Décret n° 2-88-19 du 16 novembre 1989 instituant le Conseil National de la Comptabilité. B- Missions de la DEPP : La mission de base de la DEPP est d’exercer le contrôle financier de l’Etat sur les Etablissements et Entreprises Publics (EEP) en application des dispositions de la loi n° 69-00 précitée. Cependant, d’autres missions aussi importantes ont été confiées, par voie réglementaire, à cette Direction et qui ont abouti à l’élargissement de son champ d’intervention, qui couvre désormais un large éventail d’actions en rapport direct ou indirect avec le secteur des EEP. Les pôles de compétence de la DEPP se résument dans les fonctions essentielles suivantes : Exercice du contrôle financier; Surveillance du portefeuille public; Mise en œuvre du programme de privatisation des entreprises publiques; Suivi des opérations de transfert réalisées ; Accompagnement des opérations de gestion déléguée et de partenariat Public/Privé;  Pilotage des audits externes des EEP;  Participation aux actions de réformes sectorielles et de restructuration des EEP;  Normalisation Comptable.     

Les structures opérationnelles de la DEPP sont chargées de l’examen, de l’approbation et du visa de certains actes de gestion des EP, étant précisé que ces structures sont fortement impliquées, directement ou indirectement, dans le traitement d’autres dossiers dont le pilotage est assuré par les structures fonctionnelles. Parmi les actes spécifiques concernant les structures opérationnelles, il y a lieu de citer :  L'examen et l’approbation des budgets des EP ;  Le visa des marchés conclus par les EP ;  Le visa de divers actes se rapportant, notamment, à la gestion du personnel.

31

4.2.

Le contrôle hiérarchique :

C’est un contrôle opéré à tous les niveaux de la hiérarchie sur les fonctionnaires subordonnés en vue d’évaluer la qualité de leur gestion et de leur tâche ainsi que leur performance. En matière comptable par exemple, le contrôle hiérarchique se présente sous trois aspects :     4.3.

les arrêtés de caisse, soit en cours ou en fin d’année ; le contrôle sur pièces ; le contrôle sur place ; Le contrôle de performance. Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs :

L’exécution budgétaire est dominée par le souci du contrôle ; d’où la nécessité d’effectuer les opérations financières et techniques selon des règles homogènes de forme et de fond31.Ce contrôle s’opère aussi bien en matière de recette qu’en matière de dépenses. L’article 10 du DR du 21/4/1967 dispose que les comptables assignataires sont tenus d’exercer le contrôle de la régularité de la perception et de l’imputation ainsi que la vérification des pièces justificatives. En matière de dépenses, les comptables assignataires sont tenue en vertu de l’article 11 d’exercer le contrôle de la validité. Lorsqu’à l’occasion de son contrôle, le comptable assignataire constate une omission ou une erreur matérielle dans les pièces produites ou lorsque ces pièces sont irrégulières, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur. Il est possible que l’ordonnateur qui ordonne la dépense, passe outre le refus du comptable. Mais pour ce faire l’ordonnateur doit produire une réquisition libérant le comptable de toute responsabilité. Or, le comptable assignataire doit refuser de déférer aux ordres de réquisition lorsque la suspension de paiement est motivée par :  l’absence ou l’indisponibilité ou l’insuffisance des crédits ;  le défaut de caractère libératoire du règlement ;  l’absence du visa d’une ordonnance ou d’un mandat par le contrôleur d’Etat.

31

Jacques Magnet, « Eléments de comptabilité publique », LGDJ, 1991.

32

En cas de refus de la réquisition, le comptable rend immédiatement compte au ministre finances. Dans ces différents cas, seul le Premier ministre peut décider d’effectuer le paiement en statuant par décret après avis du ministre des finances. 4.4.

Le contrôle des inspections :

Les inspections comme leur nom l’indique sont des corps spéciaux d’inspection qui dépendent directement de leurs ministères. On distingue trois types d’inspections : -l’inspection générale des finances (IGF) ; -les inspections générales des ministres (IGM) ; -l’inspection générale de l’administration territoriale (IGAT). A- L’inspection générale des finances : L’Inspection générale des finances est un corps supérieur d’inspection créé par le Dahir n° 1.59.269 du 14 avril 1960 qui fixe de manière précise ses attributions, missions et prérogatives. Ce corps supérieur d’inspection qui dépend directement du ministère des finances est composé d’inspecteurs des finances. Il est calqué sur le modèle français de 1816. L’IGF dispose de pouvoirs d’investigation extrêmement larges. Les inspecteurs des finances sont placés sous l’autorité d’un inspecteur général qui relève directement du ministre. A cet effet, l’I.G.F a pouvoir pour :  Effectuer les vérifications des services de caisse et de comptabilité des comptables publics ;  Contrôler la gestion des comptables publics et, de façon générale les Organes de contrôle et leur rôle dans la lutte contre la corruption. En plus des missions qui lui sont dévolues en vertu du dahir portant sa création, l.’IGF se charge de :  Auditer et émettre une opinion sur la légalité et la sincérité des comptes des projets financés par les Gouvernements étrangers ou par des organismes financiers internationaux ou régionaux dans le cadre de la coopération bilatérale ou multilatérale:  Auditer et certifier les capacités des ordonnateurs conformément aux dispositions du décret n° 02.70.1235 en date du 4 novembre 2008 relatif au contrôle des dépenses de l’Etat, qui vise à alléger le contrôle à priori et à renforcer le contrôle à posteriori, et ce pour passer d’un système de contrôle de la légalité et la conformité à un système de contrôle et d’audit des performances des organes gestionnaires ;  Auditer les actions réalisées dans le cadre de l’Initiative Nationale de Développement Humain en partenariat avec l’Inspection générale de l’administration territoriale, et ce en

33

vertu des dispositions de l’article 13 du décret n°02. 05. 1017, en date du 19 juin 2005 relative aux modalités d’exécution des dépenses du compte spécial de l’INDH ;  Auditer la performance des organes de gestion dans le cadre de la nouvelle approche de gestion du budget, basée sur la globalisation financières, la déconcentration, la contractualisation et le partenariat ;  Faire des investigations en fonction des doléances que l’IGF reçoit ;  Faire des études financières, évaluer les programmes et les politiques publiques pour confirmer l’atteinte des objectifs tracés à priori et les comparer aux résultats réalisés. L’Inspection Générale des Finances intervient selon un programme de travail annuel approuvé par le ministre de l’Economie et des Finances et selon une approche basée sur les risques potentiels. Lors de l’audit et du contrôle de gestion, auquel sont soumis les services mentionnés ci-dessus, les inspecteurs s’assurent de la légalité et la sincérité des opérations incluses dans leurs comptes, ainsi que la réalisation effective des services fournis, les fournitures livrées et les travaux effectués. Les inspecteurs évaluent les résultats atteints en comparaison avec les objectifs tracés et les moyens utilisés et s’assurent que le contrôle interne, les systèmes d’information et les procédures appliquées garantissent, au sein de l’organisme, une gestion optimale des ressources, et de leurs utilisations ainsi que la protection de son patrimoine. Les inspecteurs finalisent leurs rapports, après l’épuisement par les services soumis à l’inspection de la procédure du droit de réponse durant 15 jours suivant la réception du rapport. Selon la nature et la gravité des observations contenues dans les rapports, ceux-ci sont adressés au: - Ministre en question, le service soumis à l’inspection et aux parties dans le cas d’un dysfonctionnement de gestion. - La Cour des comptes pour tout ce qui concerne la discipline budgétaire et financière. - Les organes judiciaires lorsqu’il s’agit de dysfonctionnements graves nécessitant le déclenchement d’un procès. Il est à noter que le rôle de l’Inspection générale des finances n’est pas uniquement répressif, mais également préventif, à travers les recommandations que les inspecteurs introduisent dans leurs rapports pour améliorer la gestion, réduire les risques et renforcer le contrôle interne ainsi que le rôle du renforcement des capacités de gestion par l’organisation régulière d’ateliers de formation. Cependant, faut t- il souligner que le renforcement des capacités techniques et professionnelles des inspecteurs n’est pas suffisant sans une restructuration institutionnelle et stratégique de l’IGF dans sa globalité. Cette restructuration est tributaire de la réalisation d’un ensemble de conditions qui seront déclinées comme suit :

34

 Repenser la réforme du dahir du 14 avril 1960 portant sur l’IGF qui devient inadapté à l’évolution de la gouvernance ;  Assurer une institutionnalisation plus élevée de ce corps à travers la définition de nouvelles compétences et de mission lui permettant d’assurer pleinement son indépendance et son efficacité (dispositions statutaires concernant ses membres) ;  Renforcer les moyens humains et matériels de l’IGF ;  Définir une stratégie claire de contrôle et d’évaluation ;  Développer la coordination et la coopération avec d’autres corps de contrôle (juridictions financières, IGAT, etc.) ;  Diffuser une culture de reddition de comptes, de transparence et de performance permettant d’assurer une effectivité du contrôle et de chargement de mentalité chez les acteurs et les gestionnaires. Cette remarque est valable pour toutes les instances de contrôle. B- Les inspections générales des ministères : Les inspections générales des ministères sont considérées Parmi les mécanismes de contrôle et de suivi les plus importants dans l’administration publique. Etant donné ce rôle vital, leurs attributions ont été révisées pour les doter des moyens nécessaires à l’accomplissement des missions qui leur incombent, notamment en matière de la diffusion d’une nouvelle culture de reddition des comptes basée sur la transparence et la bonne gouvernance. Cette révision a concerné également l’établissements de bases claires pour la mission d’inspection, englobant des tâches de contrôle, d’audit, d’évaluation des résultat ainsi que la coordination, le suivi et la communication avec l’institution de Médiateur, la collaboration avec la Cour des comptes, l’inspection générale des finances et l’instance centrale de prévention de la corruption. L’IGM émane également de l’administration, ces inspections générales des ministères sont de création récente. En effet, l’IGM dépend directement du ministère, elle lui incombe d’informer le ministre sur le fonctionnement des services. Celui-ci peut la charger dans le cadre d’une décision, d’une série de mission (audit interne des marchés, opérations d’inspection, d’investigation ou d’études). Pour constituer un instrument efficace de l’instauration du contrôle interne au sein de l’administration publique, ce corps a besoin d’une véritable restructuration juridique, institutionnelle éthique et humaine (formation, élaboration de manuel de contrôle et d’évaluation continue du risque, communication).

35

Paragraphe 2 : Le contrôle externe 1. Les juridictions financières: La première décennie du XXIe siècle s’est caractérisée par l’engagement du Royaume du Maroc dans une série de chantier visant à réformer le système de gestion publique. Au milieu de cette dynamique réformatrice qui a concerné divers domaines : financiers, économiques et institutionnels, le contrôle Supérieur des finances publiques a mérité un intérêt particulier à l’instar de ce qui se passe dans les Etats modernes. Cet intérêt s’est manifesté dans la constitution de 1996 qui a promu la Cour des comptes au rang d’institution constitutionnelle, en plus de la création des Cours régionales des comptes. Cependant, ces juridictions n’arrivent pas à maitriser leur tâche de contrôle et d’évaluation, faute de stratégie et de moyens humains et matériels suffisants32. Pour concrétiser ces dispositions constitutionnelles, la loi 62.99 relative au code des juridictions financières a été promulguée (Cour des comptes et cours régionales des comptes). Elle constitue un tournant décisif dans la consolidation des fondements de la bonne gouvernance et de la transparence dans la gestion des affaires publiques. Les innovations les plus importantes du code des juridictions financières concernent les aspects suivants:  Renforcer les attributions de la Cour des comptes et des cours régionales des comptes ;  instaurer les mécanismes d’un contrôle intégré des organismes publics;  Renforcer l’indépendance des juridictions financières vis à vis du législatif, de l’exécutif et du judiciaire, tant au niveau organique que fonctionnel (la gestion, la programmation et les pouvoirs d’enquête);

Mohammed Harakat, « contribution à une théorie générales du contrôle des finances publiques : Cas du Maroc, thèse pour l’obtention du doctorat d’Etat en sciences économiques, Université Mohamed 5, 1991-1992 32

36

 Soumettre un rapport annuel à Sa Majesté le Roi sur les activités menées par la Cour et qui fait l’objet d’une publication au bulletin officiel;  Renforcer les piliers de la politique de décentralisation par la création des cours régionales pour contrôler les comptes des établissements publics et autres organismes publics dans le cadre de la politique de proximité. En vertu des dispositions du Code des Juridictions Financières et notamment ses articles 85 et 147, la Cour des Comptes et les Cours Régionales des Comptes élaborent des rapports portant sur le contrôle de la gestion des EP. Ce contrôle vise à: - Apprécier la qualité de la gestion et formuler des suggestions sur les moyens, d’en améliorer les méthodes et d’accroître l’efficacité et le rendement ; - Vérifier la régularité et la sincérité des opérations réalisées ainsi que la réalité des prestations fournies, des fournitures livrées et des travaux effectués ; - Apprécier les procédures mis en place au sein de l’établissement concerné. 2. Le contrôle politique : Le parlement constitue le lieu symbolique ou s’incarne la démocratie. Certes le parlement marocain a connu une évolution que la plupart des observateurs considèrent d’extrêmement positive33. La discussion du projet de la loi de finance de l’année fournit une occasion précieuse de contrôle pour les parlementaires qui s’étend jusqu’aux dépenses des EP. C’est un moment politique fort certes, une telle discussion permet de s’informer sur les intentions du gouvernement et ses réalisations durant l’exercice écoulé. Le parlement dispose également d’autres moyens de contrôle soit au cours d’exécution budgétaire (commission d’enquête) soit à posteriori lors du vote de la loi de règlement. Or, quel que soit le moment d’intervention, une telle approche de contrôle nécessite une information critique et sélective sur la gestion financière et les politiques ainsi que le développement d’une expertise juridique, financière et fiscale en la matière ; d’où la nécessité pour les parlementaires de constituer auprès d’eux une banque de données fiables et des consultants et des experts pluridisciplinaires et compétents. Le Parlement est partie prenante dans l’instauration d’une réelle démocratie budgétaire. Il doit remplir sa mission de contrôle de l’action du Gouvernement, de ses organisms, notamment les EP, et ce, à la lumière des nouvelles dispositions constitutionnelles encadrant désormais les finances publiques. Or, l’actuelle LOLF34 est marquée d’archaîsme, est à contre courant des exigences de la GAR. Dans ce cadre, la refonte de la LOLF propose d’associer le Parlement dès les premières étapes de M.A. Benabdellah, propos introductif, « L’institution parlementaire au Maroc », REMALD, n°23, 2000, p.7. Abdelkader Berrada, « La loi organique de finances du 26 novembre 1998 est-elle réellement l’aboutissement d’une réforme en profondeur du texte du 18 septembre 1972 ? La LOF de 1998 : Un marché de dupe ! », REMA n°28, 2009, p.20. 33 34

37

préparation du Projet de Loi de Finances, le passage de la logique des moyens à celle des resultants, le renforcement des pouvoirs de contrôle du parlement. Bref, le shéma ci-dessous illustre le système du contrôle des dépenses publiques35:

35

Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010

38

Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements publics A partir de 2001, le Maroc a lancé une réforme budgétaire qui s’inscrit au cœur d’un vaste programme de modernisation de l’administration publique. Elle vise essentiellement à renforcer la performance de l’action publique, à améliorer la qualité des prestations du service public et à accroître l’impact des politiques publiques sur les populations bénéficiaires. Cette réforme, mise en place suivant une vision globale et intégrée, a été introduite sans apporter de modification à la législation en vigueur en adoptant une démarche pragmatique, progressive et participative. A présent, Elle a atteint un pallier où il devient nécessaire de la consacrer au niveau de la loi organique relative à la loi des finances afin d’assurer sa pérennité. La réussite du déploiement de ce nouveau pallier de la réforme dépendra largement des mesures d’accompagnement qui seront mises en place, de la qualité de son pilotage et du degré d’engagement politique en sa faveur. La réforme budgétaire au Maroc se veut progressive et participative. Or, sur le plan institutionnel et juridique cette réforme se focalise strictement sur le règlement plutôt que sur la loi. La loi étant une règle de droit, adoptée par le parlement dans l’exercice de souveraineté nationale. Par opposition, le règlement étant une règle de droit de portée générale édictée par une autorité administrative en dehors de la fonction législative36. Cette autorité ne participait pas à l’exercice de la souveraineté. Ainsi, en l’absence d’une loi organique des finances adaptée 37 en fonction de nouvelles données, une série d’aménagements réglementaires ont été initiés par le gouvernement: - Circulaire du premier ministre du 25 décembre 2001 relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution budgétaire de l’Etat ; - Décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret n° 298-401 du 26 avril 1999 relatif à l’élaboration et l’exécution des lois de finances (article 17 bis) (26) ; - Circulaire du ministre chargé des finances n° 483/E du 28 février 2002 relative aux mesures d’application de l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31 décembre

36

Arnaud Haquer, « la loi et le règlement », Système droit LGDJ, 2007, p. 10.

Abdelkader Berrada, « la loi organique de finances du 26 novembre 1998 est elle réellement l’aboutissement d’une réforme en profondeur du texte du 18 septembre 1972 la LOF de 1998 : un marché de dupe ! », in Actes du 10e colloque international sur : « la constitution financière, gouvernance et nouvelle gestion publique », Marrakech 23-24 janvier 2009, REMA n° 28/2009. 37

39

2001 modifiant et complétant le décret n° 2-98-401 du 26 avril 1999 relatif à l’élaboration et l’exécution des lois de finances ; - Circulaire du premier ministre n° 3/2007 du 27/06/2003 relative au partenariat entre l’Etat et les associations ; - Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur le cadre des dépenses à moyen terme ; - Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur l’approche genre ; - Les arrêtés du ministère de l’Economie et des finances sur la globalisation. Dans ce chapitre nous procèderons à une étude de la réforme du cadre budgétaire et comptable (section 1), puis à l’adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du contrôle (section 2).

Section 1 : La réforme comptable des EP

du

cadre

budgétaire

et

Le Maroc a lancé depuis plusieurs années un vaste programme de réforme de la gouvernance financière et la gestion publique avec une nette accélération du rythme de sa mise en œuvre depuis 2002 et ce afin de renforcer la coordination et l’intégration des différentes politiques publiques adoptées en vue de « créer les conditions d’une croissance forte et durable, d’emplois et de richesses et à même de conforter la cohésion de la société marocaine, à travers une répartition équitable des fruits de la croissance axée sur le développement humain, la lutte contre la pauvreté et le développement régional »38. Les chantiers des réformes budgétaires initiées par le gouvernement sont multiples et intimement liés. Ils convergent vers les mêmes buts: développer la gestion axée sur les résultats et assurer la transparence.

Paragraphe 1 : Les axes de la réforme 1. La réforme budgétaire globale et intégrée : La réforme budgétaire au Maroc est mise en place selon une vision globale et intégrée qui couvre l’ensemble des intervenants dans le processus de la dépense : direction du budget, services de contrôle de la dépense, Inspection Générale des Finances, services centraux et déconcentrés des départements ministériels. Elle s’articule autour

38Ministère

des finances et de la privatisation, Direction du budget, Cadre des dépenses à Moyen terme : Guide méthodologique, 2007.

40

des axes suivants39 : 1.1.

La programmation budgétaire pluriannuelle :

La mise en place d’un cadre de dépense à moyen terme (CDMT) permet de faciliter la gestion des conflits entre les politiques et les réalitées budgétaires. Le CDMT permet d’accroitre la prévisibilité des flux des ressources et de clarifier les décisions du financement40. Subséquement, la mise en œuvre d'un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) triennal et glissant tend à renforcer la cohérence des politiques sectorielles avec les objectifs de soutenabilité du cadre macro-économique, favoriser les arbitrages intersectoriels et partant assurer l’efficacité de l'allocation des ressources budgétaires. Le CDMT peut être défini comme un instrument de programmation triennal glissant permettant de placer, à titre indicatif, le budget dans une perspective pluriannuelle, d’une durée de trois (3) ans « n’ayant vocation à se substituer, souligne le circulaire du premier ministre, ni au plan de développement économique et social ni à la loi de finances annuelle, le CDMT vise à établir un lien entre les objectifs stratégiques arrêtés par le gouvernement et le budget de l’année »41. Les CDMT sectoriels préparés par les différents départements ministériels sur la base de la situation prévisionnelle des charges et ressources du Trésor donnée par le Tableau des Opérations Financières du Trésor (TOFT) élaboré par le ministère chargé des finances sont consolidés en un CDMT global et qui établit des projections des différentes dépenses du budget de l’Etat sur une période de trois ans. Un tel cadre de dépense ne peut qu’assurer le financement des établissements publics subventionnés par l’Etat, en l’occurnce les AREF. Ce qui donnera plus de faisabilité et d’efficience aux programmes prévisionnels pluriannuels des EP. 1.2.

