Contenciosul Administrativ

CURS CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ŞI RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ CAPITOLUL I Controlul administrativ 1. Însemnătatea activităţii de control Orice societate, organizată în stat suveran, este interesată în asigurarea ordinii, a unui climat social fără convulsii, în care legea să stea la baza realizării valorilor care exprimă interesele statului sau ale unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de puterea publică. Pentru realizarea acestor sarcini, statul înfiinţează servicii publice, care, organizate într-un sistem de autorităţi, alcătuiesc administraţia publică. Administraţia, ca structură prin intermediul căreia se urmăreşte realizarea interesului general al societăţii, sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activităţi umane, contribuind la punerea în valoare a bogăţiilor sociale şi a celor mai alese însuşiri ale membrilor societăţii. Fără o bună administrare, societatea nu se poate dezvolta într-un ritm optim, chiar dacă s-ar baza pe cele mai moderne mijloace informaţionale sau materiale. Ca urmare, este necesar ca deciziile administrative să fie aplicate în mod corect, eficient şi să contribuie la dinamizarea relaţiilor sociale. Pentru elaborarea unei decizii administrative juste, în organizarea executării legilor, în repartizarea funcţionarilor publici şi a perfecţionării sistemului de lucru, în vederea prevenirii greşelilor sau a lipsurilor în activitate, este nevoie de o informare precisă asupra realităţii, care nu se poate obţine decât prin verificarea stării de lucruri la faţa locului. Această verificare se face printr-o activitate de control, înţeleasă ca o analiză permanentă sau periodică a unei activităţi, pentru a urmări mersul ei, combaterea unor fenomene nefavorabile şi luarea măsurilor de îmbunătăţire, cerute de specificul activităţii controlate. Activitatea de control are deci rolul de a regla executarea deciziei administrative şi a însăşi actului decizional, fiind o importantă latură a factorilor de conducere socială(1) Totodată ca parte componentă inseparabilă a sistemului social global, controlul este şi un instrument important de realizare a funcţiilor de reglare şi autoreglare a întregului system.(2) Edificarea unei societăţi bazată pe principiile statului de drept, impune perfecţionarea continuă a conducerii acesteia, fapt ce determină, în mod logic, organizarea unei evidenţe şi a unui sistem de control care să asigure cunoaşterea exactă a modului în care sunt gospodărite mijloacele materiale şi financiare, a felului în care sunt îndeplinite legile ţării, în toate domeniile de activitate. Controlul, constituind un mijloc indispensabil al asigurării conducerii şi verificării întregii activităţi economico-sociale, descoperă şi determină utilizarea experienţei pozitive, în aplicarea metodelor ştiinţifice de perfecţionare a activităţii autorităţilor administraţiei publice. El are un rol însemnat în educarea cetăţenilor şi contribuie la dezvoltarea corectitudinii lor, la combaterea fenomenelor antisociale, de corupţie, evaziune fiscală, abuz de putere şi a oricăror altor fapte ce prejudiciază un interes public sau privat. Necesitatea şi însemnătatea controlului activităţii administrative rezultă deci, din specificul acestei activităţi, de a fi în continuă confruntare cu realitatea, şi din nevoia realizării 1

permanente a conformităţii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor normative cu forţă juridică superioară. 2. Noţiunea controlului administrativ În înţelegerea conceptului de control, trebuie avut în vedere că acesta este un atribut al activităţii de conducere, cu un rol distinct şi bine definit. El trebuie privit ca o activitate conştientă ce urmăreşte reglarea şi corectarea deciziei administrative, contribuind astfel la îmbogăţirea experienţei conducerii. Deci, controlul reprezintă principalul mijloc care asigură transpunerea în fapt a dispoziţiilor legale şi realizarea corespunzătoare a finalităţii lor, în deplină concordanţă cu realităţile vieţii sociale, a obiectivelor urmărite în activitatea autorităţilor administraţiei publice. Cu alte cuvinte, natura controlului constă în permanenta confruntare a administraţiei, aşa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ar fi trebuit să fie.(3) În accepţiunea clasică, prin conceptul de control se are în vedere acţiunea de descoperire şi constatare a stărilor de fapt negative, a dereglărilor şi neconcordanţelor din activitatea controlată, urmată de aplicarea de către organele competente, a unor sancţiuni sau a altor măsuri prevăzute de lege. Ca urmare, în prezent, rezultatele unei activităţi de control se apreciază mai cu seamă, după volumul şi natura abaterilor constatate precum şi după numărul de sancţiuni aplicate. Având în vedere însă, că activitatea ce trebuie realizată, precum şi cea efectiv realizată, şi cercetând cauzele deficienţelor, controlul trebuie să asigure efecienţa necesară administraţiei publice. El nu este instituit numai pentru constatarea abaterilor şi aplicarea sancţiunilor ci şi pentru a îndruma activitatea administraţiei şi a trage învăţăminte din cele constatate pentru perfecţionarea muncii administrative. În acest sens, orice acţiune de descoperire a unor abateri sau neajunsuri în activitatea administrativă, trebuie să fie urmată de calea găsirii măsurilor şi soluţiilor, care să împiedice şi să oprească repetarea fenomenelor negative. Această obligaţie a organelor de control, trebuie îndeplinită în fiecare acţiune de control pentru că în caz contrar, stările de fapt negative, deşi constatate, nefiind însoţite de măsuri de înlăturare şi prevenire, vor continua să se menţină. Constatările făcute de organele de control sunt materializate în acte şi operaţiuni tehnico-materiale, pentru că altfel controlul ar însemna o activitate lipsită de semnificaţie şi eficienţă. Actele întocmite în urma controlului trebuie să reflecte, în cadrul unui echilibru permanent, latura de îndrumare şi sprijin, cu latura coercitivă, fără a se exclude reciproc, sau să se absolutizeze una din ele.(4) Activitatea de control fiind un proces complex, actele constatatoare reprezintă o apreciere a activităţii celui controlat, care trebuie să aibă în vedere toate condiţiile şi împrejurările în care au avut loc activităţile verificate, gradul de participare al diferiţilor factori cauzali, acţiunea ori inacţiunea factorului uman şi alte asemenea elemente care subliniază cerinţa obiectivă a responsabilităţii şi competenţei celor ce controlează. (5) Exercitarea eficientă şi competentă a acţiunilor de control contribuie în mare măsură la realizarea funcţiilor controlului, de cunoaştere şi informare, de educare şi formare a cadrelor. 3. Principiile de organizare şi funcţionare a controlului în administraţia publică La baza organizării şi funcţionării controlului administrativ stau principiile supraordonării autorităţilor administraţiei publice şi a specializării lor, în activitatea de organizare a executării şi executare în concret a legilor, pentru satisfacerea interesului general, care se realizează prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin prestaţii efectuate persoanelor fizice si juridice. 2

Potrivit articolului 102 din Constituţie(6), Guvernul este definit ca fiind autoritatea publică centrală, supraordonată, cu competenţă materială generală, care are rolul de a asigura conducerea generală a administraţiei publice. La nivel central sarcinile administraţiei publice sunt realizate de către ministere şi alte organe care au denumiri diferite. Ele sunt specializate într-un domeniu sau într-o ramură de activitate şi se află în subordinea directă sau indirectă a Guvernului. Pe plan local sarcinile administraţiei de specialitate sunt realizate de către serviciile publice ale ministerelor şi a celorlaltor autorităţi centrale, deconcentrate teritorial şi conduse de prefect. Înfăptuind sarcinile administraţiei de stat, aceste autorităţi se află într-un sistem ierarhic, în fruntea căruia se află Guvernul, care are dreptul de control asupra tuturor autorităţilor guvernamentale, ca un atribut al funcţiei de conducere generală a administraţiei publice. Complexitatea sarcinilor administraţiei publice şi diversificarea lor continuă, a impus necesitatea specializării controlului în funcţie de multiplele laturi ale activităţii economice şi sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atât pentru controlul efectuat în cadrul fiecărei autorităţi administrative, pe compartimente, cât şi pentru controlul ce se exercită din afară, de către organisme special create, pe domenii de activitate. Cea mai frecventă formă de control intern specializat este controlul financiar propriu prin care se asigură, în toate compartimentele administraţiei publice, disciplina financiară şi bugetară. Acest control se exercită de regulă de către contabilul şef şi de către corpul de control financiar intern. Organele de control extern de specialitate sunt diferite inspecţii şi inspectorate de stat, înfiinţate potrivit legii, având rolul de a verifica anumite sectoare de activitate, cu metode şi forme specifice. 4. Formele de control ale activităţii administraţiei publice Ţinându-se seama de importanţa funcţiei executive a statului, prin activitatea de control se urmăreşte modul de îndeplinire cantitativă şi calitativă a atribuţiilor lor, conferite de lege autorităţilor administraţiei publice şi mijloacele folosite, în întreaga activitate administrativă de aplicare întocmai a legilor şi a actelor emise de organele administrative. Complexitatea şi diversitatea activităţii administrative duce la realizarea controlului, printr-o multitudine de forme, care vizează fie legalitatea şi oportunitatea actelor şi faptelor administrative, fie numai legalitatea lor. În primul rând asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice se exercită un control parlamentar prin mijloace şi metode specifice. Acest control are prin excelenţă un caracter politic(7) care se manifestă prin verificarea activităţii executive, nu numai pe baza unor considerente juridice, ci şi pe motivaţii politice. Ca urmare, controlul parlamentar vizează atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor administrative, dar prin această formă de control nu se poate sancţiona ilegalitatea actelor administrative, decât tot prin mijloace politice. Controlul parlamentar asupra activităţii executive îşi are legitimitatea în rolul parlamentului de a fi organul reprezentativ suprem al poporului, care exercită atribuţiile suveranităţii naţionale. Instituţia controlului parlamentar este consacrată în articolul 111 din Constituţia României, din noiembrie 1991. În acest articol se prevede că Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. Regulamentele celor două camere detaliază modalităţile specifice de control al Parlamentului, asupra autorităţilor administraţiei 3

publice, dintre care amintim: informarea deputaţilor şi senatorilor, întrebările şi interpelările, anchetele parlamentare, moţiunile de cenzură, etc. În al doilea rând administraţia publică exercită un control asupra propriei sale activităţi, care cuprinde atât activitatea desfăşurată în formă juridică, cât şi cea realizată prin operaţiuni materiale şi tehnice, de prestări de servicii şi chiar productive. Sfera largă a acestui control se manifestă şi prin aceea că el nu se reduce numai la confruntarea actelor sau operaţiunilor materiale tehnice cu dispoziţiile legale în vigoare, ci vizează activitatea organelor controlate sub multiple aspecte, în care rolul esenţial îl ocupă aprecierea oportunităţii acestora, în scopul obţinerii celor mai eficiente rezultate. În administraţia publică, legalitatea şi oportunitatea sunt noţiuni inseparabile, având în vedere că dreptul de apreciere a celor mai oportune măsuri se exercită numai în cadrul legalităţii. Controlul exercitat de autorităţile administraţiei publice poate să fie un control intern sau extern, în funcţie de poziţia pe care o are organul controlat, faţă de cel care controlează. Controlul intern are o pondere mai mare decât cel extern, deoarece răspunderea pentru bunul mers al activităţii autorităţilor administrative revine în primul rând conducerii unităţii care trebuie să prevină şi să sesizeze operativ neajunsurile. Din acest punct de vedere, controlul intern este un instrument indispensabil procesului decizional al conducerii autorităţii administrative. Această formă de control administrativ este consecinţa subordonării ierarhice a compartimentelor autorităţilor administrative şi a funcţionarilor ce le alcătuiesc. El are un caracter general şi permanent, privind deopotrivă atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor şi faptelor celor controlaţi. Acest control se realizează din oficiu sau la cererea şi sesizarea altor persoane, din interiorul organului administrativ ori din afara acestuia. Când controlul a fost declanşat printr-o reclamaţie sau o sesizare, poartă denumirea de recurs graţios (reclamaţie administrativă). Această reclamaţie administrativă constituie, în caz de litigiu, o condiţie prealabilă a exercitării acţiunii de contencios administrativ. Pentru asigurarea administrării patrimoniului public şi utilizarea fondurilor publice în mod economic, eficient şi eficace s-a reglementat controlul intern şi controlul financiar preventiv (8). De asemenea s-a reglementat auditul public intern la entităţile publice, cu privire la formarea şi utilizarea fondurilor publice şi administrarea patrimoniului public. Potrivit legii controlul intern reprezintă ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace. Totodată controlul intern include structurile organizatorice, metodele şi procedurile de control. Auditul public intern este o activitate funcţional independentă şi obiectivă, prin care se dă asigurări şi consiliere conducerii entităţii publice, pentru buna administrare a veniturilor şi cheltuielilor publice şi care contribuie la îndeplinirea obiectivelor stabilite, printr-o abordare sistematică şi metodică, îmbunătăţind eficienţa şi eficacitatea sistemului de conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor de administrare (9). Entităţile publice sunt în concepţia legii toate autorităţile publice, instituţiile publice, companiile sau societăţile naţionale, regiile autonome, societăţile comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar majoritar, cu personalitate juridică, care utilizează sau administrează fonduri publice ori patrimonial public. Sfera auditului public intern cuprinde: a) activităţi financiare sau cu implicaţii financiare, desfăşurate de entitatea publică din momentul constituirii angajamentului până la utilizarea fondurilor de către beneficiarii finali, inclusiv a fondurilor provenite din asistenţa externă; b) constituirea veniturilor publice, respectiv autorizarea şi stabilirea titlurilor de creanţă, precum şi a facilităţilor acordate la încasarea acestora; c) administrarea patrimoniului public, 4

precum şi vânzarea, gajarea concesionarea sau închirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unităţilor administrativ-teritoriale;d) sistemele de management financiar şi control, inclusiv contabilitatea şi sistemele informatice aferente. Tipurile de audit sunt următoarele: a) auditul de sistem care reprezintă o evaluare de profunzime a sistemelor de conducere şi control intern, cu scopul de a stabili dacă acestea funcţionează economic, eficace şi eficient, pentru identificarea deficienţelor şi formularea de recomandări pentru corectarea acestora; b)auditul performanţei care examinează dacă criteriile stabilite pentru implementarea obiectivelor şi sarcinilor entităţii publice sunt corecte, pentru evaluarea rezultatelor şi apreciază dacă rezultatele sunt conforme cu obiectivele; c) auditul de regularitate care reprezintă examinarea acţiunilor asupra efectelor financiare pe seama fondurilor publice sau a ptrimoniului public, sub aspectul respectării ansamblului principiilor, regulilor procedurale şi metodologice care le sunt aplicabile. Activitatea de audit public intern se realizează în cadrul compartimentului de specialitate de către auditori interni care au calitatea de funcţionari publici, numiţi în funcţie de conducătorul entităţii publice, cu avizul conducătorului compartimentului de audit public intern. Prin urmare auditul implică o muncă de analiză şi diagnosticare şi poate fi general sau limitat, la o anumită componentă a activităţii entităţii publice. Controlul financiar-preventiv este activitatea prin care se verifică legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora. Acest control se organizează şi se exercită sub forma controlului propriu, la toate entităţile publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu impact financiar precum şi asupra fondurilor publice şi a ptrimoniului public, şi sub forma controlului delegat, realizat de către controlori delegaţi ai Ministerului Finanţelor publice, la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului oricărui fond special, la Fondul naţional şi la agenţiile de implementare a fondurilor comunitare, precum şi la alte entităţi publice cu risc ridicat. Controlul financiar preventiv propriu se exercită prin viză, de către persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate în acest scop de către conducătorul entităţii publice, altele decât cele care iniţiază operaţiunea supusă vizei. Persoanele în drept să exercite controlul financiar preventiv delegat acordă sau refuză acordarea vizei de legalitate numai în scris, pe formular tipizat care poartă semnătura şi sigiliul personal al controlorului delegat competent. Înainte de a emite un refuz de viză, controlorul delegat are obligaţia să informeze, în scris, în legătură cu intenţia sa pe ordonatorul de credite, precizând motivele refuzului. Controlorii delegaţi fac parte din Corpul controlorilor delegaţi care reprezintă un compartiment distinct în structura Ministerului Finanţelor Publice, atât la nivel central, cât şi teritorial. Pe lângă noţiunile control intern, control financiar preventiv şi audit public intern, în realizarea acţiunii administrative se întrebuinţează expresiile control financiar public intern şi audit financiar. Controlul financiar public intern cuprinde întregul sistem de control intern din sectorul public, format din sistemele de control ale entităţilor publice, ale altor structuri abilitate de Guvern şi dintr-o unitate centrală care este responsabilă de armonizarea şi implementarea principiilor şi standardelor de control şi audit. Auditul financiar reprezintă activitatea de examinare, în vederea exprimării de către auditorii financiari, a unei opinii asupra situaţiilor financiare, în conformitate cu standardele de audit, armonizate cu standardele internaţionale de audit şi adoptate de Camera Auditorilor Financiari din România(10). Auditul public intern se deosebeşte de auditul financiar atât în ce priveşte obiectul activităţii şi entităţii auditate, cât şi în privinţa formei de exercitare a auditului şi dobândirea 5

calităţii de auditor. Auditul financiar are ca obiect principal verificarea situaţiilor financiare anuale ale agenţilor economici iar auditul intem priveşte cu precădere utilizarea fondurilor publice de către autorităţile sau instituţiile publice. Ca formă de exercitare, auditul financiar se desfăşoară în mod independent de către personae care au dobândit calitatea de auditor financiar, în timp ce auditul public intern se realizează în cadrul structurii interne a entităţilor publice de către personae care au independenţă funcţională şi care raportează conducerii toate constatările făcute şi măsurile propuse pentru eliminarea deficienţelor exitente. Controlul extern este efectuat de organisme specializate şi exercită o deosebită influenţă asupra controlului intern, contribuind la perfecţionarea acestuia şi la eficientizarea actului decizional. El poate îmbrăca forma controlului ierarhic, a controlului specializat şi a controlului de tutelă administrativă, fiind exercitat de către funcţionari sau organe din afara celor controlate. Controlul ierarhic nu este prevăzut expres de lege şi nici nu este legat de vreun termen de efectuare. El este o consecinţă a principiului subordonării ierarhice a organelor administraţiei de stat şi are un caracter general, vizând întreaga activitate desfăşurată de către autoritatea controlată atât sub aspectul legalităţii, cât şi a oportunităţii. Controlul ierarhic se declanşează din oficiu sau la cererea oricărei persoane fizice sau juridice interesate, în apărarea intereselor lor legitime. Când controlul este efectuat ca urmare a unei sesizări sau reclamaţii, el poartă denumirea de recurs ierarhic, fiind o importantă cale oferită de lege celor vătămaţi în drepturile lor, de a-şi valorifica aceste drepturi, înainte de a se adresa instanţei de judecată. Controlul extern specializat diferă de controlul ierarhic, deoarece este înfăptuit de organe ce nu se află într-o anumită ierarhie, iar activitatea lor priveşte numai acele activităţi ce sunt prevăzute de lege şi se încadrează în sfera competenţei lor materiale. În realizarea controlului extern, un rol însemnat revine inspecţiilor şi inspectoratelor de stat care verifică atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor şi măsurilor unităţilor controlate. El se exercită din oficiu sau la sesizarea unor organe de stat ori a cetăţenilor. Controlul de tutelă administrativă se exercită de către prefect, asupra actelor administrative ale autorităţilor publice locale, constituite pe baza principiului autonomiei locale(11). Acest control priveşte doar legalitatea actelor administrative şi se înfăptuieşte prin atacarea actului ilegal, la instanţa de contencios administrativ, actul fiind suspendat de drept (12) Asupra activităţii administraţiei publice se exercită şi un control administrativ jurisdicţional, de către organele prevăzute de lege cu astfel de atribuţii. Controlul administrativ jurisdicţional intervine pentru soluţionarea unor litigii din sfera administraţiei publice şi se realizează după o procedură bazată pe principiul independenţei şi al contradictorialităţii. Acest control priveşte doar legalitatea actelor administrative, iar actul de control poartă denumirea de act administrativ-jurisdicţional, fiind irevocabil şi cu autoritate de lucru judecat. De subliniat că potrivit Legii contenciosului administrativ, actele administrative jurisdicţionale pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie(13) În al treilea rând, asupra activităţii administraţiei publice se exercită un control judecătoresc care priveşte apărarea drepturilor şi a intereselor legitime ale cetăţenilor, împotriva abuzurilor administraţiei. Acest control se înfăptuieşte de către instanţele de drept comun, ca un control special şi de instanţele de contencios administrativ, ca un control general, de plină jurisdicţie. El priveşte numai legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea lor. Alături de controlul instanţelor judecătoreşti, asupra autorităţilor administraţiei publice se exercită un control şi din partea Ministerului Public, care face parte din structura autorităţilor judecătoreşti. Acest control are un caracter nejurisdicţional şi priveşte verificarea actelor organelor 6

administrative de cercetare şi urmărire penală, precum şi a organelor de administrare a locurilor de deţinere şi executare a pedepselor. 5. Elementele raportului juridic de control administrativ Odată cu declanşarea unei acţiuni de control, între organul ce controlează şi cel controlat ia naştere un raport juridic de drept administrativ, cu drepturi şi obligaţii corelative. În funcţie de natura controlului, aceste drepturi şi obligaţii pot decurge din lege sau din poziţia pe care o are organul de control, faţă de cel controlat. Elementele raportului juridic de control administrativ sunt subiectele, obiectul şi conţinutul acestui raport. Subiectele active ale controlului administrativ sunt persoanele sau organele titulare ale dreptului de control, care diferă în funcţie de forma controlului administrativ. Controlul administrativ intern general este efectuat de către titularii funcţiilor de conducere, asupra celor de execuţie, în baza raporturilor de subordonare ierarhică. Controlul financiar preventiv se execută de către un subiect calificat, (special) şi anume de către persoane care au o pregătire economică şi experienţa necesară. De regulă, acest subiect este şeful compartimentului financiar-contabil care acordă viza de control preventiv. La propunerea contabilului şef sau a şefului compartimentului financiar-contabil, conducătorul unităţii poate împuternicii prin ordin sau decizie, după caz, şi alte persoane să efectueze controlul preventiv, cu condiţia ca acestea să nu participe la întocmirea şi contabilizarea documentelor controlate. Controlul ierarhic se execută din treaptă în treaptă, în cadrul ierarhiei existente, în sistemul autorităţilor administraţiei publice de stat. Subiectele active ale acestui control sunt organele de conducere unipersonale sau colegiale, ori împuterniciţii acestora, care se află în raporturi de supraordonare faţă de subiectul controlat. Controlul extern specializat se execută de către funcţionarii inspecţiilor şi inspectoratelor de stat investiţi în funcţie potrivit legii. Deci, acest subiect activ al controlului specializat, este un subiect calificat. Titularul controlului de tutelă administrativă este prefectul sau împuterniciţii lui, iar controlul administrativ jurisdicţional se exercită de către funcţionari din cadrul autorităţilor administraţiei publice, investiţi potrivit legii, cu atribuţii jurisdicţionale. Subiectele pasive ale controlului administrativ sunt funcţionarii, compartimentele sau organele administraţiei publice asupra cărora se răsfrânge acţiunea de control. Obiectul generic al controlului administrativ decurge din specificul activităţii executive, care constă în organizarea şi executarea propriu-zisă a dispoziţiilor legale. El urmăreşte conformitatea cu legea, nu numai a actelor administrative, ci şi a măsurilor nejuridice luate de autorităţile administraţiei publice. Fiecare formă de control administrativ are un obiect specific. Astfel, bunăoară, obiectul controlului intern general îl reprezintă verificarea legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii activităţi desfăşurate de către subiectul controlat, punându-se accentul pe modul de utilizare a mijloacelor materiale şi financiare de care dispune acest subiect, pe verificarea modului de exercitare a competenţei legale şi a activităţii de soluţionare a reclamaţiilor şi sesizărilor cetăţenilor, precum şi a relaţiilor cu publicul. Controlul intern specializat urmăreşte să preîntâmpine sau chiar să înlăture, încălcarea dispoziţiilor legale şi producerea de pagube. Obiectul controlului ierarhic cuprinde deasemenea întreaga activitate a subiectelor controlate, atât în ce priveşte emiterea actelor administrative, cât şi efectuarea faptelor materiale, sub aspectul legalităţii şi oportunităţii lor. Controlul extern de specialitate are un obiect specific, circumscris limitelor dispoziţiilor legale prin care s-a înfiinţat organul de control şi s-au stabilit atribuţiile acestuia. Conţinutul raportului juridic de control administrativ îl constituie drepturile şi obligaţiile corelative ale subiectelor active şi pasive ale controlului, ce decurg din lege sau din atributul controlului, de a fi parte componentă a activităţii de conducere. Întinderea drepturilor de care beneficiază organele de control este determinată de forma de manifestare a 7

controlului. Subiectele active ale controlului pot revoca sau anula actele ilegale sau inoportune, ori pot să le suspende, dacă există îndoieli cu privire la legalitatea sau oportunitatea lor, să le modifice sau chiar să se substituie funcţionarilor subordonaţi, emiţând un nou act. Titularii funcţiilor de conducere pot aplica sancţiuni disciplinare sau de imputare, în vederea restabilirii legalităţii. Cei ce exercită controlul financiar propriu au dreptul de a sesiza conducerea unităţii despre neregulile constatate şi pot propune aplicarea sancţiunilor prevăzute de lege. Ca şi în cazul controlului intern general, subiectele active ale controlului ierarhic pot anula, revoca sau suspenda actele ilegale sau inoportune, ale subiectelor pasive controlate, dar nu le pot modifica. Dacă s-ar admite acest lucru, ar însemna ca organul ierarhic superior să se substituie organului inferior şi să-i exercite atribuţiile acestuia. Organul ierarhic superior când constată situaţii de acte ilegale sau inoportune, poate el însuşi să emită altele, cu acelaşi obiect, dacă acestea intră şi în competenţa sa materială. În acelaşi timp, organul ierarhic superior poate lua măsuri de sancţionare şi poate da îndrumări obligatorii, pentru îmbunătăţirea activităţii subiectelor controlate (14) Titularii dreptului de control extern specializat nu pot anula actele organelor controlate, cu excepţia cazurilor expres prevăzute de lege, ci au doar posibilitatea să aplice sancţiuni contravenţionale, urmate de măsuri complementare cum ar fi suspendarea autorizaţiei sau a activităţii, oprirea fabricaţiei, respingerea produselor cu deficienţe de calitate, oprirea produselor ce nu corespund calitativ, retragerea dreptului de aplicare a mărcii de calitate, etc. Sancţiunea amenzii se poate aplica cumulativ cu oricare din sancţiunile amintite. Totodată, titularul dreptului de control poate da îndrumări obligatorii, de specialitate şi are posibilitatea să sesizeze organele competente de a lua măsuri disciplinare, materiale sau penale, după caz. Subiectele active ale controlului, pe lângă drepturile conferite de lege, au şi obligaţii. Ele trebuie să dea dovadă de cinste şi corectitudine, să semnaleze toate deficienţele şi abaterile subiectelor controlate, să încheie actele de control şi să aplice măsurile de sancţionare şi restabilirea legalităţii, potrivit legii. Deasemenea, subiectele active ale controlului administrativ, trebuie să aibă o comportare corespunzătoare care să asigure prestigiul funcţiei, să dea dovadă de tact şi de discreţie profesională în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă cu ocazia efectuării controlului, să permită subiectelor pasive să dea toate explicaţiile în legătură cu obiectul dedus controlului. Subiectele pasive ale raportului juridic de control administrativ au obligaţia să pună la dispoziţia organelor de control, toate actele şi documentele necesare controlului, să dea explicaţiile cerute şi să nu îngreuneze activitatea de control. În acelaşi timp, aceste subiecte au dreptul de a contesta măsurile nelegale ale organelor de control. 6. Organizarea şi efectuarea controlului Metodologia de control Eficienţa controlului - ca mijloc prin care se asigură funcţionarea normală a mecanismului administrativ - depinde în mare măsură de modul organizării activităţii de control. Deşi nu există reglementări procedurale, în general, orice activitate de control presupune un program, care sub aspect organizatoric, trebuie să se refere la reperele activităţii ce urmează a face obiectul controlului, să prevadă metodologia de control şi modul de valorificare a constatărilor făcute. Acţiunea de realizare a obiectului controlului, prevăzută în programul de control, presupune o sferă de cuprindere a acţiunii, obiectivele controlului şi operaţiunile de control. Aceste elemente diferă în funcţie de formele controlului administrativ şi sunt determinate în mod deosebit, de tematica de control care reprezintă instrumentul de bază, ce orientează în practică activitatea organului de control. 8