La globalisation des crédits :

C’est un dispositif permettant l’octroi d’une plus grande autonomie aux gestionnaires, dans l’utilisation de leurs dotations budgétaires, en contrepartie de la réalisation de leur engagement et à atteindre des objectifs prédéfinis, mesurés par des indicateurs de performance et à rendre compte des progrès réalisés au regard des moyens utilisés. En effet, en vertu de l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret relatif à l'élaboration et à l'exécution des lois de finances du 26 avril 1999, les ordonnateurs et leurs sous-ordonnateurs peuvent procéder à des virements entre lignes d'un même paragraphe à l'intérieur des chapitres du budget général, des budgets des services de l'Etat gérés de manière Discours du ministre des finances et de la privatisation lors de l’ouverture du huitièmme colloque international : « Réforme budgétaire et gouvernance financière au Maghreb » TGR, Rabat, 4et 5 Mai 2008, publié in revue marocaine d’audit et de développement ( REMA) n°25-2008, p.18 et s. 40 Banque mondiale « Manuel de gestions des dépenses publiques », Washington 2000, P.55. 41 Arrêté du premier ministre 39

41

autonome relatifs aux dépenses de matériel et dépenses diverses et aux dépenses d'investissement, et des comptes spéciaux du Trésor et ce, sans l'intervention préalable du Ministère chargé des Finances, en contrepartie de leur engagement à réaliser des objectifs prédéfinis mesurés par des indicateurs chiffrés42. Comparaison entre l'ancien et le nouveau système43 Ancien régime -Faible utilisation des crédits

Nouveau régime -Améliorer l’efficacité et l’efficience de l’administration

-Les deniers publics ne sont pas entièrement dépensés -Rationaliser les dépenses publiques -Les besoins de la population ne sont pas satisfaits.

-Renforcer la déconcentration -Responsabiliser les gestionnaires

-Les crédits non engagés à la fin de l’exercice -Améliorer la programmation, l’exécution sont utilisés dans la précipitation sans lien direct avec les besoins de la population et le contrôle de la dépense (consommation) -Cibler les bénéficiaires des projets 1.3.

La déconcentration budgétaire :

La déconcentration budgétaire est mise en œuvre à travers la contractualisation des relations entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés. Ceci afin de renforcer l’autonomie des gestionnaires locaux et les responsabiliser quant à la réalisation des objectifs qui leur sont assignés et à la gestion des crédits qui leur sont alloués. En effet, la circulaire de Monsieur le Premier Ministre, du 25 décembre 2001 relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution du budget de l’Etat au cadre de la déconcentration, a prévu des mesures de déconcentration financière mettant en place un processus novateur privilégiant les engagements réciproques entre les administrations centrales et les services déconcentrés. Les contrats objectifs/Moyens établis entre les services centraux d’un ministère et ses services déconcentrés, notamment les EP, fixent les moyens nécessaires à l’atteinte des objectifs sur la base du Cadre de Dépenses à Moyen Terme et font l’objet de comptes rendus annuels de la performance établis par les services déconcentrés pour rendre compte des performances réalisées. Le schéma ci après illustre la déclinaison des budgets aux niveaux déconcentrés

42 43

En vertu du décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001. Source : Minietère des finances et de la privatisation « Guide de la réforme budgétaire » p.39.

42

à travers la contractualisation des rapports sur la base du cadre de référence CDMT44.

Exercice N

Exercice N+1

Cadre de Dépenses

à Moyen Terme

Exercice N+2

Sectoriel

Services Centraux

Budget

Déclinaison au niveau déconcentré

Exercice N

Compte Rendu de Performanc e

Contractualisation

Services déconcentrés

Crédits délégués Contrat

1.4.

Objectifs/moyens

Triennal

La dépense publique et e-gouvernance :

Face à la mutation des finances publiques il faut s’interroger de l’évolution et des responsabilités et des compétences des gestionnaires publics (ordonnateurs, comptables, contrôleurs) à la lumiére des principes de l’e.gouvernance et les impératifs du développement des techniques modernes de gestion et du contrôle financier par informatique. L’exigence d’une performance gestionnaire telle qu’elle est prévue dans le nouveau cadre budgétaire de gestion axée sur les résultats (globalisation, contractualisation, partenariat, genre, allégement du contrôle à priori, audit) nécessite le développement d’un budget ouvert ; d’où l’importance de l’e.gouvernance et de l’application des moyens électroniques (GID, GIRF) pour l’amélioration de la transparence45, du reporting et de la responsabilisation des acteurs. Ainsi, la rationalisation de certains procédés d’exécution des dépenses laisse deviner que l’acte d’ordonnancement pourra à terme disparaitre, alors que cette phase emblématique de la dépense publique constitue le point d’orgue des relations 44 L’expérience marocaine en matière de réforme budgétaire, Brahim ARJDAL, Chef de service de la réforme budgétaire, Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des Finances, Maroc. 45

Banque mondiale, « Etude d’évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques », mars 2007, p.38.

43

ordonnateurs-comptables, cette phase est l’origine même du sens de l’ordonnateur46. Or, la dématérialisation d’un acte ne signifie pas la supression du système du droit budgétaire et financier. Il lui incombe de donner un sens à l’engagement et à l’ordonnancement qui continueront à se manifester sous une forme plus performante. 2. La refonte du contrôle de la dépense publique : Dans le sens de allègement progressif du contrôle a priori et le renforcement du contrôle de la performance. L’objectif étant de remplacer progressivement le contrôle a priori en vigueur par un contrôle d’accompagnement et a posteriori basé sur l’appréciation des performances. Cette refonte vise à simplifier les procédures du contrôle à priori, de réduire ses coûts et d’introduire plus de fluidité et de flexibilité dans l’exercice du contrôle. 2.1.

L’audit de performance et de la reddition des comptes :

Les ministères élaborent des situations de synthèse semestrielles des virements de crédits effectués par eux et par les sous ordonnateurs et des rapports d’évaluation annuels permettant de mesurer et de rendre compte des performances réalisées par les EP sous leur tutelle. Par ailleurs, des missions d’audit de performance sont réalisées de manière conjointe par l’Inspection Générale des Finances et les Inspections Générales des Ministères apportant une évaluation du dispositif de contrôle interne mis en place, une évaluation de la cohérence des programmes par rapport aux stratégies sectorielles et à l’organisation mise en place, l’évaluation de la pertinence des objectifs découlant des stratégies sectorielles, de la pertinence et la fiabilité des indicateurs de performance adoptés et des résultats atteints au regard des objectifs arrêtés et des moyens mis en œuvre. Le schéma suivant illustre l’articulation entre les différents dispositifs de la réforme47 :

46

Stéphane Thébault, « L’ordonnateur en droit public financier », LGDJ, Paris, 2007, p.12.

47 L’expérience marocaine en matière de réforme budgétaire Brahim ARJDAL Chef de service de la réforme budgétaire Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des , , , Finances, Maroc.

44

Circulaire du 1er Ministre

TOFT macroéconom ique

Cadrage économique

Projet de loi de finances

Parlement CDMT sectoriels Priorités sectorielles

Budget annuel : objectifs/ indicateurs Ministère (X)

Contrat Objectifs - Moyens

macro-

CDMT agrégé

Cadrage budgétaire

Ministère de l’Economie e et des Finances

Rapport d’évaluation de la globalisation

Rapport audit de performance

Compte Rendu de Performance

Services déconcentrés

Les établissements publics s’intègre dans ce cadre de dépense par l’élaboration de leurs programmes pluriannuelles, dont la performance d’exécution est évaluée par les acteurs du contrôle cités au dessus. 2.2.

La démarche de la réforme:

Une reforme mise en oeuvre selon une démarche pragmatique, progressive et participative48 et à législation constante. Le dispositif budgétaire au Maroc présente de nombreux points forts, résultant de sa longue tradition en matière de gestion des finances publiques accumulée depuis plusieurs décennies et enrichie en permanence parallèlement aux évolutions constitutionnelles qu’avaient connues notre pays. Ledit dispositif budgétaire, audité périodiquement au regard des normes internationales les plus strictes pour s’assurer de sa fiabilité et robustesse et faisant l’objet en continue de simplification de ses procédures d’exécution et de contrôle, a permis de contribuer à la concrétisation des efforts du renforcement de la soutenabilité du cadre macro-économique et de viabilité de la politique budgétaire. Ces différents 48

Circulaire du premier ministre n°3/2007, op.cit.

45

acquis du système des finances publiques ont rendu crédible et pertinente la réforme du dispositif budgétaire entamée à titre expérimental depuis plusieurs années. Ladite réforme a été introduite sans apporter de modification à la législation en vigueur. Les changements opérés l’ont été par voie réglementaire. L’expérience marocaine aura, en effet, privilégié une démarche pragmatique, progressive et participative permettant de capitaliser des acquis avant de modifier les textes fondamentaux des finances publiques. La dimension participative de la réforme se manifeste dans le fait que les départements ministériels ont été impliqués dans la conception et la mise en œuvre de ses différents instruments. La réforme est, par ailleurs, pragmatique dans la mesure où elle s’est appuyée sur des expériences pilotes menées au niveau des départements ministériels. La conception de la réforme a tenu compte de la capacité de gestion des départements ministériels, des spécificités du système budgétaire marocain et des enseignements tirés des expériences internationales. Enfin, le déploiement de la réforme s’est fait de manière progressive tenant compte de la difficulté d’opérer les changements organisationnels et des modes de gestion qu’elle implique. Les expériences réussies, sources d'échanges d'informations et du savoir-faire mutualisés, ont été progressivement capitalisées pour le bénéfice de l’ensemble des départements ministériels. Notons également que les instruments de la réforme ont été introduits successivement : la globalisation des crédits fut lancée en 2002 alors que la programmation pluriannuelle a été introduite en 2007 et les premières missions d’audit de performance ont été réalisées, pour leur part, en 2008. En effet, la contractualisation entre l’Etat et ses organismes publics, notamment les EP, constitue la traduction opérationnelle des réformes citées. De prime à bord, elle constitue la sécurisation de l’emploi des deniers publics affectés aux EP. Elle est aussi la référence du contrôle financier en matière d’évaluation des performances des EP.

Paragraphe 2 : Les enjeux de la contractualisation La modernisation du cadre institutionnel et organisationnel des EP, la consolidation de leur viabilité et de leur performance et l’amélioration de leur gouvernance, ceci constitue des priorités eu égard aux missions qu’ils réalisent et leur rôle dans la dynamique économique et dans la réalisation des orientations gouvernementales. A cet égard, la contractualisation pluriannuelle des relations Etat-EP, offre un cadre privilégié, participatif et consensuel pour l’implication de tous les acteurs dans la fixation d’objectifs, le suivi dynamique des réalisations et la reddition des comptes dans la mesure où elle permet à la fois d’arrêter les conditions d’implémentation, par les EP concernés,

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des orientations et choix stratégiques de l’Etat et de les décliner en objectifs stratégiques susceptibles de viabiliser son modèle économique, en plans d’action. A ce titre, la contractualisation constitue un levier de modernisation de la gestion des EP et un instrument fiable d’évaluation de leurs performances. Par ailleurs, en rendant formels les résultats attendus, sur une durée pluriannuelle, la contractualisation renforcera la responsabilité des managers des EP. De même et par l’instauration des mécanismes de suivi et d’évaluation prévus dans chaque Contrat, la contractualisation contribue à l’amélioration de la transparence des EP contractants et au renforcement du rôle de leurs organes délibérants. Ainsi, les Contrats définissent, pour une période pluriannuelle, les engagements réciproques de l’Etat et de l’organisme contractant, les objectifs techniques, économiques et financiers assignés à l’organisme et les moyens pour les atteindre ainsi que les modalités de suivi de leur exécution. Les Contrats permettent ainsi d’arrêter, d’un commun accord entre les parties prenantes, l’ensemble des mesures à mettre en œuvre relatives aussi bien à la gouvernance des EP concernés qu’à leurs programmes d’investissement et au renforcement de leur viabilité et de leur pérennité économique et financière et sociale. 1. La contractualisation: levier de la gouvernance financière : Le Maroc s’est inscrit, au cours de la dernière décennie, dans un processus de modernisation du cadre juridique et institutionnel dans le dessein d’affermir la bonne gouvernance dans la gestion de la chose publique. Cet élan réformateur s’est notamment traduit par la consécration constitutionnelle des principes fondateurs de bonne gouvernance et de corrélation entre responsabilité et reddition des comptes. Il est communément admis dans la littérature dédiée que la bonne gouvernance est basée sur quatre piliers:  L’intégrité en tant que système de valeurs encadrant la responsabilité de sauvegarde des biens publics et garantes de leur utilisation efficiente ;  La transparence pour garantir, aux différents intervenants, les meilleures conditions de réussite des actions et des mesures identifiées et partant atteindre les objectifs escomptés ;  L’intégrabilité pour assurer une large participation dans la préparation et la mise en oeuvre des politiques publiques ;  La responsabilisation et la reddition des comptes afin de garantir une gestion optimale et de lier les réalisations aux objectifs fixés. Ainsi et à bien des égards, la démarche contractuelle renvoie aux fondements de la

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bonne gouvernance. En effet, les valeurs véhiculées par le processus contractuel (participation, accord des volontés, recherche du consensus, transparence, suivi et évaluation) puisent largement leur essence dans les principes de la bonne gouvernance. En outre, la contractualisation contribue pleinement au renforcement du contrôle de l’Etat par l’évaluation de l’atteinte des résultats et des objectifs assignés. De ce fait, la contractualisation est le cadre idoine de la responsabilisation des managers (autonomie de gestion) et de la reddition des comptes (obligation de résultats) caractéristiques de la bonne gouvernance. Le processus contractuel est, par ailleurs, une démarche favorisant l’instauration d’un climat de confiance, d’ouverture et de dialogue propice à l’enracinement de la bonne gouvernance des EP. 2. Les objectifs de la contractualisation : D’une manière générale, les objectifs opérationnels poursuivis par les Contrats sont :  Le développement d’une planification stratégique pluriannuelle permettant d’arrêter la vision et les objectifs à terme, conformément aux orientations gouvernementales ;  La définition claire et évaluable des objectifs à atteindre et des niveaux de performance à réaliser, de telle sorte à asseoir une nouvelle approche de la gouvernance publique basée sur les résultats et la reddition des comptes. Ainsi, les Contrats liant l’Etat aux EP visent l’accompagnement des EP dans leur processus de développement par la fixation des engagements réciproques et des mesures devant porter notamment sur:  La réalisation des objectifs stratégiques: le Contrat doit être basé sur une vision stratégique portée par l’EP et sur l’analyse de son environnement ainsi que sur la conception de chantiers stratégiques prioritaires à mettre en place pour atteindre le positionnement escompté. Sont également présentés à ce niveau, le modèle de développement de l’établissement ainsi que les impacts escomptés en termes de qualité de service et de niveau de performance. L’ensemble de ces objectifs stratégiques devrait être supporté par un certain nombre de projets, bien defines, assortis de fiches détaillées (responsable, actions, planning de réalisation…).  La réalisation d’un ensemble de projets intégrés dans le cadre d’un programme d’envergure adossé à des indicateurs de performance : le Contrat doit contenir les détails inhérents aux projets à réaliser et aux modes de financement, dont notamment l’apport de l’EP, la contribution de l’Etat, le recours à l’emprunt ou à d’autres modes de financement. Y sont également décrites les principales phases des projets projetés avec leur échéancier de réalisation. En outre, une liste circonscrite d’indicateurs de suivi, selon une périodicité déterminée annuellement, semestriellement ou trimestriellement en fonction des enjeux, est arrêtée

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et intégrée au Contrat.  La réalisation par l’EP des objectifs opérationnels arrêtés dans le cadre d’une stratégie gouvernementale sectorielle où l’EP est appelé à jouer un rôle important : le Contrat doit définir les engagements de l’EP, les modalités de leur mise en œuvre et les moyens mis à la disposition de l’EP pour les honorer.  La réponse à une thématique précise pour pallier les problèmes opérationnels ou pour prévenir un risque potentiel : le Contrat contient une délimitation des responsabilités de chacune des parties prenantes et leurs engagements respectifs. Y sont également formalisés les termes et les conditions de réalisation des engagements réciproques.  La consolidation des efforts de restructurations sectorielle, institutionnelle et juridique régissant l’activité de l’EP: dans ce cas, le Contrat contient des clauses afférentes à l’amélioration de l’efficience opérationnelle de l’EP et à la mise en place d’un système de Reporting ainsi que les mesures à entreprendre par les différentes parties prenantes pour permettre à l’EP de réussir le changement impliqué par les restructurations dans des conditions optimales.  Le renforcement de la gouvernance et l’amélioration des performances de l’EP : le Contrat reproduit les engagements de l’EP en matière d’amélioration de performances et les mesures prévues pour renforcer la gouvernance et moderniser les modes opératoires à travers notamment : 

la réforme du corpus législatif et réglementaire régissant l’activité de l’EP ;

la professionnalisation de l’organe de gouvernance (institution des comités spécialisés, délimitation du périmètre de leurs actions et effectivité de leurs interventions) ; 

l’amélioration de la coordination avec les autres acteurs institutionnels concernés par le même domaine d’activité ;  

la restructuration organisationnelle ;

Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du contrôle La réussite d’un système d’audit et de contrôle de gestion, dans le domaine des dépenses publiques en général et des dépenses de l’Etat en particulier, réclame l’adaptation de notre droit budgétaire et du système comptable de l’Etat à la nouvelle approche de contrôle axé sur la performance.

Paragraphe 1 :L’adaptation du droit budgétaire A ce propos, les propositions s’orientent vers une refonte de la Loi organique relative à la loi des finances (LOLF) pour qu’elle soit beaucoup plus efficace. L’actuelle loi

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organique, en tant que constitution financières de l’Etat, ne vise pas les objectifs d’efficacité et de performance quant à la gestion des deniers publics, dans la mesure où le législateur continue de raisonner en termes de moyens et non pas en termes de résultats. Or, la mise en place d’un système d’audit et de contrôle de gestion, dans l’objectif d’assurer une gestion performante des dépenses publiques, suppose que la présentation du budget soit établie par destination et non par nature de la dépense. Ainsi, au budget de moyens doit succéder un budget de résultat. La LOLF doit instaurer et généraliser une culture de résultat au service des objectifs des politiques publiques et le budget général de l’Etat doit être articulé autour de missions et programmes49. S’agissant des missions, l’article 7 de la LOLF en France indique que « les crédits ouverts par les lois de finances, pour couvrir chacun des charges budgétaires, sont regroupées par mission relevant d’un ou plusieurs services, d’un ou plusieurs ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourants à une politique publique définie. Seule, une disposition de la loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission ». Il en résulte que la mission comprend obligatoirement plusieurs programmes. Concernant les programmes, le même article précise qu’ « un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérents d’actions, des finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ». La loi organique constituera donc la base juridique indispensable à la création des compétences et des conditions nécessaires à la mise en place des principaux outils du système de contrôle des dépenses publiques. Tout en intégrant nécessairement plusieurs éléments, elle devra enfin harmoniser divers intérêts et priorité, dans le respect de la constitution et des autres législations organiques. A cet égard, l’attribution de prérogatives et de pouvoirs spéciaux au ministère des finances constitue généralement l’aspect le plus discuté de cette loi. Non seulement elle susciterait une opposition vigoureuse de la part des ministères opérationnels et des groupes d’intérêt sectoriels qui les soutiennent mais des parlementaires pourraient également parfois se joindre à eux afin de préserver leurs propres pouvoirs même s’il n’est pas toujours judicieux d’invoquer un tel argument50.

En France, le budget général de l’Etat comprend 32 mission (45 pour l’ensemble du budget) dont 8 missions interministérielles et 126 programmes (149 si on inclut les comptes spéciaux et budget annexes), à la place des 848 chapitres budgétaires, indique André BARILARI, inspecteur général des finances, in Revue du trésor du n°5- mai 2005. p. 259. 49

50

EL ARAFI (H.), op.cit.

50

L’élaboration d’une loi organique des finances, devrait se fixer pour objectif d’établir un équilibre favorisant la gestion efficaces des dépenses publiques à long terme. Le parlement et le gouvernement seraient donc bien inspirés d’octroyer au ministère des finances tous les pouvoirs et les prérogatives nécessaires à l’exercice de sa mission difficile, mais vitale, de gestion des fonds publics. Toutefois, cette forme de présentation budgétaire ne suffit pas pour savoir un système de contrôle performant, mais doit être accompagnée d’un remaniement du système comptable de l’Etat.