Tematica de control precizează scopul, principalele obiective ce se urmăresc în cadrul acţiunii, criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor verificate, operaţiunile de control, metodele şi modalităţile de control, modul de întocmire şi remitere a actelor de control, precum şi căile şi mijloacele care pot fi utilizate pentru întărirea laturii de prevenire a fenomenelor negative. Tematicile de control pot fi simple, cuprinzând doar normele generale din legislaţie care reglementează domeniul respectiv, lăsând libertate organului de control să se orienteze la faţa locului, sau complexe, cu toate datele ce interesează activitatea organului controlat, fără a lăsa controlorului posibilitatea de a acţiona după propria voinţă. Realizarea eficientă a controlului presupune desfăşurarea acţiunii de control în trei etape. În prima etapă, de pregătire a acţiunii de control, controlorul are obligaţia de a studia tematica de control, pentru însuşirea corectă a dispoziţiilor legale, ce reglementează activitatea organului de controlat şi pe baza căreia s-au stabilit obiectivele controlului. Totodată, în activitatea de documentare organul de control trebuie să-şi însuşească datele informative ale acţiunilor de control desfăşurate anterior şi să stăpânească criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor controlate. În etapa a doua a controlului, de verificare propriu-zisă,se urmăreşte conformitatea acţiunii administrative cu sarcinile care revin organului controlat. Cu alte cuvinte, controlorul urmăreşte conformitatea obiectului controlat cu criteriile de apreciere a gradului de realizare a obiectivelor prevăzute în tematica de control. Metodele şi tehnicile de control diferă de la o formă de control la alta, iar alegerea lor prezintă o deosebită importanţă în activitatea practică. Controlul nu înseamnă doar o inspecţie formală, ci el trebuie să identifice greşelile, neajunsurile şi lipsurile, într-un termen cât mai apropiat de momentul producerii lor şi să se încheie cu propuneri concrete, pentru declanşarea rapidă a măsurilor ce se impun şi urmărirea realizării acestora, în vederea îndreptării stărilor de lucruri negative şi înbunătăţirea activităţii autorităţilor administraţiei publice. Fiecare metodă şi tehnică de control prezintă anumite avantaje, dar, în acelaşi timp, ele au anumite limite şi prezintă chiar riscuri, ce decurg din utilizarea lor necorespunzătoare, fapt ce trebuie avut în vedere la declanşarea acţiunii de control. Cele mai eficiente modalităţi de efectuare a controlului sunt: controlul operativ curent, controlul tematic şi controlul de fond (integral). Controlul operativ curent este specific controlului administrativ intern şi reprezintă un instrument de lucru cu multiple valenţe. El se exercită de către funcţionarii de decizie, în mod permanent, şi urmăreşte cunoaşterea de către conducere, în orice moment, a modului în care îşi îndeplineşte sarcinile fiecare funcţionar, a problemelor cu care se confruntă unitatea, starea legalităţii şi oportunităţii actelor şi faptelor administrative, astfel încât să se poată interveni operativ şi la timp pentru înlăturarea neajunsurilor şi a fenomenelor negative. Acest control se exercită nemijlocit pe funcţionari şi lucrări, asupra întregii activităţi ce se desfăşoară, sau prin sondaj, în aşa fel încât să nu se greveze timpul de muncă al funcţionarului, prin ţinerea unor evidenţe, situaţii sau lucrări care pot duce la perturbarea activităţii de execuţie, fără să determine îmbunătăţirea calităţii muncii. Pentru obţinerea rezultatelor dorite, în activitatea de control, trebuie să se ţină seama şi de propunerile şi experienţa funcţionarilor ce activează în domeniul administrativ. În acest mod, controlul contribuie la generalizarea celor mai eficiente metode şi procedee de organizare şi conducere a activităţii administrative, de valorificare a experienţei pozitive. Controlul tematic se exercită periodic şi urmăreşte modul de realizare a unor sarcini sau activităţi determinate, ori activitatea unorfuncţionari. El poate privi activitatea unei singure autorităţi sau a mai multor organe administrative, când se urmăreşte cunoaşterea modului în care se respectă dispoziţiile legale, dintr-un anumit domeniu de activitate. Pentru a-şi atinge scopul, controlul tematic trebuie îndreptat spre acele aspecte ale activităţii administrative care 9

prezintă un interes deosebit, ori în legătură cu care rezultatele nu sunt satisfăcătoare. În activitatea de control tematic trebuie să se evite riscul de a se ajunge la un număr exagerat de astfel de controale, pe aspecte minore, fără a se aprofunda cauzele care determină fenomenele negative şi nejunsurile, în activitatea organelor administrative. Această modalitate de control este proprie atât controlului intern, cât şi controlului ierarhic, controlului specializat şi controlului de tutelă. Controlul de fond (integral) cuprinde întreaga activitate desfăşurată, de la data ultimei verificări, de către autoritatea controlată şi se exercită cu o anumită regularitate, potrivit programului de control, atât în cadrul formei de control administrativ intern, cât şi în cazul controlului administrativ ierarhic. El oferă concluzii asupra întregii activităţi juridice şi nejuridice a organului controlat, sub aspectul celor două laturi inseparabile, legalitatea şi oportunitatea. În acelaşi timp, controlul de fond facilitează obţinerea unor date despre modul în care sunt executate dispoziţiile sau îndrumările date de către autorităţile care exercită conducerea verigilor inferioare, devenind factor principal de reflectare a modului în care se realizează acţiunea administraţiei publice. În procesul complex al administrării, controlul trebuie să se bazeze pe cele mai adecvate procedee de verificare, având un rol deosebit în reglarea deciziei administrative, de transformare a acţiunii administrative într-o activitate chibzuită, raţională şi eficientă, pentru utilizarea resurselor umane, materiale şi financiare. În funcţie de momentul desfăşurării controlului, acesta poate fi: prealabil, concomitent sau posterior. Controlul prealabil este un control preventiv având menirea de a împiedeca producerea unor ilegalităţi, deoarece decizia administrativă nu poate fi luată fără avizul sau aprobarea organului prevăzut de lege. De regulă, acest procedeu de control este specific administraţiei consultative. Controlul concomitent se referă la verificarea activităţii organului controlat, odată cu desfăşurarea acţiunii de control. Acest procedeu este utilizat de către controlor cu ocazia efectuării controlului operativ curent, tematic sau de fond şi urmăreşte să surprindă fenomenele negative în momentul producerii lor, pentru a se putea crea posibilitatea cunoaşterii prompte a cauzelor acestora, în vederea acţionării operative pentru înlăturarea lor, printr-o acţiune de îndrumare şi sprijin. Controlul posterior este procedeul cel mai des utilizat în activitatea de control şi intervine după ce acţiunile administrative s-au materializat în acte şi fapte juridice. Acest control stimulează iniţiativa şi răspunderea organelor controlate în activitatea administrativă. Controlul administrativ ca atribut al activităţii de conducere urmăreşte nu numai evidenţierea unor fenomene negative, în activitatea autorităţilor publice, ci şi desfăşurarea acţiunii administrative, în condiţii de calitate şi eficienţă sporite. Din acest punct de vedere controlul poate fi inopinat sau anunţat. Controlul inopinat priveşte descoperirea deficienţelor în activitatea administrativă şi, ca urmare, cel controlat nu este încunoştiinţat despre data începerii controlului. Acest procedeu de control are rolul de a asigura permanent conformitatea acţiunii administrative cu prevederile legale şi apărarea intereselor generale ale societăţii în ansamblul ei, precum şi interesele legitime ale persoanelor fizice şi juridice. Controlul anunţat urmăreşte să surprindă calitatea actelor şi faptelor administrative, influenţând pozitiv operativitatea acţiunii de control. Cel controlat cunoaşte dinainte data efectuării controlului şi obiectivele acestuia, având posibilitatea să conlucreze la efectuarea lui, prin pregătirea documentaţiei necesare şi prin informaţiile oferite controlorului, în vederea descoperii cauzelor reale ale deficienţelor şi stabilirii măsurilor ce se impun. În cadrul activităţii practice, de control administrativ, se întâlnesc şi alte tehnici şi procedee metodologice care servesc la eficientizarea şi optimizarea acţiunii de control. Astfel, controlul poate fi efectuat la faţa locului, sau pe acte administrative şi documentaţia lor, la sediul 1

controlorului; de o singură persoană sau în echipă ; liber sau dirijat după norme procedurale; în mod unilateral sau în contradictoriu cu cel controlat; prin sondaj sau în mod exhaustiv. Controlul la faţa locului este cel mai eficient mijloc de control, deoarece permite controlorului să ia act de întreaga activitate a celui controlat şi se poate efectua concomitent cu realizarea actelor şi faptelor administrative. Controlul pe acte şi documentaţia lor are loc la sediul controlorului după ce autorităţile administrative au înaintat aceste acte în termenul prevăzut de lege sau la cererea organului de control. Potrivit art.101 din Legea 69/1991, în exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor adoptate şi emise de autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, cu excepţia celor de gestiune curentă, prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ, actele acestora dacă le consideră ilegale. Actul atacat este suspendat de drept. Prefectul se poate pronunţa asupra legalităţii actului, în termen de 15 zile de la data comunicării lui, comunicare ce se va face în 10 zile de la adoptarea acestuia.Acest procedeu de control nu este destul de eficient şi poate determina chiar o verificare incompletă, datorită insuficientei documentări a controlorului sau schimbului defectuos de corespondenţă. Controlul efectuat de o singură persoană, urmăreşte obţinerea de date şi informaţii care pot ajuta conducerea, în realizarea şi corectarea rapidă a deciziei administrative. Controlul în echipă sau colegial este un procedeu eficient de verificare, datorită gradului mai mare de obiectivitate din partea controlorului, care reuneşte opiniile mai multor persoane în aprecierile făcute. Controlul liber se referă la posibilitatea organului de control, de a se orienta la faţa locului, asupra obiectivelor de verificare. El poate duce la descoperirea unor aspecte negative, ce nu pot fi prevăzute prin tematicile de control. Controlul dirijat urmăreşte respectarea anumitor norme procedurale, prevăzute pentru acţiunile de control, şi a tematicilor complexe care nu permit libertatea de acţiune a controlorului, în aprecierea obiectivelor de verificare. Controlul unilateral se efectuează fără participarea celui controlat, numai pe actele şi documentaţia pusă la dispoziţia controlorului. Controlul contradictoriu este un procedeu eficient de control, permiţând celui controlat să ofere explicaţiile şi informaţiile necesare, pentru o corectă evaluare şi interpretare a rezultatelor acţiunii de control. Controlul prin sondaj priveşte aspecte particulare ale activităţii celui controlat, prezentând avantajul că oferă conducerii informaţii utile şi rapide, despre acele activităţi, unde sunt indicii de nereguli. El este apreciat ca cel mai raţional mijloc de control atât la noi în ţară, cât şi în străinătate.(30) Controlul exhaustiv este procedeul de control prin care se verifică întreaga activitate a organului controlat. El este propriu controlului de fond şi prezintă avantajul că oferă concluzii de ansamblu asupra activităţii organelor administrative. În acelaşi timp, el prezintă riscul îngreunării activităţii curente a organului administrativ, necesitând o perioadă mai lungă de efectuare, şi poate imobiliza capacitatea de control. Realizarea obiectivelor controlului, prevăzute în tematica de control, se face printr-o serie de operaţiuni tehnico-materiale care pot fi simple sau complexe, în raport de natura obiectului de controlat. Operaţiunile de control pot fi operaţiuni de materialitate, de legalitate, de oportunitate, de eficienţă, etc(16) Corespunzător acestor operaţiuni şi controlul administrativ poate fi: control de materialitate, control de legalitate, control de oportunitate, control de eficienţă. Controlul de materialitate serveşte la identificarea actelor şi faptelor administrative, precum şi la existenţa mijloacelor materiale şi băneşti ale autorităţilor administrative. 1

Controlul de legalitate se referă la conformitatea deciziilor administrative cu normele juridice. Controlul de oportunitate urmăreşte realizarea de către autoritatea controlată, a sarcinilor şi atribuţiilor legale, într-un termen optim, cu cheltuieli minime de resurse de muncă, materiale şi spirituale, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Controlul de eficienţă priveşte, de regulă, respectarea de către autorităţile administrative a normelor legale financiare, precum şi folosirea în mod judicios şi cu simţ gospodăresc a mijloacelor bugetare şi extrabugetare.Alte operaţiuni tehnico-materiale de control pot fi: analiza, comparaţia, investigaţia, observaţia, inspecţia la faţa locului, examinarea documentelor justificative. Alegerea operaţiunilor de control se face în concordanţă cu metodologia prevăzută în tematica de control, în vederea realizării esenţei funcţiei controlului, constând în asigurarea desfăşurării activităţii administrative, în limitele parametrilor normali, şi în perfecţionarea continuă a procesului transformării deciziilor, în realitate obiectivă. În etapa a treia, de finalizare a acţiunii de control, se trece la redactarea actului de control care trebuie să cuprindă prezentarea constatărilor, cu toate elementele stabilite în tematică. Totodată, după stabilirea faptelor, a dispoziţiilor legale încălcate şi a persoanelor răspunzătoare, controlorul, în funcţie de forma de control, poate aplica sancţiunile prevăzute de lege. Apoi, acesta va lua măsurile prevăzute în tematica de control, pentru valorificarea constatărilor, în vederea înlăturării fenomenelor negative din activitatea organului controlat. 7. Cerinţele controlului eficient Complexitatea şi varietatea problemelor cu care se confruntă administraţia publică, presupune în mod necesar exercitarea unui control permanent, ferm şi eficient la toate nivelele de organizare administrativă şi în toate domeniile de activitate socială. Pentru a da rezultate optime, controlul trebuie să îndeplinească mai multe cerinţe, dintre care amintim: a). Să fie efectuat de funcţionari de decizie asupra celor de execuţie şi nu de persoane interpuse. Astfel, controlul îşi manifestă rolul său de element de bază al sistemului informaţional, facilitând obţinerea directă a informaţiilor necesare, despre modul executării deciziilor administrative; b). O cerinţă esenţială pentru asigurarea succesului controlului este competenţa, calificarea organului care efectuează verificarea. Cel ce controlează trebuie să fie un specialist desăvârşit, cu cunoştinţe temeinice de ordin tehnic, să fie bine orientat practic, bun cunoscător al legislaţiei aplicabile în activitatea pe care o verifică, şi cu experienţa necesară pentru sesizarea cu uşurinţă a tuturor aspectelor specifice, ale fiecărui compartiment de activitate. De asemenea controlorul trebuie să dea dovadă de obiectivitate, de corectitudine şi cinste, de tact şi să fie receptiv la toate explicaţiile pe care i le dă cel controlat; c). Operativitatea acţiunii de control constituie o altă cerinţă de eficienţă a controlului. Ea presupune desfăşurarea controlului la faţa locului, evitându-se astfel un control formal, prin şedinţe, prin rapoarte, dări de seamă, care nu pot duce la informarea precisă cu privire la starea reală de lucruri, la descoperirea tuturor neajunsurilor în muncă, sau a abaterilor de la lege; d). Controlul trebuie să aibă un caracter sistematic. În urma controalelor sistematice, conducerea autorităţii administrative, luând act de anumite lipsuri, poate interveni cu măsuri prompte pentru prevenirea unor situaţii cu efecte negative. Totodată, activitatea de control fiind o activitate subsidiară faţă de cea de executare este necesar ca între aceste activităţi să existe un echilibru optim, în aşa fel încât activitatea de control să nu devină un factor perturbator al activităţii de executare în concret a legilor; 1

e). Organele de control nu trebuie să se limiteze numai la constatarea anumitor aspecte, ci ele trebuie să depună toate diligenţele pentru determinarea executării deciziei. Ca urmare, controlul produce importante efecte în desfăşurarea executării deciziilor administrative, realizându-se astfel, rolul său activ; f). O altă condiţie de eficienţă a controlului este scurtarea perioadei de circulaţie a informaţiei. Pentru materializarea acestei condiţii este necesar ca, în programul şi tematica de control, să se prevadă termene şi răspunderi precise în legătură cu valorificarea constatărilor. În acelaşi timp, între factorii de control şi cei de decizie, trebuie să existe un sistem informaţional optim, pentru valorificarea rapidă a rezultatelor controlului; g). Elaborarea unei metodologii bazată pe modalităţile, tehnicile şi procedeele de control specifice obiectivelor şi scopului acţiunii de control, constituie o altă condiţie de eficienţă a controlului; h). Eficienţa activităţii de control este determinată şi de modul valorificării constatărilor făcute. În actul de control trebuie să se consemneze toate constatările efectuate de organul de control, cauzele neajunsurilor şi măsurile de înlăturare şi prevenire a acestora. Stabilirea răspunderilor şi concluziile controlului trebuie să fie argumentate temeinic. Un exemplar al actului de control va rămâne la unitatea controlată, pentru a se urmări aplicarea măsurilor dispuse şi pentru a se comunica îndeplinirea sarcinilor, la termenele prevăzute. Constatările şi concluziile desprinse din actul de control trebuie discutate cu factorii de răspundere ai organului controlat, ori cu întregul colectiv al acestuia. În acest mod se pot găsi măsurile cele mai corespunzătoare de stimulare a activităţii verificate. Pentru generalizarea experienţei pozitive şi pentru uniformizarea acţiunii administrative de executare a legilor, controlorul are obligaţia să valorifice rezultatele controlului şi în afara organului controlat, prin organizarea de simpozioane, consfătuiri de lucru, instruiri, dezbateri, publicarea de studii în reviste de specialitate, etc.

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

1. Consideraţii generale În realizarea activităţii de organizare a executării legii, administraţia publică poate intra în litigii juridice cu cei administraţi, care se rezolvă printr-o activitate de jurisdicţie.1 Controlul jurisdicţional contribuie la asigurarea aplicării corecte a legii, de către autorităţile administraţiei publice şi constituie o importantă cale de întărire a statului de drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor, care implică colaborarea şi controlul reciproc al activităţii lor. Totalitatea litigiilor juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi constituie contenciosul administrativ.2 Etimologic, cuvântul contencios provine din latinescul "contendere" şi are semnificaţia de a lupta. În acelaşi timp el exprimă contradictorialitatea şi lupta de interese dintre cele două părţi . 1 2

1

Potrivit legii3 contenciosul administrativ reprezintă „activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente… a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea după caz, a unui act administrativ… fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim” Organizarea contenciosului administrativ reprezintă, în orice stat de drept, garanţia asigurării respectării drepturilor şi intereselor legitime ale particularilor, faţă de abuzurile administraţiei. În ţara noastră, instituţia contenciosului administrativ a parcurs mai multe etape, determinate de evoluţia istorică a sistemului legislativ. Astfel, prin Legea din 11 februarie 1864 s-a pus bazele acestei instituţii prin înfiinţarea Consiliului de stat, ca un organism consultativ al puterii executive, cu atribuţii în materie legislativă, administrativă şi de contencios administrativ. Acest organ era format din vicepreşedinte şi 9 consilieri , numiţi şi revocaţi de Domn, care era şi preşedintele consiliului. Ca instanţă de contencios administrativ, Consiliul de stat soluţiona litigiile dintre particulari şi persoanele juridice, care reclamau vătămarea intereselor lor, prin actele "miniştrilor date cu exces de putere sau cu încălcarea legii, a prefecţilor sau altor agenţi administrativi, a hotărârilor comisiilor de lucrări publice" precum şi în alte cazuri prevăzute de lege. Hotărârile Consiliului de stat aveau doar un caracter consultativ deoarece prin ele nu se anulau acte administrative ilegale şi nici nu se acordau despăgubiri. Considerate doar nişte avize, hotărârile Consiliului nu aveau autoritate de lucru judecat, întrucât hotărârea finală era luată de către Guvern. Când se pretindeau despăgubiri cauzate de acte ilegale, cei interesaţi se puteau adresa jurisdicţiilor tribunalelor ordinare, cu excepţiile prevăzute de lege. Consiliul de stat a fost desfiinţat prin Constituţia din 1 iulie 1866, iar prin Legea din 12 iunie 1866, atribuţiile de contencios administrativ ale acestuia, au fost date în competenţa instanţelor de drept comun. În perioada 1866-1905, instanţele judecătoreşti care soluţionau litigiile de contencios administrativ, făceau distincţie între actele de gestiune şi actele de autoritate ale administraţiei. Astfel, în ce priveşte actele de gestiune, instanţele aveau o competenţă deplină, iar în materia actelor de autoritate, legalitatea acestora era verificată doar pe calea excepţiei de ilegalitate. Prin Legea pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 1 iulie 1905 s-a statuat că particularii lezaţi în drepturile lor, puteau ataca pe calea acţiunii directe, în anulare, principalele acte administrative ilegale. Competenţa de soluţionare a unor astfel de acţiuni, o avea Secţiunea a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie. Totodată, cei interesaţi puteau folosi calea controlului judecătoresc indirect, a excepţiei de ilegalitate, putând cere despăgubirile cuvenite. Acest sistem de contencios administrativ a durat până la apariţia Legii din 25 martie 1910, prin care atribuţiile Secţiunii a III-a a Curţii de Casaţie au fost trecute în competenţa instanţelor de drept comun. Aceste instanţe judecau de urgenţă pricinile legate de actele administrative ilegale, însă ele nu puteau pronunţa anularea actelor ilegale. Prin Legea din 17 februarie 1912, de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie, se reintroduce competenţa acestei Curţi, prin Secţiunea a III-a, de a verifica pe cale directă, legalitatea actelor de autoritate, însă de această dată, ea nu mai putea anula actele ilegale, ci doar putea constata acest fapt, invitând autoritatea emitentă să satisfacă cererea, să desfiinţeze sau să modifice actul care leza dreptul particular. De la acest control erau exceptate actele de guvernământ. Constituţia din 1923 a consacrat în mod expres instituţia contenciosului administrativ, stabilind că o lege specială ulterioară va determina condiţiile în care puterea judecătorească, urmează să exercite acest control. Art.99 a reglementat dreptul celor vătămaţi printr-un decret 3

1

sau dispoziţie, semnată sau contrasemnată de un ministru, de a obţine despăgubiri. Legea specială care a dat curs dispoziţiilor constituţionale, denumită Legea contenciosului administrativ, a fost adoptată la 23 decembrie 1925. Potrivit acestei legi, instanţele de contencios administrativ erau curţile de apel, de la domiciliul reclamantului şi Curtea de Casaţie. Aceste instanţe nu puteau judeca actele de guvernământ, actele de comandament cu caracter militar şi alte acte considerate ca şi fine de neprimire. Pe lângă instanţele judecătoreşti, sistemul constituţional din 1923 a menţinut şi jurisdicţiile administrative, în verificarea legalităţii actelor administrative. Legea contenciosului administrativ din 1925 a instituit un contencios de plină jurisdicţie, întrucât instanţa de judecată putea anula actul administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativă la soluţionarea cererii şi putea acorda despăgubiri. Această lege a fost abrogată prin Decretul nr.128 din 1948, desfiinţându-se astfel instituţia contenciosului administrativ. În baza acestui decret, actele administrative de autoritate nu mai puteau fi atacate la instanţele judecătoreşti decât în mod excepţional, când legea prevedea expres acest lucru. Excepţia de ilegalitate putea fi invocată ca mijloc de apărare în conflictele juridice de competenţa instanţelor judecătoreşti sau a altor organe de jurisdicţie.4 Prin Legea 1/1967 se reintroduce dreptul instanţelor judecătoreşti de a anula, în condiţiile legii, actele administrative ilegale. Această lege a reglementat un contencios administrativ subiectiv, având în vedere că acţiunile judecătoreşti trebuiau întemeiate pe lezarea unui drept subiectiv şi nu doar a unui simplu interes personal. Totodată, acest contencios avea un conţinut de plină jurisdicţie, cel lezat în drepturile sale putând cere atât anularea actului sau obligarea organului administrativ la eliberarea actului, cât şi acordarea de despăgubiri. În acelaşi timp, cel lezat într-un drept al său, în cauzele de drept comun, putea invoca excepţia de ilegalitate. Pe fondul restaurării în ţara noastră a instituţiilor democratice Legea 29 din 7 noiembrie 19905 privind contenciosul administrativ, a instituit un nou regim jurisdicţional, de verificare a legalităţii actelor administrative, specific statului de drept. Potrivit art.1 din Legea 29/1990 orice persoană fizică sau juridică, dacă se considera vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, se putea adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei care ia fost cauzată. Această lege a instituit un contencios subiectiv, în sensul că se puteau adresa instanţelor de judecată, numai persoanele lezate într-un drept al lor şi nu pentru un simplu interes. Acţiunea în contencios administrativ reglementată de această lege avea caracterul unei acţiuni de plină jurisdicţie, întrucât autoritatea administrativă putea fi chemată în justiţie, ca oricare particular, iar instanţa de judecată pronunţa o hotărâre în favoarea celui vătămat în drepturile sale, prin actul administrativ, de "restituţio in integrum" pentru pagubele suferite material şi moral6 Această acţiune putea avea şi caracterul unui contencios obiectiv de anulare, când era îndreptată contra actului administrativ, iar reclamantul nu urmărea decât anularea acestuia pe motive de ilegalitate7 Legea 29/1990, modificată prin Legea 59/1993, a instituit un sistem de instanţe specializate pentru soluţionarea acţiunilor de contencios administrativ, prin înfiinţarea la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, la curţile de apel şi la tribunale, a secţiilor de contencios administrativ care au desfăşurat activitatea de contencios general iar instanţele judecătoreşti de drept comun au judecat litigiile dintre administraţie şi cei administraţi, date în competenţa lor prin legi speciale. 4 5 6 7

1

Pe lângă instanţele de contencios general şi cele speciale, prin lege erau constituite organe de jurisdicţie care funcţionau în cadrul unor autorităţi ale administraţiei publice şi soluţionau în mod obligatoriu litigiile date în competenţa lor, după o procedură bazată pe principiul independenţei şi contradictorialităţii , prin acte administrativ-jurisdicţionale supuse căilor de atac judiciare. În urma revizuirii Constituţiei din anul 19918 s-a reglementat pe baze noi dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică iar jurisdicţiile speciale administrative au devenit facultative şi gratuite Potrivit art. 52 alin.1, din Legea fundamentală „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionare în termenul legal a unei cereri este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei” iar conform aliniatului 2 condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. De asemenea Legea fundamentală garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Totodată instanţele de contencios administrativ au dobândit competenţa să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale. În baza acestor dispoziţii constituţionale a fost adoptată, noua lege a contenciosului administrativ nr.554/20049 potrivit căreia „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei cauzate” iar „interesul legitim poate fi atât privat cât şi public”. Totodată potrivit legii se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Pe lângă persoanele vătămate, civile şi de drept public, instanţa de contencios administrativ poate fi sesizată, în condiţiile legii, şi de alte subiecte de sezină cum sunt: Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefectul judeţului şi al Municipiului Bucureşti, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi chiar autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal, dacă acesta a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. După natura şi întinderea controlului exercitat de către instanţa judiciară, contenciosul administrativ reglementat de lege este unul de plină jurisdicţie care permite atât anularea actului administrativ unilateral dedus judecăţii şi obligarea la emiterea sau adoptarea ori încheierea unui asemenea act, cât şi acordarea de despăgubiri materiale şi morale. Când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa judiciară poate impune uneia dintre părţi îndeplinirea unor obligaţii sau poate chiar suplini consimţământul unei părţi, dacă interesul public o cere. În funcţie de natura dreptului valorificat prin acţiunea de contencios administrativ, deosebim contenciosul subiectiv de contenciosul obiectiv. Contenciosul administrativ subiectiv se bazează pe noţiunea de drept subiectiv care îşi are izvorul în reglementarea constituţională a dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal, a unei cereri de a solicita recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Protejarea drepturilor subiective ale persoanelor fizice şi juridice împotriva actelor 8 9

1

administrative ilegale sau a faptelor asimilate acestora efectuate de către autorităţile publice se realizează atât de către legea cadru a contenciosului administrativ, cât şi de alte reglementări speciale. Legea 554/2004 constituie sediul materiei pentru contenciosul administrativ general şi reprezintă „dreptul comun” al contenciosului administrativ. În consecinţă ori de câte ori legea nu precizează instanţa competentă de contencios administrativ, acţiunile judiciare vor fi soluţionate de către tribunalele administrativ- fiscale sau secţiile de contencios administrativ ale curţilor de apel, în funcţie de nivelul de organizare al autorităţilor publice ale căror acte sunt atacate în justiţie. Când instanţele judecătoreşti de drept comun sunt sesizate cu acţiuni de contencios administrativ în baza unor legi speciale, aceste reglementări alcătuiesc contenciosul administrativ special şi în măsura în care nu dispun altfel, acestea se completează cu legea generală. Contenciosul administrativ obiectiv urmăreşte să apere un drept obiectiv reglementat de normele juridice în vigoare, cu caracter general şi impersonal, independent de subiectele unui raport juridic concret care presupun drepturi subiective. Acest contencios este consacrat de art. 123 alin.5 din Constituţie care prevede că „prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ actele ilegale ale autorităţilor autonome locale iar actul atacat este suspendat de drept”, de dispoziţiile art.1 alin.5 din Legea 554/2004 care reglementează dreptul Ministerului Public de a sesiza instanţa de contencios administrativ când apreciază că prin exces de putere autorităţile publice au emis acte administrative normative şi de prevederile art.3 alin.1 şi 2 din Legea contenciosului administrativ referitoare la prefect şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Ca urmare prin contenciosul obiectiv se asigură menţinerea stării de legalitate în domeniul administraţiei publice iar hotărârile de contencios administrativ, prin care s-au anulat actele administrative normative, produc consecinţe juridice general obligatorii şi au autoritate de lucru judecat, cu putere numai pentru viitor. 2. Noţiunea actului administrativ, în reglementarea Legii contenciosului administrativ În baza principiului separaţiei puterilor, funcţia executivă a statului, de asigurare a bunului mers al vieţii publice, se realizează printr-o activitate politică, juridică şi materială. Actele politice nu creează, nu modifică şi nici nu desfiinţează drepturi subiective. De aceea, verificarea legalităţii lor, nu face obiectul Legii contenciosului administrativ. Actele administrative, ca acte de organizare a executării şi executarea propriu-zisă a legilor, constituie principalul instrument juridic care stă la baza activităţii autorităţilor administraţiei publice. Controlul legalităţii lor se realizează atât de instanţele de contencios administrativ, cât şi de instanţele de drept comun, precum şi în anumite cazuri, de către organe cu activitate jurisdicţională, care funcţionează în cadrul autorităţilor administraţiei publice.10 Activitatea materială a autorităţilor administrative se realizează prin fapte materiale juridice, producătoare de efecte juridice, ca urmare a transformărilor ce le produc în lumea materială înconjurătoare şi operaţiuni tehnice. Operaţiunile materiale tehnice (administrative) au semnificaţia unor lucrări de birou efectuate de personalul autorităţilor administraţiei publice, în cadrul activităţii administrative. Ele nefiind producătoare de efecte juridice, nu pot forma obiectul unei acţiuni în justiţie, potrivit Legii contenciosului administrativ. Cu toate acestea, în baza art.18 alin.2 din Legea 554/2004, instanţa de judecată este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. 10

1

În concepţia Legii contenciosului administrativ, noţiunea actului administrativ are o cuprindere mai largă decât legea anterioară, oferind posibilitatea unui amplu control judecătoresc, asupra unor categorii mai mari de acte administrative. Potrivit legii11 prin act administrativ se înţelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publicăasimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen, în vederea executării legii care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”. Totodată se menul legal. De asemenea sunt asimilate actelor administrative, în sensul legii, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public şi prestarea serviciilor publice precum şi achiziţiile publice. În literatura de specialitate, pentru noţiunea actului administrativ, se foloseşte şi denumirea de act de drept administrativ, subliniidu-se astfel regimul juridic al acestui act.12 Actele de drept administrativ pot fi clasificate după mai multe criterii, 13 dar din perspectiva Legii contenciosului administrativ prezintă importanţă clasificarea actelor administrative, în acte normative şi individuale, precum şi în acte de autoritate, acte de gestiune şi acte jurisdicţionale. Actele normative cuprind reglementări de principiu, formulate în abstract fără a se adresa unor persoane dinainte determinate, şi au un caracter obligatoriu, fiind susceptibile de a fi aplicate prin forţa de constrângere a statului.14 Ori de câte ori efectul juridic al manifestării de voinţă, conţinută în actul administrativ, constă în crearea, modificarea, suspendarea sau desfiinţarea unor drepturi şi obligaţii, pentru una sau mai multe persoane, dinainte determinate, actul juridic va avea un caracter individual.15 Distincţia dintre actele normative şi cele individuale prezintă interes, din punct de vedere al Legii 554/2004, pentru a şti dacă atât actele administrative individuale, cât şi cele normative pot fi atacate, printr-o acţiune directă la instanţa de contencios administrativ. Într-o opinie s-a susţinut că numai actele individuale pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ, întrucât numai aceste acte privesc un drept subiectiv al unei anumite persoane fizice sau juridice, care poate avea calitatea de reclamant. Un act administrativ normativ nu poate produce o vătămare în mod direct, deoarece efectele lui se răsfrâng asupra tuturor subiectelor de drept, cărora li se adresează.16 Într-o altă părere, contrară, s-a considerat că în baza Legii 29/1990, nu se mai cere condiţia caracterului individual al actului dedus judecăţii, întrucât el poate emana de la orice autoritate administrativă nu, numai de la un organ al administraţiei de stat. Actul trebuie să vatăme drepturi recunoscute de lege sau să reprezinte un refuz nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege, ne mai cerându-se expres, ca actul să fie ilegal.17 În susţinerea acestei opinii se mai argumentează că această problemă trebuie privită nuanţat, avându-se în vedere noile principii constituţionale şi legislative din România. Dacă sar considera că actele administrative cu caracter normativ nu pot fi atacate în justiţie, pe calea unei acţiuni directe, ar însemna să se adauge la lege, ori, "ubi lex non distinquit nec nos distinquere de belus"18. De asemenea se mai arată că, actele administrative cu caracter normativ, 11 12 13 14 15 16 17 18

1

dau naştere din chiar momentul intrării lor în vigoare, la un raport juridic de drept administrativ, de conformare, în conţinutul căruia obligaţia destinatarilor normei juridice administrative, de a respecta întocmai conduita prescrisă de normă, are o identitate proprie. Când normele juridice administrative reglementează obligaţii concrete şi ferme, pentru persoanele fizice sau juridice, conformarea faţă de aceste norme, dacă sunt nelegale, vatămă drepturile subiective recunoscute de lege. Aceste vătămări pot fi atât de natură materială, cât şi morală.19 În ce ne priveşte, am susţinut că potrivit legislaţiei în vigoare, această din urmă soluţie se impune a fi promovată în practică, întrucât răspunde cel mai bine finalităţii urmărite de legiuitor prin art.52 din Constituţie, de a apăra drepturile persoanelor vătămate prin acte administrative, de către autorităţile publice, ajungându-se astfel la rezultate mai echilibrate, mai apropiate de realitate. Dacă se recunoaşte dreptul prefectului de a ataca la instanţa de contencios administrativ orice act administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale, cu excepţia celor de gestiune curentă, nu vedem nici un impediment legal de a recunoaşte acest drept şi persoanelor fizice şi juridice, fie şi pentru a se asigura egalitatea de tratament juridic, atât persoanelor interesate, cât şi autorităţilor administrative. Interpretarea de mai sus se regăseşte atât în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cât şi în practica Curţii Constituţionale iar Legea 554/2004 prevede expres această posibilitate. Hotărârile judecătoreşti prin care se anulează un act administrativ normativ produc efecte juridice erga omnes şi nu inter partes litigantes, ca oricare altă sentinţă judecătorească. O altă importantă distincţie, în sfera actelor administrative, este cea referitoare la actele de autoritate şi actele de gestiune. Această distincţie are în vedere faptul că organele statului în raporturile lor cu persoanele fizice şi juridice, acţionează fie ca organizaţii înzestrate cu putere publică, emiţând acte în mod unilateral, în baza şi în vederea executării legii, fie în calitate de titulare ale unui patrimoniu, recurg la aceleaşi acte juridice ca şi simpli particulari sau încheie contracte administrative20 Potrivit legii 554/2004 contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice şi achiziţiile publice sunt asimilate actelor administrative. În realitate chiar dacă legea asimilează contractele încheiate de autorităţile publice cu actele administrative aceste contracte au o natură administrativă fiind supuse unui regim de drept public care conţine reguli derogatorii la dreptul comun. Caracterul administrativ al unui contract este determinat de lege iar părţile nu pot să modifice natura acestuia şi clauzele stabilite „ope legis”.

Contractul administrativ reprezintă o instituţie care a stat la baza autonomiei dreptului administrativ şi reprezintă o creaţie a jurisprudenţei ce a fost preluată şi dezvoltată de doctrinari de seamă. Aceste teze îşi găsesc reflectarea şi în legislaţia românească actuală fapt care constituie un pas important în dezvoltarea instituţiei contractului administrativ din ţara noastră. Prin urmare contractul administrativ este un act juridic bilateral sau multilateral încheiat între o autoritate publică şi particulari pe baza clauzelor strict determinate de lege.

Legea 29/1990 excepta de la controlul judecătoresc, actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului şi actele de gestiune, săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său. 19 20

1

Actele administrativ-jurisdicţionale sunt acele acte emise de către jurisdicţiile administrative, constituite potrivit legii, în soluţionarea anumitor conflicte dintre administraţie şi cei administraţi. Jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite iar potrivit legii actul administrativ-jurisdicţional este un act juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului la apărare. Actul administrativ-jurisdicţional poate fi atacat direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii, dacă partea nu exercită căile administrativjurisdicţionale de atac. Un interes deosebit, pentru Legea contenciosului administrativ, îl prezintă clarificarea naturii juridice a refuzului nejustificat a unei autorităţi publice, de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege şi al faptului de a nu răspunde petiţionarului, în termenul prevăzut de lege, întrucât şi acest fapt este considerat tot refuz nejustificat. Potrivit legii nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, constă în faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen iar refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere se referă la exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea. Atât refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, cât şi faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal sunt asimilate de lege actelor administrative unilaterale. Într-o părere se consideră că refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept este o veritabilă decizie a administraţiei publice, prin care se respinge pretenţia juridică a solicitantului, iar tăcerea administraţiei este un act administrativ implicit.21 Acest punct de vedere este în general acceptat de doctrina şi practica franceză. Într-o altă opinie contrară, refuzul de a satisface o cerere privitoare la un drept şi tăcerea administraţiei, nu sunt considerate acte administrative, ci fapte juridice materiale care au un regim juridic identic cu cel al actelor administrative.22 Interpretarea corectă sau eronată a dispoziţiilor art.8 alin.1 teza finală din Legea contenciosului administrativ, nu este lipsită de consecinţe juridice. Bunăoară, dacă refuzul este prin natura sa un fapt juridic material, el nu va putea fi anulat potrivit legii, deoarece numai actele juridice pot fi anulate, dar nu şi faptele materiale. 23 Faptul că legea asimilează regimul juridic al faptelor materiale cu cel al actelor administrative, nu modifică natura refuzului ci se asigură acelaşi tratament juridic, de valorificare a drepturilor celor vătămaţi. 24 De aceea, credem că, la stabilirea corectă a regimului juridic, a refuzului şi a tăcerii administraţiei trebuie să se aibă în vedere, atât o interpretare sistematică a textelor de lege, cât şi finalitatea urmărită de legiuitor, de a protegui orice persoană fizică sau juridică, vătămată în drepturile sale recunoscute de lege. Astfel, în art.1 alin.1 din Legea contenciosului administrativ, se arată că vătămarea se poate produce "printr-un act administrativ" care poate fi anulat, "prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva cererea", care poate fi constrânsă la recunoaşterea dreptului pretins, prin obligarea ei, la eliberarea actului administrativ. Or, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept, comunicat printr-o adresă, înştiinţare, sau oral, nu poate fi considerat act administrativ, deoarece nu orice manifestare de voinţă constituie un act juridic, ci numai aceea care, potrivit unei dispoziţii legale, produce efecte juridice. Această comunicare nu creează şi nu modifică, sau stinge un raport juridic. 21 22 23 24

2

Oricând, partea interesată poate reitera cererea sa, ori organul administrativ poate să revină asupra soluţiei iniţiale, având în vedere că dreptul recunoscut de lege nu a dispărut. De asemenea, tăcerea administraţiei, considerată de lege refuz nejustificat, nu poate fi privită ca un act administrativ implicit sau asimilat, întrucât în această situaţie, lipseşte orice manifestare de voinţă. Ca urmare, legiuitorul considerând tăcerea administraţiei ca refuz nejustificat, stabileşte acelaşi regim juridic pentru ambele situaţii, fapt ce ne îndreptăţeşte să le privim ca fapte juridice materiale. Legea contenciosului administrativ stabilind acelaşi regim juridic atât pentru actele administrative, cât şi pentru faptele juridice materiale, instituie o procedură administrativă prealabilă, în scopul de a obliga administraţia să se pronunţe, cu privire la anularea actului sau să ia măsuri pentru emiterea actului administrativ pretins de persoana vătămată. În baza principiului autonomiei, autorităţile publice au dreptul de a-şi revoca propriile acte pe care le consideră ilegale sau inoportune şi să adopte sau să emită acele acte administrative, ce fac obiectul activităţii lor, punându-le singure în executare, ne mai fiind nevoie de intervenţia altui organ. În situaţia în care în urma plângerii prealabile, persoana vătămată nu este mulţumită de soluţia organului emitent, potrivit legii, va putea sesiza în termenul legal, instanţa de contencios administrativ, printr-o acţiune directă, fie de anulare a actului, fie de obligare la emiterea unui act administrativ. În opinia noastră, în cazul faptelor juridice materiale, nefiind acte administrative, instanţa de judecată nu va putea intra în analiza fondului cererii şi să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, într-un anumit sens, deoarece, după cum am arătat, acest lucru constituie atributul exclusiv al autorităţilor emitente. Instanţa de judecată nu se poate substitui organului administrativ, mai cu seamă că până la emiterea actului pot interveni situaţii noi, pe care ea nu le poate avea în vedere. De aceea, soluţia instanţei de judecată, nu poate fi decât de obligare a autorităţii publice la emiterea actului, iar reclamantul, dacă nu este mulţumit de legalitatea sau temeinicia acestuia, poate acţiona din nou, în condiţiile Legii contenciosului administrativ. În legătură cu tăcerea administraţiei, într-o părere contrară25, se apreciază că în cazul în care în cursul procesului, autoritatea pârâtă va dovedi că deşi nu a răspuns la cerere în termen, cererea este în fond neîntemeiată, instanţa va constata netemeinicia cererii, nu va mai obliga la emiterea unui act administrativ, va respinge eventuala cerere de despăgubiri, însă datorită culpei organului emitent, acesta va fi obligat la cheltuielile de judecată. Pentru considerentele de mai sus, credem că nu aceasta este soluţia ce se impune a fi promovată în practică.

3. Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc şi limitele controlului Legea contenciosului administrativ consfinţeşte principiul controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităţilor publice iar potrivit dispoziţiilor constituţionale controlul judecătoresc asupra acestor acte pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. 25

2

Existenţa unor acte exceptate de la controlul judecătoresc se bazează fie pe ideea că aceste acte au un conţinut politic, fiind cunoscute în literatura de specialitate sub denumirea de acte de guvernământ având o „imunitate de jurisdicţie”, explicată pe consideraţii legate de separaţia puterilor sau de desfăşurarea relaţiilor diplomatice26 fie privesc comanda trupei în timp de pace sau război, ori îndeplinirea serviciului militar iar din anumite raţiuni sunt nesusceptibile de a fi controlate „din punct de vedere al regularităţii şi efectelor lor juridice, de către instanţele de contencios administrativ” 27 Potrivit articolului 5 din Legea 554/2004 nu pot fi atacate în contenciosul administrativ actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar. De asemenea nu pot fi atacate pe cale contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară, iar actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere. Excesul de putere reprezintă „exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege”. In cazul solicitării anulării actelor administrative emise sau adoptate de autorităţile publice cu exces de putere, partea vătămată nu beneficiază de dreptul de a cere instanţei de judecată să dispună suspendarea executării actului administrativ, până la pronunţarea instanţei de fond şi nici de posibilitatea de a cere judecarea recursului împotriva hotărârilor aceste instanţe, potrivit dispoziţiilor speciale referitoare la situaţii deosebite.