Paragraphe 2 : L’adaptation du système comptable La comptabilité peut être définie comme une technique qui consiste, pour une organisation donnée et pour un objectif déterminé, à opérer le comptage de tous les éléments, et seulement ces éléments, qui permettent de réaliser l’objectif de cette organisation. Hérité du système français, le système comptable actuel de l’Etat au Maroc et loin d’être un système qui favorise la transparence, l’efficacité et l’efficience en matière de gestion des dépenses de l’Etat. La comptabilité publique est réduite à une simple comptabilité des engagements et des paiements. Elle ne permet pas, ainsi, de rendre compte de la gestion et ses coûts, et de mesurer les résultats atteints. Par la force des choses, elle ne constitue pas encore un véritable outil de pilotage de la gestion publique. Il parait urgent de faire appel à d’autres instruments comptables en vue d’optimiser la connaissance des coûts de fonctionnement des services publics à savoir : une comptabilité budgétaire, une comptabilité générale et une comptabilité analytique. Ce triptyque est un tout indissociable voir indispensable à l’implantation d’un système d’audit et de contrôle de gestion51. 1. une comptabilité budgétaire rénovée : La comptabilité budgétaire doit retracer l’exécution des opérations financières publiques incombant aux ordonnateurs et aux comptables publics. Il s’agit en matière des dépenses de l’état des crédits disponibles, des engagements de crédits, des engagements non liquidés, des engagements liquidés et payés ainsi que des ordres de paiement émis. L’inscription des opérations financières, au compte approprié et au moment où elles sont effectuées, constitue un gage de performance pour un système de contrôle budgétaire. Or, le système actuel d’enregistrement des opérations financières publiques est très lent et ne permet pas d’enregistrer les dépenses de façon correcte et rapide au moment de leur exécution. A l’avenir, les dépenses devront être prises en compte au titre 51

SBIHI (Mohamed Rachid), la comptabilité générale à la lumière du code général de normalisation comptable et de la

comptabilité comparée, technique auxiliaire de management, 1 er édition 2004,p.2.

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du budget au cours duquel elles sont payées par les comptables assignataires.Toutes les dépenses devront être imputées sur les crédits de l’année considérée, quelle que soit la date de la créance. En France, fidèle à la logique de « caisse », le législateur a supprimé, pour les ordonnateurs, la période complémentaire. Désormais cantonnée dans « une durée qui ne peut excéder vingt jours » (article 28 de la LOLF), la période complémentaire est réservée à la comptabilisation des opérations budgétaires par le comptable public. En plus, la satisfaction d’exigences moins spécifiques, liées à la préparation et à l’exécution du budget, nécessite la mise en place de classifications comptables présentants des données, de manière qu’on puisse les utiliser pour les besoins des analyses économiques et financières ou des analyses par objectif, (fonction / activité),centre de responsabilité, projet, etc. tout en servant des objectifs budgétaires, ces classifications constituent une base comptable qui permettra aux responsables de programmes de présenter des rapports utiles. Cependant, la mise en place d’une comptabilité budgétaire centralisée, significative et adaptée à la réalisation de ces objectifs, ne peut se faire que sous la direction et le contrôle d’un organisme gouvernemental central habilité à établir les normes et les principes comptables, puis à imposer et à vérifier leur utilisation au sein du gouvernement. Dans la plupart des cas, ce rôle est dévolu au ministère des finances ou à un organisme de contrôle financier spécifique qui en dépend. Dans tous les cas, cet organisme central doit définir les normes et les pratiques comptables gouvernementales. De ce fait, le contrôle de gestion se présente comme une fonction partielle du contrôle budgétaire dont dépend la qualité de ses intervenants. Donc, il faut d’abord rétablir les fonctions comptables de base avant de pouvoir améliorer la gestion publique2. Enfin, le suivi de la comptabilité budgétaire permet de dresser mensuellement l’état des engagements de l’ensemble des rubriques budgétaires… 2. Une comptabilité publique proche de celle du privé : De par le monde, le rapprochement entre la gestion publique et la gestion privée est devenu aujourd’hui inéluctable, du fait des mouvements de remise en cause continue des modes traditionnels de gestion publique. Par ailleurs, et étant donné que le contrôle interne a pour but de sauvegarder le patrimoine de l’Etat, alors que la comptabilité générale de l’Etat, établie au Maroc, conformément aux principes fixés par le RGCP, n’a pas été conçue pour fournir directement des informations sur sa situation patrimoniale. Elle continue, jusqu’à nos jours, d’ignorer les notions de patrimoine et d’amortissement qui sont les éléments essentiels de la comptabilité générale privée.

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En comptabilité générale, qui constitue le fondement du contrôle interne, le patrimoine est composé de l’ensemble des éléments d’actifs et de passifs et des éléments de résultats dont il s’agit de suivre les fluctuations. Alors que l’amortissement est l’opération comptable qui consiste à constater une diminution de valeur subie par une immobilisation susceptible de se déprécier appelée, pour cette raison, immobilisation amortissable. Pour Marc Loze, l’insertion d’une comptabilité patrimoniale au système budgétaire présentait un point sur lequel s’achoppent les spécialistes des finances publiques et les experts des nations Unies. Quant à Monsieur Rey et Guerrier, spécialiste de la comptabilité publique française, ils avancent que « la comptabilité publique ne peut plus ignorer la notion de patrimoine et la pratique corrective des amortissements » et que « aucun des besoins auxquels répond la comptabilité privée ne lui est devenu étranger ». Toutefois, le système comptable actuel de l’Etat au Maroc se limite encore à de simples opérations de classement et d’enregistrement des opérations budgétaires et de trésorerie. Il souffre par conséquent, d’une multitude d’anomalies qui handicaperaient l’implantation d’un système de contrôle efficace. Il s’agit principalement de :  La difficulté d’obtenir une information fiable et pertinente, condition sine qua non d’un bon système du contrôle financier ;  L’inadaptation de la nomenclature existante ;  La multiplicité des circuits et des procédures d’exécution des dépenses publiques ;  L’impossibilité d’apprécier la situation financière d’un département donné ;  L’impossibilité de mesurer les performances et de développer les analyses financières, pouvants éclairer les autorités supérieures quant à la prise de décision ;  L’impossibilité d’une gestion rationnelle des finances publiques en général et des dépenses publiques en particulier. Ainsi, la comptabilité générale de l’Etat doit s’inscrire dans une logique de comptabilité d’exercice, fondée sur le principe de la constatation des droits et des obligations, dont les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement. En définitive, cette comptabilité d’exercice, qui constituera le pivot du système comptable, doit donner une vue précises de la situation financière de l’Etat, au travers des flux de créances et de dettes, et donc permettre d’apprécier la sincérité des comptes de l’Etat. L’exercice d’une telle comptabilité est l’une des premières bases du contrôle interne et du contrôle de gestion. Mais, l’autre base fondamentale reste la comptabilité

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analytique qui permet de déterminer les coûts des centres d’activités, voire les prix de revient des services rendus au public. 3. Une comptabilité analytique ajustée : Outre une comptabilité générale et une comptabilité budgétaire, l’Etat doit également mettre en œuvre une autre comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées. Il n’existe pas aujourd’hui de comptabilité analytique et de gestion, articulée à la comptabilité générale, qui permette d’alimenter différents axes analytiques, tels que la comparaison des coûts d’un même type de services entre plusieurs ministères (ou à l’intérieur d’un même ministère) ou l’agrégation des charges par nature de dépenses. La comptabilité générale, qui permettra d’établir des comptes de charges par ministères, ne répondra qu’à une partie des besoins : elle ne résoud pas la question essentielle de l’imputation des coûts, notamment des coûts de personnel, qui devront être répartis par axe d’analyse des coûts. En outre, la mesure de performance des administrations passera également par le développement d’indicateurs non financiers. Mais pour autant, le gestionnaire verra son système d’information largement irrigué par les données financières provenant des données issues de la comptabilité d’exercice. Le calcul des coûts joue un rôle fondamental dans tout système de contrôle de gestion. En effet, la coordination des actions et l’allocation rationnelle des objectifs et des moyens au sein des départements dépensiers supposent l’existence d’un langage commun. Or, le calcul des coûts permet de quantifier les objectifs, de valoriser les moyens mis en œuvre et de donner une mesure synthétique à l’analyse des résultats obtenus ou prévus. Il est donc à la source de données quantitatives et monétaires acceptées et utilisées par tout le monde car crédibles, agrégatives, comparatives et opérationnelles. En plus de calcul des coûts, la comptabilité analytique met à la disposition des dirigeants responsables et gestionnaires une panoplie d’informations nécessaires à la prise de décision.

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Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense Les conditions d’exécution de la dépense des EP est caractérisée par une bonne fiabilité mais une lenteur encore trop importante qui concernait tous les stades du circuit de la dépense depuis la mise à disposition des crédits jusqu’au paiement. Toutefois, des délais anormalement longs étaient observés au stade de l’ordonnancement. Le circuit comptable de la dépenseest en pleine mutation du fait de l’accélération de son informatisation depuis quelques années et des projets d’intégration au sein du projet GID. Son efficacité se mesure notamment à sa capacité à opérer les dépenses rapidement et avec fiabilité de même qu’à produire des documents de reporting budgétaire et comptable en temps voulu et avec un degré de précision suffisant. Malgré ces réformes en matière de responsabilisation et de veille des systèmes d’informations, le circuit de la dépense ne manque pas d’insuffisances. Dans ce ce chapitre, nous allons faire le point par un diagnostic du processus d’exécution de la dépense (section 1), par la suite, nous allons décrire l’état des realisations et perspectives du processus de la dépense (section 2).

55

Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense Paragraphe 1 : Les amendements apportés responsabilités

au régime de

Les modifications apporté par les lois de finances, dans le cadre de pratique de « cavalier budgétaire », sans coordination aucune avec les juridictions financières ont permis de vider le dispositif du contrôle supérieur, note le rapport de la cour des comptes52, de sa substance et de créer un déséquilibre entre le régime des responsabilités des ordonnateurs (régi par la loi) et celui des contrôleurs et des comptables publics (régis par des textes règlementaires). Ainsi, la suppression du contrôle de justification du service fait, opéré auparavant par le juge des comptes, a été réduit à la vérification de l’exactitude des calculs de liquidation, à l’existence du visa préalable d’engagement et au caractère libératoire de paiement53. 1. Etat des amendements responsabilités :

apportés

au

régime

des

Les lois de 3 avril 2002 (n°61-99 portant sur la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics54) et celle de 13 juin 2002 (n° 62-99 relative aux juridictions financière55) ont opté toutes les deux pour une vision équilibré et homogène du contrôle, tout en établissant une distinction claire entre les aspects de la responsabilité des comptables publics en matière de jugement des comptes (art. 37) et ceux qui relèvent de la discipline budgétaire et financière (art.56). Or, les modifications introduites en vertu du décret royal du 21 avril 1967 portant règlement général de la comptabilité publique et notamment celles initiées par les lois de finances (2005) et celle de 2006, qui a porté sur la suppression de l’expression « déchéance » de la liste des éléments formant la validité de la créance.

52

Rapport annuel de la Cour des comptes au titre de l’année de 2007, p.286.

53

Ibidem, p. 287.

54

B. O. n° 500 du 2/05/2002.

55

B.O. n° 5030 du 15/08/2002.

56

Ainsi que l’expression « contrôle de régularité préalable » qui à été remplacé par « l’existence de visa préalable lorsque ce visa est requis ». De même, la loi des finances de 2008 a apporté des modifications aux articles 37, 55 et 56 du code des juridictions financières concernant respectivement la responsabilité des comptables publics en matière de jugement des comptes budgétaire et des contrôleurs et comptables publics en manière de discipline budgétaire et financière. Par ces modifications introduites le contrôle de la cour des comptes en matière de jugement des comptes publics devient une pure formalité limitée à « l’enregistrement des opérations et leur exécution sans s’assurer des conditions règlementaires de la validité des créances les concernant » conclut le rapport de la cour des comptes. 2. Portée des amendements responsabilités :

apportés

au

régime

des

Il ressort de l’état des modifications introduites en manière de régime de responsabilité des comptables et des contrôleurs, en dehors de la volonté des juridictions financières, les remarques suivantes :  Le manque de coordination entre le parlement, le ministère des finances56 et les juridictions financières, ceci peut être expliqué par la faiblesse ou manque d’une culture de transparence dans la société, sachant, précise le rapport de la cour des comptes, que celle-ci « a adressé aux autorités compétentes (Secrétariat général, ministère des finances) ses observations, portant sur les différentes modifications de textes afférentes au régime de responsabilité en question. Mais, ces propositions n’ont pas été prises en considération ».  Les contraintes sociologiques du contrôle opéré par les juridictions financière : elles se manifestent par le rejet des pouvoirs du juge des comptes ou par le retard ou le refus catégorique de production des comptes à cette instance. L’indifférence des gestionnaires vis-à-vis du contrôle et faiblesse ou manque de poursuite. Selon les investigations menées par les juridictions financières la gestion des ordonnateurs publics est caractérisée par des dysfonctionnements et des irrégularités énormes qui « demeurent souvent sans sanction. Cette absence de sanction est perçue comme source d’indifférence vis-à-vis de la gestion publique »57.

Paragraphe 2 : Les insuffisances liées à l'exécution de la dépense  La mise en place tardive des crédits ; il s'agit d'un critère important notamment au niveau des établissements publics. Cet aspect est lié à la préparation et à l'approbation des budgets ; l'établissement tardif des reports de crédits; En principe les reports doivent être effectués en début d'année. Au terme des deux premiers trimestres,

56

Rapport de la Cour des comptes, p.288.

57Mohammed

harrakat, les finances publiques à l’épreuve de la transparence et de la performance ; édition 2010

57

moins de la moitié des états de reports sont réalisés. Au delà du premier semestre, le Trésor ne paie sur les crédits de reports que s'ils sont certifiés.58 Les services déconcentrés territoriaux sont ceux qui établissent les états de reports le plus rapidement. Viennent ensuite les services déconcentrés centraux. Comme vous le savez, certains services relevant de grands ministères comme la direction de l'Hydraulique aux Travaux Publics sont déconcentrés mais sont situés à Rabat. C’est une déconcentration du budget et non pas une déconcentration territoriale. Finalement, les ordonnateurs principaux sont les moins performants dans ce domaine, et attendent la fin de la période des 6 mois pour établir leurs états de reports.  L'insuffisance de la déconcentration des crédits; les services extérieurs déconcentrés sont les plus performants en matière de report de crédits. Cependant, ils ne gèrent que 18 % des crédits, alors que 71 % sont gérés centralement et 11 % par les directions centrales déconcentrés. Si la proportion était inverse, la gestion serait certainement meilleure.59  Le caractère tardif de la délégation des crédits et la concentration des dépenses en fin d'année. Le temps disponible est insuffisant pour engager la dépense (lancement des marchés). Dans ce même ordre d'idées, citons le cas exemplaire où une administration a attendu le dernier mois pour déléguer la totalité des crédits. Nous savons, fort heureusement, que les sommes concernées ne sont pas importantes, mais sur le plan du processus de la dépense le dysfonctionnement est évident. En ce qui concerne la concentration des engagements et des émissions de dépenses en fin d'année : Cette concentration est un signe de mauvaise gestion. La situation créée va entraîner une mauvaise gestion au niveau des organes de contrôle. Si l'on peut emprunter une image, l'on dira que la situation ressemble à un sablier dont la partie supérieure, pleine de sable doit s'écouler doucement jusqu'à épuisement. Lorsque nos services reçoivent trop d'engagements ou trop d'émissions en un laps de temps très court, il faut s'attendre à ce qu'ils ne soient pas traités à la cadence de leurs réceptions.  Les durées de séjour des dossiers d'engagement et de paiement chez les services gestionnaires sont longues; En ce qui concerne les délais de séjour de l'engagement y compris chez les ordonnateurs, chez les contrôleurs et chez les payeurs : Intéressons-nous un peu à ce qui arrive entre l'ouverture des plis, qui sanctionne le choix de l'attributaire, et la période restante. Nous constatons qu'en moyenne le marché reste

58

M. Mohamed MOUMEN,Contrôleur d'Etat

59

Mohamed Moumen, op.cit.

58

11 semaines chez l'ordonnateur avant qu'il ne soit envoyé au contrôleur. Bien sûr, il s'agit des marchés envoyés durant l'année et non pas ceux envoyés en fin d'année.  L'envoi pèle-mêle des dossiers d'engagements et d'émission est souvent de manière précipitée; les itérations des dossiers d'engagement des marchés entre les services du contrôle et les services gestionnaires (la même situation se retrouve au niveau des émissions).  La perte des crédits ; Les services gestionnaires demandent des crédits, ils les négocient âprement. Au niveau de la réalisation il leur arrive de les perdre, parfois les taux de perte sont considérables. C'est là une insuffisance très importante.

Section 2 : Réalisations et perspectives du processus d’exécution de la dépense Paragraphe 1 : Réalisations du processus de la dépense 1. Etat du processus de la dépense : Concernant la gestion budgétaire axée sur les résultats, les efforts menés ont permis, déjà à fin 2009, l'adhésion au dispositif de globalisation des crédits de 37 départements ministériels gérant près de 97% du budget d'investissement de l’Etat ( contre 1 seul département en 2002). En outre, un recueil des indicateurs de performance est établi annuellement et accompagne les projets de budgets sectoriels transmis au Parlement. S’agissant de la programmation pluriannuelle des dépenses, la circulaire de Monsieur le Premier Ministre, en date du 8 février 2007 a invité l’ensemble des départements ministériels à procéder à l’élaboration du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) se rapportant à leurs secteurs d’activité. Par ailleurs, afin de favoriser la mise en œuvre du dispositif de contractualisation et renforcer la transparence budgétaire par l’amélioration des informations relatives aux efforts budgétaires consentis au profit des différentes régions du Royaume, la dimension régionale a été introduite, à partir de l’année 2006, au niveau de la présentation du budget de l’Etat (circulaire de 17 janvier 2005 du Ministre des Finances et de la Privatisation). En effet, l’architecture générale de la nomenclature budgétaire a été adaptée permettant ainsi de présenter à la fois la nature économique des dépenses publiques, les régions bénéficiaires des interventions de l’Etat et les finalités poursuivies dans leur mise en œuvre à travers des indicateurs de performance. Ces différentes informations facilitent l’instauration de relations de contractualisation contribuant fortement au renforcement de la déconcentration et à sa mise en œuvre à grande échelle. En matière de contrôle, il a été procédé à la création d’un seul pôle de contrôle a priori à travers la fusion des structures opérant dans le contrôle a priori permettant d’harmoniser et de simplifier davantage les procédures et de bénéficier de synergies

59

financières et humaines. De plus, le décret n°2-07-1235 (4 novembre 2008), relatif au contrôle des dépenses de l’Etat, a institué le contrôle modulé de la dépense qui consiste en l’allègement du contrôle a priori et l’internalisation graduelle au sein des services gestionnaires du contrôle de régularité, en fonction du niveau de capacité de gestion des services ordonnateurs. En outre, les EP produisent des rapports d’évaluation permettant de rendre compte des performances réalisée. De plus, les EP ont déjà fait l’objet d’audit de performance ayant permis de porter une appréciation sur les succès et les difficultés rencontrés par ces organismes dans la mise en œuvre de l’approche de performance. Un rapport d’audit de performance consolidé est élaboré sur les EP. Enfin, des systèmes d'information intégrés ont été développés permettant la mutualisation de l'information budgétaire et d'accroître la capacité d'analyse et la dématérialisation des échanges d'information grâce notamment au système « GID » qui permet d’instaurer le principe de la saisie unique, de renforcer les capacités de contrôle interne et de mutualiser l’information budgétaire , ainsi que le système « e-budget » qui permet la mise en ligne des prestations de la Direction du Budget au profit des ministères. 2. Forces et faiblesses du processus de la dépense : Les principaux enseignements tirés du déploiement progressif de la réforme peuvent être résumés comme suit : 2.1.

Forces du processus de la dépense :

 L’inscription de la réforme budgétaire en tant que levier de la réforme de l’administration publique, concourant à la réalisation des objectifs de l’efficacité, de déconcentration et de transparence de l’action des EP.  L’élaboration et la diffusion des documents explicatifs des différents axes de la réforme (guides, manuels de procédures, etc.) et l’engagement d’actions continues de formation et d’information au profit des intervenants dans le processus de la dépense des EP.  Le caractère progressif, pragmatique et participatif du déploiement de la réforme a permis une large adhésion et une meilleure compréhension de son contenu par les EP et une prise de conscience de ses retombées positives. Il a, par ailleurs, favorisé l’appropriation de ses finalités et objectifs par l’ensemble des gestionnaires publics et a favorisé l’ancrage progressif de la culture de performance et un large déploiement de cette réforme au niveau des différents établissements publics.  Les gestionnaires, la classe politique et la société civile partagent la conviction de la nécessité de réformer la loi organique relative à la loi des finances pour assurer la pérennité de la réforme en accordant un caractère légal aux instruments introduits par la réforme budgétaire dans les EP.