4. Analiza finelor de neprimire 4.1. Actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării iar statul român este organizat potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor, legislativă, executivă şi judecătorească, în cadrul democraţiei constituţionale. În consecinţă între autorităţile publice şi Parlament iau naştere raporturi constituţionale, pe baza unor acte administrative de autoritate, cu caracter politic sau de exercitare a prerogativelor constituţionale. Aceste acte reprezintă fine de neprimire neputând fi cenzurate de instanţele de contencios administrativ, având o imunitate de jurisdicţie explicată pe consideraţii bazate pe principiul separaţiei puterilor. 4.2. Actele de comandament cu caracter militar Actul de comandament cu caracter militar este actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor, în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar. 26 27

2

Actele de comandament militar fiind făcute în legătură cu serviciul şi îndatoririle militare, nu sunt susceptibile de a fi atacate, prin acţiuni directe, la instanţa de contencios administrativ.28 Astfel de acte pot fi emise de Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, de organele Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului administraţiei şi internelor precum şi de alte organe, în exercitarea atribuţiilor conferite de legile lor de organizare şi funcţionare. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că în categoria actelor de comandament cu caracter militar se cuprind şi ordinele ministrului apărării naţionale privind, printre altele, numiri, eliberări şi retrogradări în funcţie, mutări şi detaşări, treceri în rezervă, chemări în cadrele active ale armatei, cât şi orice alte probleme care privesc situaţia cadrelor militare. 29 Ori de câte ori autorităţile militare acţionează în organizarea executării şi în executarea legii, în raporturile cu persoane fizice şi juridice, în vederea producerii de efecte juridice străine de necesităţile operaţiunilor militare, actele administrative emise în aceste cazuri, dacă vatămă drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi contestate prin acţiuni directe, la instanţa de contencios administrativ.30 În literatura de specialitate s-a emis şi punctul de vedere potrivit căruia, încadrarea unui act administrativ concret, în sfera actelor de comandament cu caracter militar este o chestiune de apreciere a instanţei, bazată pe ştiinţa dreptului public, care trebuie să facă distincţie între actele autorităţilor militare, cu caracter pur administrativ, şi actele acestora care vizează comanda trupei, fie în timp de pace, fie în timp de război. 31 4.3. Actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică o altă procedură judiciară Legea 554/2004 instituie controlul general asupra legalităţii actelor administrative, constituind dreptul comun, în materia contenciosului administrativ al actelor administrative unilaterale, 32 întregit de alte acte normative speciale, care prevăd posibilitatea de a ataca un act administrativ tot în faţa instanţelor de contencios administrativ.33 Din raţiuni practice şi de apropiere a justiţiei de cetăţeni, anumite categorii de acte administrative sunt cenzurate de către instanţele civile, în baza unor legi speciale potrivit Codului de procedură civilă. Litigiul dintre autoritatea publică şi justiţiabil nu este unul de drept civil, ci de drept administrativ, soluţionat de către instanţa civilă ca un contencios special. Verificarea legalităţii actelor administrative de către instanţele civile se realizează sub forma unor contestaţii sau plângeri ori alte acţiuni adresate acestor instanţe, în condiţiile prevăzute de legea specială. Astfel de reglementări sunt bunăoară cele prevăzute de Legea 119/1996 privind actele de stare civilă, de Legea nr.18/1991 privind fondul funciar, de O.G.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, de legile electorale etc. În consecinţă ori de câte ori suntem în prezenţa unor astfel de acte administrative, în baza acestui fine de neprimire, ele vor fi exceptate de la controlul instituit de Legea contenciosului administrativ. Acest fapt nu ne poate duce la concluzia că astfel de litigii sunt scoase din sfera contenciosului administrativ, ci doar că instanţele judecătoreşti de drept comun care soluţionează aceste cauze, fără a fi specializate desfăşoară o activitate specifică contenciosului 28 29 30 31 32 33

2

administrativ prin voinţa legiuitorului. 4.4. Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă Istoria umanităţii demonstrează că războaiele sunt o formă importantă de determinare a cadrului de fiinţare şi organizare statală a comunităţilor umane. Prin urmare războiul este definit ca o modalitate de continuare a politicii publice de către autorităţile politice, cu alte mijloace decât cele obişnuite, fiind expresia unei politici naţionale.34 Pentru evitarea urmărilor unui război, apărarea naţională urmăreşte luarea deciziilor şi a operaţiunilor de pregătire şi organizare a luptei comune a membrilor unei comunităţi statale împotriva agresorului care utilizează forţa armată în relaţiile dintre state. În consecinţă organizarea războiului sau a apărării naţionale, reprezintă una din cele mai vechi funcţii statale exercitată de către serviciul public al apărării naţionale. Potrivit normelor constituţionale, cetăţenii au dreptul şi obligaţia să apere România, în cadrul armatei care este subordonată exclusiv voinţei poporului, pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii statului, a integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale. În condiţiile legii şi ale tratatelor internaţionale la care România este parte, armata contribuie la apărarea colectivă, în sistemele de alianţă militară şi participă la acţiuni privind menţinerea sau restabilirea păcii. Prin lege organică35 legiuitorul a reglementat structura sistemului naţional de apărare care cuprinde toate activităţile de pregătire a populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru realizarea acestui demers. Consiliul Suprem de Apărare al Ţării este autoritatea administrativă autonomă care organizează şi coordonează unitar, activităţile care privesc apărarea ţării şi securitatea naţională, participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi la apărarea colectivă, în sistemele de alianţă militară, precum şi la acţiuni de menţinere sau de restabilire a păcii. Starea de asediu este strâns legată de starea de război şi constă într-o restrângere a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti pe durata existenţei cauzei care a determinat-o. Potrivit legii36 starea de asediu „reprezintă ansamblul de măsuri excepţionale de natură politică, militară, economică, socială şi de altă natură aplicabile pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrative teritoriale, instituite pentru adaptarea capacităţii de apărare a ţării la pericole grave, actuale sau iminente, care ameninţă suveranitatea, independenţa unitatea ori integritatea teritorială a statului”. Starea de urgenţă constă „într-un ansamblu de măsuri excepţionale de natură politică, economică de ordine publică, aplicabile pe întreg teritoriul ţării sau în unele unităţi administrativ-teritoriale care se instituie în situaţia existenţei unor pericole grave, actuale sau iminente, privind securitatea naţională ori funcţionarea democraţiei constituţionale precum şi în cazul iminenţei producerii sau a producerii unor calamităţi care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre”. Atât starea de asediu, cât şi starea de urgenţă privesc situaţii de criză care impun măsuri excepţionale de restrângere a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi fundamentale, cu respectarea prevederilor constituţionale. Actele administrative unilaterale ale autorităţilor publice emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu şi al celei de urgenţă sunt exceptate de la controlul instituit de Legea contenciosului administrativ, printr-o acţiune directă bazată pe vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, însă acestea pot face obiectul unei acţiuni pentru exces de putere. 34 35 36

2

4.5. Actele administrative care privesc apărarea şi securitatea naţională Prin siguranţă naţională se înţelege „starea de legalitate, de echilibru şi de stabilitate socială, economică şi politică necesară existenţei şi dezvoltării statului naţional român, ca stat suveran, unitar, independent şi indivizibil, menţinerii ordinii de drept, precum şi a climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, potrivit principiilor şi normelor democratice statornicite prin Constituţie”.37 Noţiunea de siguranţă naţională este prevăzută în mai multe texte constituţionale 38 iar prin Legea 5l/1991 se reglementează faptele ce constituie ameninţări la adresa siguranţei naţionale, oferind criteriul legal de apreciere al actelor administrative care se încadrează în acest fine de neprimire. Aceste acte au un pronunţat caracter politic fiind considerate acte de guvernământ. Organele de stat cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale sunt: Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Protecţie şi Pază, precum şi Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Ministerul Justiţiei, prin structuri interne specializate. Siguranţa naţională se realizează în conformitate cu legile în vigoare şi cu obligaţiile asumate de România prin convenţiile şi tratatele internaţionale referitoare la drepturile omului la care este parte, fiind organizată şi coordonată de către Consiliul Suprem de Apărare al Ţării. Actele administrative care privesc apărarea şi siguranţa naţională pot face obiectul unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ doar pentru exces de putere. 4.6. Actele administrative pentru restabilirea ordinii publice Prin ordine publică se înţelege „starea socială constând în normala desfăşurare a activităţii autorităţilor publice, respectarea regulilor de convieţuire socială, menţinerea liniştii publice, apărarea proprietăţii publice şi private, a drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor precum şi asigurarea salubrităţii publice”. Ordinea publică este o ordine materială şi exterioară considerată ca o stare de fapt opusă dezordinii, adică o stare de pace socială opusă tulburărilor de orice fel. Manifestările care aduc atingere ordinii sociale, legal instituită, atrag intervenţia poliţiei administrative39. Actele administrative unilaterale ale autorităţilor publice emise pentru restabilirea ordinii publice pot fi cenzurate de instanţele de contencios administrativ pentru exces de putere.

4.7. Actele administrative pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor Acest fine de neprimire se referă la actele administrative unilaterale ale autorităţilor publice emise pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizotiilor şi altor evenimente care prezintă pericol public, fără a fi dus la instituirea stării de necesitate. 37 38 39

2

Calamităţile naturale pot fi: seceta, inundaţiile, cutremurele, alunecările de teren, înzăpezirile etc. Epidemiile se referă la răspândirea unor boli infecţioase la un număr nedeterminat de persoane iar epizotiile privesc extinderea unor astfel de boli la animale, într-o anumită perioadă sau într-un anumit teritoriu. La baza actelor administrative unilaterale pot sta şi alte elemente de o asemenea gravitate care să se încadreze în acest fine de neprimire. Actele administrative emise în caz de calamităţi şi sinistre care nu au condus la instituirea stării de urgenţă pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ pentru exces de putere. 5. Instanţele contenciosului administrativ şi competenţa acestora 5.1. Instanţele de contencios administrativ In sistemul de drept pozitiv al diferitelor state s-a impus existenţa a trei mari sisteme de contencios administrativ şi anume: sistemul administratorului judecător, sistemul francez al jurisdicţiei speciale administrative, alcătuit din tribunale administrative şi Consiliul de Stat, şi sistemul de drept în care contenciosul administrativ este atribuit organelor judecătoreşti de drept comun. Prin legea 29/199040 în România litigiile de contencios administrativ au fost date în competenţa instanţelor de drept comun, instituindu-se prin art.6 ca instanţe de prim grad, tribunalele şi curţile de apel, în a căror rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul, potrivit competenţei prevăzute de art. 2 şi 3 din Codul de procedură civilă. De asemenea legea prevedea înfiinţarea de secţii de contencios administrativ la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, la curţile de apel şi la tribunale care astfel pot fi considerate instanţe specializate în materia contenciosului administrativ. Potrivit noilor dispoziţii constituţionale41 justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie precum şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege, iar prin lege organică pot fi înfiinţate instanţe specializate în anumite materii. Legea 304/2004 privind organizarea judiciară42 prevede că justiţia se realizează prin instanţa supremă, curţile de apel, tribunale, tribunale specializate şi judecătorii iar în materia contenciosului administrativ, justiţia se realizează prin tribunale administrativ-fiscale care vor începe să funcţioneze cel mai târziu la data de 1 ianuarie 2008. Până la constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se soluţionează de secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor. În cadrul curţilor de apel funcţionează secţii pentru cauze de contencios administrativ şi fiscal iar în cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este organizată Secţia de contencios administrativ si fiscal având competenţă proprie.

5.2.Competenţa materială Competenţa materială reprezintă aptitudinea recunoscută de lege unei instanţe 40 41 42

2

judecătoreşti de a judeca un litigiu 43. Prin competenţa materială se delimitează sfera de activitate a instanţelor judecătoreşti de grad diferit pe linie ierarhică44. Tribunalele administrativ-fiscale soluţionează litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, de până la 5 milioane lei. Secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel soluţionează în fond actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, dacă prin lege specială nu se prevede altfel. De asemenea secţiile curţilor de apel judecă şi recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale. Recursul împotriva sentinţelor pronunţate în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dacă prin legea specială nu se prevede altfel. 5.3. Competenţa teritorială Cu excepţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care are o competenţă teritorială la nivelul întregii ţări, curţile de apel şi tribunalele au o competenţă limitată, la circumscripţia teritorială prevăzută de lege.45 Regula generală, de drept comun prevăzută de Codul de procedură civilă este că cererea de chemare în judecată se face la instanţa domiciliului pârâtului. Prin derogare de la acest principiu, Legea contenciosului administrativ, venind în sprijinul celor vătămaţi prin acte administrative, prevede că reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului, însă dacă a optat pentru instanţa de la domiciliul pârâtului, nu mai poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale. Fiind însă o competenţă "raţione personae", reclamantul poate să renunţe la acest privilegiu şi să introducă acţiunea la instanţa competentă, de pe raza unde îşi are domiciliul sau sediul pârâtul. O dată însă ce reclamantul a ales instanţa competentă, el nu mai poate reveni asupra opţiunii sale.46

6. Acţiunile judiciare la instanţa de contencios administrativ Potrivit legii persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii. Acţiunile în contenciosul administrativ sunt reglementate de Legea 554/2004 care se completează cu regulile procedurii civile. Prin urmare din punct de vedere procesual, acţiunile de contencios administrativ se integrează în categoria largă a acţiunilor de drept comun. Sensul comun al termenului de „acţiune” este acela de „proces” definit la rândul său ca acţiune în justiţie făcută pentru soluţionarea unui diferend între două părţi care sunt în litigiu sau pentru constatarea şi sancţionarea încălcării legilor statului47. Acţiunea judiciară este o 43 44 45 46 47

2

virtualitate legală de sesizare – şi totodată de obligare - a unui organ jurisdicţional să statueze asupra unei situaţii juridice determinate dedusă judecăţii.48 Acţiunea nu se confundă cu cererea de chemare în judecată. În timp ce acţiunea este o cale de drept, cererea de chemare în judecată este actul procesual prin care o persoană deschide această cale, sesizând instanţa şi obligând-o să statueze.49 Acţiunile deduse judecăţii în faţa instanţelor de contencios administrativ pot declanşa un control direct al legalităţii actelor administrative sub forma acţiunii în anulare a actului administrativ, a acţiunii în obligarea autorităţii publice la efectuarea unei activităţi administrative, a cererii de acordare de despăgubiri materiale şi morale precum şi a cererii de daune pentru întârziere sau a aplicării sancţiunii pentru întârzierea în executarea hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile în termenul legal. Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze şi litigiile care apar în faza premergătoare încheierii unui contract administrativ precum şi orice litigii legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ. La judecarea acestor litigii instanţa de contencios administrativ va avea în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public. De asemenea instanţele contenciosului administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale şi excepţiile de neapelare a unor acte administrative. ridicate oricând, în cadrul unui proces în faţa altor instanţe de judecată. Acţiunea în anularea actului administrativ este calea directă de control judiciar prin care, în principal se urmăreşte anularea totală sau parţială a actului ilegal, după verificarea existenţei dreptului subiectiv sau al interesului legitim. În urma acestei acţiuni, instanţa de judecată nu poate să elibereze ea însăşi un alt act administrativ şi nici să modifice actul, în cazul anulării lui parţiale, sau să dea o hotărâre care să ţină locul unui act administrativ deoarece nu se pot substitui autorităţii publice emitente. O dată cu verificarea legalităţii actului administrativ, instanţa de judecată este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii. Legea 554/2004, reglementând un contencios de plină jurisdicţie, în cazul admiterii acţiunii, instanţa de judecată va hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale cerute. ???În literatura de specialitate, problema momentului până la care se poate cere anularea unui act administrativ pe calea contenciosului administrativ a dat naştere la păreri divergente. Într-o opinie50 se consideră că procedura contenciosului administrativ poate fi folosită numai până la data când autoritatea administrativă îşi poate revoca actul administrativ, adică până în momentul în care acest act şi-a produs efectele, prin executare sau prin intrarea lui în circuitul altor raporturi juridice. După acest moment, anularea actului administrativ sau constatarea ilegalităţii lui se va putea cere de către cei interesaţi, numai pe calea procedurii de drept comun. Se are în vedere că în asigurarea stabilităţii raporturilor juridice, principiul irevocabilităţii actelor administrative puse în executare sau a celor care au produs efecte în alte domenii, ieşind din sfera de reglementare exclusivă a dreptului administrativ, a devenit un principiu de aplicabilitate generală care limitează posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra acestor acte. Calea de desfiinţare a unor astfel de acte, considerate ilegale, nu mai poate fi revocarea, ci constatarea nulităţii ori anularea lor de către instanţa de judecată, la cererea organului administrativ. Această opinie se bazează pe Decizia instanţei supreme nr. 41 din 21 aprilie 1992 48 49 50

2

pronunţată în compunerea prevăzută de art. 39 alin. 2 şi 3 din Legea pentru organizarea judecătorească care într-adevăr a statuat că pentru asigurarea stabilităţii raporturilor juridice în viaţa socială, principiul irevocabilităţii actelor administrative, limitează posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor pe care le-a emis, după ce acestea şi-au produs efectele prin executare sau intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice, iar calea legală de desfiinţare a unui act ilegal, nu mai poate fi revocarea actului ci constatarea nulităţii ori anularea lui de către instanţa judecătorească, la cererea organului administrativ. Totodată se arată, că dacă s-ar admite contrariul, organul administrativ emitent ar putea desfiinţa situaţii juridice nou create, fără nici un control jurisdicţional.51 În ce ne priveşte am susţinut că această opinie nu poate fi primită, pornind de la interpretarea, în spiritul Constituţiei, a dispoziţiilor legale privind verificarea legalităţii actelor administrative52. După cum am arătat, prin art. 52 din Constituţie se reglementează dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului administrativ şi repararea pagubei produse, drept ce poate fi exercitat în condiţiile şi limitele stabilite prin legea organică. Legea contenciosului administrativ are o aplicaţie generală, în asigurarea controlului legalităţii actelor administrative de autoritate. Din economia acestei legi nu rezultă nici o restricţie în legătură cu verificarea legalităţii actelor de autoritate care şi-au produs efectele sau au intrat în câmpul altor raporturi juridice. În consecinţă, apare evident că acţiunea în anulare sau constatare a nulităţii unui act administrativ, nu poate fi soluţionată de instanţele judecătoreşti, potrivit Codului de procedură civilă, ci de către instanţele specializate, instituite prin Legea contenciosului administrativ. De altfel şi în Decizia nr. 41/1992 a instanţei supreme se arată că pentru ipoteza în care actul administrativ a fost emis prin încălcarea unei norme de drept imperative sau prohibitive, ori a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unui viciu de voinţă -eroare, dol, violenţăiar organul administrativ constată această situaţie, după ce actul şi-a produs efectele, prin executare ori prin trecerea lui în sfera altor ramuri de drept, producând alte efecte juridice, calea legală de desfiinţare a actului administrativ ilegal, nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea nulităţii ori anularea lui de către instanţa competentă, în speţă instanţa de contencios administrativ, la cererea organului administrativ. Această concepţie a fost însuşită de legiuitor întrucât prin Legea 554/2004 se prevede că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei de contencios administrativ constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Acţiunea în obligarea autorităţii publice la efectuarea unei activităţi administrative priveşte nu anularea unui act administrativ ilegal, ci are ca obiect obligarea autorităţii publice, investită cu atribuţii de putere publică şi chemată în judecată, să efectueze o anumită activitate.53 Astfel de activităţi pot privi: modificarea actului administrativ contestat, înlocuirea unui act administrativ cu altul, emiterea unui act administrativ şi eliberarea unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui înscris care poate servi la realizarea dreptului pretins de reclamant. Această acţiune poate fi însoţită de cererea de acordare de daune materiale şi morale.54 Cererea de acordare de daune materiale şi morale trebuie să însoţească fie acţiunea în anulare a unui act administrativ fie cea de obligare a autorităţii publice la efectuarea unei activităţi administrative. Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în acelaşi timp 51 52 53 54

2

şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Despăgubirile pot fi cerute atât pentru daunele materiale, cât şi pentru daunele morale. Referitor la daunele morale instanţa supremă a statuat că admisibilitatea unor asemenea cereri nu este condiţionată de existenţa sau inexistenţa unui prejudiciu material, ori de acoperirea acestuia din urmă ca efect al admiterii cererii îndreptată împotriva actului administrativ.55 Cererea de acordare de daune materiale şi morale este supusă taxei de timbru în condiţiile legii şi se judecă potrivit normelor procedurale instituite de Legea contenciosului administrativ. Cererea de acordare de daune pentru întârziere este o cale de executare silită a hotărârii judecătoreşti, prin obligarea autorităţii publice sau a conducătorului acesteia la plata de despăgubiri, potrivit dreptului comun. Acordarea despăgubirilor pentru întârziere se face de către instanţa de executare la cererea reclamantului. Acţiunea împotriva ordonanţelor sau a dispoziţiilor din Ordonanţele Guvernului se introduce la instanţa de contencios administrativ însoţită de ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate. Dacă ordonanţa Guvernului sau dispoziţiile unei ordonanţe au fost declarate neconstituţionale în urma ridicării excepţiei de neconstituţionalitate în altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se face fără exercitarea plângerii prealabile, în termenul legal de introducere a acţiunii la instanţa de contencios administrativ care începe să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României. Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi corectată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu saula cererea părţii interesate. Excepţia de nelegalitate se soluţionează de către instanţa de contencios administrativ la sesizarea instanţei în faţa căreia sa ridicat această excepţie. 7. Condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contenciosul administrativ Condiţiile de admisibilitate privesc cerinţele legale pe care trebuie să le îndeplinească în prealabil acţiunile judiciare, pentru ca instanţele de judecată să poată soluţiona cauza dedusă judecăţii. Acţiunea în contenciosul administrativ trebuie să îndeplinească pe lângă condiţiile generale prevăzute de Codul de procedură civilă, pentru promovarea oricărei acţiuni în justiţie şi condiţiile specifice reglementate de Legea contenciosului administrativ. Aceste condiţii sunt cumulative şi trebuie îndeplinite la momentul introducerii acţiunii la instanţa de contencios administrativ. Condiţiile generale cerute pentru promovarea oricărei cereri în justiţie sunt interesul, calitatea şi capacitatea procesuală56 iar Legea 554/2004 consacră următoarele condiţii de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ: a) condiţia vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim recunoscut de lege; b) condiţia atacării unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat acestuia; c) condiţia ca actul sau faptul administrativ asimilat să provină de la o autoritate publică; d) condiţia exercitării plângerii prealabile; e) condiţia privitoare la termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ; f) condiţia neîncadrării acţiunii judiciare în finele de neprimire prevăzute de lege.57 Interesul de a acţiona în justiţie reprezintă o condiţie esenţială de exercitare a dreptului la acţiune întrucât orice demers în justiţie trebuie să urmărească un avantaj material sau moral. 55 56 57

3

Interesul trebuie justificat de partea care promovează acţiunea judiciară iar ceilalţi participanţi la proces sau chiar instanţa din oficiu poate invoca excepţia lipsei de interes. În caz de admitere instanţa de judecată va respinge acţiunea judiciară, având în vedere că această excepţie are un caracter dirimant (peremptoriu). De asemenea interesul trebuie să fie născut şi actual adică trebuie să existe atunci când se promovează acţiunea în contencios administrativ deoarece un interes eventual, nu poate justifica acţiunea judiciară. Interesul procesual nu trebuie confundat cu dreptul subiectiv care poate să se nască, chiar ulterior apariţiei interesului. Pentru exercitarea dreptului la acţiune în contencios administrativ, legea cere doar afirmarea existenţei unui drept subiectiv şi a vătămării sale, prin actul sau faptul administrativ asimilat, care justifică interesul procesual al reclamantului, urmând ca odată cu judecarea fondului acţiunii să se facă dovada potrivit legii. Condiţia calităţii şi capacităţii procesuale în acţiunile de contencios administrativ priveşte aptitudinea unei persoane de a fi titular de drepturi subiective care are posibilitatea de a sta în justiţie pentru proteguirea lor. Calitatea procesuală sau „legitimarea procesuală” poate fi activă, în cazul reclamantului şi pasivă, în situaţia pârâtului. Întrucât reclamantul porneşte acţiunea în contencios administrativ are obligaţia să justifice, atât calitatea procesuală activă, cât şi calitatea pasivă a pârâtului, deoarece raportul juridic procesual, nu se poate legal valabil decât între titularii dreptului unui raport de drept substanţial dedus judecăţii. Calitatea procesuală a unor părţi în acţiunea de contencios administrativ, nu se confundă cu calitatea de reprezentant legal sau convenţional al părţilor, chiar dacă între cele două instituţii există o strânsă legătură, întrucât sunt instituţii autonome, cu rol diferit în activitatea procesuală 58 Capacitatea procesuală având în principiu aceleaşi trăsături ca şi capacitatea civilă, în analizarea acesteia se face distincţie între capacitatea de folosinţă şi capacitatea de exerciţiu. Potrivit legii orice persoană care are folosinţa drepturilor civile poate fi parte în judecată. Dacă capacitatea de folosinţă este îngrădită, acest fapt va afecta şi capacitatea procesuală de folosinţă. Prin urmare lipsa capacităţii procesuale de folosinţă atrage sancţiunea nulităţii absolute a actelor procedurale efectuate în cursul judecăţii.59 Capacitatea procesuală de exerciţiu se determină în funcţie de întinderea capacităţii civile de exerciţiu iar lipsa acesteia atrage anulabilitatea actului de procedură efectuat. În cazul persoanelor juridice capacitatea procesuală este limitată de principiul specialităţii, însă lipsa personalităţii juridice, nu înseamnă eo ipso, totdeauna şi lipsa capacităţii procesuale.60 În dreptul administrativ este dezvoltată teoria personalităţii juridice de drept public fundamentată pe recunoaşterea capacităţii administrative, potrivit căreia în temeiul unor dispoziţii speciale, faţă de cele de drept comun, autorităţile publice, chiar şi în lipsa personalităţii juridice pot sta în justiţie în nume propriu (proprio nomine), în calitate de titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii (calitatea procesuală activă) sau de persoană obligată în acel raport (calitate procesuală pasivă) după caz.61 Lipsa calităţii şi capacităţii procesuale poate fi invocată, pe cale de excepţie, de partea interesată, de procuror şi chiar de instanţa de judecată, din oficiu, în orice fază a procesului, urmând ca în caz de admitere, acţiunea judiciară să fie respinsă. Condiţia vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim recunoscut de lege. Potrivit legii orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes 58 59 60 61

3

legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau fapt asimilat acestuia se poate adresa instanţei de contencios administrativ pentru recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim. Dreptul subiectiv protejat de lege aparţine unor persoane, ca subiecte de drept şi există numai în măsura în care este recunoscut de legiuitor printr-o normă legală.62 Prin urmare dreptul subiectiv reprezintă interesul omenesc ocrotit de lege care este alcătuit dintr-un element valoric material sau moral şi unul volitiv, deosebindu-se de simplul interes nesancţionat legal. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public fiind definite de lege. Interesul legitim privat reprezintă „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat” iar interesul legitim public „dă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept fundamental care se exercită în colectiv ori, după caz, în considerarea apărării unui interes public”. Potrivit legii interesul public „vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor ,libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţei autorităţilor publice”. În literatura de specialitate, pe baza legii 29/1990 această condiţie a dat naştere la păreri divergente, în legătură cu delimitarea dreptului subiectiv de simplul interes legitim. Pornindu-se de la dispoziţiile art. 1 din L.29/1990 care se referă la persoana fizică sau juridică "vătămată în drepturile sale recunoscute de lege" într-o părere se consideră că existenţa dreptului nu este compatibilă cu un simplu interes, fie el şi legitim, ci trebuie dovedită încălcarea dreptului subiectiv care aparţine reclamantului. Această soluţie este întâlnită constant şi în practica judecătorească. Se are în vedere că dreptul subiectiv este consacrat legal, iar vătămarea lui trebuie să fie consecinţa unei conduite de împiedecare, limitare sau chiar de suprimare a exerciţiului său de către o autoritate administrativă.63 Într-o altă opinie care ia în considerare incidenţa dispoziţiilor constituţionale asupra Legii contenciosului administrativ, se apreciază că o acţiune contra unui act administrativ pe ideea vătămării unui drept recunoscut de lege, priveşte în subsidiar şi un interes legitim, iar în măsura în care vătămarea vizează atât interese generale ale societăţii, cât şi interese individuale, reclamantul are dreptul la acţiune în contencios administrativ, pentru apărarea interesului direct şi nemijlocit, ca urmare a actului abuziv emis, cu exces de putere. 64 Mai recent, în această optică se ajunge la o altă interpretare a dispoziţiilor legale menţionate, în consonanţă cu doctrina franceză şi practica constantă a Consiliului de Stat, admiţându-se că noţiunea de interes legitim nu poate viza un interes personal, ci un interes public, ca de pildă, interesul funcţionării unui serviciu public.65 În domeniul dreptului public, irefutabil, conceptul de drept subiectiv trebuie reconsiderat, în contextul dispoziţiilor constituţionale, a actelor normative care reglementează autoritatea judecătorească şi a celor ce stabilesc statutul juridic al funcţionarului public şi atribuţiile Avocatului Poporului, şi nu în ultimul rând, ţinându-se seama de doctrina juridică în general, din a doua jumătate a acestui secol, preocupată de asigurarea protecţiei juridice a cetăţeanului, în raport cu tendinţa juridicizării raporturilor sociale din societăţile post-industriale. Condiţia atacării unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat acestuia. În baza acestei condiţii acţiunea în contenciosul administrativ trebuie să vizeze un act administrativ sau unul din faptele juridice materiale asimilate actului administrativ definit de lege.66 Celelalte fapte materiale producătoare de efecte juridice, nu pot forma obiectul unei 62 63 64 65 66

3

acţiuni la instanţa de contencios administrativ. Actul administrativ trebuie deosebit de alte înscrisuri, adrese, circulare, instrucţiuni de serviciu sau de actele şi operaţiunile administrative care au stat la baza emiterii sau adoptării actelor administrative unilaterale. Actul administrativ unilateral reprezintă o manifestare de voinţă făcută în scopul de a produce efecte juridice a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în vigoare. Operaţiunile administrative fiind activităţi ale autorităţilor publice realizate pentru îndeplinirea atribuţiilor legale, nu produc prin ele însele efecte juridice. Potrivit legii operaţiunile administrative care au stat la baza emiterii unui act administrativ unilateral pot fi cenzurate de către instanţa de contencios administrativ în privinţa legalităţii lor, odată cu verificarea legalităţii actului administrativ unilateral. Alte înscrisuri care poartă denumirea de adresă, certificat, circulară adeverinţă etc neproducând efecte juridice, nu sunt acte administrative ci doar operaţiuni administrative. Prin ordonanţa Guvernului nr.33/2002 s-a reglementat modul de eliberare a certificatelor şi adeverinţelor de autorităţile publice către populaţie.67 Potrivit legii certificatul este documentul prin care se confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori se atestă o anumită calitate în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea acestuia iar adeverinţa este documentul prin care se atestă un drept sau un fapt. Atât certificatele, cât şi adeverinţele se eliberează numai la cererea scrisă a persoanei sau a persoanelor îndreptăţite ori a mandatarului acestora şi numai în situaţia în care confirmarea şi atestarea dreptului sau faptului le privesc în mod direct. Ordinele sau instrucţiunile de serviciu sunt prescripţii generale pe care conducătorii ierarhici le dau funcţionarilor din subordine, pentru interpretarea şi aplicarea unitară a normelor legale şi în principiu, nu dau naştere, nu modifică şi nu sting efectele juridice. Prin urmare instanţa de judecată sesizată cu verificarea legalităţii unui asemenea act va stabili dacă acesta a produs efecte juridice specifice actului administrativ unilateral. Condiţia ca actul sau faptul administrativ asimilat să fie realizat de o autoritate publică. Prin autoritate publică se înţelege „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public”. Totodată potrivit legii sunt asimilate autorităţilor publice „pesoanele juridice de drept privat care au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public” iar serviciul public este „ctivitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a unui interes public”. Interesul public priveşte „ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţei autorităţilor publice”. Condiţia exercitării plângerii prealabile. Raţiunea acestei condiţii este bazată pe dreptul autorităţilor publice de a reveni - în urma exercitării controlului administrativ – asupra actelor emise sau adoptate şi considerate ilegale, ca o obligaţie permanentă a asigurării legalităţii şi oportunităţii activităţii de organizare şi executare a legilor, ţinând seama de caracterul subsidiar al controlului judecătoresc asupra acestei activităţi. Prin plângerea prealabilă se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ, cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării acestuia. Condiţia privitoare la termenul de introducere al acţiunii în contencios administrativ Potrivit legii cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce la instanţa de contencios administrativ, într-un termen de 6 luni care curge de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, de la data comunicării refuzului, considerat nejustificat ori de 67

3

la data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a se depăşi termenul legal de soluţionare a cererii fără a se depăşi termenul de 1 an sau de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a producerii consilierii, în cazul contractelor administrative. Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral, acţiunile judiciare pot fi introduse la instanţa de contencios administrativ şi peste termenul de 6 luni, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului. În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici termenul de 6 luni pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului. Acţiunile judiciare având ca obiect anularea consecinţelor ordonanţelor Guvernului sau a dispoziţiilor din ordonanţe, declarate ca neconstituţionale precum şi a actelor administrative cu caracter normativ pot fi introduse oricând. Condiţia neîncadrării acţiunii judiciare în finele de neprimire prevăzute de lege. Cauzele de neprimire pot fi grupate în două categorii: fine de neprimire privind natura actului, unele acte putând fi totuşi cenzurate de instanţele judecătoreşti doar pentru exces de putere, şi cauze de neprimire care rezultă din existenţa unui recurs paralel. 8. Părţile în litigiul de contencios administrativ În litigiul de contencios administrativ, subiectele indispensabile procesului sunt instanţa de judecată şi părţile acestuia, reclamantul şi pârâtul, precum şi alte persoane sau autorităţi publice. Calitatea de reclamant o poate avea orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private, vătămate prin acte administrative. Potrivit legii calitatea de reclamant o poate avea şi prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi orice persoană de drept public vătămată într-un drept sau interes legitim. Ca organe de tutelă administrativă, prefectul judeţului şi al municipiului Bucureşti şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici dobândesc legitimarea procesuală activă, în calitate de reprezentanţi ai administraţiei guvernamentale, potrivit dispoziţiilor constituţionale care prevăd că Guvernul asigură conducerea generală a administraţiei publice. În această calitate prefectul poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră ilegale iar Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca la instanţele de contencios administrativ competente, actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind Statutul funcţionarilor publici. Prin aceste acţiuni organele de tutelă administrativă urmăresc asigurarea respectării dreptului obiectiv, ca ansamblu al normelor juridice în vigoare la un moment dat şi ca urmare, atât prefectul, cât şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îşi exercită atribuţiile legale şi nu îşi valorifică un drept subiectiv. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal dobândeşte potrivit legii legitimare procesuală activă şi poate solicita instanţei de contencios administrativ constatarea nulităţii acesteia, dacă actul nu mai poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, la cererea celor interesaţi, instanţa se va pronunţa şi asupra legalităţii actelor civile încheiate, în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse. Avocatul Poporului poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, dacă în urma controlului efectuat, potrivit legii sale organice, apreciază ilegalitatea unui act sau excesul de putere al unei autorităţi publice iar aceste aspecte nu pot fi înlăturate decât în justiţie. Când 3

Avocatul Poporului a fost sesizat de o persoană fizică, acţiunea în contencios administrativ se introduce la instanţa de la domiciliul petentului întrucât petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant urmând a fi citat în această calitate.. Potrivit dispoziţiilor constituţionale, în activitatea judiciară Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. În consecinţă Ministerul Public a dobândit legitimitate procesuală activă potrivit căreia, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică apreciază că încălcarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere are obligaţia să sesizeze instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Ca şi în cazul acţiunilor promovate de Avocatul Poporului petentul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Ministerul Public mai poate sesiza instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în anulare a unui act administrativ normativ emis sau adoptat cu exces de putere de către o autoritate publică prin care se vatămă un interes public. Competenţa de soluţionare a acţiunii judiciare revine instanţei de judecată de la sediul autorităţii publice emitente care poate din oficiu sau la cerere să introducă în cauză organismele sociale cu personalitate juridică, interesate. Prin organisme sociale interesate se înţelege diferite „structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi alte asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”. Acţiunile introduse de Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici precum şi cele introduse împotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase. Judecarea acţiunilor de contencios administrativ se face cu participarea obligatorie a reprezentantului Ministerului Public care are dreptul de a formula cereri, de a pute concluzii şi de a exercita căile ordinare sau extraordinare de atac. Calitatea de pârât în litigiul de contencios administrativ o poate avea autoritatea publică centrală sau locală care a emis sau a adoptat ori a încheiat actul administrativ vătămător. Potrivit legii calitatea de pârât o poate avea şi funcţionarul autorităţii publice care a elaborat actul administrativ vătămător sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, în situaţia în care reclamantul solicită despăgubiri pentru paguba cauzată ori pentru întârziere. De asemenea această calitate – în sens larg- o poate avea şi funcţionarul ierarhic superior celui care a emis actul, când este chemat de acesta în garanţie şi a dat ordin scris să semneze actul a cărei legalitate – totală sau parţială – este supusă judecăţii. În sens strict procesual, chemarea în judecată a funcţionarului ierarhic superior este o formă a intervenţiei forţate prevăzută de Codul de procedură civilă. Determinarea calităţii de parte în litigiile de contencios administrativ prezintă nu numai o importanţă teoretică, dar şi practică având în vedere esenţa contenciosului administrativ de a fi principalul instrument juridic de apărare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, împotriva abuzurilor administrative. 9. Procedura contenciosului administrativ 9.1. Consideraţii generale Realizarea justiţiei în cadrul procesului judiciar presupune o activitate specifică şi complexă, desfăşurată de instanţa de judecată, persoanele interesate precum şi alte persoane sau autorităţi statale, în soluţionarea raportului juridic dedus judecăţii, prin care s-a pretins 3

vătămarea unui drept sau a unui interes legitim. Procedura contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor procedurale de drept public prin care se soluţionează litigiile referitoare la actele administrative vătămătoare ale autorităţilor publice – prevăzute de Legea contenciosului administrativ care se completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum şi cu normele de contencios administrativ. Compatibilitatea aplicării normelor Codului de procedură civilă se stabileşte de instanţa de judecată, cu prilejul soluţionării excepţiilor. Procedura contenciosului administrativ cuprinde două forme de realizare a actului de justiţie şi anume: forma administrativă, prealabilă şi forma judiciară. În cazurile expres prevăzute de lege, procedura contenciosului administrativ presupune numai forma judiciară, nefiind obligatorie efectuarea plângerii prealabile. Normele contenciosului administrativ reglementează dublul grad de jurisdicţie, în faţa instanţei de fond şi a celei de recurs iar prin legi speciale, pentru anumite categorii de litigii este prevăzut un singur grad de jurisdicţie. Acţiunile de contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de Legea privind taxele judiciare de timbru68 pentru cauzele neevaluabile în bani cu excepţia celor care au ca obiect contracte administrative care se taxează la valoare. 9.2. Procedura administrativă prealabilă Potrivit legii înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea prealabilă poate fi introdusă şi de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept în limitele termenului de 6 luni prevăzut de lege care curge din momentul în care a luat la cunoştinţă pe orice cale, de existenţa acestuia. Când acţiunile judiciare au ca obiect contracte administrative plângerea prealabilă are semnificaţia concilierii specifică litigiilor comerciale şi se soluţionează potrivit dispoziţiilor din Codul de procedură civilă. Plângerea prealabilă este obligatorie şi în cazul în care printr-o lege specială este prevăzută o jurisdicţie administrativă, însă persoana vătămată nu a optat pentru această procedură. Dacă autoritatea publică emitentă a actului administrativ vătămător este integrată într-un sistem de organe ierarhizate, persoana vătămată, înainte de a se adresa instanţei de judecată mai are deschisă facultativ şi calea recursului ierarhic, ca o consecinţă a principiului autonomiei activităţii administrative. În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau a celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe ori prin dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul verificării legalităţii actelor administrative pe baza excepţiei de nelegalitate, plângerea prealabilă nu este obligatorie. Per a contrario nimic nu împiedică aceste autorităţi publice să recurgă la calea recursului graţios sau ierarhic, având în vedere că raţiunea acestei proceduri este bazată pe dreptul autorităţilor publice de a reveni, în urma controlului administrativ intern asupra actelor emise şi considerate 68

3

ilegale, ca o obligaţie permanentă, a asigurării legalităţii activităţii de organizare şi executare a legii şi ţinând seama de caracterul subsidiar al controlului judiciar asupra acestei activităţi. Plângerea prealabilă adresată autorităţilor publice emitente ale actelor administrative vătămătoare poartă denumirea de recurs graţios iar cea adresată autorităţilor ierarhice, superioare celor care au emis actul este denumită recurs ierarhic . Recursul graţios declanşează controlul administrativ intern iar în urma recursului ierarhic se efectuează un control administrativ extern ierarhic. Spre deosebire de dreptul procesual civil, unde termenul de recurs are semnificaţia unei căi de atac ordinare, în dreptul administrativ recursul reprezintă mijlocul procedural care creează posibilitatea remedierii încălcărilor dreptului subiectiv şi a interesului legitim prin acte administrative. Recursul administrativ îşi are fundamentul juridic în dreptul de petiţionare al cetăţenilor reglementat de Legea fundamentală şi în principiul revocabilităţii actelor administrative, specific dreptului administrativ, având reguli mai puţin stricte decât recursul contencios. Prin Ordonanţa Guvernului 27/200269 s-a reglementat cadrul general de exercitare a dreptului cetăţenilor de a adresa autorităţilor publice petiţii, în nume propriu sau de către reprezentanţii organizaţiilor legal constituite, în numele colectivităţilor pe care le reprezintă. Exercitarea dreptului de petiţionare este o modalitate eficientă de rezolvare a problemelor personale şi de grup ale cetăţenilor şi se realizează sub forma reclamaţiilor, sesizărilor şi a propunerilor. Prin aceste petiţii nu se urmăreşte introducerea ulterioară a unei acţiuni în contencios administrativ. Plângerea prealabilă reglementată de Legea contenciosului administrativ reprezintă un recurs administrativ special şi obligatoriu, prin care se avertizează şi se somează autorul actului că s-a declanşat calea procedurală de verificare a legalităţii actului sau faptului administrativ asimilat, de către instanţa de contencios administrativ. Prin urmare plângerea prealabilă este supusă regulilor procedurale prevăzute de Legea contenciosului administrativ care se completează cu dispoziţiile compatibile din legea cadru a petiţiilor. Pentru a putea produce efectele juridice prevăzute de lege, plângerea prealabilă se formulează în scris şi trebuie să conţină datele de identificare ale petentului, motivele recursului, solicitarea de anulare totală sau parţială ori modificarea actului administrativ considerat vătămător şi semnătura petiţionarului. Totodată plângerea prealabilă trebuie adresată autorităţii publice în termenul de 30 de zile prevăzut de lege. În cazul actelor administrative unilaterale plângerea prealabilă se poate introduce pentru motive temeinice şi peste termenul de 30 de zile dar numai târziu de 6 luni de la data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat de lege ca termen de prescripţie În literatura de specialitate natura juridică a termenelor prevăzute de art. 5 din Legea 29/1990 şi cele reglementate de legea anterioară a dat naştere la mai multe controverse. Astfel, într-o opinie, 70 termenul de 30 de zile în care trebuie sesizată autoritatea emitentă este considerat ca termen de prescripţie, deoarece legiuitorul a avut în vedere o procedură unică de verificare a legalităţii actelor administrative, aceea în faţa instanţei de judecată care, pentru o mai operativă intrare în legalitate, cuprinde şi un demers prealabil al părţii la organul administrativ emitent. Acest termen, la fel ca şi cel de sesizare a instanţei au aceeaşi natură, întrucât se referă la un drept la acţiune. Într-o altă părere,71 acest termen este calificat ca fiind un termen procesual de decădere a cărui nerespectare are ca efect imposibilitatea sesizării instanţei de judecată, deşi nu se pierde exerciţiul căilor administrative de atac obişnuite. 69 70 71

3

Într-o a treia opinie,72 se apreciază că termenul pentru îndeplinirea procedurii administrative este un termen de decădere, substanţial (de drept administrativ) care are ca efect, în caz de depăşire, pierderea dreptului subiectiv de a cere anularea actului administrativ sau obligarea la eliberarea lui, iar dacă persoana vătămată nu s-a putut adresa autorităţii administrative în termenul prevăzut de lege, dintr-o împrejurare mai presus de voinţa sa, va putea face acest lucru , în termen de 15 zile de la încetarea împiedecării. Aceste opinii sunt criticate de prof. Antonie Iorgovan, arătând că ele au o factură civilist-procesuală ce scapă din vedere că legiuitorul a instituit o procedură administrativă prealabilă a cărei esenţă o reprezintă litera şi spiritul Constituţiei, iar regimul ei juridic nu poate fi decât de drept public.73 Aşa fiind, acest autor susţine teza formulată pe baza legii anterioare că termenul procedurii administrative prealabile nu este nici de prescripţie, nici de decădere, ci este un termen special pus la dispoziţia administraţiei pentru a recurge la o nouă examinare a actului, iar pierderea lui, nu afectează dreptul de recurs administrativ ulterior, şi nici dreptul la acţiune în contencios administrativ, dacă nu s-a depăşit termenul maxim îngăduit de lege, de la comunicarea actului.74În fundamentarea acestei opinii se are în vedere că acţiunea administrativă prealabilă este concepută pentru a oferi cetăţeanului mijloace legale, mai variate şi mai rapide pentru apărarea drepturilor sale fundamentale şi nu pentru a-i limita accesul la justiţie. Totodată se subliniază inutilitatea acestei proceduri pentru că în baza dreptului de revocare, oricând organul emitent poate să-şi retragă sau să-şi modifice actul atât din oficiu, cât şi la sesizare.75 Acestei teze i se reproşează că admiţând posibilitatea petentului de a-şi reitera cererea care anterior fusese respinsă sau a pierdut termenul legal, înseamnă a se prelungi la infinit dreptul de a ataca în justiţie actul administrativ, fapt ce nu a fost în intenţia legiuitorului, iar termenul de 30 de zile de introducere a acţiunii în justiţie nu ar mai avea nici un sens.76 În ce ne priveşte77 am susţinut că termenul de 30 de zile de soluţionare a reclamaţiei prevăzute de articolul 5 din Legea 29/1990 este un termen orânduitoriu, de procedură administrativă datorită specificului controlului administrativ care nu este legat de termene imperative, ci se poate declanşa oricând pentru a asigura legalitatea activităţii de organizare a executării legilor, în baza autonomiei administraţiei care presupune atât obligaţia de a-şi crea singură actul juridic, cât şi posibilitatea de a-l pune singur în aplicare. În consecinţă neobservarea acestui termen de către persoana vătămată, nu va putea atrage sancţiuni procesuale, în baza principiului liberului acces la justiţie. De altfel organul emitent al actului administrativ vătămător, nu va putea respinge recursul graţios sau ierarhic cu motivarea tardivităţii acestuia. Aceste concluzii se impun şi în legătură cu natura termenului de 30 de zile reglementat de art,7 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ. 9.3. Procedura în faţa instanţei de judecată 9.3.1. Sesizarea instanţei de judecată După îndeplinirea procedurii administrative prealabile acţiunile în contencios administrativ se introduc, în termenul legal, la instanţa competentă şi trebuie să cuprindă toate elementele unei cereri de chemare în judecată, potrivit Codului de procedură civilă. Odată cu cererea de chemare în judecată, reclamantul va anexa la acţiune copia actului 72 73 74 75 76 77

3

administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorităţii publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici un răspuns la cererea sa , va depune la dosar copia cererii certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile. La primirea cererii, instanţa va dispune citarea părţilor şi va putea cere autorităţii al cărei act este atacat să îi comunice de urgenţă acel act, împreună cu întreaga documentaţie care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. Citarea părţilor se face la domiciliul sau reşedinţa persoanelor fizice ori sediul persoanelor juridice iar dacă reclamantul locuieşte în străinătate, citarea se va face la domiciliul ales în România unde urmează să i se facă toate comunicările privind procesul. În cazul acţiunilor introduse de Avocatul Poporului şi Ministerul Public, pentru anularea actelor administrative unilaterale care vatămă drepturile şi interesele legitime ale unor persoane fizice sau juridice, cei vizaţi de aceste acte, dobândesc de drept calitatea de reclamanţi şi vor fi citaţi în această calitate. Prin decizia nr.577/199778 instanţa supremă a decis că în situaţia în care se contestă un act administrativ-jurisdicţional, instanţa de judecată trebuie să citeze în cauză, atât autoritatea emitentă a actului administrativ unilateral, cât şi autoritatea administrativă care a soluţionat calea de atac administrativă. Dacă reclamantul este o persoană vătămată printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept sau, când acţiunea în contencios administrativ este introdusă de Avocatul Poporului ori de Ministerul Public, instanţa va cere autorităţii publice emitente să îi comunice de urgenţă actul atacat, împreună cu documentaţia care a stat la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei. Instanţa de judecată va proceda în mod corespunzător şi în cazul acţiunilor care au ca obiect refuzul de rezolvare a cererii privind un drept recunoscut de lege sau un interes legitim. În situaţia în care autoritatea publică nu se conformează solicitării instanţei şi nu trimite în termenul stabilit toate lucrările cerute, conducătorul acesteia va fi sancţionat cu o amendă judiciară. Cuantumul amenzii este de 10 % din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată şi se aplică printr-o încheiere interlocutorie iar acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului sau a dispoziţiilor din ordonanţe trebuie să fie însoţite de ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate. Soluţionarea excepţiei de nelegalitate se face la sesizarea instanţei în faţa căreia s-a ridicat această excepţie prin încheiere motivată. Se pune problema de a şti dacă instanţele de contencios administrativ pot fi sesizate prin declinare de competenţă. Instaţa supremă a decis79 că în cazul în care instanţele de drept comun sunt sesizate cu acţiuni specifice contenciosului administrativ, în baza dispoziţiilor Codului de procedură civilă trebuie să-şi decline competenţa în favoarea instanţei pe care o consideră competentă. În literatura de specialitate80 această practică a fost criticată deoarece eludează dispoziţiile privind efectuarea obligatorie a reclamaţiei administrative. Pentru a se răspunde la această problemă trebuie să se ţină seama de dispoziţiile articolului 28 din Legea 554/2004 care prevăd că normele Codului de procedură civilă se aplică acţiunilor de contencios administrativ, în măsura în care sunt incompatibile cu specificul acestor acţiuni şi cu procedura reglementată de lege. Prin urmare sesizarea instanţei de contencios administrativ prin declinarea de competenţă trebuie privită diferit în funcţie de instanţa care îşi declină competenţa. Bunăoară în cazul instanţelor de contencios administrativ prevăzute de Legea 554/2004, acestea îşi pot declina competenţa, una alteia, potrivit normelor legale care reglementează competenţa. Potrivit legii reclamantul se poate adresa instanţei de contencios 78 79 80