60

2.2. Fragilités du processus de la dépense :  L’exploitation insuffisante des instruments introduits par la réforme, aussi bien dans le cadre de la gestion courante que dans les négociations budgétaires et l’examen de la loi des finances au niveau du Parlement. Cette situation affaiblit, de facto, l’impact de la réforme sur le fonctionnement de l’administration et la qualité du service des EP. A titre illustratif, on peut citer l’inflation des indicateurs de performance et la faiblesse de leur qualité, la qualité insuffisante des rapports de performance et des CDMT, etc.  La faiblesse du déploiement interne de la nouvelle approche budgétaire et la diffusion limitée de la culture de performance chez le personnel notamment au niveau des services opérationnels décentralisés et déconcentrés.  La réforme budgétaire émane du Gouvernement. Le rôle du Parlement dans sa conception et l’appui à sa mise en œuvre demeure limité. En définitive, la construction d’une nouvelle gestion publique a franchi une étape décisive, mais elle n’est pas encore achevée. En effet, le bilan dressé permet de conclure que la réforme budgétaire mise en place au Maroc de manière progressive et à législation constante, a atteint un pallier où il devient nécessaire de la consacrer au niveau de la loi organique relative à la loi de finances, en clarifiant les contours juridiques de ses différents instruments introduits afin d’assurer sa pérennité et réussir son déploiement.

Paragraphe 2 : Perspectives du processus de la dépense Les différentes actions de déploiement progressif de la réforme sont jugées concluantes, grâce à leur appropriation par les différents EP et leur adaptation aux impératifs de modernisation de la gestion publique, permettant ainsi de constituer un socle solide pour bâtir les nouvelles ambitions de réforme de la loi organique des finances. Cette réforme constitue une opportunité pour donner une nouvelle impulsion à la modernisation de l’Etat et au renforcement de la performance de la gestion des EP, pour modifier en profondeur l’ensemble du dispositif budgétaire pour plus d’efficacité et de responsabilisation des gestionnaires et faire évoluer le système des dépenses publiques d’une approche cantonnée dans des logiques juridique et comptable vers une approche privilégiant la culture managériale au service du développement et du bien être des citoyens. Si la consécration légale de la gestion budgétaire axée sur les résultats et de la programmation pluriannuelle dans la loi organique des Finances permettra d’assurer la pérennité de la réforme, il n’en demeure pas moins que la réussite de son déploiement dépend largement des mesures d’accompagnements mises en place, de la qualité de son

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pilotage et du degré d’engagement politique en sa faveur. Les mesures d’accompagnement nécessaires pour réussir la conduite de ce nouveau palier de réforme doivent porter sur la communication autour de la réforme et la sensibilisation sur ses apports, la formation et l’assistance des gestionnaires, l’amélioration de la qualité du management interne des EP pour l’orienter vers le pilotage par les résultats et le développement de systèmes d’information fiables. En effet, l’appropriation de la réforme de la constitution financière du pays, par les acteurs politiques, constitue un élément clef de la stratégie du changement nécessaire.

62

63

Le Portefeuille Public, qui se caractérise par la diversité des statuts juridiques, se compose de 244 établissements publics dont plus de 68% sont rassemblés en huit groupes sectoriels opérant notamment dans les domaines de l’agriculture, de la santé, de l’éducation, de l’urbanisme, de l’aménagement et de la distribution d’eau et d’électricité : ABH, AREF, Universités, CHU, Agences Urbaines, ORMVA, Chambres professionnelles et Régies de distribution... Il convient de signaler qu’au cours de 2013, sept nouveaux établissements publics ont été créés (4 Agences Urbaines, le Centre Hospitalier d’Oujda, l’Institut Marocain de la Normalisation et l’Agence Nationale de Lutte Contre l’Analphabétisme) alors que deux autres ont été retirés du portefeuille. La plupart de ces établissements publics opèrent dans le social. L’éducation et la santé représente 42% de la répartition des EEP. Les AREF sont les acteurs de la politique publique en matière d’éducation. Le Discours Royal du 20 août 2013 a été consacré à la politique de l’enseignement, mettant l’accent sur la priorité du système de l’éducation et de la formation au Maroc. Le Discours Royal a souligné la nécessité de revoir les approches et les méthodes adoptées afin de les intégrer dans une politique éducative qui s’inscrit dans la durée. A noter qu’un projet de plan d’action pour la période 2014-2016 a été élaboré par le Ministère de l’Education Nationale, s’articulant autour des quatre grands axes stratégiques suivants :  L’accroissement de l’offre scolaire allant dans le sens de l'égalité des chances d’accès ;  l’amélioration de la qualité de l'enseignement ;  le développement de la gouvernance du système éducatif ;  la gestion efficace des ressources humaines et le renforcement de leurs compétences. En ce qui concerne la consolidation du dispositif de gouvernance du système éducatif, le plan d’action prévoit plusieurs actions dont notamment la contractualisation des relations avec les AREF, le renforcement de l’autonomie des établissements scolaires, la refonte des Conseils d’Administrations des Académies ainsi que la mise en place de systèmes d’information performants. Quant à l’année 2013 et afin de poursuivre les efforts déjà entrepris dans le cadre du programme d’urgence et de répondre à la demande croissante adressée au segment de l’enseignement obligatoire. Au niveau du renforcement des outils de gestion, les AREF sont en train de se doter d’un dispositif de comptabilité générale et analytique ainsi que d’un système d’information intégré.

64

S’agissant de l’année 2013, les crédits prévus pour l’investissement s’établissent à 8,9 MMDH pour des prévisions de clôture estimées à 7,9 MMDH en termes d’engagements et 2,7 MMDH pour les paiements. Concernant le renforcement des programmes d’appui social, dont les principaux objectifs consistent à renforcer l’égalité en matière d’accès au système Education-Formation et la lutte contre l’abandon scolaire. Bref, les plans stratégiques cités ci-dessous nécessitent le maniement de fonds considérables au niveau des AREF. Ceci nous appelle à faire un état des lieux de la dépense des AREF (premier chapitre), cette étude srea appuiyer par les observations et recommandations du contrôle financier (deuxiemme chapitre) à propos de l’exécution de cette dépense. Finalement le (troisiemme chapitre) est une feuille de route vers un contrôle financier axé sur la performance.

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Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF Le système d’éducation et de formation marocain d’une manière générale, dont le système éducatif en particulier, constitue un élément-clé de la stratégie de développement économique et social national. C’est de la nature des performances des progrès qui y sont et seront réalisés que dépendent les opportunités de développement économique, social, technique et technologique de notre pays, et de relève des obstacles qui pourraient s’y opposer. A cette fin, le cadre stratégique de développement du système éducatif sera mis en œuvre par plans d’action successifs de moyen terme auquel les AREF sont les partenaires majeurs. Celui-ci porte sur des actions ciblées, prioritaires et fondamentales dans la trajectoire de mise en œuvre de la Charte Nationale d’Education et de Formation et du développement harmonieux des sous-systèmes du système éducatif et ses domaines vitaux. Ces actions nécessitent la mise à disposition des AREF des subventions colossales, auquelles est attribué la gestion de ces dépenses. Le présent chapitre a mis en relief la problématique de performance et de coordination dans l’exécution des dépenses entre les AREF et leurs partenaires, quant aux stratégies de conception et de mise en place des réformes scolaires. Dans ce sens, la Charte Nationale d’Education et de Formation, cadre référentiel de l’enseignement formel marocain, dans son article 107, insiste sur la nécessité de coordonner et de concerter avec les partenaires éducatifs, économiques et sociaux, lors des réformes éducatives. Ainsi nous allons procéder à une etude de l’état de gestion de ce portefeuille (section 1), puis après, l’adaptation de la gestion des AREF aux observations et recommandations du contrôle financier nous paraît très importante (section 2).

Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF Paragraphe 1 : Le diagnostic de la gestion de la dépense 1. Portefeuille des AREF : En dépit des retombées du contexte international marqué par un déficit budgétaire, l’Etat marocain continue à contribuer fortement à alimenter le budget des établissemnts publics, et notamment celui des AREF.

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 Transferts de l'Etat aux AREF :

Prévisions actualisées de la loi de finances 2013 et réalisations au titre des lois de finances 2012 et 2013 (En MDH)60

Prévisions actualisées à fin août 2013 EEP

Déblocage à fin 2012 Equip.

AREF

3023,5

2200,1

Fonct.

Aug. capital

2543,1

Réalisations à fin août 2013

Total

Equip.

Fonct.

4743,2

1051,4

2543,1

Aug. capital

Total

3594,5

Les chiffres précités montrent l’importance des transferts dont profitent les AREF. Aussi, nous constatons que les dépenses de fonctionnement absorbent une grande part du budget, au détriment des dépenses d’équipement. Ceci, étant donné que les dépenses du personnel et les dépenses diverses augmentent d’une façon exponentielle.  Investissement des AREF, realisations 2010 - 2011 en MDH: Nous constatons, à première vue du tableau ci-dessous, une augmentation aigue très remarquable des investissements des AREF au titre de l’année 2012 par rapport à l’année 2011. L’explication significative à cette inflexion croissante en matière des dépenses d’investissements est la mise en action de la réforme du système éducatif par l’adoption du plan d’urgence.

MlNlSTERE DE TUTELLE MEN

EEP AREFS TOTAL

60

RÉALISATIONS 2010 1 867 1 867

2011 3 351 3 351

STRUCTURE 2010 2,8% 2,8%

2011 4,9% 4,9%

Projet de loi de finances pour l’année 2014

67

 Investissement DES AREF pour les années 2012-2013-2014 EN MDH: Transferts de l'Etat aux EEP: Prévisions actualisées de la loi de finances 2013 et réalisations au titre des lois de finances 2012 et 2013 (En MDH)61

EEP

AREFs

Prévisions

Réalisations

Prévisions

Prévisions

2012

2012

2013

2014

9 369

2 785

8 950

9 000

Le tableau ci- dessus montre une augmentation exponentielle des dépenses des AREF en termes d’investissement et d’exploitation. Ceci s’inscrit dans les plans de réforme déclenché ces dernières années en vue de la promotion de l’enseignement dans notre pays. La suspension du plan d’urgence en 2012 a écrasé les investissements des AREF à un tiers par rapport aux autres années. Avant d’entammer les conditions dans lesquelles ces budgets sont dépensés, l’étude du portefeuille d’un AREF à titre d’exemple nous paraît empiriquement plus expressive. 2. Portefeuille de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz: Les services déconcentrés de l’académie de Marrakech sont au nombre de six delegations et sept bassins scolaires. Les dépenses de ces services sont octroyées selon un plan d’action annuel des dépenses d’investissements et d’exploitation.

 Que sont les services déconcentrés bénéficiants de ces credits?

61

Lf 2014,op.cit.

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Répartition des crédits de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz

l’AREFMTH

DELEGATIONS

BASSINS SCOLAIRES

Marrakech

Collège Allal Ben abdellah

Al Haouz

Collège Chorafa

Chichaoua

Collège Dakhla

Essaouira

Lycée Hassan II

Rhamna

Lycée Ibn Abbad

Kelaa

Lycée Mohamed VI

Siège

Lycée Ibn Taymia « CPGE »

Budget = Exploitation+Investissement

Budget = Exploitation

NB :Budget d’investissement = Crédits de Payements (CP) + Credits d’Engagements ( CE)

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH) L’AREF de Marrakech bénéficie du plus grand transfert du budget de l’Etat après l’AREF de souss maassa daraa. Les shémas ci-dessous illustrent la déclinaison de ce budget entre les dépenses d’exploitation et d’investissement.

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 Le budget d’exploitation :

Répartition du budget d’exploitation au titre de l’année 2013

Kelaa 11%

Siège 4%

Basins Scolaires 12%

Marrakech 18%

Al Haouz 14%

Rhamna 9% Chichaoua 13% Essaouira 18%

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH) Vue la spécificité vulnérable de la région où l’étendue géographique dans un rural isolé est symptomatique, la promotion de l’enseignement dans la région demande le transfert d’un budget colossal en matière d’équipements, d’infrastructures…Ainsi, la performance des résultats est dépendante d’une bonne gouvernance financière.

70

 Le budget d’investissement de l’AREF MTH: Le budget d’investissement contient une partie payé sur le budget de l’année en cours, appelée crédit de paiement, et une partie engagée sur les budgets ultérieurs, appelée crédit d’engagement.

Evolution du crédit de payement ( en Million de DH)

451,23

332,69 290,30

259,82

163,70 137,90 114,23 85,00

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

Les crédits de paiements ont augmenté d’une façon exponentielle jusqu’à l’année 2012, date de déclaration de l’échec du plan d’urgence. Mais devrait-on imputer cet échec aux compétences managériales, à l’efficacité du contrôle ou au plan d’urgence lui-même, ou encore à un peu de tous…

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 Comment ces crédits sont-ils répartits entre les services déconcentrés de l’académie ?

Répartition du budget d’investissement au titre de l’année 2013 Crédits de payements (CP)

Rhamna 9%

Kelaa 13%

Siège 1%

Marrakech 29%

Essaouira 16% Chichaoua 13%

Al Haouz 18%

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

La répartition des crédits de paiement s’exprime raisonnablement, vu le nombre des établissements et des élèves que chappaute la délégation de Marrakech, aussi l’étendue géographique de la délégation EL HAOUZ n’est pas trompante. Pour la délégation Rhamna, le pourcentage des crédits de paiement est significatif, étant donné que cette délégation a été nouvellement créée avec un espace geographique moins important.

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Répartition du budget d’investissement au titre de l’année 2013 Crédits d’engagements (CE) Rhamna 7%

Kelaa 8%

Marrakech 50%

Essaouira 10%

Chichaoua 11% Al Haouz 15%

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

 Evolution du budget de l’AREF MTH : On observe que le budget d’exploitation cotinue d’augmenter, alors que les investissements décroissent. Mais les résultats en matière d’éducation dans la région MTH passent toujours à côté des performances.

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Evolution des budgets d’exploitation et d’investissement pour l’AREFMTH 80% EXP

70%

INV

67% 63%

58%

60%

55%

50%

53% 47%

45% 42%

40%

37% 33%

30%

20%

10%

0% 2009

2010

2011

2012

2013

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

Le contrôle financier sur les AREF continue de sonner l’alarme au sujet de la gestion de la dépense de ces établissements publics. Avant de développer la conduite à tenir pour une dépense performante, que sont alors les manquements en matière des dépenses de ces EP ?

Paragraphe 2 : Les insuffisances dans la gestion de la dépense des AREF 1. Insuffisances dans la capacité de gestion : Les insuffisances de la sorte sont relevées par les corps du contrôle et les inspections, dans toute l'administration y compris les AREF et sans exclusive. Il s'agit d'une présentation qui prétend à l'objectivité.

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 Il existe une sous estimation de la fonction budgétaire par les services ordonnateurs et gestionnaires en général, tout l'intérêt étant porté à la fonction technique. Certains organismes considèrent que l'aspect noble de la mission réside dans l'aspect technique. Or, une politique, aussi brillante soit elle sur le plan technique n'a d'impact que si elle se traduit par des plans, les plans par des programmes, les programmes par les projets, les projets par des budgets, les budgets par des marchés, les marchés par des décomptes et les décomptes par des ordonnances.  La raison (qui est aussi, paradoxalement, une conséquence), et c'est là la deuxième constatation, est que ces services de gestion budgétaire ne sont pas valorisés au même titre que les services techniques. Dans certains AREF, ils sont atrophiés, manquent de moyens d'action et manquent parfois de formation.  A travers les dossiers qui parviennent aux contrôleurs d’Etat, ils constatent des insuffisances au niveau de la connaissance des règles et des techniques de la gestion budgétaire. Certes, des efforts et des améliorations sont constatés, mais ils demeurent insuffisants. L'une des voies de l'amélioration proviendrait de la capitalisation des observations et des redressements.  Aussi, il est constaté que sur un dossier de marché par exemple, des observations sont émises. Dans un dossier similaire qui vient à la suite, vous retrouvez les mêmes erreurs et les mêmes observations. Les causes résident dans l'instabilité des équipes gestionnaires mais aussi dans une attitude psychologique de rejet : l'observation qui vient du contrôleur n'est pas intériorisée. On considère que le contrôle est un obstacle, un mal nécessaire. Il faut satisfaire l'observation mais on a vite fait de l'oublier. Il n'y a pas une appropriation de l'observation ni de son fondement. 2. Faiblesses des outils de gestion :  On constate que le travail manuel est prépondérant. On veut dire par ceci que la fonction budgétaire au sein des services gestionnaires où la fonction technique est souvent informatisée alors que la fonction budgétaire l'est moins.  de texte".

L'informatisation dans certains cas existe mais elle est de type "traitement

 De même nous relevons l'absence de procédures informatisées "en chaîne" et l'inexistence ou l'insuffisance des réseaux.

Section 2 : Observations et recommandations du contrôle financier Les travaux du contrôle réalisés par les Juridictions Financières et les autres acteurs du contrôle financier sur les EP font ressortir globalement deux catégories de remarques : celles qui sont considérées comme des infractions et celles qui se traduisent par des recommandations visant l’amélioration du fonctionnement et de la gestion des EP concernées.

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Paragraphe 1: Observations revêtant le caractère d’infractions

Ces observations rentrent dans le cadre de la discipline budgétaire et financière et sont énumérées par les articles 54, 55 et 56 du Code des Juridictions Financières et se traduisent par des sanctions. Celles-ci sont prévues par l’article 66 et sont, pour une infraction, d’un minimum de 1.000 DH et d’un maximum d’une année de salaire net et, quel que soit le nombre des infractions, d’un maximum de quatre années de salaire de l’intéressé. Si les infractions commises ont causé une perte à l’organisme contrôlé, les Juridictions Financières ordonnent à la personne concernée le remboursement à cet organisme des sommes correspondantes en principal et en intérêts (sauf pour les Trésoriers Payeurs, Agents Comptables et Contrôleurs pour lesquels cette disposition ne s’applique pas étant précisé que les comptables publics sont concernés par le remboursement du débet en cas de constatation de sommes dues à l’organisme). Les infractions soulevées par les rapports des Juridictions Financières ont trait essentiellement aux aspects suivants: 1. Les observations communes aux EP:  Octroi d’avantages indus à soi-même ou à des tiers:  L’octroi à certains agents d’un double salaire dont le premier provient du Ministère de tutelle et le second de l’organisme ayant fait l’objet du contrôle de la Cour des Comptes ;  la vente à des prix préférentiels, des produits immobiliers aux membres de la commission, ayant eux mêmes participé à la fixation de ces prix dans le cadre de ladite commission (conflit d’intérêt) ;  l’octroi d’avantages à certains responsables des EP sans qu’ils soient prévus par les contrats de leur recrutement ; 

l’octroi d’avantages à des cadres sur les crédits des EP ;

 le paiement des cotisations et rachats de service à certains organismes de retraite pour le compte de certains dirigeants alors qu’ils ne sont pas salariés de l’EP ;  la prise en charge de frais et l’octroi d’avances à des responsables ne faisant pas partie du personnel de l’EP ;  l’octroi des indemnités forfaitaires mensuelles sans base légale ou réglementaire, l’octroi de frais de déplacements et d’indemnités kilométriques non justifiés et la prise en charge de frais de restauration et d’hébergement aux agents ne faisant pas partie de l’organisme.

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 Non respect des textes sur les marchés publics et les bons de commande:  Le recours aux marchés restreints même pour des montants dépassant les seuils fixés par la réglementation ou le recours injustifié aux appels d’offres restreints ; 

la conclusion ou le recours injustifié aux marchés négociés ;

 l’attribution de marchés à des concurrents ne remplissant pas les conditions requises ; 

la non application des pénalités de retard ;



le recours à des bons de commande de régularisation ;



le non respect du principe de la concurrence pour les bons de commande ;



la régularisation des ordres d’arrêt et de reprise.