3

administrativ de la domiciliul său, sau cele de la domiciliul pârâtului, însă odată ce a optat pentru aceasta din urmă, nu mai poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale. În cazul instanţelor de drept comun, această soluţie prevăzută de Codul de procedură civilă, nu mai este posibilă fiind incompatibilă cu procedura prevăzută de Legea contenciosului administrativ. În consecinţă instanţa de drept comun în astfel de situaţii, vor respinge acţiunile respective ca fiind inadmisibile iar reclamanţii pot să exercite plângerea prealabilă, înăuntrul termenului prevăzut de articolul 11 din Legea contenciosului administrativ. 9.3.2.Timbrarea acţiunii în contencios administrativ Acţiunile introduse la instanţele de contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru prevăzute de lege (1) pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contracte administrative, care se taxează la valoare. Dacă acţiunile în contencios administrativ au mai multe capete de cerere şi sunt cu finalităţi diferite, acestea se taxează separat, în funcţie de natura cererii, cu excepţia cauzelor, când, prin lege se dispune altfel, iar cererea pentru exercitarea recursului se taxează cu 50 % din taxa datorată pentru cererea neevaluabilă în bani soluţionată de prima instanţă. Cererile de aplicare a sancţiunii judiciare pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile şi de acordare de despăgubiri pentru întârziere sunt scutite de taxa de timbru. În cazul în care taxa judiciară de timbru nu a fost plătită în cuantumul legal, în momentul înregistrării acţiunii sau cererii, ori dacă în cursul procesului, apar elemente care determină o valoare mai mare a taxei, instanţa va pune în vedere reclamantului să achite suma datorată până la primul termen de judecată. Determinarea cuantumului taxelor judiciare de timbru se face de către instanţa de judecată iar împotriva modului de stabilire a taxelor se poate face contestaţie potrivit dispoziţiilor în materie fiscală. Pentru netimbrarea acţiunii în contencios administrativ, conform dispoziţiilor legale, instanţa de judecată va aplica sancţiunea anulării cererii de chemare în judecată. Dacă însă instanţa de fond a judecat acţiunea fără să observe că aceasta nu a fost legal timbrată, instanţa de recurs nu va putea anula acţiunea judiciară, deoarece potrivit legii, în această situaţie, are obligaţia să dea suma datorată, în debitul părţii respective la organele financiare. 9.3.3. Judecarea acţiunii în contencios administrativ Cererile adresate instanţelor de contencios administrativ se judecă de urgenţă şi cu precădere în şedinţă publică şi în completul prevăzut de lege. Judecata reprezintă legătura juridică dintre părţile raportului juridic dedus judecăţii care se finalizează prin executarea hotărârii pronunţate în cauză. Procesul judiciar de contencios administrativ cuprinde două faze: faza de judecată şi faza de executare a hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile, fiecare fiind alcătuite din mai multe etape procedurale. Judecata se desfăşoară în faţa instanţei de fond şi în cadrul instanţei de recurs, urmând 3 etape procedurale: etapa scrisă, etapa dezbaterilor şi etapa deliberării şi pronunţării hotărârii. Procedura de executare priveşte executarea voluntară a hotărârilor de contencios administrativ şi executare silită. Instanţa de judecată este învestită cu soluţionarea acţiunii în contencios administrativ, prin cererea de chemare în judecată potrivit adagiului judex ne procedat ex officio şi nemo judex sine actore / instanţa acţionează la sesizare prin actul de chemare în judecată). Cererea de chemare în judecată fixează cadrul procesual în care se va desfăşura judecata dintre părţile 4

litigiului supus judecăţii. Pârâtul răspunde la cererea de chemare în judecată a reclamantului prin întâmpinare care trebuie depusă la instanţa de judecată cu cel puţin 5 zile înainte de termenul fixat pentru judecată. Întâmpinarea este un act de procedură care nu se timbrează şi nu este obligatorie. Dacă pârâtul nu a depus întâmpinare, la prima zi de înfăţişare i se pune în vedere să-şi precizeze excepţiile, dovezile şi toate mijloacele sale de apărare sub sancţiunea decăderii. În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unor pagube iminente, reclamantul, odată cu introducerea acţiunii în contencios administrativ, poate cere instanţei să dispună suspendarea executării actului administrativ, până la pronunţarea instanţei de fond. Ministerul Public poate solicita din oficiu sau la cerere suspendarea unui act administrativ normativ dacă în cauză se urmăreşte apărarea unui interes public major, care ar putea perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională. În cazul acţiunilor în contenciosul obiectiv introduse de prefect şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, cu organe de tutelă administrativă, actul administrativ atacat este suspendat de drept până la soluţionarea cauzei. Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în total sau în parte, a actului atacat. În această situaţie instanţa va putea dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond. Judecarea cererilor de suspendare se face de urgenţă iar hotărârea instanţei de contencios este supusă recursului în termen de 5 zile de la pronunţare. Totodată hotărârea dată cererii de suspendare este executorie de drept iar introducerea recursului nu suspendă executarea Cererile în contenciosul administrativ pot fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat actul, ori după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere. De asemenea persoana acţionată astfel în judecată, îl poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu emită un act administrativ. Dacă acţiunea se admite funcţionarul chemat în judecată în calitate de pârât, va putea fi obligat la plata daunelor stabilite de instanţă, în solidar cu autoritatea publică emitentă a actului. În faza de judecată, etapa scrisă urmăreşte ca părţile litigiului să nu fie surprinse de pretenţiile şi apărările lor având la dispoziţie mijloacele procedurale pentru încunoştinţarea reciprocă. După finalizarea etapei scrise a procedurii de judecată, urmează etapa dezbaterilor contradictorii pe baza probelor administrate în cursul procesului. Cererile în contenciosul administrativ se judecă de urgenţă şi cu precădere, în şedinţă publică. Şedinţa de judecată reprezintă modalitatea specifică de rezolvare a litigiului pe cale judiciară. În funcţie de complexitatea acţiunilor specifice contenciosului administrativ procesul judiciar se poate finaliza într-o singură şedinţă sau pe parcursul a mai multor şedinţe, ţinându-se seama de celeritatea soluţionării litigiului. În etapa finală instanţa de judecată procedează la soluţionarea cauzei iar soluţiile instanţei de contencios administrativ pot fi: de anulare în totalitate sau în parte, a actului administrativ şi de obligare a autorităţii publice să emită un act administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris. Odată cu aceste soluţii instanţa se va pronunţa şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii şi va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, sau a cheltuielilor de judecată dacă reclamantul a solicitat acest lucru. Obligarea unei părţi a litigiului dedus judecăţii, la plata cheltuielilor de judecată se face 4

la cerere şi are la bază ideea de culpă procesuală. Dacă se ridică excepţia de necompetenţă materială a instanţei de contencios şi aceasta a fost admisă, nu se poate reţine culpa procesuală, în sarcina vreunei părţi care să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată, deoarece obligaţia de verificare a competenţei revine instanţei de judecată şi nu părţilor litigante. Când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate: dispune anularea acestuia, în tot sau în parte; obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit; impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei obligaţii; suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere; obliga la plata unor despăgubiri pentru daune materiale şi morale. Hotărârea instanţei de contencios administrativ se redactează şi se motivează de urgenţă, în cel mult 10 zile de la pronunţare şi trebuie să cuprindă motivele de drept şi de fapt. Judecarea acţiunilor împotriva ordonanţelor Guvernului şi a dispoziţiilor din ordonanţe se face în funcţie de soluţia dată de instanţa de contencios constituţional. În consecinţă instanţa de judecată, după înregistrarea cererii, dacă apreciază că excepţia invocată, îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege81, va sesiza prin încheiere motivată Curtea Constituţională şi totodată va suspenda soluţionarea cauzei pe fond până la soluţionarea excepţiei. După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de judecată repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În caz contrar instanţa va respinge acţiunea inadmisibilă. Dacă decizia de declarare a neconstituţionalităţii unor ordonanţe sau a unor dispoziţii dintr-o ordonanţă a Guvernului este urmarea unei excepţii ridicată în altă cauză, instanţa de judecată sesizată conform legii va proceda la judecarea litigiului după regulile contenciosului în anulare. Judecarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ se face de către instanţa de contencios administrativ, în urma sesizării acesteia oricând, prin încheiere motivată de către o altă instanţă de drept comun în faţa căreia a fost ridicată această excepţie. Instanţa de contencios administrativ se pronunţă în şedinţă publică după regulile procedurii de urgenţă, cu citarea părţilor iar soluţia acesteia este supusă recursului care se declară în termen de 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în termen de 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate. În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

9.3.4. Căile de atac împotriva hotărârii de contencios administrativ Legea contenciosului administrativ reglementează posibilitatea remedierii greşelilor de judecată prin exercitarea căilor ordinare şi extraordinare de control judiciar. Calea ordinară de atac împotriva hotărârii de contencios administrativ pronunţată în primă instanţă este recursul iar hotărârile de contencios administrativ rămase definitive şi irevocabile pot fi îndreptate pe baza exercitării căilor de atac extraordinare prevăzute de Codul de procedură civilă. Spre deosebire de procedura civilă care cunoaşte două căi ordinare de atac (apelul şi recursul), procedura de contencios administrativ reglementează doar o singură cale de atac ordinară, recursul datorită particularităţilor acestei proceduri şi a specificului acţiunilor în contencios administrativ. 81

4

Potrivit legii „hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare” iar recursul este „suspensiv de executare” şi aparţine părţilor, procurorului şi altor autorităţi publice cărora li se recunoaşte o legitimitate procesuală activă . Pentru anumite categorii de acţiuni în contencios administrativ prin norme speciale se prevăd termene de recurs mai scurte sau chiar mai lungi. Cerea de recurs trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute de Codul de procedură civilă şi se depune de către partea interesată la instanţa a cărei hotărâre se atacă, sub sancţiunea nulităţii, care are obligaţia să o înainteze, împreună cu dosarul cauzei, instanţei de recurs competente după caz. Recursul se judecă de urgenţă, în şedinţă publică şi în completul prevăzut de lege. În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere. Dacă hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială prevăzută de lege, cauza se va trimite la instanţa competentă, iar în situaţia în care hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul, cauza se va trimite o singură dată, la această instanţă. Legea contenciosului administrativ reglementează o procedură specială de judecare a recursului în situaţii deosebite cum ar fi bunăoară îndeplinirea termenului până la care reclamantul îşi poate verifica dreptul pretins. În acest caz reclamantul poate solicita preşedintelui instanţei competentei să stabilească termenul de judecată a recursului şi chiar să judece recursul, înainte de primirea dosarului. Cererea reclamantului, însoţită de dovada înregistrării recursului la instanţa de fond se soluţionează în termen de 24 de ore de la prezentarea acesteia, preşedintelui instanţei de recurs. Dacă cererea a fost admisă, soluţia se comunică de îndată instanţei de fond care are obligaţia să redacteze hotărâre atacată şi să o comunice părţilor precum şi să expedieze dosarul instanţei de recurs în termen de 5 zile. Motivarea recursului se poate face, sub sancţiunea nulităţii pentru tardivitate în termen de două zile de la comunicare a motivelor de recurs se va efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informaţiilor scrise. Calitatea de pârât într-un astfel de litigiu o poate avea, în baza art. 1 din Legea contenciosului administrativ, o autoritate administrativă, sau, potrivit art. 52 din Constituţie, orice autoritate publică care vatămă printr-un act administrativ un drept prevăzut de lege, sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. În urma reorganizării unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale cu capital de stat s-a pus problema dacă aceste unităţi mai pot fi considerate organe administrative a căror acte pot fi cenzurate de către instanţa de contencios administrativ. Într-o opinie se apreciază că autorităţile administrative pot fi considerate atât societăţile comerciale cu capital de stat, cât şi regiile autonome. (111) Într-o altă opinie se susţine că societăţile comerciale cu capital de stat nu pot fi considerate organe administrative, întrucât din Legea 15/1990 rezultă cu claritate că ele sunt persoane juridice de drept privat, iar regiile autonome sunt unităţi publice decentralizate, a căror acte administrative pot fi atacate la instanţa de contencios administrative.(112) Referitor la natura juridică a regiei autonome s-a mai susţinut că aceasta rămâne o întreprindere de stat(113) sau că ea este persoană juridică mixtă, de drept public şi de drept privat, care are însă trăsături proprii organismelor publice.(114) Odată cu intrarea în vigoare a Constituţiei, prin art. 52 se reglementează dreptul persoanei vătămate de autoritatea publică de a obţine recunoaşterea dreptului pretins, sau a unui interes legitim anularea actului şi repararea pagubei produse. Aşa fiind, actele administrative ale oricărei autorităţi constituite în stat, emise în exerciţiul puterii publice, pot fi cenzurate de către instanţele de contencios administrativ. 4

În acţiunea de contencios administrativ, calitatea de pârât o poate avea şi funcţionarul autorităţii emitente care a elaborat actul, sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, în situaţia în care reclamantul solicită despăgubiri pentru paguba cauzată, ori pentru întârziere. De asemenea, această calitate -în sens larg- o poate avea şi funcţionarul ierarhic superior celui care a emis actul, când este chemat de acesta în garanţie şi a dat ordin scris să se semneze actul a cărui legalitate -totală sau parţială- este supusă judecăţii. Desigur că în sens strict procesual, chemarea în judecată a funcţionarului ierarhic superior este o formă a intervenţiei forţate prevăzută de art. 57-59 din Codul de procedură civilă. În literatura de specialitate s-a pus problema participării procurorului la soluţionarea litigiilor de contencios administrativ. Deşi Legea 29/1990 nu prevede o astfel de participare, în temeiul art. 131 alin. 1 din Constituţie s-a emis punctul de vedere că o astfel de participare este posibilă, deoarece în activitatea judiciară Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi interesele cetăţenilor.(115) Aşa fiind, în litigiul de contencios administrativ, procurorul are dreptul de a formula cereri, de a pune concluzii, de a promova acţiuni şi de a exercita căile ordinare sau extraordinare de atac. Totodată se apreciază, că această soluţie este în concordanţă cu dispoziţiile art. 45 din Codul de procedură civilă, deoarece litigiul administrativ nu are un caracter strict personal, iar procurorul apără un interes public. În sprijinul acestei soluţii se mai arată că nu toate actele autorităţilor administrative vatămă drepturile sau interesele cetăţenilor, ci se pot ivi situaţii când, prin asemenea acte, se creează unor cetăţeni avantaje sau facilităţi, fără drept, iar înlăturarea ilegalităţii lor nu poate fi realizată decât pe calea anulării la contenciosul administrativ, în urma acţiunii procurorului. Prin Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 1995 a Curţii Constituţionale, confirmată de Decizia nr. 26 din 21 martie 1995 (116) s-a constatat că art. 45 alin. 1din Codul de procedură civilă este neconstituţional, în ce priveşte limitarea dreptului procurorului de a participa numai la procesele privind "apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale minorilor şi ale persoanelor puse sub interdicţie, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege", urmând, în privinţa acestei atribuţii, să se aplice direct art. 130 alin. 1 din Constituţie. De remarcat că prin intentarea de către procuror a acţiunii în contencios, de anulare a actului administrativ, persoana vătămată va fi introdusă în proces şi va avea toate drepturile procesuale prevăzute de lege. Determinarea calităţii de parte în litigiile administrative prezintă atât importanţă teoretică, cât şi practică, având în vedere esenţa contenciosului administrativ de a fi principalul instrument juridic de apărare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, împotriva abuzurilor administrative. 8. Obiectul acţiunii în contenciosul administrativ şi a recursului prevăzut de art. 4 din Legea 29/1990 Obiectul acţiunilor care pot fi introduse la instanţele de contencios administrativ rezultă din art. 1 din Legea 29/1990 şi art. 52 din Constituţie. El poate privi anularea actelor administrative ilegale, recunoaşterea printr-un act administrativ a unui drept prevăzut de lege sau a unui interes legitim şi repararea pagubei produse prin actul administrativ vătămător, sau ca urmare a refuzului nejustificat ori al tăcerii administraţiei. Deci, obiectul acţiunilor în contenciosul administrativ vizează numai actele de autoritate care nu sunt exceptate de la acest control şi pentru care nu se prevede o altă procedură judiciară. Prin art. 4 din Legea contenciosului administrativ este reglementat recursul care are ca obiect actul administrativ-jurisdicţional, emis potrivit procedurii administrative contencioase, 4

după epuizarea căilor de atac administrative. Existenţa jurisdicţiilor administrative obligă persoana vătămată, în dreptul său, sau întrun interes legitimsă se adreseze autorităţii competente, mai înainte de a urma această cale judiciară. După ce actul administrativ jurisdicţional a rămas definitiv, el poate face obiectul direct al recursului prevăzut de art. 4, întrucât indirect este vizat actul administrativ de autoritate. RESPONSABILITATEA ADMINISTRATIVĂ 1. Consideraţii generaleSpre deosebire de teoria generală a acţiunii sociale, teoria dreptului priveşte responsabilitatea juridică, numai sub aspectul răspunderii ca premisă psihologică a acesteia şi mai puţin ca atitudine a individului în raport cu sistemul normativjuridic.(1) Problema responsabilităţii acţiunii umane ocupă un loc important în teoria generală a responsabilităţii sociale, în contextul evidenţierii laturilor esenţiale ale raporturilor sociale interumane, odată cu creşterea în diversitate şi complexitate a legăturilor individului cu societatea. Totodată responsabilitatea este principalul mecanism de definire a sensului integrării sociale a omului. (2) Responsabilitatea juridică nu este definitivă în dreptul pozitiv fiind reglementate doar unele forme ale răspunderii juridice, condiţiile aplicării lor, sancţiunile specifice şi întinderea acestora. În consecinţă elaborarea unei teorii generale a responsabilităţii juridice, ca formă a responsabilităţii sociale, nu se poate realiza pe baza unor noţiuni şi definiţii legale, ci numai ţinându-se seama de construcţiile teoretice evidenţiate de doctrina juridică, în consens cu realităţile sociale şi nevoile jurisprudenţei. În literatura sociologică şi juridică termenii de responsabilitate şi răspundere sunt întrebuinţaţi în general, ca având aceeaşi semnificaţie, de obligaţie formală instituită, de a face sau de a nu face ceva anume, în raporturi care i se impun particularului din exterior. De altfel şi în dicţionarul explicativ al limbii române (3), responsabilitatea este definită ca „obligaţia de a efectua un lucru, de a răspunde, de a da socoteală de ceva…” iar răspunderea este definită ca fiind „faptul de a răspunde” adică „responsabilitatea”. Doctrina juridică majoritară evidenţiază că lato sensu, răspunderea juridică reprezintă sancţiunea dreptului pozitiv, care vizează pe de o parte o obligaţie, în sarcina celui vinovat de a suporta consecinţele stabilite de lege pentru săvârşirea unei fapte ilicite, prin încălcarea unei dispoziţii legale ce apără un drept subiectiv sau un interes legitim iar pe de altă parte, răspunderea juridică este şi un drept al celui vătămat prin săvârşirea faptei ilicite, de a cere restabilirea ordinii de drept încălcate, care se realizează în principiu cu concursul constrângerii de stat (4). Bunăoară în acest sens răspunderea juridică este definită ca fiind un raport juridic de constrângere iar sancţiunea juridică reprezintă obiectul acestui raport .(5) Trăsătura esenţială a definiţiilor doctrinare a răspunderii juridice o reprezintă evidenţierea obligaţiei de a suporta o sancţiune juridică, punându-se astfel semnul egalităţii, între răspundere şi sancţiune, fără să se ţină seama că în realitate sancţiunea este doar mijlocul de realizare a răspunderii juridice. Totodată termenii de responsabilitate şi răspundere sunt întrebuinţaţi ca având aceiaşi semnificaţie. Spre deosebire de aceste opinii, într-o altă concepţie se susţine că responsabilitatea juridică îşi are temeiul în faptul ilicit şi reprezintă un complex de drepturi şi obligaţii care formează un raport juridic de constrângere, ce apare între stat ca unicul subiect activ şi autorul faptei ilicite, ca subiect pasiv. (6) Alţi autori apelează la categoria de „situaţie juridică” pentru a defini răspunderea juridică (7) sau apreciază că aceasta este „o expresie a condamnării de către stat a unei conduite ilicite care constă într-o obligaţie de a suporta o privaţiune”. (8) 4

În literatura de specialitate s-a remarcat că în contextul general social, pentru consecinţele pe care individul le suportă, ca rezultat al unei conduite neconforme cu normele sociale, cei doi termeni responsabilitate şi răspundere, la o cercetare atentă, nu acoperă exact acelaşi conţinut.(9) Ca urmare s-a propus ca termenului de responsabilitate să i se atribuie semnificaţia „de asumare conştientă şi deliberată, în faţa colectivităţii şi a propriei conştiinţe a unei atitudini active şi militante faţă de colectivitate, a grijii pentru succesul sau riscul, rezultatul şi eficienţa, consecinţele şi valoarea activităţii pe care agentul o desfăşoară sau o conduce, în beneficiul colectivităţii din care face parte şi care este afectată de rezultatul acestei acţiuni”.(10) Deci responsabilitatea ar apărea ca o activitate pe care autorul o întreprinde din proprie iniţiativă şi în cunoştinţă de cauză, pe baza alegerii obiectului dintre mai multe situaţii posibile.(11) În această concepţie răspunderea reprezintă un alt tip de raport, între agentul acţiunii şi colectivitatea din care face parte, adică un raport între agent şi autoritatea acestei colectivităţi. Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea nu este o dimensiune internă a agentului, nu derivă dintr-un raport pe care agentul îl instituie între el şi colectivitate în mod voit şi interesat, ci un fenomen pe care autoritatea colectivă îl atribuie agentului, în mod justificat sau nu – iar agentul îl suportă ca pe ceva exterior, acceptat adesea în mod neliber, nedorit ca o obligaţie.(12) O astfel de distincţie este întâlnită şi în literatura de specialitate din alte ţări. Bunăoară într-o opinie se susţine că responsabilitatea se diferenţiază de obligaţie, ca atitudine angajată şi stabilită prin normă, deoarece în cazul responsabilităţii, persoana se simte răspunzătoare şi pentru consecinţele faptelor care nu sunt impuse ca obligaţie de o normă, un ordin, o lege. Dreptul nu fixează decât o tendinţă a existenţei sociale – tendinţa de a plasa faptele oamenilor într-un cadru definit fără a lua în considerare celălalt aspect al existenţei sociale şi al fiinţei umane –libertatea faptelor omului.(13) Potrivit acestei opinii, responsabilitatea şi răspunderea sunt termeni complementari, însă responsabilitatea nu exclude răspunderea, dar nici nu se reduce la ea, după cum nici răspunderea nu exclude responsabilitatea, dar nici nu o implică cu necesitate. (14) Apreciindu-se că noţiunile de responsabilitate şi răspundere fiind proprii limbii române iar la o traducere în alte limbi, această concepţie ar prezenta dificultăţi de înţelegere s-a propus utilizarea pentru aceşti termeni a două sintagme, responsabilitatea interioară şi responsabilitatea exterioară.(15) Distincţia dintre responsabilitate şi răspundere fiind îmbrăţişată şi de alţi autori, responsabilitatea juridică este definită ca o atitudine conştientă şi deliberată, de asumare a grijii faţă de modul de realizare a normelor de drept, faţă de integritatea ordinii juridice, ca şi faţă de acţiunile pe care le întreprinde individul, în vederea asigurării unui climat de legalitate.(16) Prin urmare, responsabilitatea juridică ar însemna o „atitudine culturală a individului faţă de legislaţie, o atitudine întreprinsă din proprie iniţiativă şi nu impusă, ca o obligaţie, din afară,o raportare activă a individului la atitudinile celor din jur”. (17) În privinţa răspunderii juridice aceşti autori fac referire la obligaţia impusă din afară şi la atitudinea angajată din exterior, adică la obligaţia de a suporta consecinţele nerespectării unor reguli de conduită, de către autorul faptei contrare acestor reguli şi care poartă întotdeauna amprenta dezaprobării sociale a unei asemenea conduite. Într-o altă opinie, care are în vedere tot necesitatea diferenţierii conceptelor de responsabilitate şi răspundere, se susţine că „responsabilitatea poate fi considerată o răspundere în abstract, o capacitate, o vocaţie la răspundere pe când răspunderea juridică este o răspundere concretă, stabilită după o anumită procedură prevăzută de lege de către o autoritate competentă care precizează sancţiunea, dispune restabilirea situaţiei anterioare, luarea măsurilor de siguranţă şi fixarea valorii daunelor”. Realizarea răspunderii concrete prin forţa de constrângere a statului duce la răspunderea juridică înfăptuită (18). Prin urmare în această concepţie responsabilitatea juridică este „o instituţie juridică prin care legiuitorul exprimă vocaţia la răspundere juridică a 4

unor persoane pentru eventualele fapte şi acte juridice săvârşite direct sau indirect, prin alte persoane, ori prin lucruri aflate în administrarea lor iar din perspectiva dreptului public, responsabilitatea este instituţia juridică prin care orice persoană de drept public este declarată de legiuitor ca potenţial răspunzătoare pentru anumite fapte şi acte juridice, ce le poate săvârşi în elaborarea, organizarea, executarea, respectarea legii şi înfăptuirea justiţiei, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflate în administrarea sa” (19). În realizarea dreptului responsabilitatea juridică are un caracter complex, ca expresie a înţelegerii nevoii respectării legii şi a necesităţii aplicării măsurilor coercitive faţă de cei care încalcă dreptul. Problema răspunderii juridice apare deci, în cadrul mai larg al raportului dintre individ şi societate, dintre libertate şi autoritate, evidenţiindu-se existenţa şi fundamentul dreptului comunităţii statale, de a aplica cetăţenilor săi, sancţiuni, de a le impune obligaţii împotriva voinţei lor. În consecinţă pentru fundamentarea unei teorii generale a răspunderii juridice, ştiinţa juridică trebuie să aibă în vedere sensul politicii legislative a statului, normele juridice existente, dinamica relaţiilor sociale şi gradul de dezvoltare a conştiinţei civice precum şi nevoile jurisprudenţei. Totodată se impun clarificări sub aspect conceptual şi logico-metodologic, pornindu-se de la terminologia şi raţionamentele de bază ale acestei instituţii juridice. Bunăoară termenul de răspundere este folosit ca o categorie generală doar în limbile de origine latină. În engleză termenul „responsability” este utilizat în dreptul constituţional şi în relaţiile internaţionale, folosindu-se expresiile „liability” sau „lan of torts” pentru raporturile civile iar în germană se utilizează termenul de „verantwortlickeit” specific moralei şi termenul de „Haftung” în limbajul juridic. În literatura sociologică şi juridică termenii de răspundere şi responsabilitate sunt utilizaţi de regulă ca având aceiaşi semnificaţie, de obligaţie formală, instituită de a face sau de a nu face ceva anume, în raporturi care i se impun individului. Numai în limba română sunt utilizaţi doi termeni pentru a defini acelaşi conţinut exprimat de noţiunile responsabilitate şi răspundere. Această lipsă de unitate terminologică explică lipsa unei teorii generale a răspunderii juridice, deşi această instituţie este definitorie pentru realizarea dreptului. Pe lângă definirea răspunderii juridice, o altă problemă controversată este identificarea formelor răspunderii juridice, avându-se în vedere diferite criterii de clasificare. După criteriul scopului urmărit pentru declanşarea răspunderii juridice, în doctrină se face distincţie între răspunderea cu caracter reparator şi răspunderea sancţionatorie. Răspunderea reparatorie poate fi patrimonială şi materială iar răspunderea patrimonială poate fi delictuală sau extracontractuală, ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite păgubitoare faţă de altul şi contractuală care este atrasă de neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuasă a obligaţiilor contractuale. După pagubele cauzate răspunderea patrimonială poate fi pentru daune materiale sau morale iar după regimul juridic aplicabil poate fi o răspundere civilă, administrativpatrimonială (reparatorie) şi materială. Răspunderea materială intervine pentru pagubele cauzate unui agent economic sau instituţii, de către personalul propriu din vina şi în legătură cu munca şi activitatea profesională. După subiect răspundea juridică poate fi o răspundere a funcţionarului public, a altor categorii de funcţionari sau a persoanelor care realizează o profesie autonomă (liberă) ori a cetăţeanului, a străinului, azilantului etc. În funcţie de vinovăţia sau nevinovăţia subiectului răspunderii juridice, responsabilitatea poate fi obiectivă, instituită prin voinţa leguitorului pentru protejarea subiectului pasiv, chiar în lipsa vinovăţiei subiectului activ sau subiectivă care se bazează pe vinovăţia autorului faptei ilicite. După tipul de normă juridică a cărei dispoziţie a fost încălcată şi ramura de drept căreia îi aparţine se face distincţie între răspunderea civilă -care constituie totodată regula aplicabilă în 4

toate ramurile dreptului, în lipsa unor dispoziţii speciale derogatorii, răspunderea penală bazată pe pedeapsa penală, cea mai gravă dintre toate sancţiunile juridice, răspunderea administrativă- care se declanşează în principal, în cazul încălcării unei norme de drept administrativ, atrăgând şi responsabilitatea autorităţilor publice pentru prejudiciile cauzate prin acte de putere, răspunderea în dreptul constituţional, răspunderea internaţională etc. În mod tradiţional se face distincţie între răspunderea civilă şi răspunderea penală, existând tendinţa, care se manifestă şi în prezent, ca orice fenomen nou apărut în cadrul răspunderii juridice să fie explicat prin intermediul categoriilor şi construcţiilor teoretice specifice dreptului civil sau penal. Necesitatea unei noi răspunderi juridice apare atunci când în cadrul teoriei, uneia dintre formele răspunderii existente, se produc dereglări logice, efect al apariţiei unor noi tipuri de fapte ilicite care reclamă alte reglementări sancţionatorii.(20) În dreptul administrativ responsabilitatea a fost definită diferit, în funcţie de opţiunile autorilor şi înţelegerea răspunderii juridice în general. În mod tradiţional răspunderea administrativă este identificată cu răspunderea contravenţională, definită ca formă a răspunderii juridice ce constă în aplicarea de sancţiuni contravenţionale, persoanelor vinovate de încălcarea dispoziţiilor care prevăd şi sancţionează contravenţiile iar celelalte măsuri de constrângere administrativă conturează sfera executării silite.(21) Această teză este criticată deoarece se susţine că „îşi are sorgintea, înainte de toate, în înţelegerea simplistă, rigidă a raportului dintre ramurile de drept şi formele răspunderii juridice, respectiv dintre răspunderea juridică şi sancţiune”. La aceste cauze se mai adaugă „inexistenţa unei teorii a răspunderii în doctrina administrativă interbelică din ţara noastră; restrângerea sferei de aplicare şi a importanţei dreptului administrativ în societatea socialistă; reducerea funcţiilor sancţiunii juridice, implicit a sancţiunii administrative, la străvechea idee de pedeapsă; teoretizarea ilicitului administrativ ca ilicit administrativ sancţionat contravenţional şi ilicit nesancţionat etc.”(22) Totodată în această opinie se critică şi teza potrivit căreia „răspunderea administrativă cuprinde totalitatea normelor ce reglementează responsabilitatea juridică a celor ce nesocotesc şi încalcă normele de drept administrativ, adică acele norme de drept care reglementează raporturile sociale ce apar între organele administraţiei publice, în realizarea sarcinilor puterii executive, precum şi între aceste organe şi particulari”.(23) Potrivit opiniei autorului citat mai sus „ răspunderea juridică, axată pe ideea de drept obiectiv cuprinde patru categorii de norme juridice: a) cu privire la conduită ilicită; b) cu privire la condiţiile care trebuie sau nu îndeplinite; c) cu privire la sancţiuni şi d) cu privire la procedură. Fiecare dintre aceste categorii de norme se grupează pe instituţii, răspunderea apărând ca o instituţie juridică complexă, ca un sistem complex de norme juridice. Prin intermediul răspunderii juridice sistemul social juridic se autoreglează, contracarând fapta ilicită, perturbatoare şi sancţionând pe autorul acesteia. Din această perspectivă formele răspunderii juridice nu pot fi calificate decât ca subsisteme sau sisteme paralele de autoreglare şi sancţionare, implicit instituţii ale diferitelor ramuri de drept”. În această concepţie se face vorbire de trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale. Prin urmare se subliniază că în dreptul administrativ există două forme de răspundere concretizate printr-o sancţiune represivă – răspunderea administrativ disciplinară şi răspunderea contravenţională – şi o formă de răspundere caracterizată printr-o sancţiune reparatorie, răspunderea organelor administraţiei publice pentru pagubele pricinuite prin actele ilegale sau mai direct, răspunderea administrativ patrimonială (materială) .(24) Într-o altă opinie răspunderea administrativă este acea formă a condamnării statale ce constă într-o privaţiune represivă de natură materială sau morală, care intervine când au fost 4

încălcate raporturile de drept administrativ şi a cărei regim juridic este reglementat de normele dreptului administrativ. (25) Pe baza tezei că noţiunile de responsabilitate şi răspundere nu coincid, într-o altă concepţie se susţine că „responsabilitatea administrativă este instituţia juridică prin care orice persoană de drept public este declarată de legiuitor ca potenţial răspunzătoare pentru actele şi faptele administrative, producătoare de pericol sau prejudicii, ce le poate săvârşi în organizarea executării şi în executarea în concret a legii, personal sau prin funcţionarii săi ori lucrurile aflate în paza sa juridică iar răspunderea administrativă este o răspundere concretă, stabilită de autoritatea competentă după o anumită procedură prevăzută de lege, prin aplicarea unei sancţiuni, însoţită sau nu, de anularea actului administrativ ilegal, de măsura înlăturării stării de fapt ilegale sau potenţial periculoase şi de fixarea despăgubirilor pentru actul ce a cauzat daunele constatate”.(26) În ce ne priveşte subliniem că sistemul de drept actual reglementează mai multe sancţiuni administrative, cu toate că noţiunea de răspundere administrativă nu este recunoscută de o parte a doctrinei iar în alte concepţii, se contestă necesitatea fundamentării unei teorii generale asupra responsabilităţii juridice, punându-se accentul pe noţiunile, măsuri de constrângere, măsuri de poliţie, decizii administrative iar în cadrul reglementării acţiunii administrative, se evită chiar şi termenii de răspundere şi sancţiune administrativă. Doctrina din ţara noastră, pe care o împărtăşim, evidenţiază necesitatea dezvoltării teoriei răspunderii, în dreptul administrativ şi clarificarea raportului dintre constrângerea administrativă şi jurisdicţia graţioasă, a relaţiei dintre sancţiunea juridică şi răspundere precum şi a corelaţiei dintre constrângere, răspundere şi executare silită. În acest scop se impune compatibilizarea diferitelor sisteme de drept şi eficientizarea reglementărilor legale, în contextul dezvoltării societăţii informaţionale şi a cooperării internaţionale. Totodată se impune depăşirea concepţiei de interpretare rigidă a principiului separaţiei puterilor care nu îngăduie autorităţilor executive, competenţa de a trage la răspundere şi de a sancţiona, în vederea promovării noii orientări a dreptului public care dezvoltă ideea că, în statul contemporan tradiţionalele funcţii, legislativă, executivă şi judecătorească au cedat locul unor funcţii noi, moderne, exercite de autorităţi statale independente, adaptate noilor realităţi economico sociale, politico-diplomatice, militare, interne şi internaţionale. (27) Autorităţile publice sunt reglementate în Constituţie într-o nouă concepţie filozofică şi politică, bazată pe legitimitate populară, precizându-li-se nuanţat rolul şi structura, atribuţiile şi mijloacele juridice de care dispun în cadrul entităţii statale. Fiecare autoritate este specializată în realizarea unei activităţi statale specifice pe care o realizează în mod principal, alături de alte activităţi conexe sau derivate, specifice altor organe, cu activitatea cărora se interferează. În acest mod se realizează colaborarea, echilibrul şi controlul reciproc al autorităţilor statale. (28) Această concepţie trebuie avută în vedere şi în activitatea de realizare a dreptului. 2. Corelaţia sancţiune juridică, constrângere şi executare silită În literatura de specialitate corelaţia sancţiune juridică, constrângere şi executare silită este privită diferit. În unele concepţii răspunderea juridică este identificată cu sancţiunea, pe când în alte opinii se precizează că sancţiunea este mijlocul juridic de realizare a răspunderii, iar constrângerea juridică este identificată cu sancţiunea, pe când în alte opinii se precizează că sancţiunea este mijlocul juridic de realizare a răspunderii, iar constrângerea juridică este privită ca un raport juridic care are ca obiect sancţiunea juridică. 4

Răspunderea juridică şi sancţiunea juridică deşi sunt într-o strânsă relaţie, ele nu trebuie confundate. Răspunderea constituie faza prealabilă a aplicării sancţiunii, în care se stabileşte atât natura, cât şi condiţiile răspunderii, pe baza normelor juridice încălcate iar sancţiunea reprezintă, mijlocul de materializare a consecinţelor încălcării normei juridice. Prin urmare răspunderea juridică şi sancţiunea juridică reprezintă adevărate „instrumente” în vederea realizării dreptului, adică a transpunerii în viaţa socială a reglementărilor conţinute în normele juridice. Pe de altă parte este de subliniat că dreptul pozitiv, nu se confundă cu sancţiunea întrucât sancţiunea, cu toate că este atributul statului, ea poate constitui temei de aplicare, chiar de către particulari, însă sub garanţia şi voinţa statului. Bunăoară în cazul contractelor sinalagmatice se aplică „excepţia non adimpleti contractus” adică o parte care nu îşi îndeplineşte obligaţia creează situaţia eliberării celorlalte părţi de a nu da curs contractului. În cazul pactului comisoriu, contractul se realizează de drept prin neîndeplinirea obligaţiilor de către cealaltă parte. În anumite situaţii legea reglementează dreptul de retenţie asupra bunului debitorului sau dă dreptul creditorului gajist să procedeze la vânzarea gajului, fără să se facă formele de executare silită. Dreptul la legitima apărare reprezintă o sancţiune aplicată de particulari în relaţiile dintre persoane. În aceste cazuri nu se înlătură atributul statului de a aplica sancţiuni, datorită faptului că dreptul pozitiv este sursa sancţiunii juridice şi nici un particular nu poate să-şi facă singur dreptate, fără să fie ocrotit de autoritatea publică. În consecinţă sancţiunea juridică reprezintă acţiunea materială de coerciţiune exercitată de către persoanele autorizate de lege, asupra altor persoane şi a patrimoniului lor, efectuată în numele statului. Prin urmare, constrângerea reprezintă utilizarea forţei în realizarea dreptului întrucât coerciţiunea poate fi doar consecinţa posibilă a aplicării sancţiunii, având în vedere că unele sancţiuni pot fi realizate în afara constrângerii. Potrivit doctrinei, constrângerea juridică cuprinde în sens larg, toate măsurile de stabilire a unei forme de răspundere şi de aplicare a unei sancţiuni juridice iar în sens restrâns, constrângerea priveşte doar măsurile de utilizare a forţei în realizarea dreptului. Noţiunea de sancţiune juridică şi constrângere juridică sunt instituţii corelative. Bunăoară sancţiunea intervine în urma încălcării unei norme juridice şi se aplică printr-o decizie de către o autoritate publică, însă ea nu reprezintă încă o constrângere propriu-zisă, ci doar un ordin al autorităţii publice care trebuie executat voluntar. Dacă ordinul nu este executat de bună voie, se trece la aplicarea constrângerii care poate avea fie un caracter intelectual (transcrierea într-un registru public, o publicare în presă etc.), fie un caracter material, adică constrângerea propriu-zisă. În statele moderne, monopolul constrângerii aparţine autorităţilor publice care desemnează în acest scop, anumiţi agenţi întrucât nimeni nu poate să-şi facă singur dreptate. Fiecare ramură de drept are un sistem propriu de sancţiuni. Dreptului civil îi sunt proprii sancţiunile care privesc neobservarea sau violarea unui drept privat prin încălcarea unor norme juridice. Doctrina de specialitate nu a realizat până în prezent, o teorie omogenă asupra sancţiunilor civile. (29) Sancţiunile civile se referă la actele juridice sau la drepturile patrimoniale ori la drepturile personale nepatrimoniale şi familiale. În materia actelor private, sancţiunile civile pot fi nulitatea absolută sau relativă, inopozabilitatea, rezoluţiunea, rezilierea şi inexistenţa iar în domeniul drepturilor patrimoniale, o altă formă de manifestare a sancţiunii civile este obligarea la daune interese care pot fi compensatorii, moratorii adică pentru întârzierea în execuţie şi cominatorii care privesc obligarea la plata unei sume de bani, pe durata de timp care se scurge până la executarea obligaţiei. Materia drepturilor personale şi familiale cunoaşte ca regulă, sancţiuni indirecte, sub forma daunelor-interese sau aducere la cunoştinţă publică a actului reparator. În dreptul penal sancţiunea juridică este instituită în scopul protejării intereselor generale ale societăţii fiind bazată pe principiul legalităţii încriminării: „ nulla poena sine lege”. 5

Sancţiunea penală are denumirea specifică de pedeapsă şi poate fi principală, complementară şi accesorie. Alături de pedeapsa penală, în dreptul penal sunt reglementate măsurile educative şi măsurile de siguranţă. Totodată pentru faptele penale care nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni şi sunt lipsite în mod vădit de importanţă, legea penală prevede posibilitatea aplicării unor sancţiuni administrative. Sancţiunile administrative sunt specifice dreptului administrativ fiind aplicate în cadrul unor raporturi juridice de drept public, în care întotdeauna una dintre părţi este un organ al statului care realizează un act de putere publică. Competenţa şi limitele prerogativelor acestui organ, în aplicarea sancţiunilor administrative, sunt stabilite prin actul normativ de organizare şi funcţionare a acestuia. Prin urmare şi în dreptul public răspunderea este consecinţa incompatibilităţii dintre conduita unui subiect al raportului juridic şi dispoziţia normei de drept care reglementează acest raport. Unele sancţiuni administrative sunt comune dreptului administrativ şi dreptului privat cum sunt nulitatea, inexistenţa, inopozabilitatea, daunele-interese etc. Altele sunt asemănătoare cu pedepsele penale cum sunt bunăoară, sancţiunile contravenţionale şi măsurile de poliţie administrativă. Specific dreptului administrativ este faptul că administraţia publică poate să-şi confere singură titluri executorii pe care le execută din oficiu, pe când particularii pot obţine un titlu executoriu, numai adresându-se justiţiei. Indiferent de ramura căreia îi aparţine, orice sancţiune juridică trebuie să asigure eficacitatea ordinii juridice şi repararea pagubei cauzate, prin violarea unui drept reglementat de o normă legală. În limbajul juridic termenul de sancţiune nu are întotdeauna un sens clar, neunivoc, datorită accepţiunilor sale diferite. Bunăoară într-un prim sens, sancţiunea desemnează un element al structurii logico-juridice a normei de drept, ca o consecinţă a încălcării dispoziţiei normei. În sintagma „sancţiunea legii de către stat” noţiunea sancţiunii priveşte activitatea statului de consacrare şi elaborare pe plan juridic a actelor normative obligatorii. Uneori sancţiunea este confundată cu constrângerea fiind folosită impropriu, ca termen sinonim pentru constrângere, cu toate că sancţiunea este un element al raportului de constrângere şi mijlocul de realizare a răspunderii juridice, ca reacţie a societăţii faţă de faptele antisociale. De remarcat că sancţiunea juridică, constrângerea şi executarea silită sunt noţiuni conexe iar executarea silită - ca instituţie juridică, cuprinde normele destinate punerii în executare a hotărârilor judecătoreşti şi a altor titluri executorii. Realizarea finalităţii actului de judecată implică pe lângă supravegherea judecătorului şi intervenţia puterii executive a statului care în calitate de autoritate răspunzătoare, de organizarea şi apărarea ordinii publice, intervine şi desăvârşeşte controlul actului de executare silită.(30) Executarea silită presupune atât existenţa unui titlu executoriu, cât şi refuzul debitorului de a îndeplini obligaţia prevăzută prin titlu, fiind totodată forma de constrângere ce apare ca „ultimo ratio” de executare forţată a titlului executoriu. Fără recurgere la procedura executării silite, drepturile recunoscute creditorului ar putea rămâne nerealizate. Faptele de executare silită sunt precedate întotdeauna de acte juridice prin care se dispune efectuare lor, de către persoanele legal împuternicite, iar titlurile executorii pot fi emise de diferite autorităţi publice, însă faptul de executare silită se realizează, numai de autorităţile administraţiei publice. În doctrina de drept civil se precizează că actul judecătorului efectuat în cursul executării silite, nu este întotdeauna un act jurisdicţional ci poate avea caracterul unui act de administrare a jurisdicţiei. În acest caz actul poartă denumirea de act de jurisdicţie graţioasă, spre deosebire de actele de jurisdicţie contencioasă. În conceptul de jurisdicţie graţioasă intră actele administrative îngăduite judecătorului, în afara limitelor funcţiei şi jurisdicţiei sale contencioase fiind incontestabil că judecătorul îndeplineşte o largă serie de acte care ţin de administrarea justiţiei, fără autoritate de lucru judecat şi fără existenţa unui proces contradictoriu, 5

Actele de procedură a executării silite ţin de jurisdicţia graţioasă iar actele graţioase sunt acte administrative în fond şi jurisdicţionale în formă, atâta timp cât ele emană de la judecătorul a cărui atribuţie caracteristică este funcţia jurisdicţională. (31) Actul de jurisdicţie graţioasă poartă denumirea de „încheiere” şi reprezintă confirmarea judecătorească a unei cereri care se face pentru stabilirea unei situaţii juridice reglementată de lege. Acest act are un caracter unilateral fiind constitutiv de drepturi întrucât dreptul nefiind preexistent, va fi constituit de judecător. (32) Încheierea prin care se încuviinţează cererea de executare silită având caracter administrativ, nu are putere de lucru judecat, fiind revocabilă şi ca urmare, judecătorul poate reveni asupra acesteia când se află în faţa unor elemente noi, pe care le-a cunoscut dar nu le-a avut în vedere la emiterea actului. Actul de jurisdicţie graţioasă este definit ca fiind „ actul care are apartenenţa unei judecăţi, deoarece emană de la un judecător însărcinat cu exerciţiul jurisdicţiei contencioase, dar care, în fond este un act administrativ, caracterizat prin faptul că judecătorul intervine în afara oricărui litigiu şi hotărârea sa nu are autoritate de lucru judecat.” (33) Pe lângă jurisdicţia graţioasă, instanţele judecătoreşti, în activitatea de realizare a justiţiei, înfăptuiesc în secundar, diferite acte administrative atât în procesul penal, cât şi în procesul civil. De altfel, normele de drept administrativ care se aplică sancţiunilor ce vizează legalitatea desfăşurării proceselor penale sau civile, apar ca un mijloc de realizare a regimului juridic penal sau civil, după caz.(34) 3. Formele răspunderii administrative Răspunderea juridică ocupă un loc important în cadrul instituţiilor juridice a fiecărei ramuri de drept iar formele şi structura acestora sunt determinate de natura raportului juridic şi a modului concret de reglementare a acestuia. Fiind un fenomen social juridic, responsabilitatea are ca finalitate atât autoreglarea sistemului social,cât şi sancţionarea faptei ilicite, în scopul corijării atitudinii viitoare a subiectului răspunderii şi a formării spiritului său de responsabilitate. Responsabilitatea administrativă apare numai în activitatea de organizare a executării şi de executare concretă a legii. Prin urmare condiţiile răspunderii administrative sunt fixate şi date unilateral pe baza şi în executarea legii. În consecinţă responsabilitatea administrativă este instituţia juridică reglementată de normele administrative referitoare la aplicarea unor sancţiuni specifice, în cadrul raporturilor sociale de organizare şi de executare în concret a legilor ca urmare a săvârşirii unor fapte ilicite sau pentru prevenirea şi protejarea unor valori sociale ori pentru înlăturarea unui pericol social, concretizate printr-un act juridic al autorităţii competente. Responsabilitatea administrativă diferă în funcţie de natura raportului juridic în care intră o persoană şi de calitatea subiectelor raportului juridic. Bunăoară în raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici cu cetăţenii poate să intervină o răspundere administrativ-disciplinară sau o răspundere administrativ-patrimonială, aplicabilă şi autorităţilor publice iar în raporturile contravenţionale poate interveni o răspundere administrativ-contravenţională, atât în sarcina funcţionarilor publici şi a autorităţilor publice, cât şi în dauna persoanelor fizice şi juridice, particulare. De asemenea nerespectarea de către persoanele fizice şi juridice şi a altor norme administrative poate atrage fie o răspundere social-preventivă, prin aplicarea măsurilor de poliţie administrativă, fie chiar o răspundere administrativă reparatorie, specifică dreptului mediului, bazată pe principiul poluatorul plăteşte sau răspunderea administrativ-procesuală pentru neîndeplinirea obligaţiilor ce decurg dintr-o normă de înfăptuire a unei forme de jurisdicţie. 5

În consecinţă încălcarea normelor administrative atrage atât aplicarea de sancţiuni represive, cât şi a sancţiunilor reparatorii. Sancţiunile represive sunt cele de poliţie administrativă,de coerciţie financiară, disciplinare, contravenţionale şi administrativ- procesuale iar cele reparatorii privesc daunele materiale şi morale cauzate de autorităţile publice, în activitatea de organizare şi executare a legii precum şi de persoanele fizice şi juridice, în baza principiului poluatorul plăteşte. Corespunzător sancţiunilor administrative deosebim răspunderea administrativă represivă şi răspunderea administrativă reparatorie (patrimonială). Răspunderea administrativă represivă constituie manifestarea atitudinii pe care o are autoritatea publică competentă, faţă de cel care încalcă o normă de drept şi cuprinde răspunderea administrativă social-preventivă, răspunderea administrativ-financiară, răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-procesuală şi răspunderea administrativ-contravenţională. Răspunderea administrativă reparatorie constituie mijlocul prin care cel prejudiciat în legătură cu activitatea de organizare şi executare a legii are dreptul la repararea prejudiciului cauzat, printr-o faptă de încălcare a normelor administrative şi cuprinde răspunderea contractuală şi extra-contractuală. Răspunderea administrativ-patrimonială a fost creată de jurisprudenţă şi constă într-o răspundere obiectivă, fără a elimina în totalitate responsabilitatea funcţionarilor publici. Răspunderea obiectivă este o responsabilitate fără culpă întrucât păgubitul este scutit de sarcina de a dovedi greşeala autorităţilor publice, fiind nevoie doar de existenţa faptei ilicite a acestor autorităţi sau a altor subiecte. De subliniat că răspunderea administrativă se bazează pe regimul de putere publică atât în ce priveşte aplicarea sancţiunilor represive, cât şi în privinţa celor reparatorii care se realizează într-un regim de responsabilitate administrativă, diferit de cel de drept privat. 3.1. Răspunderea administrativă social-preventivă Responsabilitatea social-preventivă este o formă de răspundere specifică dreptului administrativ întrucât unele măsuri de poliţie administrativă intervin indiferent dacă s-a săvârşit sau nu o faptă ilicită şi pot fi aplicate fie singure, fie alături de alte sancţiuni juridice, urmărinduse înlăturarea unei stări de pericol sau protejarea anumitor valori sociale ori prevenirea săvârşirii unor fapte antisociale. Măsurile de poliţie administrativă chiar dacă au unele particularităţi faţă de alte sancţiuni administrative sunt în sens larg sancţiuni administrative şi trebuie să fie aplicate în cadrul unei forme de răspundere juridică. În fundamentarea unei teorii a răspunderii în dreptul administrativ este de neconceput să fie reglementate raporturi sociale, prin norme administrative cărora să li se aplice sancţiuni administrative, în afara unei forme de răspundere juridică având în vedere că poliţia este administraţia care dispune de cel mai înalt grad de putere discreţionară care se manifestă în toate domeniile de activitate, atât prin măsuri de restricţii în comportamentul social, cât şi prin măsuri de verificare pentru constatarea şi sancţionarea unor fapte care aduc atingere valorilor sociale apărate de lege. În literatura de specialitate se apreciază că măsurile de poliţie administrativă sunt „sancţiuni de drept administrativ” care se deosebesc de celelalte sancţiuni administrative întrucât nu reprezintă „o formă de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ”(35) sau se susţine că „nu se poate pune semnul egalităţii între sancţiunile de drept administrativ şi măsurile de simplă poliţie administrativă, nefiind justificată extinderea conceptului de sancţiune în afara vinovăţiei”.(36) 5