 Autres observations: 

Le paiement de prestations ne répondant pas à l’objet du bon de commande ;

 le règlement des dépenses non appuyé de pièces justificatives ou en l’absence de pièces justificatives obligatoires ; 

l’imputation budgétaire erronée pour certaines dépenses ;



l’engagement de dépenses en dépassement des crédits ouverts ;

 des problèmes de certification du service fait et de réception de prestation avant l’achèvement de leur exécution ;  le non recouvrement de créances et de recettes au profit de certains organismes publics, le non application des dispositions relatives au recouvrement forcé et la lenteur dans le recouvrement des créances ; 

le double paiement et la régularisation de dépenses déjà engagées ;

 le non respect des dispositions se rapportant à la gestion de ressources humaines dont notamment le non respect des règles de recrutement, d’avancement ou de titularisation des employés.

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Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

2.

Les observations spécifiques aux AREF:  Mauvaise programmation et planification de la passation des marchés de construction des établissements scolaires :

 Plusieurs établissements ont accusé un retard significatif à cause d’une programmation et d’un suivi défaillant des projets de construction. C’est le cas par exemple à l’AREF Fes Boulmane de l’établissement Elmanfaloti à My Yacoub qui a accusé entre trois et sept années de retards par rapport aux dates prévisionnelles d’ouverture.  En outre, les services de l’AREF précité ne disposent ni de situation récapitulative des établissements susceptibles d’être aménagés et la nature des travaux y afférents, ni de mécanismes pour vérifier la réalité des besoins exprimés et la nature des travaux à réaliser62.  Absence d’un cahier des charges modèle: L’examen des dossiers des marchés de construction des établissements scolaires a révélé que l’AREF Marrakech ne dispose pas d’un cahier des charges standard qui sert comme modèle pour ce type de marchés, d’où des articles prévus dans des CPS ne sont pas prévus dans d’autres. Il s’agit des cas suivants: 

Des marchés ne prévoyant pas la réalisation des terrains de sport;

 le non inclusion de la clause relative à l’application des pénalités suite au retard accusé en matière de livraison des plans de recollement exigés par la maitrise d’ouvrage.  Mauvaise confection des Cahiers des Prescriptions spéciales (CPS):  Ce constat est confirmé à travers le lancement par les services des AREF de certains marchés relatifs à la construction avant l’établissement définitif des plans d’architecture et du béton armé , ce qui affecte la conception d’un CPS cohérent avec les articles que l’on souhaite réaliser aussi bien au niveau quantitatif que qualitatif. Par conséquent, et dans la majorité des cas sont constatées une augmentation significative dans la masse des travaux de certains articles et la non réalisation d’autres articles prévus.  Ce constat est affirmé également par les marchés d’aménagement qui concernent plusieurs établissements scolaires et qui ne spécifient pas la consistance physique des travaux à réaliser dans chaque établissement.

62

Rapport annuel de la cour des comptes 2011

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Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

 Des achats avec un écart des prix significatif:  En l’absence d’un référentiel des prix, les délégations procèdent à des prix anormalement disparates ce qui se répercute par un manque à gagner significatif.  Des augmentations importantes (entre 45% et 685%) dans les quantités de certains articles à l’AREF Doukkala Abda par rapport aux quantités prévues dans les bordereaux des prix et détails estimatifs (BPDE)  Acceptation de soumission, pour certains articles, avec des prix anormalement bas, Cette pratique peut fausser la concurrence. En plus, ces articles non exécutés en réalité, sont remplacés par des articles facturés au prix réel.  Attribution de plusieurs marchés et de manière consécutive, à une seule société X.  Lancement des marchés avant l’assainissement de la situation du foncier.  Commencement des travaux avant le visa et/ou l’approbation du marché.Cette pratique a, parfois, eu lieu sur demande écrite du délégué provincial pour motif d’urgence. Malgré le recours à cette pratique irrégulière, les projets ne sont pas achevés dans les délais.  Réception des projets avant leur achèvement effectif: C’est le cas des marchés: 58/2004Lot 3, 5Elj/2004, 24/2006 et 26/2006 à l’AREF FB. En effet, les dossiers de suivi des marchés comportent des PV de suivi des travaux, des prélèvements des laboratoires d’essais et des lettres de mise en demeure, pour accélérer le rythme des travaux, adressées aux entreprises et ce après la réception provisoire. En plus, aucune pénalité de retard n’est appliquée pour sanctionner les retards accusés.  L’examen des échantillons des dossiers des marchés des équipements a permis de noter que la majorité des dossiers consultés ne contiennent pas les bons de livraison, ce qui ne facilite pas la vérification de la réalité des prestations. Une demande a été adressée aux délégués provinciaux, en date du 6/12/2011, les incitants à produire les originaux des bons de livraison de tous les équipements réceptionnés.  L’examen de certains marchés et bons de commande, relatifs au matériel informatique et logiciels a permis de noter la faiblesse du système d’évaluation des besoins et le non-respect de la concurrence.  en termes de concurrence, il a été constaté que sur un échantillon de 14 marchés parmi les 22 passés par l’académie DA au cours de la période 2003-2010, pour l’acquisition de matériel informatique, 10 appels d’offres sont à concurrent unique après la phase technique.  De plus, 74% des dépenses informatiques effectuées par marchés et bons de commande profitent à une seule société en l’occurrence Mx. Cette limite de la

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Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

concurrence est principalement due au fait que tous les appels d’offres relatifs au matériel informatique précisent les marques et les modèles à acquérir dans les moindres détails et ce à l’encontre des stipulations de l’article 4 des décrets 2-98-402 en date du 7 janvier 1999 et 2-06-388 et en date du 5 février 2007.  Conformément aux dispositions de l’arrêté fixant ses attributions, l’AREF/DA est: «responsable de l’exécution des programmes de lutte contre l’analphabétisme et l’éducation non formelle». Mais, il a été constaté qu’elle n’assure pas le suivi de la mise en œuvre de ces programmes et que son intervention est limitée à la détermination des montants des crédits à transférer aux délégations en se basant sur leurs prévisions et à la signature des décisions d’octroi des subventions après leur soumission au contrôleur des engagements de dépenses pour visa. De plus, l’AREF/DA n’intervient pas dans le programme général géré par les délégations, dans l’octroi des subventions inférieures à 50.000,00DH et dans la gestion des crédits supplémentaires. L’absence de contrôle et de suivi par l’AREF/DA de ces dépenses s’est traduit par :  Le non-respect, par les associations subventionnées, des dispositions réglementaires et contractuelles, prévues par la circulaire du premier ministre n°7/2003 régissant les relations entre l’Etat et les associations ;  La non-réalisation des objectifs attendus de ce programme. En effet, sur 16 centres d’alphabétisation, 09 centres n’assurent pas l’activité pour laquelle ils sont subventionnés, le nombre de bénéficiaires présents n’est jamais égal au nombre de bénéficiaires déclarés et 89 associations sur 103 n’ont pas réalisé l’intégralité des objectifs fixés par les subventions.

Paragraphe 2: Observations sous forme de recommandations 1. Les observations détéctées: Il s’agit d’observations non assimilées à des infractions qui visent l’amélioration de la gestion des EP et de leurs performances financière, technique et commerciale. Dans ce cadre, les rapports particuliers font état, de manière générale, des observations suivantes :  Stratégie des EP:   

Absence de stratégie et de plans d’actions pour certaines EP ; exercice d’activités non prévues par les missions de l’organisme ; non réalisation de missions prévues par les textes régissant les EP.

 Conseils d’administration et budget:  Irrégularité des réunions des Conseils d’Administration ;  composition des Conseils d’Administration non revue suite à l’extension du champ d’action de l’organisme ;  exécution totale ou partielle des budgets avant qu’ils ne soient arrêtés par

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les Conseils d’Administration ;  Octroi des subventions parfois avec retard et en l’absence de critères clairs et précis.  Organisation, contrôle interne et système d’information:  organigrammes non approuvés par les Conseils d’Administration pour certains organismes ;  inadéquation entre l’organisation interne mise en place et celle prevue par l’organigramme ;  archivage parfois défaillant ;  organismes en sureffectif par rapport à leurs besoins réels ;  absence pour certains organismes de manuels de procédures définissant les tâches ;  systèmes d’information embryonnaires au niveau de certains organismes ;  existence d’actions d’informatisation qui ne découlent pas d’un schéma directeur informatique et d’un plan établi par les services informatiques de l’EP définissant tous les besoins en matériel et en logiciels en fonction des activités et des métiers des EP ;  absence de comptabilité analytique au niveau de certains établissements. 2. Les solutions proposées : Pour pallier ces insuffisances, les recommandations suivantes ont été formulées par les Juridictions Financières :  L’élaboration de stratégies et de plans d’actions pour certaines EP ;  l’amélioration de l’organisation, des systèmes de contrôle interne ainsi que la mise en place ou le renforcement des structures d’audit interne ou de contrôle de gestion ;  le renforcement des systèmes d’information de gestion, notamment par la mise en place de schémas directeurs informatiques et des instruments de gestion (comptabilité analytique..) ;  l’amélioration de la gouvernance par la dynamisation du fonctionnement des organes délibérants et la tenue de leurs réunions dans les délais impartis ;  la maîtrise de la gestion des ressources humaines et de la gestion des stocks et de la trésorerie ;  la rationalisation des dépenses par une bonne gestion des marchés ainsi que la maîtrise des procédures de facturation et de recouvrement ;

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Dans ce cadre, il est à rappeler que la Note Circulaire adressée par le Ministre de l’Economie et des Finances63 en 2008 invite les Présidents Directeurs Généraux et les Directeurs Généraux des EP, à proposer l’examen et le suivi des recommandations contenues dans les rapports particuliers de la Cour des Comptes parmi les points à l’ordre du jour du Conseil d’Administration ou de l’organe délibérant concerné. En outre, les administrateurs et membres des Conseils de Surveillance des EP, ainsi que les Contrôleurs d’Etat et les Commissaires du Gouvernement64 ont été sensibilisés en vue de faire inscrire l’examen et le suivi des rapports des Juridictions financières à l’ordre du jour des réunions des Conseils d’Administration et des autres organes délibérants.

63Note 64

circulaire du MEF n° 2-2335 du 20 mai 2008

Note de service de la DEPP n° 2-1460 du 4 avril 2008

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Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF Quelles sont les conséquences et les conclusions à tirer de ce contexte de la réalisation de la dépense ? Le contrôle est un élément de son milieu, il agit et il interagit avec ce milieu. Il doit évoluer avec lui. En effet, il existe une relation dialectique entre le contrôle et son milieu.C'est ce que nous constatons sur le terrain. Nous pouvons illustrer cette réalité par des expériences étrangères. D'abord, en France par la Nouvelle Dépense Locale (NDL), système dans lequel, sur la base d'un fichier partagé entre l'ordonnateur, le contrôleur et le comptable, un visa global est délivré au début de l'année à un budget par l'ordonnateur, le contrôleur et le comptable également. Ce budget s'exécute par la suite sans visa récurant. Le contrôle n'est repris que s'il y a un dérapage avéré. Mais la condition sine quo none à satisfaire réside dans la disponibilité des capacités de gestion nécessaires ainsi que dans l'existence d'un réseau informatique qui relie les différents acteurs , à l'existence d'un système d'information performant, à l'existence d'un système et de moyens de paiement perfectionnés, à la disponibilité et à l'accessibilité de données nombreuses et de qualité. Le présent chapitre traitera les atouts et les limites du contrôle financier (section 1), ceci nous mènera à mettre en évidence les tendances pour la rénovation du contrôle financier (section 2).

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Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier de la dépense Paragraphe 1 : Les atouts du contrôle financier de la dépense Des acquis indéniables dont particulièrement :  La régularité : le contrôle veille au respect de l'autorisation parlementaire, ce qui relève d'un principe démocratique. Il veille au respect des conditions de la concurrence loyale, il veille à la régularité des recrutements et au respect de l'égalité des chances. Il veille au respect des réglementations particulières, etc ...  le contrôle sert à authentifier et à crédibiliser l'action de l'Etat : quand le contrôle est passé, l'Etat est engagé. Engagement au sens large : moral et juridique ;  il a un rôle préventif qui permet d'éviter les dérapages et l’encadrement des gestionnaires;  il a un rôle dissuasif : Du fait même de l'existence d'un tel contrôle, nombre de "dérapages" ne sont pas initiés ;  il a un rôle pédagogique : les contrôleurs sont des gens qui, dans leur domaine de compétence, prodiguent de l'assistance à leur environnement, donnent des conseils et participent à des formations ;  en général ;

il a un rôle d'information sur l'exécution du budget et sur les dépenses

 c'est un acteur de changement puisque lui-même n'a pas cessé de s'améliorer depuis au moins deux décades, tant au niveau de l'engagement, du Trésor qu'au niveau du contrôle financier des établissements publics : pensons un instant, que le CED par exemple, et jusqu'en 1969, devait viser les ordonnances de paiement !

Paragraphe 2 : Les insuffisances du contrôle financier de la dépense Les forces et les atouts du système de contrôle budgétaire et comptable ne sauraient, bien évidement, escamoter les faiblesses et les fragilités d’un tel système. Ces faiblesses portent notamment sur les aspects suivants :  Le contrôle budgétaire et comptable procède d’une approche beaucoup plus juridique et analytique que d’une vision synthétique et systématique. Il fait primer les considérations du droit sur les préoccupations de gestion, alors qu’une gestion peut valablement être régulière sans qu’elle soit financièrement et économiquement bonne.

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Alors que les déclarations et les ambitions en faveur d’un meilleur contrôle sur les finances publiques ne manquent pas, les déficits publics s’aggravent, l’endettement s’envole et les équilibres macro-économiques sont de plus en plus difficilement maîtrisables.  L’exercice au quotidien du contrôle budgétaire et comptable démontre qu’il est souvent versé dans la culture du détail, conduisant à mettre au second plan les problématiques d’efficacité et d’efficience de la gestion publique.  C’est un dispositif dont les contrôles sont exercés de manière indifférenciée sur toutes les opérations quelle qu’en soit la nature, la dimension, l’enjeu et la sensibilité, avec des procédures jugées assez souvent lourdes et complexes, considérées par les gestionnaires comme un facteur de surcoûts dans la réalisation de leurs projets.  Le contrôle budgétaire et comptable repose sur une relation traditionnelle avec les services gestionnaires marquée par une séparation nette des fonctions, sans cadre de réflexion commune et concertée axé sur la mise en oeuvre d’une offre commune et globale de services vis-à-vis des tiers.  Les contrôles exercés au quotidien mettent en évidence une vision relativement variable et hétérogène, en l’absence d’une ligne de conduite unique et uniforme, malgré les efforts appréciables déployés en matière d’harmonisation et de normalisation des procédures de contrôle.  tout d'abord, le caractère systématique des opérations de contrôle est souvent stigmatisé. Quelle que soit l'importance de l'opération, en effet, la même procédure de contrôle est mise en oeuvre : que le montant engagé soit minuscule ou énorme ;  à la forme ;

c'est un contrôle formel qui peut faire oublier l'essentiel et s'attacher

 il y a une absence de feed-back sur la matérialité. A quoi sert de faire un bon contrôle dans de bonnes conditions si, par la suite, la dépense se réalise dans des conditions qui le sont moins ?  Le contrôle est lent : il provoque des navettes génératrices de pertes de temps, d'énergie aussi bien chez le contrôleur que chez les services contrôlés. Parfois les organes de contrôle ne sont pas exhaustifs, ce qui donne lieu à des rejets en cascade : chaque fois qu'une observation est satisfaite, les organes de contrôle formulent de nouvelles, ce qui est très préjudiciable sinon déloyal ;  Parmi les limites également, citons l'incertitude sur la pertinence du contrôle dans certains cas : l'exemple type que nous vivons actuellement est celui de l'imputation de la micro-informatique : est-elle considérée comme matériel informatique ? et donc imputable dans tous les cas sur les crédits d'informatique ou faut-il considérer la destination et donc l'imputer sur les crédits du matériel de bureau

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quand les équipements de la sorte sont affectés à des usages de bureautique ? Cette situation peut être source de litige entre le contrôle et l'organe contrôlé ;  le contrôle est taxé d'immixtion : c'est une rengaine au niveau du contrôle sur la gestion des établissements publics, le contrôleur s'immisce dans un domaine, la gestion, qui n'est pas le sien. Le contrôle cogère donc, ce faisant, il devient la caution de la mauvaise gestion quand elle survient : n'a-t-il pas contrôlé ? Ne s'est-il pas immiscé65 ? Etc ...

Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle financier Paragraphe 1 : Les tendances du contrôle financier La gestion des finances publiques obéit aujourd’hui à une influence déterminante de différents facteurs internes et externes, qui exigent une transformation en profondeur du système de contrôle budgétaire et comptable.  Il s’agit d’abord, d’une demande démocratique forte des citoyens, qui face au poids des prélèvements publics réclament une plus grande transparence de l’action des acteurs chargés de leur mise en oeuvre de l’emploi des fonds publics, renforcée les apports de la nouvelle constitution en termes de principes de transparence, de responsabilité et de reddition des comptes.  Il s’agit ensuite, de l’évolution de l’action publique elle-même, qui tend de plus en plus à se diversifier et à utiliser des financements publics, parapublics ou privés, qui en l’état actuel des méthodes de contrôle ne peuvent être convenablement assurés.  Il s’agit également, du rapprochement de plus en plus prégnant entre les systèmes de gestion publique et de gestion du secteur privé, amenant le secteur public à appliquer des méthodes innovantes rodées dans le secteur privé dans sa course évidente de la performance, sans perdre de vue les spécificités de l’action de l’Etat, qui est par essence arbitre et garant de l’intérêt national.  Il s’agit en outre, de l’émergence en perspective d’un nouveau modèle de gestion des finances publiques fondé sur la responsabilité, la performance, les résultats, la responsabilité et la reddition des comptes, devant être consacré par la réforme de la loi organique des finances.  Il s’agit par ailleurs, de l’avènement de la comptabilité d’exercice, fondée sur les droits constatés, la logique patrimoniale, l’analyse des coûts, le contrôle de la qualité des comptes publics, avec en perspective la certification des comptes, qui à elle

Contexte de la réalisation de la dépense(M. Mohamed MOUMEN Contrôleur d’Etat 65

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seule, constitue une innovation majeure dans le paysage du contrôle budgétaire et comptable.  Il s’agit enfin, du déploiement des systèmes d’information intégrés sous forme d’applications uniques, fédératrices et communes à l’ensemble des acteurs permettant l’automatisation des contrôles et le suivi des opérations depuis la programmation jusqu’au règlement du budget, nécessitant ainsi une mutation profonde des missions, de la nature et des modalités du contrôle financier.

Paragraphe 2 : Les axes de rénovation du contrôle financier Le nouveau modèle de contrôle financier ne devrait en fait être fondé ni sur des contrôles a priori contraignants et répressifs ni sur des contrôles a postériori constructifs et exclusifs, mais plutôt sur des contrôles modernes et contemporains, des contrôles dans le temps de l’action, des contrôles où le contrôleur budgétaire et comptable s’engage réellement dans le feu de l’action et où son engagement renforce la crédibilité et la valeur ajoutée de son intervention. Ces contrôles pourraient s’articuler autour des axes suivants :  La nécessité de faire passer le contrôle budgétaire et comptable d’une approche de régularité exhaustive à une logique de rationalité sélective, modulée en fonction des risques, des enjeux budgétaires, financiers et comptables et de seuils de signification du contrôle.  L’obligation de faire émerger, de consolider et de faire vivre le rôle primordial du contrôleur budgétaire et comptable en matière d’aide, d’assistance et de conseil financier auprès des services gestionnaires, de manière à ce que les services en charge du contrôle soient appelés à travailler beaucoup plus dans la prévention que dans la sanction, selon un système de valeur fondé sur la veille et l’alerte, qui tend à corriger en amont les dysfonctionnements, au lieu de les appréhender après la fin des opérations.  L’exigence d’asseoir et de renforcer des missions de contrôle beaucoup plus axées sur les notions de risques, d’impacts financiers, de contrôle des procédures de contrôle et d’audit interne, d’identification et de prévention des risques budgétaires, financiers et comptables.  La nécessité d’assurer une meilleure articulation entre le contrôle budgétaire et comptable et le processus amont de programmation budgétaire, à l’effet de réduire les écarts entre les ambitions, la prévision et l’exécution budgétaire.  La nécessité d’un plus grand repositionnement du contrôle budgétaire et comptable autour de l’ancrage de la culture de la comptabilité d’exercice, de la comptabilité d’analyse des coûts des politiques publiques et de contrôle patrimonial.

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La réforme de la comptabilité de l’Etat lui ouvre grandement les horizons, pour développer son expertise économique, financière et comptable au service d’une meilleure qualité de l’information financière, d’une plus grande lisibilité des comptes publics et d’une meilleure transparence des finances publiques.  L’exigence de faire émerger et de renforcer le rôle primordial que devrait jouer le contrôle budgétaire et comptable en matière de consolidation des comptes du secteur public, comme instrument incontournable pour appréhender la réalité économique des EP et la situation financière et patrimoniale consolidée de leur action.  La nécessité d’un repositionnement du contrôleur budgétaire et comptable autour de son rôle en tant qu’acteur majeur dans la confection, la production, la valorisation et la communication de l’information financière et comptable, en tant que vecteur par excellence de promotion et de développement de la transparence en matière de gestion des EP. Ce sont quelques pistes de réflexion liminaires, à même de faire évoluer le contrôle budgétaire et comptable vers un modèle de contrôle amélioré, rénové, plus précis et renouvelé dans ses méthodes, ses techniques et ses instruments d’intervention. L’objectif est de faire passer le contrôle financier d’une culture de procédures à une logique plus globale et plus valorisante des résultats, d’appréciation des performances, d’évaluation et d’assurance quant à la fiabilité des comptes des organismes de l’Etat et à la légalité et à la régularité des opérations financières.

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Chapitre 3: Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la performance Le renforcement de l’action des EP demeure fortement inscrit dans les programmes du gouvernement en vue de mieux contribuer à la création des richesses et d’emplois, à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale et aux nécessaires équilibres sociaux et territoriaux. Pour relever ces défis, le gouvernement a mis en place un vaste chantier de réformes et d’actions structurantes visant l’amélioration de la gouvernance financière des EP, la réforme du dispositif du contrôle de l’Etat sur les EP, la généralisation des relations de contractualisation pluriannuelle entre l’Etat et les EP et le développement du Partenariat Public-Privé. Ces axes prioritaires permettront d’asseoir et de consacrer davantage les principes et les pratiques de transparence et de bonne gouvernance au sein des EP, permettant en définitive d’optimiser leurs performances ainsi que la poursuite de leurs efforts d’investissement à travers la diversification des sources de financement et la prospection de nouvelles niches d’innovation par le biais des PPP qui constituent une alternative de premier choix, permettant, dans un cadre clair et équilibré, le respect des principes fondamentaux de concurrence et de transparence. Ainsi, et conformément aux orientations du programme gouvernemental portant sur la réforme du dispositif de gouvernance et du contrôle des EP, une étude a été lancée au début de 2012 visant le renforcement de l’efficacité du contrôle des EP en le couplant davantage avec la gouvernance et en l’orientant vers le suivi des performances, l’amélioration de la gestion interne, la prévention des risques et la préservation des ressources et ce, en plus de la régularité et de la conformité de gestion. La réforme escomptée vise également à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle Constitution en termes de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de renforcement de la transparence et de rationalisation de la gestion publique. De même, et en vue de garantir une bonne implémentation du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EP lancé par le Chef du Gouvernement le 19 mars 2012, des efforts sont déployés à travers des actions de vulgarisation et de communication sur les modalités pratiques de mise en œuvre des recommandations dudit Code pour assurer un ancrage fort desdites pratiques. Dans ce sens, une circulaire du Chef de Gouvernement a invité les membres du Gouvernement à veiller à la généralisation et à la mise en œuvre du contenu dudit Code par la mise en place, par les Organes de Gouvernance des EP sous leur tutelle, de bilans de gouvernance et des plans de son amélioration. Le renforcement de la transparence et de la reddition des comptes est également

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recherché à travers la mise à niveau, en cours de préparation, du système comptable via l’élaboration d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et la préparation d’un projet de loi sur la consolidation des comptes permettant de disposer d’outils alignés sur les meilleurs standards internationaux favorisant l’ouverture et l’attrait des investissements. Dans ce dernier chapitre, l’étude de la modernisation du contrôle financier des EP nous paraît primordial (section 1), ceci va en paralelle avec l’amélioration de la gouvernance des EP (section 2

Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP La modernisation du contrôle financier de l’Etat sur les EEP consiste en l’amélioration de l’exercice du contrôle financier de l’Etat sur les établissements publics et autres organismes, régi par la loi n° 69-00 qui date de 2003 et ce, à travers particulièrement le développement des instruments de gestion des EP et des outils de contrôle ainsi que l’initiation d’une réforme qui, tout en consolidant les acquis du dispositif actuel, permettra d’asseoir les bonnes pratiques de gouvernance et de renforcer l’autonomie et la responsabilité des EP leur permettant de développer leurs performances et leur transparence. De même, l’exercice du contrôle financier de l’Etat sur les EP est appuyé par le renforcement des audits externes, la mise en œuvre des recommandations des juridictions financières et des autres organes de contrôle ainsi que par des actions de normalisation et d’incitation des EP à améliorer leurs dispositifs de contrôle et d’audit internes.

Paragraphe 1: Réforme du dispositif de contrôle financier 1. Le fondement de la réforme du contrôle financier : Afin d’améliorer qualitativement le dispositif de contrôle financier et le faire évoluer vers un contrôle axé davantage sur l’évaluation des performances et la prévention des risques, de nombreuses actions ont été entreprises portant notamment sur:  L’évaluation des conditions d’application du contrôle d’accompagnement ;  la mise en place d’un cadre de référence déterminant les modes et instruments de gestion des EP selon l’article 17 de la loi n° 69-00 ;  l’extension de l’application du projet de décret relatif aux marchés publics aux établissements publics tout en tenant compte de leurs spécificités ;  l’institution de référentiels normalisés du contrôle pour l’harmonisation et l’uniformisation des méthodes de travail des Contrôleurs d’Etat et des Trésoriers Payeurs auprès des EP par la mise en place des nomenclatures des pièces et des guides

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méthodologiques pour un meilleur encadrement des activités du contrôle ;  le renforcement des capacités du contrôle par l’intensification des actions de formation. Parallèlement à ces actions, d’autres mesures d’accompagnement ont été concrétisées. Il s’agit en particulier de la communication, aux Présidents des Conseils d’Administration des EP, des rapports annuels des Contrôleurs d’Etat dans lesquels ces derniers rendent compte de l’exercice de leur mission et émettent des recommandations visant l’amélioration de la gestion de l’organisme concerné. Ainsi, l’année 2012 a connu une accélération du processus d’élaboration et de communication desdits rapports, permettant, leur achèvement et leur communication avant la tenue des conseils d’administration consacrés à l’arrêté des comptes de l’exercice précédent. En outre, le contenu desdits rapports a connu une amélioration qualitative parallèlement au renforcement des actions de vérification sur pièces et sur place effectués par ces agents de contrôle. Par ailleurs et conformément aux orientations gouvernementales portant sur la réforme du dispositif de gouvernance et du contrôle des EP, le Ministère de l’Economie et des Finances œuvre à finaliser l’étude relative à la mise en place du dispositif de cette réforme qui vise à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle Constitution en termes de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de renforcement de la transparence et de rationalisation de la gestion publique. Ladite réforme vise, en s’appuyant sur les acquis et en tenant compte des attentes des partenaires et des meilleures pratiques à l’international, à renforcer l’efficacité du contrôle et ce, en le couplant davantage avec la gouvernance et en l’orientant vers le suivi des performances, la prévention des risques et la préservation des ressources et des patrimoines publics en plus des exigences de régularité et de conformité de la gestion. 2. Les axes de la réforme du contrôle financier: Les axes ainsi que les objectifs escomptés au terme de cette étude se résument comme suit:  Une évaluation exhaustive du dispositif du contrôle et de gouvernance des EP en vigueur afin de mesurer en particulier son efficacité, notamment par rapport aux objectifs stratégiques assignés aux EP, aux exigences de bonne gouvernance et de meilleures performances opérationnelles et aux impératifs de prévention des risques ;  le positionnment des pratiques marocaines à travers un large benchmarking international en vue d’élaborer un scénario concerté pour l’amélioration et le renforcement du dispositif de contrôle et de gouvernance des EP en optant pour une segmentation pertinente du portfeuille public afin d’adapter ledit dispositif en fonction des enjeux stratégiques des EP, des risques associés à leurs activités, de

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leurs performances économiques, financières et opérationnelles et la capacité de leur dispositif de gestion et de contrôle interne.  La réforme est également appelée à intégrer les évolutions des métiers et des pratiques de contrôle, un meilleur accompagnement des EP pour la mise à niveau de leurs instruments de gestion et les exigences d’un dispositif d’évaluation de leurs réalisations au regard des orientations du Gouvernement, des objectifs qui leur sont assignés et des ressources mises à leurs disposition.  Les pistes d’amélioration concernent également le développement d’une démarche qualité pour le contrôle, le développement du dispositif de mise en œuvre effective, la normalisation des procédures, la clarification des domaines d’intervention des différents partenaires, une meilleure communication, la mise en place des instruments nécessaires pour améliorer le contrôle interne et une formation adéquate visant le renforcement de l’efficacité du dispositif de contrôle, tout en veillant à renforcer la responsabilité des EP.  Par ailleurs, une attention particulière est donnée aux observations et aux recommandations des juridictions financières et de l’Inspection Générale des Finances à travers une plus grande implication des organes délibérants, une responsabilité des gestionnaires dans la préparation des plans d’actions pour la mise en œuvre desdites recommandations, avec la responsabilisation le cas échéant des comités d’audit émanant des organes délibérants pour s’assurer de la pertinence et de l’efficacité des actions réalisées.  En somme, l’année 2014 sera marquée par l’accélération et la finalisation du chantier de réforme du dispositif de gouvernance et de contrôle financier de l’Etat sur les EEP entamé en 2012. Cette réforme a été conçue selon une démarche participative et en ligne avec la nouvelle Constitution en vue de renforcer le dispositif de gouvernance et de contrôle des EP et de l'adapter aux impératifs du développement et de recherche d'efficacité et d’amélioration des performances du secteur des établissements publics, tout en s'inscrivant dans la logique d'une évolution visant l'alignement sur les meilleures pratiques et standards internationaux. Ladite réforme vise à mettre en place et à clarifier les règles de la bonne gouvernance des organismes publics et à améliorer l'efficacité du contrôle financier, régi actuellement par la loi n° 69-00 du 11 novembre 2003. En effet, cette réforme vise l'amélioration de la gouvernance des EP par le renforcement des bases et des principes ayant pour objet l’amélioration du fonctionnement des organes délibérants de ces organismes et de leurs instruments de gestion pour assurer une gestion optimale des ressources mises à leur disposition et renforcer leur rendement et la qualité de leur services. Il s’agit plus particulièrement de la responsabilisation des organes délibérants et de gestion par le développement de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EP, de l'amélioration permanente des modes de gestion de ces entités pour une plus grande efficacité et une meilleure transparence de leurs actions.

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De même, le projet de loi prévoit une nouvelle typologie de contrôle afin de renforcer le caractère modulaire et évolutif du contrôle financier de l’Etat sur la base d’une segmentation du portefeuille public basée sur le risque et la qualité du dispositif de gestion et de gouvernance, le niveau de participation publique et la contribution du budget général de l’Etat aux lieu et place des critères actuels fondés principalement sur le statut juridique.

Paragraphe 2: Réforme du dispositif de gestion 1. Développement des instruments de gestion :  Dans le cadre de la réforme du système de passation des marchés publics, basée sur le principe d’harmonisation des procédures de passation de la commande publique, le champ d’application de la réglementation des marchés publics a été élargi à certains Etablissements Publics par le décret n° 2-12-349 du 20 mars 2013 relatif aux marchés publics et dont la date d’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2014. Conformément aux orientations du Gouvernement, une nouvelle réglementation de la passation des marchés publics a été préparée en tant que référentiel unique et harmonisé devant être appliqué mutuellement à l’Etat et aux Etablissements Publics. Le but est de disposer d’un socle commun de dispositions de portée générale applicables à tous les acheteurs publics permettant le renforcement de la mise en concurrence des commandes publiques, l’égalité d’accès des concurrents, l’équité dans le traitement des soumissionnaires, le renforcement des recours en matière de litige et le développement de la dématérialisation des procédures pour plus de transparence et d’efficacité de la dépense publique. Ce nouveau cadre, dans lequel évolueront les Etablissements Publics, se fixe pour objectifs majeurs:  Une meilleure appropriation, par les Etablissements Publics, des procédures de passation de leurs commandes ;  une amélioration de leur système d’information et de gestion ;  une responsabilisation de leurs organes de gouvernance ;  une meilleure rationalisation de leurs dépenses et la rentabilisation de leurs activités. Ce référentiel unique et harmonisé permettra le renforcement de l’égalité d’accès des concurrents, une plus grande équité dans le traitement des soumissionnaires ainsi que la dématérialisation accrue des procédures et ce, pour plus de transparence et d’efficacité de la commande publique.

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 Par ailleurs, dans le cadre de l’amélioration de la mise en œuvre des procédures relatives au contrôle financier de l’Etat sur les EP, des instruments visant à harmoniser et à uniformiser les méthodes de travail des Contrôleurs d’Etat, des Trésoriers Payeurs et des Agents Comptables auprès des EP ont été mis en place. Il s’agit particulièrement de la nomenclature des pièces justificatives pour le paiement des dépenses des Etablissements Publics soumis au contrôle préalable et de la Nomenclature des pièces justificatives pour le visa des actes d’engagement des dépenses des Etablissements Publics soumis au contrôle préalable qui permettent de disposer d’un référentiel pour simplifier les procédures, réduire les délais de traitement des dossiers et assurer une plus grande efficacité dans la réalisation des dépenses publiques et contribuer, ainsi, à renforcer les performances de l’action des EP.  En matière d’audits externes, et outre les efforts déployés pour l’amélioration des conditions d’exercice du contrôle financier de l’Etat sur les EP et considérant le contexte marqué par des exigences accrues en matière de transparence et de reddition des comptes, l’on note une intensification des audits externes des EP ainsi qu’une réorientation vers des préoccupations dépassant les considérations opérationnelles ou de gestion vers celles ayant trait aux sphères stratégique et institutionnelle. Les conseils d’administration ou les organes délibérants des EP audités sont informés des conclusions desdits audits et un suivi permanent est institué pour garantir la bonne exécution des recommandations par les EP concernés.  Parallèlement à ces actions, d’autres mesures d’accompagnement ont été concrétisées. Il s’agit en particulier de la communication aux Présidents des Conseils d’Administration des EP, au cours de l’exercice 2013, de l’ensemble des rapports annuels des Contrôleurs d’Etat, dans lesquels ces derniers rendent compte de l’exercice de leur mission et émettent des recommandations visant l’amélioration de la gestion de l’organisme concerné. Ces rapports font également l’objet d’une présentation et d’un suivi de leurs recommandations lors des réunions des organes délibérants des EP. 2. Normalisation et consolidation des comptes : Afin d’accompagner les dynamiques de changement et de développement que connaît le Maroc, les efforts sont poursuivis en vue de renforcer la normalisation comptable à travers, notamment, la mise à niveau du système comptable et l’institution de l’obligation de consolidation des comptes en particulier pour les organismes Publics. La mise à niveau du système comptable est envisagée à travers l’élaboration d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et ce, en vue de permettre:  L’intégration de l’évolution des normes comptables ;  l’homogénéisation des pratiques comptables ;  la communication d’informations comptables de qualité.

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A cet égard, un projet de loi sur la consolidation des comptes notamment est en cours d’élaboration pour instituer l’obligation de consolidation des comptes en particulier pour les organismes Publics. Les principaux objectifs recherchés sont:  L’appréciation de la véritable situation financière des organismes;  une meilleure comparabilité des performances ;  l’amélioration de la prise de décision. Dans le cadre des orientations du programme du Gouvernement en matière de modernisation de l’arsenal comptable et financier marocain, le projet de convergence du Code Général de la Normalisation Comptable (CGNC) vers les normes comptables internationals, à savoir le référentiel comptable international IAS/IFRS, vise la modernisation du cadre de l’information financière et l’instauration d’un climat de confiance et de visibilité économique pour les investisseurs. Les objectifs assignés à ce projet, se résument comme suit :  La satisfaction des besoins des opérateurs et des bailleurs de fonds intéressés par une norme comptable de meilleure qualité ;  l’intégration de l’évolution des normes comptables internationales dans l’édifice comptable marocain ;  l’obtention d’une meilleure transparence et homogénéisation des normes et pratiques comptables ; 

la communication d’une information financière de meilleure qualité ;



la parfaite lisibilité et comparabilité des comptes sociaux.

Ainsi, de par son envergure nationale, le projet de convergence aura des implications sur plusieurs plans et notamment l’amendement de certaines dispositions et la formation des professionnels de la comptabilité aux nouvelles normes. De même, un projet de loi sur la consolidation des comptes (avec obligation d’application des normes IFRS pour les entités d’intérêt public) a été préparé et dont les principaux objectifs sont l’appréciation de la véritable situation financière des Groupes, une meilleure comparabilité des performances et l’amélioration de la prise de décision.

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Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP L’année 2012 a été marquée par des avancées remarquables en matière d’amélioration de la gouvernance des EP à travers, notamment, l’institution et la mise en œuvre du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP en tant que référentiel partagé pour la dynamisation du fonctionnement des organes délibérants des EP, un meilleur ancrage de l’action des EP dans les priorités gouvernementales et le renforcement de la qualité du dispositif de gestion interne et de la transparence des EP.

P a ra g ra ph e 1 : Le Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP 1. Un référentiel de gouvernance des EP : L’action phare pour 2012 en matière d’amélioration de la gouvernance des EP est le lancement officiel du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP par circulaire du Chef de Gouvernement adressée le 19 mars 2012 aux membres du Gouvernement, les invitant à veiller à la généralisation et à la mise en œuvre du contenu dudit Code par les EEP relevant de leur tutelle. La réalisation de ce Code intervient en application du principe institué par la nouvelle Constitution marocaine, mettant en corrélation la responsabilité et la reddition des comptes et conformément au programme du Gouvernement en faveur de la bonne gouvernance des EP et du renforcement de leur contribution au développement économique et social du pays. Ce Code, établi selon une approche partenariale, sur la base des meilleurs standards internationaux, vise à assurer une gestion responsable et transparente des EP, à même de garantir la fiabilité, l’intégrité et l’efficacité des actions de ces entités, en assurant l’obligation de rendre compte ainsi que la transparence du processus décisionnel en vue de répondre aux attentes et aux aspirations des différentes parties prenantes. 2. LES Objectifs du code: En effet, il vise en particulier à:  diffuser et asseoir les meilleures pratiques de gouvernance des EP et ancrer la culture de reddition des comptes et promouvoir les valeurs de transparence, d’information et de communication ;  améliorer la performance, la viabilité et l’efficience de l’action des EP en consolidant leur contribution au développement d’un tissu économique et social;  renforcer le rôle et les responsabilités de l’Organe de Gouvernance desdits EP en permettant à ce dernier d’avoir les pouvoirs, les compétences et l’objectivité nécessaires pour assurer sa fonction de pilotage stratégique et de surveillance de la

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Direction de l’Etablissement ; 

garantir le traitement équitable des Parties Prenantes et la préservation de leurs

droits. La Circulaire du Chef du Gouvernement, susvisée, invite les Organes de Gouvernance des EP à réaliser des bilans de gouvernance de ces organismes et à mettre en place des plans d’amélioration de leur gouvernance et à en assurer le suivi de l’implémentation. Dans ce cadre et depuis le lancement du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP, des actions ont été menées ou sont en cours pour la mise en œuvre dudit Code à travers une stratégie et des actions de communication, de vulgarisation et de déploiement qui s’effectuent avec une forte implication des Organes de Gouvernance des EP et des ministères de tutelle. Il s’agit notamment de la diffusion du Code auprès des EP et des ministères de tutelle, de l’organisation de journées de sensibilisation et d’actions de vulgarisation et de communication sur les modalités de mise en œuvre des recommandations du Code et ce, à travers des rencontres organisées en faveur de nombreux EP ainsi que l’accompagnement des EP dans la mise en œuvre du Code par la réalisation de bilans de gouvernance et des plans d’amélioration de la gouvernance. Le dynamisme du fonctionnement des conseils d’administration et organes délibérants des EP a été maintenu au cours de 2011 et 2012 en relation avec les enjeux importants auxquels font face les EP en termes d’amélioration continue de leur gouvernance et de leurs performances, de développement de leurs investissements et de veille à la pertinence et à la cohérence des projets menés. Une attention particulière a été accordée à la tenue des réunions des conseils devant délibérer sur les projets de budgets des EP au titre de l’année 2012. A cet égard, le rythme desdites réunions en 2011 et 2012 a été soutenu. De même, les années 2011 et 2012 ont connu un développement significatif de l’institution des comités spécialisés (audit, stratégie et investissement, nomination et rémunération,..) émanant des organes de gouvernance au niveau de nombreux EP ainsi que l’opérationnalisation des comités existant au sein des EP et ce, en relation avec les enjeux et la dynamique qui marquent le champ d’intervention du portefeuille public, d’une part, et de l’effort déployé pour la promotion des bonnes pratiques de gouvernance dans le secteur d’autre part. La tenue desdits conseils est l’occasion de passer en revue les programmes d’action des EP en relation avec les stratégies sectorielles et les politiques gouvernementales, de contrôler les performances des EP et la qualité de leur gestion et de passer en revue le cas échéant l’état d’avancement de mise en œuvre des orientations des organes de contrôle et d’audit externe. Un effort soutenu est entrepris pour la généralisation de la présentation des

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comptes des EP à l’audit par des cabinets spécialisés. Ainsi, et pour l’arrêté des comptes pour l’année 2011, aucun refus de certification n’a été enregistré pour les comptes des EP présentés à la certification. Ceci est le fruit des actions menées pour améliorer les dispositifs comptables et financiers des EP ayant permis de renforcer la sincérité, la régularité et l’image fidèle des comptes.

Paragraphe 2: La contractualisation et le partenariat 1. La Contractualisation pluriannuelle : Depuis sa consécration, en 2003, par la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les EEP, le processus de contractualisation des relations entre l’Etat et les EP s’est positionné en tant que constante de la politique des pouvoirs publics en matière de gouvernance et de gestion des EP et ce, eu égard à ses retombées indéniables sur les performances techniques, économiques et financières des principales entités concernées et opérant dans des secteurs clés du royaume du Maroc. La contractualisation vise principalement à concilier entre les différents rôles de l’Etat (Stratège, Actionnaire, Contrôleur, Régulateur…), assurer la visibilité à moyen terme de la stratégie et des actions des EP et renforcer leurs liens avec les priorités arrêtées par le Gouvernement, consolider l’autonomie de gestion des dirigeants, améliorer les performances opérationnelles, économiques et financières des EP, prévenir les différents risques potentiels, instaurer et renforcer le système de contrôle interne et dynamiser le rôle des organes délibérants des EP et des comités spécialisés émanant de ces organes. Cette approche a été renforcée et rehaussée en priorité suite au Discours du Trône du 30 juillet 2012 qui a marqué la nécessité de développer les mécanismes de la contractualisation pour assurer la cohérence des différentes stratégies sectorielles et en évaluer l’efficacité. 2. Le partenariat public-privé : La promotion des PPP est en relation avec les besoins accrus des financements nouveaux et la quête d’innovations technologiques et managériales. Le projet de loi sur les PPP a été soumis au Parlement en date du 21 février 2013 et il est actuellement en discussion au niveau de la Chambre des Représentants. Il permettra de renforcer l’implication des opérateurs privés dans le développement de projets publics, tout en améliorant la gouvernance économique et l’environnement des affaires en termes d’efficacité, de célérité et de transparence. Ce projet de loi a pour objet de définir un cadre général unifié et incitatif au développement des Partenariats Public-Privé au Maroc au profit des établissements publics relevant de l’Etat.

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Ainsi, cette approche partenariale permet de bénéficier des capacités d’innovation et de financement du secteur privé, d’assurer un partage optimisé des risques en allouant les responsabilités à la partie la mieux à même de les assumer le plus efficacement et de rémunérer les services rendus après leur effectivité et en fonction de leur performance. En effet, le recours à un contrat de Partenariat Public-Privé doit répondre à un besoin dûment défini par la personne publique concernée et doit, au préalable, faire l’objet d’une évaluation ayant pour objet d’analyser l’opportunité de recourir à ce mode de fourniture de service comparativement aux autres modes à la disposition des entités publiques concernées. Cette évaluation doit tenir compte, notamment, de la complexité du projet, de son coût global pendant la durée du contrat, des performances attendues et de la qualité des services rendus et des différents risques y afférents. Quant à l’attribution des contrats de Partenariat Public-Privé, elle doit obéir aux principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement, d’objectivité, de concurrence, de transparence et du respect des règles de bonne gouvernance.

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Conclusion L’ensemble des avancées réalisées ou programmées en matière d’amélioration de la gouvernance financière des EP, de généralisation progressive de la contractualisation pluriannuelle et de modernisation de leur mode d’intervention permettront aux EP, acteurs clés dans la mise en œuvre effective des politiques publiques, d’accroître leur efficacité et leur productivité et de faire face aux exigences d’un contexte international et national particulier imposant des défis à relever notamment en matière de la promotion du social et de l’économie nationale. Ainsi, de consolidation des bases d’une croissance forte et soutenable et de rétablissement des équilibres macroéconomiques, de garantie de l’accès équitable des citoyens aux services de base et la poursuite de l'effort en faveur des programmes sociaux. De ce fait, mettant à profit les résultats des réformes menées ou en cours et les paliers d’investissements atteints, les EP sont appelés à mettre l’accent désormais sur la valorisation des investissements existants, la rentabilité et l’optimisation des choix et l’accélération du rythme de réalisation de leurs programmes d’investissements, ainsi que la diversification de leurs sources de financement à travers le recours aux Partenariat Public Privé (PPP). Le processus d’amélioration de la gouvernance financière des EP passe également par la mise en place d’un cadre organisationnel consacrant les pratiques de bonne gouvernance au sein de ces organismes. Le Code de bonnes pratiques adopté en mars 2012 est un référentiel permettant de définir les rôles et les responsabilités sur la base de critères et d’objectifs clairs et ce, pour consolider les avancées notables enregistrées au cours des années précédentes en termes de régularité de la tenue des réunions des organes de gouvernance des EP, de généralisation progressive de la certification des comptes, d’institution des comités d’audit et de déploiement des systèmes d’information et de gestion. Ces efforts sont également poursuivis à travers le projet de réforme du contrôle et de la gouvernance des EP pour mettre la performance, la prévention des risques, la sauvegarde du patrimoine public et la reddition des comptes au cœur de ce dispositif. S’interroger sur la pertinence du modèle de contrôle financier des établissements publics et sur son rôle dans la transparence des finances publiques reviendrait à soulever un véritable paradoxe entre ceux qui plébiscitent un tel dispositif et ceux qui le décrient. En effet, la nouvelle doctrine des praticiens hésitent entre un dispositif de contrôle fondé sur la recherche d’irrégularités et leur sanction et un système de compte rendu général à l’anglo-saxon fondé sur la responsabilité managériale et la recherche des contre-performances dans la gestion.

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Certains professionnels dénigrent le système de contrôle budgétaire et comptable, qui constitue à leurs yeux un dispositif à faible valeur ajoutée pour des procédures jugées lourdes et compliquées et n’hésitent pas à parler de crise et de remise en cause des paradigmes qui sous-tendent le contrôle financier des EP. D’autres par contre, le considèrent comme un fait managérial indéniable dans la gestion des finances publiques, lui reconnaissent le mérite d’avoir pu organiser et encadrer la gestion des deniers publics et font même pencher le balancier vers un renforcement du contrôle. C’est en fait l’éternel débat entre une vision traditionnelle fondée sur la nécessité d’un dispositif dissuasif de contrôle du bon emploi des deniers publics et de l’autorisation budgétaire et une approche ringarde et moderne privilégiant l’efficacité de la gestion, la performance au lieu de la régularité66, et les résultats. En réalité, que l’on soit du côté des défenseurs d’un tel système ou que l’on se range parmi ses détracteurs, il faut reconnaître que le contrôle financier des EP est à la croisée des chemins et qu’il est aujourd’hui à bout de souffle. Les temps sont donc venus pour tirer les leçons de l’expérience et s’interroger sur le devenir d’un tel système à la lumière des exigences constitutionnelles de responsabilité, de transparence et de reddition des comptes. 67 C’est ce à quoi nous avons essayé d’apporter quelques éléments de réponse, en rappelant les atouts et les fragilités d’un tel système, les déterminants qui président à sa refondation et les pistes de progrès de son évolution vers plus de visibilité et de transparence. En fait, le processus de lutte contre la corruption et la diffusion des valeurs de la transparence et de la probité, s’inscrit dans la dimension morale et encore juridique du contrôle des deniers publics. Ceci exige l’adoption d’une approche collective, participative qui mobilise tous les acteurs au niveau national, régional et local. Pour consolider ce processus, il est nécessaire de continuer à déployer davantage d’efforts et à prendre les mesures parallèles, notamment :  Renforcer le système institutionnel, juridique et judiciaire, en particulier, en accélérant la mise en ouvre des nouvelles dispositions constitutionnelles concernant la bonne gouvernance et la publication du texte définitif en la matière ;  élargir l’étendue de l’information, la communication et la sensibilisation à la prévention de la corruption ;

Maurice-Christine Esclassan, « Un phénomène international : l’adaptation des contrôles financiers publics à la nouvelle gestion publique », RFFP n° 101, mars 2008, p.32. 67 Le Contrôle budgétaire et comptable : Quel devenir ? M. Abdelkrim GUIRI Rabat, Le 8 Septembre 2012 66

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 renforcer la culture de la probité, de la transparence et de la reddition des comptes en consacrant le principe de la reddition des comptes et la responsabilité ;  renforcer la culture de la probité et de la transparence et la responsabilité dans le cadre de programmes éducatifs de sensibilisation ;  redynamiser le rôle important et déterminant des médias dans la consolidation du système de probité ;  renforcer la participation de la société civile pour lui permettre de jouer pleinement son rôle dans la lutte contre la corruption et oeuvrer pour une meilleure prise de conscience, de la part du public, des dangers de fléau ;  adopter une charte nationale de prévention de la corruption pour garantir l’adhésion de toutes les forces vives de la société aux efforts de lutte contre la corruption ;  Permettre aux citoyens de s’adapter facilement aux dispositions juridiques dans le domaine de la lutte contre la corruption, à travers des guides simplifiés expliquant les textes de loi et généraliser la diffusion de ces guides dans tous les sites électroniques ;  renforcer les mécanismes de coopération internationale en établissant des relations étroites avec les différents intervenants internationaux, gouvernementaux ou non gouvernementaux, dans ce domaine. De prime abord, je pense que personne ne peut discuter la nécessité, l'actualité ou la permanence du contrôle, de tous les contrôles. Ceci dit, il faut aller vers la promotion de l'initiative chez les gestionnaires publics et favoriser leur liberté d'action. Il ne faut pas les lier, mais au contraire leur donner une marge de manoeuvre de plus en plus importante. Pour cela il faut chercher l'élévation des standards de performance chez les intervenants dans la dépense publique, c'est-à-dire les intervenants dans toute la chaîne, ce qui nous conduira nécessairement à l'adaptation des modes d'exercice du contrôle. Le contrôle réagit au milieu, et quand la performance s'élèvera le contrôle s'allégera. Il faut aller vers un contrôle moderne, aller vers des notions d'efficacité plutôt que de s'en tenir à des notions de contrôle formel. Le contrôle devra assumer de plus en plus un rôle de partenaire dans l'accomplissement de l'ouvrage public. Le nationalisme économique et social est la chose la mieux partagée entre tous les Marocains. Il ne faut pas que le contrôleur croit qu'il est le seul à détenir la vérité. Il sera alors nécessaire d'aller vers la confirmation, la clarification et la délimitation des responsabilités des entités engagées dans le processus de la dépense publique, que ce soit les ordonnateurs, les contrôleurs, les comptables, les instances dirigeantes des établissements publics, les corps élus, etc... Plus de responsabilisation permettra moins et mieux de contrôle. Le moment est venu d'adapter le cadre juridique en conséquence sans hésiter, parce qu'il faut inscrire le changement dans la durée et dans l'exercice de tous les jours.

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Pour conclure, je voudrais insister sur le fait qu’il est temps aujourd’hui qu’à l’occasion de cette réflexion sur le devenir de notre système de gestion des finances publiques et le changement de cap qui pointe à l’horizon, de mettre à plat l’ensemble des fondements de notre dispositif du contrôle financier, dans un souci de simplification des procédures, d’une plus grande efficacité des opérations financières des établissements publics et d’une transparence accrue vis-à-vis des citoyens. Cette réflexion doit nécessairement faire prévaloir des leviers d’action devants favoriser l’ancrage d’une culture rénovée du contrôle financier des EP fondée sur trois éléments fondamentaux :  Repenser le statut du contrôleur financier et à professionnaliser ses fonctions à la lumière de l’évolution de ses métiers et des perspectives de nouvelles missions qu’il est appelé à assurer en termes de comptabilité patrimoniale, d’analyse des coûts des politiques publiques, d’expertise économique et financière, du contrôle interne des procédures et de consolidation des comptes.  La nécessité de redéfinition du régime de responsabilité du contrôleur financier pour la faire évoluer d’une responsabilité personnelle et pécuniaire vers une véritable responsabilité managériale, en phase avec la rénovation de ses missions et en relation avec les principes constitutionnels de transparence, de responsabilité et de reddition des comptes.  La nécessité que cette réforme puisse procéder d’une vision d’ensemble et d’une œuvre codificatrice, à même d’harmoniser et de mieux articuler les différents contrôles sur les dépenses publiques, de manière à leur éviter tout risque de redondance, de superposition ou de duplication et à asseoir des contrôles convergents et complémentaires qui rapprochent les acteurs et mutualisent les méthodes et instruments de contrôle. Finalement, Dans le cadre de l’affermissement de la gouvernance financière des Etablissements publics et du renforcement de l’efficacité du contrôle de l’Etat sur ces entités d’une part, et en réponse aux exigences de corrélation entre responsabilité et reddition des comptes, de transparence et d’efficience, d’autre part, le Gouvernement œuvrera à la réforme de la loi relative au contrôle financier de l’Etat sur ces entités afin d’améliorer les mécanismes d’évaluation de leurs performances et de moduler le contrôle selon les enjeux stratégiques de ces EP et de leurs rôles socio-économiques. Corrélativement, il sera procédé à la généralisation progressive de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EP pour consacrer leur rôle en tant qu’acteurs incontournables dans la mise en œuvre des politiques sectorielles et dans la réalisation des projets structurants.

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Ces mesures permettront d’améliorer la qualité des prestations des EP, de pérenniser leurs situations financières et de renforcer leurs capacités d’investissement avec le recours, si opportun, aux partenariats public-privé afin de développer le service public et de consolider les infrastructures du pays. 68 Ce n’est que dans ce cadre conceptuel que la gestion de la dépense au sein des AREF et leur contrôle financier seront de performance pour atteindre l’objectif de généralisation de l’enseignement primaire à l’horizon 2015. Et conformément au contenu du programme gouvernemental, le Ministère en charge du secteur a élaboré un plan stratégique ambitieux pour la période 2013-2016 basé sur quatre orientations stratégiques :  Fournir une offre scolaire tenant compte de l’équité et de l’égalité de chances.  L’amélioration de la qualité des contenus pédagogiques.  Le développement de la gouvernance du système éducatif.  La bonne gestion des ressources humaines, le renforcement de ses capacités et de ses compétences. Bref, la performance d’un plan d’action est proportionnelle à la fiabilité de ses indicateurs. Le contrôle financier vient après pour mesurer et assurer le suivi et l’évaluation des performances sur la base des indicateurs. Les indicateurs, pour permettre la communication et la prise de décision à tous les niveaux, sont tracés dans un programme, un budget, un plan, un contrat, un système d’information, une comptabilité… Pour conclure, un contrôle financier ne serait efficace qu’à travers la construction d’indicateurs fiables et précis.

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Extrait du programme gouvernemental présenté au Parlement

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Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

-Circulaire du premier ministre du 25 décembre 2001 relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution budgétaire de l’Etat. -Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur le cadre des dépenses à moyen terme. -Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur l’approche genre. - Note circulaire du MEF n° 2-2335 du 20 mai 2008. -Note circulaire du MEF n° 2-2335 du 20 mai 2008.

-Note de service de la DEPP n° 2-1460 du 4 avril 2008.

109

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

Transferts de l'Etat aux EEP :

ANNEXES Prévisions actualisées de la loi de finances 2013 et réalisations au titre des lois de finances 2012 et 2013 (En MDH)

ANNEXE 1/2 EEP

PREVISIONS ACTUALISEES A FIN AOÛT 2013

Déblocage à fin 2012

Equip.

5,0

10,0

AAVBR

306,0

200,0

ABH

202,9

ADA

42,2 12,5

AASLMarchica

ADEREE

Fonct.

Aug. capital

REALISATIONS A FIN AOÛT 2013

Total

Equip.

10,0

10,0 200,0

28,0

228,0

100,0

100,0

60,0

43,5

103,5

27,3

32,0

32,6

ADM

740,0

ADS

72,4

14,7

94,0

108,7

Agences Urbaines

368,5

115,0

465,0

580,0

17,0

ALEM

220,0

125,0

125,0

125,0

AMDI

100,0

72,0

104,0

36,0

10,0

10,0

ANAM

32,0

10,0

AMDL

15,4

Aug. capital

Total

10,0 28,0

228,0

11,9

11,9

35,2

67,7

16,0

59,3 790,0

Fonct.

16,0 400,0

790,0

400,0

70,5

70,5

152,6

169,6 125,0

32,0

68,0 10,0

0,0

0,0

124,5

2,0

117,0

119,0

117,0

119,0

ANDA

15,0

15,0

15,0

30,0

7,5

7,5

ANDZOA

57,3

34,0

38,0

72,0

9,5

9,5

ANAPEC

2,0

ANPME

244,5

2,8

2,8

2,8

2,8

APDN

141,0

100,0

100,0

100,0

100,0

APDO

270,0

80,0

80,0

60,0

60,0

APDS

80,0

80,0

80,0

60,0

60,0

192,0

110,0

110,2

60,0

0,2 6,0

6,0

1051,4

2543,1

3594,5

APP Archives du Maroc AREFs

7,0 3023,5

0,2

2,0

6,0

8,0

2200,1

2543,1

4743,2 100,0

BNDE BNRM

38,0

CAG

79,8

CAM

500,0

Casablanca Aménagement SA

7,0

71,5

11,0

42,7

70,0

Chambres Pêches Maritimes

4,0

CCIS

34,5

CCG

306,3

6,3 5,1

CCM

49,8

CDM

21,8

CHIR

374,3

0,0 7,0

16,5

23,5

1,0 47,1

118,5

10,0 432,0

100,0 40,0

100,0

Chambres d'Artisanat & FED

Casablanca Transports SA

33,0

1,0

CADETAF

60,2

216,0

0,0 41,6

0,0

0,0

227,0

11,0

90,2

61,4

4,0

4,0 23,4 540,0

40,0

546,3

6,3

45,1

3,4

216,0

433,0

227,0

19,2

80,6

2,4

2,4

20,5

20,5 6,3

20,0

0,0 433,0

76,7 0,0

20,2

23,4

35,0

100,0

23,4 0,0

216,5

216,5

110

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

CHIS

704,8

CHUHII

311,3

CHUMVI

294,7

6,5

CMPE

109,8

123,7

CMR CNESTEN CNRST

393,8

393,8

347,0

347,0

347,0

347,0

379,0

385,5

379,0

379,0

123,7

10,6

0,0

0,0

0,0

41,0

62,7

103,7

31,3

31,3

16,8

8,3

55,0

63,3

18,9

18,9

99,0

99,0

99,0

99,0

25,7

0,0

COTEF CENTRES DE TRAVAUX

787,7

125,5

CNSS COMANAV

787,7

344,9

56,4

0,0

0,5

0,5

0,5

0,5

238,0

294,4

161,2

161,2

ANNEXE 1/2 EEP

Déblocage à fin 2012

PREVISIONS ACTUALISEES A FIN AOÛT 2013 Equip.

Fonct.

Aug. capital

Total

EHTP

18,2

6,8

11,4

18,2

ENTRAIDE NATIONALE

403,7

20,4

363,3

383,7

ENAM

79,6

21,5

56,0

77,5

ENIM

72,4

3,6

76,6

80,3

Fonds Hassan II

1000,0

500,0

IAV HASSAN II

208,3

39,5

200,0

239,5

Equip.

Fonct.

Aug. capital

INRA

204,5

104,5

121,0

225,5

94,2

30,0

58,9

88,9

IPM

36,3

10,0

28,6

38,6

IPSM

8,8

3,0

Total

0,0 272,4

272,4

51,0

66,0

38,3

38,3

30,0

129,0

159,0

70,0

74,5

144,5

58,9

58,9

28,6

38,6

15,0

500,0

INRH

IRCAM

REALISATIONS A FIN AOÛT 2013

0,0

10,0

6,3

9,3

3,4

3,4

70,0

70,0

70,0

70,0

ISA

6,0

6,0

6,0

6,0

6,0

ISCAE

14,5

29,1

29,1

14,5

14,5

ISM

20,0

20,0

20,0

20,0

20,0

MAP

187,3

186,0

192,3

93,0

97,2

MAISON DE L'ARTISAN MARCHICA MED

215,0

6,3 41,9

41,9

300,0

300,0

400,0

Nouveau Port Nador West

4,2

0,0 100,0

100,0

400,0

39,5

OFPPT

10,0

ONCF

943,8

ONEE

500,0

120,0 25,0

25,0

ONMT

300,0

371,0

371,0

203,0

ONOUSC

382,9

179,0

389,4

568,4

117,0

194,7

311,7

ONHYM

10,0

44,0

44,0

150,0

160,0

0,0

ODCO

1727,0

1727,0

1000,0

1120,0

12,0

12,0

10,0

10,0

120,0

655,0

655,0

1000,0

1120,0 0,0 203,0

ONP

191,8

46,7

ONSSA

587,9

297,2

362,0

659,2

184,9

355,4

540,3

ORMVA

1830,2

1711,9

113,0

1824,9

933,1

69,5

1002,6

RATAG

9,6

157,5

SAPT

SEFERIF

29,2

0,0

0,0

SADM

Sté Bombardier Aerospace

46,7

0,5

0,5

84,4

0,0

241,9

67,5

4,1

4,1

4,1

6,3

6,3

0,5

0,5

84,4

151,9 4,1 0,0

111

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

SMIT

19,7

29,7 64,8

MEDZ

29,7

9,9

64,8

64,8

9,9 64,8

SNDE

0,5

0,5

0,5

0,5

0,5

SNED

10,0

5,0

5,0

5,0

5,0

112,5

912,5

600,0

112,5

712,5

45,0

30,0

SNRT

976,6

800,0

SOREAD

35,0

45,0

TMSA

550,0

0,0 150,0

TANGER MED II TNMV

15,0

Universités

946,0 20023,3

TOTAL

30,0

15,6

15,6

441,2

906,9

1348,1

9464,4

9415,4

23587,6

4707,9

0,0

150,0

150,0

150,0

7,8

7,8

149,9

372,9

522,7

4620,7

6780,4

2505,9

13906,9

112

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

ANNEXE 2 :

REPARTITION DES DEPENSES DU BUDGET GENERAL PAR ADMINISTRATION ANNEE 2012 2012 ADMINISTRATION SA MAJESTE LE ROI COUR ROYALE CHAMBRE DES REPRESENTANTS CHEF DU GOUVERNEMENT JURIDICTIONS FINANCIERES MINISTERE DE LA JUSTICE MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ET DE LA COOPERATION INTERIEUR - Administration centrale INTERIEUR - DGSN INTERIEUR - DST INTERIEUR - FORCES AUXILIAIRES MINISTERE DE LA COMMUNICATION ENSEIGNEMENT SUPERIEUR EDUCATION NATIONALE ALPHABETISATION MINISTERE DE LA SANTE MINISTERE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES TOURISME ARTISANAT SECRETARIAT GENERAL DU GOUVERNEMENT MINISTERE DE L'EQUIPEMENT ET DES TRANSPORTS AGRICULTURE PECHES MARITIMES MINISTERE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS MINISTERE DES HABOUS ET DES AFFAIRES ISLAMIQUES AFFAIRES ECONOMIQUES ET GENERALES ENERGIE ET MINES EAU ENVIRONNEMENT INDUSTRIE ET COMMERCE NOUVELLES TECHNOLOGIES MINISTERE DE LA CULTURE HABITAT URBANISME DEVELOPPEMENT TERRITORIAL EMPLOI FORMATION PROFESSIONNELLE MINISTERE CHARGE DES RELATIONS AVEC LE PARLEMENT MODERNISATION DES SECTEURS PUBLICS ADMINISTRATION DE LA DEFENSE NATIONALE HAUT COMMISSARIAT AUX ANCIENS RESISTANTS ET ANCIENS MEMBRES DE L'ARMEE DE LIBERATION MINISTERE DU COMMERCE EXTERIEUR DELEGATION INTERMINISTERIELLE AUX DROITS DE L'HOMME HAUT COMMISSARIAT AU PLAN CHAMBRE DES CONSEILLERS HAUT COMMISSARIAT AUX EAUX ET FORETS ET A LA LUTTE CONTRE LA DESERTIFICATION MINISTERE DU DEVELOPPEMENT SOCIAL, DE LA FAMILLE ET DE LA SOLIDARITE COMMUNAUTE MAROCAINE RESIDANT A L'ETRANGER DELEGATION GENERALE A L'ADMINISTRATION PENITENTIAIRE ET A LA REINSERTION CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL Total Administration

Matériel et Dépenses Diverses 517,164,000 1,497,865,000 49,800,000 472,597,000 38,309,000 312,000,000 535,774,000 1,757,282,000 863,497,000 247,176,000 432,745,000 328,000,000 2,099,000,000 4,436,900,000 19,719,000 3,428,000,000 240,000,000 65,620,000 45,448,000 14,370,000 100,580,000 1,398,581,000 132,371,000 170,000,000 1,734,000,000 60,894,000 180,032,000 133,464,000 11,115,000 132,388,000 0 139,400,000 24,915,000 290,865,000 22,610,000 84,650,000 273,750,000 6,481,000 15,450,000 5,250,000,000 67,973,000 13,240,000 10,000,000 78,825,000 37,800,000 42,790,000 418,850,000 224,860,000 556,500,000 35,000,000 29,048,650,000

Investissement 131,608,000 43,000,000 700,000,000 56,000,000 324,000,000 110,000,000 1,662,700,000 748,753,000 183,000,000 452,547,000 903,630,000 1,000,000,000 3,000,000,000 168,328,000 1,800,000,000 360,000,000 395,320,000 300,000,000 6,000,000 5,853,200,000 7,500,000,000 320,050,000 1,051,000,000 1,210,000,000 13,500,000 334,000,000 2,640,000,000 828,000,000 652,655,000 101,770,000 235,000,000 869,730,000 119,000,000 13,770,000 144,700,000 347,000,000 1,400,000 24,500,000 4,740,000,000 9,931,000 216,000,000 10,000,000 79,770,000 0 200,000,000 178,500,000 186,000,000 375,000,000 5,000,000 40,604,362,000

Total 517,164,000 1,629,473,000 92,800,000 1,172,597,000 94,309,000 636,000,000 645,774,000 3,419,982,000 1,612,250,000 430,176,000 885,292,000 1,231,630,000 3,099,000,000 7,436,900,000 188,047,000 5,228,000,000 600,000,000 460,940,000 345,448,000 20,370,000 5,953,780,000 8,898,581,000 452,421,000 1,221,000,000 2,944,000,000 74,394,000 514,032,000 2,773,464,000 839,115,000 785,043,000 101,770,000 374,400,000 894,645,000 409,865,000 36,380,000 229,350,000 620,750,000 7,881,000 39,950,000 9,990,000,000 77,904,000 229,240,000 20,000,000 158,595,000 37,800,000 242,790,000 597,350,000 410,860,000 931,500,000 40,000,000 69,653,012,000

113

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

ANNEXE 3:

REPARTITION DES DEPENSES DU BUDGET GENERAL PAR REGION ANNEE 2013 REGION

2013 Investissement

Services communs REGION DE OUED ED-DAHAB-LAGOUIRA REGION DE LAAYOUNE-BOUJDOUR-SAKIA AL HAMRA REGION DE GUELMIM-ES-SEMARA

27,720,192,065 94,183,599

REGION DE SOUS-MASSA-DRAA REGION DE GHARB-CHRARDA-BNI HSSEN REGION DE CHAOUIA-OUARDIGHA REGION DE MARRAKECH-TENSIFT-AL-HAOUZ

Matériel et Dépenses 23,077,672,595 Diverses

Total 50,797,864,660

33,504,370

127,687,969

137,873,119

62,929,625

200,802,744

287,545,434

122,163,996

409,709,430

1,185,335,856

555,910,952

1,741,246,808 928,533,279

687,867,679

240,665,600

325,677,311

272,073,590

597,750,901

1,313,507,847

875,283,271

2,188,791,118

REGION DE L'ORIENTAL REGION DU GRAND CASABLANCA

938,873,970

382,245,740

1,321,119,710

612,590,336

921,416,840

1,534,007,176

REGION DE RABAT-SALE-ZEMMOUR-ZAER REGION DE DOUKALA-ABDA REGION DE TADLA-AZILAL REGION DE MEKNES-TAFILALET REGION DE FES-BOULEMANE REGION DE TAZA-AL HOCEIMA-TAOUNATE REGION DE TANGER-TETOUAN TOTAL Régions

955,546,339

1,312,319,523

2,267,865,862

642,300,457

274,697,240

916,997,697

591,812,589

230,324,878

822,137,467

786,704,684

449,739,663

1,236,444,347

765,351,004

691,072,061

1,456,423,065

768,891,773

265,751,467

1,034,643,240

2,423,111,938

416,277,589

2,839,389,527

40,237,366,000

30,184,049,000

70,421,415,000

114

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

ANNEXE 3:

INVESTISSEMENT DES EEP PAR SECTEUR EN MDH SECTEU R

EEP ADM ANRT CASA TRANSPORTS CFR CNPAC LPEE ONCF

INFRASTRUCTURE ET TRANSPORT

ONDA RAFC RAM GROUPE RATS SNTL SODEP SONARGES STRS TMSA TOTAL ADA ANCFCC ANDA ANDZOA BIOPHARMA JZN LOARC

AGRICULTURE ET PECHE MARITIME

ONCA ONICL ONP ONSSA ORMVAs SONACOS SOREC SOSIPO TOTAL AASLM AAVBR ADER AGENCES URBAINES ALEM APDN

HABITAT, URBANISME ET DEVELOPPEMENT TERRITORIAL

APDO APDS CASA AMENAGEMENT GROUPE HAO IDMAJ SAKAN SAPT SAR TOTAL ABHs ADEREE CADETAF CNESTEN

ENERGIE, MINES, EAU ET ENVIRONNEMENT

GROUPE OCP MASEN ONEE ONHYM REGIES DISTRIBUTION SIE TOTAL CAM CCG CDG GROUPE

FINANCES

CDVM FDSHII FEC OC TOTAL

Prévisions 2012 6 917 41 3 396 1 975 28 50 7 469 2 007 13 1 570 41 181 458 7 93 1 581

25 826 34 1 624 15 83 20 16 6 101 24 484 294 3 096 100 146 27 6 069

1 097 899 3 1 167 4 000 230 299 866 50 7 000 349 468 180 16 609

280 30 1 76 24 930 1 615 13 057 279 4 110 635 45 013

291 3 13 068 133 3 7 153 13 658

Réalisations 2012 3 797 29 2 515 1 403 2 47 5 993 861 11 1 552 2 197 240 1 82 2 994

19 726 43 303 17 28 19 3 3 59 19 120 398 1 940 14 38 3 3 005

790 899 1 677 2 070 422 255 784 34 6 689 370 130 1 13 121

412 13 0 40 12 614 717 7 917 265 2 510 3 24 492

238 1 9 000 2 1 2 14 9 258

Prévisions 2013 3 774 4 622 1 861 17 50 7 500 1 980 14 1 187 13 249 2 871 6 257 5 311

25 717 77 1 764 58 74 48 15 9 77 8 640 552 3 552 81 467 16

Prévisions 2014 4 980 4 600 1 800 30 50 7 500 1 980 14 1 187 10 173 368 7 240 1 794

20 738 27 2 681 23 74 18 10 5 100 4 570 335 2 819 95 465 11

7 438

1 285 1 698 2 876 4 000 260 281 900 60 7 500 340 292 169 17 663

549 34 6 48 20 420 1 405 12 215 124 2 546 9 37 356

272 4 13 933 129 2 7 28 14 376

7 236

930 1 139 2 1 217 3 500 340 270 900 55 7 500 653 292 180 16 97 8

523 13 1 55 29 500 1 800 12 459 346 2 392 910 47 999

299 4 14 000 129 1 7 128 14 570

115

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

SECTEUR

SOCIAL, SANTE EDUCATION ET FORMATION

EEP

Prévisions 2014

73

8

149

149

46

12

23

25

ANAPEC

82

19

52

52

AREFs

9 369

2 785

8 950

9 000

BNRM

13

5

15

15

CC

1

0

1

1

CCM

21

5

15

15

CHUs

385

219

818

830

CMR

61

10

78

45

ENIM

30

13

30

32

CNOPS

105

57

15

16

CNRST

127

18

119

125

CNSS

178

104

136

136

EHTP

70

11

70

73

ENAM

30

16

48

49

IAV

80

61

76

79

INRA

101

97

120

120 80

INRH

83

32

65

ITPSMGEA

12

3

8

9

EN

167

18

112

116 52

IPM

51

18

51

ISCAE

13

6

8

8

ISM

15

0

13

13

MAP

66

44

43

ODCO

5

1

5

5

OFPPT

754

580

513

713

ONOUSC

415

261

179

188

TNMV

11

3

10

10

UNIVERSITES

2 949

933

2 460

2 500

15 313

FMDT

730

5 339

45

14 182

14 500

294

1 125

1 342

MDA

152

90

164

180

ONMT

584

576

750

750

SMIT

203

35

244

ANPME

1 669

995

260

2 283 11

2 532

3

12 0

6

6

AMDI

100

27

72

100

ARCHIVES DU MAROC

11

ANP

875

743

837

1 118

BAM

785

493

589

380

CMPE

307

169

338

340

MJS

7

3

2

7

EACCE

65

2

45

32 16

OCE

5

0

16

OFEC

8

6

5

5

OMPIC

20

7

20

19

SNRT

260

106

64

60

SOREAD

40

41

90

2 475

1 609

TOTAL

TOTAL GLOBAL

Prévisions 2013

ADS

TOTAL

AUTRES

Réalisations 2012

ANAM

TOTAL

TOURISME ET ARTISANAT

Prévisions 2012

126 631

77 544

40

2 094

2 133

121 109

126 686

116

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

TABLE DES MATIERES PLAN ..................................................................................................................................................................... 1 AVANT PROPOS................................................................................................................................................ 3 INTRODUCTION ............................................................................................................................................... 5

Première partie : Les conceptions et les acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics (P:14) Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense ........................................................ 16 Section1 : Le système d’exécution de la dépense............................................................................. 16 Paragraphe 1 : Le processus d’exécution des dépenses publiques ........................................... 16 1. Les phases administratives : ...................................................................................................... 16 1.1. La phase d’engagement :.............................................................................................................. 17 1.2. La phase de liquidation : .............................................................................................................. 17 1.3. La phase d’ordonnancement : ................................................................................................... 17 2. La phase comptable : le paiement ............................................................................................ 17 Paragraphe 2 : Fonctions et responsabilités des acteurs de la dépense ................................. 18 1. Fonctions et responsabilité des contrôleurs : ..................................................................... 19 1.1. La fonction des contrôleurs :...................................................................................................... 19 1.2. La responsabilité de contrôleurs : ........................................................................................... 19 2. Fonctions et resposabilités des ordonnateurs :.................................................................. 20 3. Fonctions et responsabilités des comptables : ................................................................... 21 3.1. La fonction du comptable :.......................................................................................................... 21 3.2. La responsabilité du comptable : ............................................................................................. 22 Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense .......................................................... 24 Paragraphe 1 : Le contrôle interne ........................................................................................................ 24 1. Le cadre juridique du contrôle financier : ............................................................................ 24 2. La forme et la structure du contrôle financier : .................................................................. 25 2.1. Le contrôle financier préalable et le contrôle d’accompagnement : .......................... 27 2.2. La structure du contrôle financier : ......................................................................................... 27 3. Le rapprochement entre la TGR et le CED : .......................................................................... 29 4. Les acteurs du contôle interne: ................................................................................................. 30 4.1. Le contrôle de la direction des établissements publics et de privatisation :........... 30 4.2. Le contrôle hiérarchique : ........................................................................................................... 32 4.3. Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs : .......................................................... 32 4.4. Le contrôle des inspections : ...................................................................................................... 33 Paragraphe 2 : Le contrôle externe ....................................................................................................... 36 1. Les juridictions financières: ....................................................................................................... 36 2. Le contrôle politique : ................................................................................................................... 37 Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements publics ............................ 39 Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et comptable des EP............................................. 40 Paragraphe 1 : Les axes de la réforme .................................................................................................. 40 1. La réforme budgétaire globale et intégrée : ......................................................................... 40

117

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

1.1. La programmation budgétaire pluriannuelle : ................................................................... 41 1.2. La globalisation des crédits : ...................................................................................................... 41 1.3. La déconcentration budgétaire :............................................................................................... 42 1.4. La dépense publique et e-gouvernance : ............................................................................... 43 2. La refonte du contrôle de la dépense publique : ................................................................ 44 2.1. L’audit de performance et de la reddition des comptes :................................................ 44 2.2. La démarche de la réforme: ........................................................................................................ 45 Paragraphe 2 : Les enjeux de la contractualisation ......................................................................... 46 1. La contractualisation: levier de la gouvernance financière : ......................................... 47 2. Les objectifs de la contractualisation : ...................................................................................... 48 Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du contrôle ............................................................................................................................................................ 49 Paragraphe 1 :L’adaptation du droit budgétaire .............................................................................. 49 Paragraphe 2 : L’adaptation du système comptable ....................................................................... 51 1. une comptabilité budgétaire rénovée : .................................................................................. 51 2. Une comptabilité publique proche de celle du privé :...................................................... 52 3. Une comptabilité analytique ajustée : .................................................................................... 54 Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense ......................................................... 55 Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense ................................................. 56 Paragraphe 1 : Les amendements apportés au régime de responsabilités .......................... 56 1. Etat des amendements apportés au régime des responsabilités : .............................. 56 2. Portée des amendements apportés au régime des responsabilités : ......................... 57 Paragraphe 2 : Les insuffisances liées à l'exécution de la dépense .......................................... 57 Section 2 : Réalisations et perspectives du processus

d’exécution de la dépense .......... 59

Paragraphe 1 : Réalisations du processus de la dépense .............................................................. 59 1. Etat du processus de la dépense : ............................................................................................ 59 2. Forces et faiblesses du processus de la dépense : ............................................................. 60 2.1. Forces du processus de la dépense : ....................................................................................... 60 2.2. Fragilités du processus de la dépense :.................................................................................. 61 Paragraphe 2 : Perspectives du processus de la dépense............................................................. 61

Deuxième partie : Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination (P:63) Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF ......................................................................... 66 Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF ....................................................................... 66 Paragraphe 1 : Le diagnostic de la gestion de la dépense ............................................................. 66 1. Portefeuille des AREF : ................................................................................................................. 66 2. Portefeuille de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz: .......................................................... 68 Paragraphe 2 : Les insuffisances dans la gestion de la dépense des AREF ............................ 74 1. Insuffisances dans la capacité de gestion : ........................................................................... 74 2. Faiblesses des outils de gestion : .............................................................................................. 75 Section 2 : Observations et recommandations du contrôle financier ..................................... 75 Paragraphe 1: Observations revêtant le caractère d’infractions ............................................... 76

118

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

1. 2.

Les observations communes aux EP: ...................................................................................... 76 Les observations spécifiques aux AREF: ............................................................................... 78

Paragraphe 2: Observations sous forme de recommandations ................................................ 80 1. Les observations détéctées: ....................................................................................................... 80 2. Les solutions proposées : ............................................................................................................ 81 Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF.................................... 83 Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier de la dépense ................................ 84 Paragraphe 1 : Les atouts du contrôle financier de la dépense ................................................. 84 Paragraphe 2 : Les insuffisances du contrôle financier de la dépense .................................... 84 Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle financier .................................................. 86 Paragraphe 1 : Les tendances du contrôle financier....................................................................... 86 Paragraphe 2 : Les axes de rénovation du contrôle financier ..................................................... 87 Chapitre 3: Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la performance ..................... 89 Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP ................................................................. 90 Paragraphe 1: Réforme du dispositif de contrôle financier ......................................................... 90 1. Le fondement de la réforme du contrôle financier : ......................................................... 90 2. Les axes de la réforme du contrôle financier: ..................................................................... 91 Paragraphe 2: Réforme du dispositif de gestion .............................................................................. 93 1. Développement des instruments de gestion : ..................................................................... 93 2. Normalisation et consolidation des comptes : .................................................................... 94 Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP ......................................................................... 96 P a r a g r a p h e 1 : Le Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP ...................... 96 1. Un référentiel de gouvernance des EP : ................................................................................. 96 2. LES Objectifs du code: ................................................................................................................... 96 Paragraphe 2: La contractualisation et le partenariat ................................................................... 98 1. La Contractualisation pluriannuelle : ..................................................................................... 98 2. Le partenariat public-privé : ...................................................................................................... 98 Conclusion .....................................................................................................................................................100 BIBLIOGRAPHIE ..........................................................................................................................................105 ANNEXES .......................................................................................................................................................110 TABLE DES MATIERES .............................................................................................................................117

119