În doctrina occidentală se evită în general folosirea termenului de răspundere atunci când este vorba de o acţiune a administraţiei asupra celor administraţi fie datorită tradiţiei, fie a existenţei unor reglementări legale exprese referitoare la măsurile de poliţie administrativă, recurgându-se la o formă de răspundere numai în cazul excesului de putere în aplicarea normelor legale. Bunăoară în Franţa se consideră că măsurile de poliţie administrativă nu au caracter de sancţiune, cu excepţia situaţiilor în care acestea sunt provocate printr-un comportament individual şi sunt luate printr-o procedură contradictorie deşi în plan practic aceste măsuri se confundă uneori cu veritabile sancţiuni administrative. Când se admite existenţa sancţiunilor administrative acestea sunt calificate decizii administrative în virtutea puterii exorbitante a administraţiei.(37) În spaţiul anglo-saxon şi în SUA, măsurile administrative sunt calificate fie sancţiuni civile, fie simple măsuri de poliţie. 3.2. Răspunderea administrativ-financiară Pentru abaterile din domeniul obligaţiilor bugetare se datorează dobânzi şi penalităţi de întârziere. Dobânda constă în sporirea procentuală în cuantumul prevăzut de lege a sumelor de bani care reprezintă creanţe bugetare, neachitate în termenele legale. Actuala legislaţie privind colectarea creanţelor bugetare(38) consacră obligativitatea sancţiunii penalităţii de întârziere pentru neplata la termen a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor obligaţii bugetare, cu excepţia dobânzilor, penalităţilor de orice fel şi a amenzilor, fără a exclude obligaţia de plată a dobânzilor sau a altor penalităţi prevăzute de lege. Dobânzile se calculează pentru fiecare zi, începând cu ziua imediat următoare scadenţei obligaţiei bugetare şi până la data stingerii sumei datorate inclusiv, iar pentru diferenţele de obligaţii bugetare, stabilite de organele competente, dobânzile se datorează cu ziua imediat următoare scadenţei obligaţiei bugetare, la care s-a stabilit diferenţa, până la data stingerii acesteia inclusiv. Dobânzile se datorează şi pe perioada pentru care au fost acordate amânări sau eşalonări la plata obligaţiilor bugetare restante, evidenţiindu-se astfel latura recuperatoare a acestora. În situaţia obligaţiilor bugetare stinse prin executare silită, dobânzile se calculează până la data întocmirii procesului-verbal de distribuire conform legii iar în cazul plăţii preţului în rate, dobânzile se calculează până la data întocmirii procesului-verbal de distribuire a avansului, urmând ca pentru suma rămasă de plată, dobânda să fie datorată de către cumpărător. Pentru obligaţiile bugetare neplătite la scadenţă, persoanele fizice datorează dobânzi în mod diferit. Astfel pentru anul fiscal de impunere, dobânzile pentru plăţile anticipate neefectuate în termen, se calculează până la data plăţii debitului, în cazul în care acesta este plătit în cursul anului de impunere şi până la data de 31 decembrie pentru plăţile anticipate, neachitate până la finele anului de impunere iar dobânzile pentru sumele neachitate, înscrise în devizele de plăţi anticipate cu titlu de impozit pentru anul precedent, se calculează începând cu data de 1 ianuarie a anului următor, până la data strângerii acestora prin orice modalitate, inclusiv. În cazul în care impozitul pe venit, din decizia de impunere anuală este inferior sumei datorate cu titlu de plăţi anticipate, dobânzile se recalculează, începând cu data de 1 ianuarie a anului următor celui de impunere, asupra soldului neachitat din plăţile anticipate la data de 31 decembrie a anului de impunere, determinat cu impozitul de regularizare „de scăzut” rezultat din decizia de impunere anuală. Pentru sumele neachitate cu titlu de amenzi, dobânzi, penalităţi de întârziere, penalităţi de orice fel stabilite potrivit legii, nu se datorează dobânzii. În cazul obligaţiilor bugetare ale 5

debitorului declarat insolvabil, dobânzile se calculează până la data închiderii procesului-verbal de constatare a insolvabilităţii. Nivelul dobânzii se stabileşte prin hotărâre de Guvern, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice, corelat cu nivelul dobânzii de referinţă a Băncii Naţionale a României, o dată pe an, în luna decembrie pentru anul următor sau în cursul anului, dacă aceasta se modifică cu peste 5 puncte procentuale. Dobânda prevăzută de lege se plăteşte şi de organul fiscal pentru sumele plătite în plus de contribuabili, realizându-se astfel atât armonizarea cadrului legal cu legislaţia ţărilor membre ale Uniunii Europene, cât şi egalitatea de tratament faţă de plătitorii de venituri bugetare. Penalitatea de întârziere este sancţiunea pecuniară administrativ-fiscală care se aplică pentru abaterile administrative ce privesc plata cu întârziere a obligaţiilor fiscale. Această sancţiune este reglementată într-o cotă procentuală de 0,5 % pentru fiecare lună şi/sau pentru fiecare fracţiune de lună de întârziere, începând cu data de întâi a lunii următoare, cele în care obligaţia bugetară avea termen de plată. Cota penalităţilor de întârziere se poate modifica prin hotărâre a Guvernului la propunerea Ministerului Finanţelor Publice. În cazul debitorilor plătitori de impozit pe profit şi pentru obligaţiile bugetare neplătite la scadenţă de persoanele fizice, reprezentând impozitul pe venitul global, penalităţilor de întârziere li se aplică regimul stabilit pentru dobânzi. Penalitatea de întârziere se datorează până la data începerii procedurii de executare silită iar dacă s-au acordat înlesniri la plata obligaţiilor bugetare, penalitatea de întârziere se datorează până la data intrării în vigoare a documentului prin care se acordă aceste înlesniri. Nerespectarea înlesnirilor la plată aşa cum au fost acordate conduce la calculul penalităţilor de întârziere, de la data încetării valabilităţii acestora, conform legii. Pe lângă penalităţile de întârziere, ca sancţiune generală, cadrul legal existent, reglementează şi o penalitate specială care se aplică celui obligat să facă potrivit legii, reţinerea şi virarea sumelor calculate şi reţinute la sursă. În această situaţie, nevirarea în termen de 30 de zile de la data scadenţei, a sumelor datorate cu titlu de obligaţii, calculate şi reţinute la sursă, atrage sancţionarea cu o penalitate de 10 % din această sumă. Penalitatea se aplică de organele competente, o singură dată, pentru aceiaşi sumă reţinută şi nevirată, respectiv reţinută. Aplicarea acestei sancţiuni, nu înlătură obligaţia de plată a dobânzilor şi a penalităţilor de întârziere, conform legii. După cum se poate observa Ordonanţa Guvernului privind colectarea creanţelor bugetare reglementează mijloace juridice noi, în domeniul realizării veniturilor bugetare, specifice legislaţiei fiscale internaţionale. Principala noutate o constituie reglementarea dobânzii în locul majorării de întârziere pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare şi extinderea penalităţii de întârziere ca sancţiune obligatorie. În acest context se pune problema stabilirii naturii juridice a celor două modalităţi de coerciţie exercitate asupra contribuabililor rău platnici. În literatura de specialitate natura juridică a majorării de întârziere reglementată de vechea legislaţie a fost privită diferit. Bunăoară într-o opinie(39) se consideră că majorarea de întârziere este atât „sancţiune”, cât şi despăgubire a statului pentru încasarea cu întârziere a drepturilor sale iar într-o altă părere(40) majorarea de întârziere este apreciată ca fiind atât „sancţiune” cât şi „dobândă” percepută pentru că venitul bugetar a fost reţinut şi utilizat de debitor, începând cu termenul de plată, când se datora bugetului. Într-o altă concepţie (41) se susţine că majorarea de întârziere este o formă de răspundere patrimonială specifică dreptului fiscal. Conform altei opinii(42) majorarea de întârziere este o „sancţiune bănească fiscală” care poate fi comparată în esenţa ei cu amenda, având însă alte condiţii de aplicare şi de calcul. În ce ne priveşte(43) am achiesat la părerea din urmă, având în vedere şi alte reglementări similare în materie, la care a recurs legiuitorul. Bunăoară în cazul impozitului pe 5

profit s-a reglementat pentru neplata în întregime a acestor obligaţii, la data prevăzută, pe lângă majorarea de întârziere şi o amendă într-un cuantum procentual de 3 % din impozitul neplătit, constând din diferenţa dintre impozitul datorat şi cel plătit. În consecinţă majorarea de întârziere avea o natură specifică de sancţiune administrativ-fiscală. Considerarea majorării de întârziere ca fiind o „despăgubire” care atrage o răspundere patrimonială specifică dreptului fiscal, contravine esenţei răspunderii patrimoniale de a fi atrasă de paguba efectiv suferită şi beneficiul nerealizat. De asemenea majorarea de întârziere nu putea fi apreciată ca fiind o dobândă întrucât dobânda este considerată a fi preţul serviciului făcut de creditor, debitorului, plătit de acesta din urmă pentru a dobândi dreptul de a folosi o sumă de bani, în cursul unei perioade determinate. Noul cadru legal în domeniul obligaţiilor bugetare evidenţiază misiunea administraţiei fiscale de a asigura o colectare eficientă a veniturilor publice, acordându-se o atenţie specială dezvoltării relaţiei de parteneriat cu plătitorii de venituri bugetare, (44) în concordanţă cu tendinţa de pe plan internaţional de a se înlocui termenul de plătitor, utilizat în literatura de specialitate şi în legislaţie cu cel de utilizator sau client.(45) Prin urmare dobânda fiscală reglementată de lege nu mai este o sancţiune întrucât urmăreşte recuperarea preţului aferent sumei de bani folosită de debitor, pe perioada neachitării la termen a obligaţiilor fiscale iar penalitatea de întârziere şi penalitatea specială sunt sancţiuni obligatorii pentru neplata obligaţiilor bugetare exigibile.

3.3. Răspunderea administrativ-disciplinară 3.3.1. Consideraţii generale Activitatea funcţionarilor publici este reglementată în cadrul raportului de serviciu, prin norme juridice care presupun o disciplină a muncii, reguli de comportare şi responsabilitate, în realizarea atribuţiilor prevăzute de lege. În consecinţă disciplina muncii reprezintă un ansamblu obligatoriu de reguli profesionale şi de comportare, atât la locul de muncă, cât şi în afara acestuia, impuse funcţionarilor publici pentru realizarea atribuţiilor specifice. Caracteristic disciplinei, în realizarea funcţiei publice este abaterea disciplinară definită de legiuitor în raportul de serviciu bazat pe principiul subordonării ierarhice care are ca finalitate, asigurarea unităţii de acţiune în diferite domenii şi ramuri de activitate ale administraţiei publice. Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici este o responsabilitate juridică de drept public, ce izvorăşte din lege, în urma săvârşirii unei abateri disciplinare care se stabileşte după o procedură specifică domeniului organizării şi executării în concret a legii având menirea de a proteja buna funcţionare a serviciilor publice, în scopul realizării intereselor generale pe care acestea le urmăresc a fi satisfăcute. Răspunderea disciplinară are un caracter strict personal, nefiind de conceput o răspundere pentru fapta altuia sau o transmitere a acesteia asupra moştenitorilor ori să fie stabilită în sarcina unui organ colegial, fie autoritate publică statală, fie asociaţie sau fundaţie. La baza răspunderii administrativ-disciplinare stă abaterea administrativă care are periculozitate socială mai redusă faţă de alte fapte ce aduc atingere intereselor generale cum sunt contravenţiile şi infracţiunile. În consecinţă răspunderea disciplinară poate fi cumulată cu răspunderea contravenţională şi penală precum şi cu răspunderea administrativ-patrimonială, fără să se încalce regula „non bis in idem”, având în vedere că acest principiu interzice numai aplicarea pentru aceiaşi faptă ilicită, a două sau mai multe sancţiuni de aceiaşi natură. 5

Într-o opinie se consideră că răspunderea administrativ-disciplinară are o sferă mult mai largă decât răspunderea funcţionarilor publici întrucât aceasta este definită ca fiind „situaţia juridică care constă în complexul de drepturi şi obligaţii conexe, conţinut al raporturilor juridice sancţionatorii, stabilite de regulă, între un organ al administraţiei publice sau, după caz, un funcţionar public şi autorul unei abateri administrative (organ de stat, funcţionar public, structură nestatală, persoană fizică), ce nu este contravenţională(46). Totodată se subliniază că temeiul obiectiv al acestei forme de răspundere îl reprezintă abaterile administrative care sunt în primul rând încălcări cu vinovăţie ale normelor de drept administrativ, vizând neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a obligaţiilor subiectelor subordonate, în raporturile de drept administrativ, iar în al doilea rând acestea sunt încălcări ale normelor de drept penal care prin pericolul lor social concret, redus, justifică aplicarea sancţiunilor de natură administrativă prevăzute de Codul penal (art.91). (47) Este greu de acceptat o asemenea opinie care extinde răspunderea disciplinară, nu numai la funcţionarii publici ci şi la organele de stat, structurile nestatale şi la persoanele fizice, adică la toate raporturile de subordonare dintre administraţie şi administraţii. (48) Răspunderea administrativ-disciplinară, ca formă exorbitantă de răspundere faţă de dreptul comun disciplinar, priveşte doar responsabilitatea funcţionarilor publici pentru asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice, în cadrul raporturilor de serviciu bazate pe subordonare ierarhică. Nu orice raport de subordonare dintre administraţie şi administraţi sau de drept penal ori procesual-judiciar, presupune o răspundere disciplinară, în sensul dreptului comun. Bunăoară disciplina socială, financiară şi cea procesual-judiciară, atrag sancţiuni administrative, corespunzătoare formelor specifice de responsabilitate, ce caracterizează ramurile de drept cărora le aparţin. 3.3.2. Abaterea disciplinară Abaterea de la disciplina funcţiei publice este fapta ilicită săvârşită printr-o acţiune sau inacţiune, cu vinovăţie care cuprinde atât culpa „in eligendo” cât şi culpa „in vigilando”. Abaterea disciplinară poate să fie unică sau în concurs cu alte fapte de natră administrativă, penală sau civilă şi reprezintă greşeala de serviciu, adică inerentă muncii fiind săvârşită fără ştiinţă sau fără culpă şi greşeala grosieră, comisă cu rea credinţă. Potrivit legii încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora (49). Faptele care reprezintă abateri disciplinare sunt următoarele: a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; c) absenţe nemotivate de la serviciu; d)nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal; f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter; g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic; i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici; k) stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea soluţionării acestora. Legea cadru privind statutul funcţionarilor publici se completează conform articolului 103 din acest act normativ cu prevederile legislaţiei muncii. Noul cod al muncii (50) defineşte abaterea disciplinară ca fiind „o faptă în legătură cu munca şi care constă într-o acţiune sau 5

inacţiune săvârşită cu vinovăţie de către salariat, prin care acesta a încălcat normele legale, regulamentul intern…, ordinele şi dispoziţiile legale ale conducătorilor ierarhici”. Prin urmare în stabilirea abaterilor disciplinare ale funcţionarilor publici trebuie să se ţină seama şi de normele completatoare ale codului muncii care conţin reglementări mult mai detaliate decât Legea privind statul funcţionarilor publici. În consecinţă răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarilor publici este atrasă atât de faptele precis determinate de lege, cât şi de stabilirea faptelor care reprezintă încălcări ale obligaţiilor prevăzute de dispoziţiile legale. 3.3.3. Sancţiunile administrativ-disciplinare Sancţiunile disciplinare sunt mijloacele prevăzute de lege pentru apărarea ordinii disciplinare a funcţiei publice şi pentru prevenirea actelor de indisciplină. Totodată sancţiunile disciplinare urmăresc dezvoltarea spiritului de responsabilitate a funcţionarilor publici, în realizarea atribuţiilor de serviciu şi respectarea normelor de conduită, atât la serviciu, cât şi în afara acestuia, pentru apărarea prestigiului funcţiei. Sancţiunile disciplinare sunt prevăzute expres şi limitativ de lege fiind reglementate în mod gradat, de la cea mai blândă, la cea mai severă, cu precizarea duratei şi a cuantumului acesteia. Pentru o abatere administrativ-disciplinară, funcţionarului public i se poate aplica numai o singură sancţiune, chiar dacă a încălcat mai multe obligaţii legale întrucât în dreptul nostru, cumulul sancţiunilor disciplinare nu este îngăduit. La individualizarea sancţiunii disciplinare se ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în serviciu a funcţionarului public precum şi existenţa în antecedentele acestuia, a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate conform legii. Sancţiunile disciplinare pot fi clasificate după criteriul categoriei de personal căruia i se aplică sancţiunile şi după criteriu efectelor produse de acestea. Potrivit primului criteriu deosebim sancţiunile prevăzute în Legea privind statutul funcţionarilor publici, ca drept comun în materie şi sancţiuni speciale, care sunt prevăzute în statutele diferitelor categorii de personal sau în statute disciplinare aplicabile unor ramuri sau domenii de activitate administrativă. După criteriul efectelor produse, sancţiunile disciplinare pot fi grupate în următoarele categorii: a) sancţiuni disciplinare cu caracter moral; b) sancţiuni cu efect precumpănitor patrimonial; c) sancţiuni care afectează cariera funcţionarului public atât profesional, cât şi pecuniar; d) sancţiuni care determină încetarea raportului de serviciu. Ca sancţiune cu caracter moral legea reglementează mustrarea scrisă renunţându-se la sancţiunea avertismentului. În categoria sancţiunilor cu efect precumpănitor patrimonial se include diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o perioadă de până la 3 luni iar în categoria sancţiunilor care afectează cariera funcţionarului public intră suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de 1 la 3 ani şi trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului. Sancţiunea care determină încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public este destituirea din funcţie fiind cea mai gravă sancţiune aplicabilă, datorită consecinţelor produse asupra carierei celui în cauză. 3.3.4. Cauzele exoneratoare de responsabilitate 5

disciplinară şi radierea sancţiunilor disciplinare Răspunderea disciplinară poate fi antrenată în sarcina funcţionarilor publici, numai dacă sunt îndeplinite toate elementele constitutive ale abaterii administrative întrucât lipsa unuia dintre acestea, atrage imposibilitatea declanşării responsabilităţii. În anumite situaţii chiar dacă fapta întruneşte trăsăturile specifice abaterii disciplinare, intervenţia cauzelor exoneratoare de răspundere sau neresponsabilitate, înlătură răspunderea administrativ-disciplinară. Cauzele exoneratoare de răspundere disciplinară sunt cele prevăzute de legislaţia specifică raporturilor de serviciu şi de muncă precum şi cele prevăzute în dreptul penal care se aplică prin analogie. Prin Hotărârea Guvernului nr.1210/2003 privind organizarea şi funcţionarea comisiei de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice(51) s-a reglementat prescripţia aplicării sancţiunilor disciplinare, având în vedere că sesizarea comisiei de disciplină pentru cercetarea unei fapte ilicite, săvârşite de funcţionarii publici se poate face în termen de 15 zile calendaristice, de la data luării la cunoştinţă de către persoanele prevăzute de lege, dar nu mai târziu de 6 luni, de la data săvârşirii faptei care constituie abatere disciplinară. În noul cod al muncii prescripţia aplicării sancţiunilor disciplinare este reglementată în articolul 268 care prevede că „orice sancţiune disciplinară poate fi aplicată numai în termen de 30 de zile calendaristice, de la data luării la cunoştinţă despre săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 6 luni de la data săvârşirii faptei”. Celelalte cauze exoneratoare de răspundere disciplinară sunt prevăzute în dreptul penal cum sunt bunăoară legitima apărare, starea de necesitate, constrângerea fizică şi constrângerea morală, cazul fortuit şi forţa majoră, eroarea de fapt şi ordinul de serviciu, care se aplică în mod corespunzător. Radierea sancţiunii disciplinare a funcţionarului public este o instituţie specifică dreptului administrativ care se aseamănă cu reabilitarea din dreptul muncii şi constă în prezumarea de către lege, că după trecerea unei anumite perioade de timp, de la executarea sancţiunii, dacă cel în cauză nu a mai săvârşit o altă abatere administrativă, se poate considera că funcţionarul public s-a îndreptat iar scopul sancţiunii a fost îndeplinit. Potrivit legii sancţiunile disciplinare se radiază de drept după trecerea unui anumit interval de timp şi anume: a) 6 luni de la aplicare în cazul sancţiunii disciplinare a întârzierii sistematice în efectuarea lucrărilor; b) un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate sancţiunile disciplinare ce privesc neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor, absenţe nemotivate de la serviciu şi nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; c) 7 ani de la aplicare în cazul sancţiunii disciplinare de intervenţie sau stăruinţe pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal. Radierea sancţiunilor disciplinare în termenele de 6 luni şi un an se constată prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. 3.3.5. Procedura aplicării sancţiunii disciplinare Procedura aplicării sancţiunilor disciplinare poate să fie una sumară sau mai dezvoltată, în funcţie de sancţiunile aplicate fiind prevăzută de lege şi de statutele sau regulamentele de disciplină ale funcţionarilor publici. Acţiunea disciplinară care se finalizează prin actul de sancţionare – ordin, decizie, dispoziţie – nu este o acţiune în sens jurisdicţional, ci o prerogativă a autorităţii publice care a fost învestită cu puterea de numire a funcţionarului public, din care decurge dreptul de a sancţiona sau revoca proprii agenţi. În consecinţă, aplicarea unei sancţiuni disciplinare presupune emiterea unui act administrativ de autoritate, după procedura prevăzută de lege. 5

La baza procedurii administrative de aplicare a sancţiunilor disciplinare stau principiile individualizării sancţiunii disciplinare şi a cercetării prealabile a faptei imputate întrucât funcţionarul public se bucură de prezumţia de nevinovăţie, în baza căreia nu este obligat să-şi probeze nevinovăţia ci doar să combată netemeinicia faptei imputate. Iniţiativa acţiunii disciplinare aparţine autorităţii competente care se poate sesiza fie din oficiu, fie la plângerea sau sesizarea altor persoane. Prima fază a procedurii de aplicare a sancţiunii disciplinare constă în cercetarea faptei imputate şi audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii iar refuzul acestuia de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces verbal. Prin urmare cercetarea prealabilă a abaterii disciplinare este o condiţie de validitate pentru aplicarea oricăreia dintre sancţiunile prevăzute de lege. În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice se constituie comisii de disciplină competente să cerceteze şi să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici iar în funcţie de numărul acestora, comisia de disciplină se poate constitui pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai multe (52) În alcătuirea comisiei de disciplină intră un număr egal de reprezentanţi desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi de sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici. În cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat, reprezentanţii în comisie vor fi desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din respectiva autoritate sau instituţie publică. Dacă s-a constituit o singură comisie de disciplină comună pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice, aceasta va fi compusă dintr-un număr egal de reprezentanţi ai acestor autorităţi sau instituţii publice, desemnaţi în condiţiile de mai sus. Potrivit legii prin Hotărârea Guvernului 1210/2003 (53) s-a reglementat modul de constituire, competenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi procedura de lucru ale comisiilor de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. Activitatea comisiilor de disciplină are la bază următoarele principii: a) prezumţia de nevinovăţie, conform căruia se prezumă că funcţionarul public este nevinovat atâta timp cât vinovăţia sa nu a fost dovedită; b) garantarea dreptului la apărare, conform căruia se recunoaşte dreptul funcţionarului public de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat de un apărător; c) celeritatea procedurii, care presupune obligaţia comisiei de disciplină de a proceda fără întârziere la soluţionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a regulilor prevăzute de lege; d)contradictorialitatea care presupune asigurarea posibilităţii persoanelor aflate pe poziţii divergente de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină; e) proporţionalitatea conform căruia trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare, circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă să fie aplicată; f) legalitatea sancţiunii conform căruia comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile disciplinare prevăzute de lege; g) unicitatea sancţiunii, conform căruia pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune disciplinară. Sesizarea îndreptată împotriva unui funcţionar public se adresează comisiei de disciplină din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care acesta îşi desfăşoară activitatea. Comisia poate fi sesizată fie de conducătorul autorităţii sau instanţei publice, fie de conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public, a cărui faptă este sesizată sau de către orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui funcţionar public. În cazul în care sesizarea a fost adresată conducătorului autorităţii sau instituţiei publice ori conducătorului compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă este sesizată, acesta are obligaţia să o transmită de îndată comisiei de disciplină. 6

Sesizarea se formulează în scris, în termen de cel mult 15 calendaristice de la data luării la cunoştinţă despre fapta ilicită, dar nu mai târziu de 6 luni de la data săvârşirii faptei care constituie abatere disciplinară, se depune la secretariatul comisiei de disciplină care are obligaţia să o înregistreze şi trebuie să fie însoţită, atunci când este posibil de înscrisurile care o susţin. Apoi preşedintele comisiei de disciplină fixează de îndată, termenul de prezentare şi dispune citarea funcţionarului public a cărui faptă a fost sesizată, precum şi a celui care a făcut sesizarea şi a persoanelor care sunt arătate în sesizare. Citarea se face cu cel puţin 3 zile calendaristice, înaintea termenului de prezentare prin scrisoare recomandată sau prin înştiinţare scrisă luată la cunoştinţă sub semnătură. Procedura de citare este obligatorie pentru fiecare termen fixat de preşedintele comisiei de disciplină. Funcţionarului public, a cărui faptă constituie obiectul sesizării, i se comunică, sub sancţiunea nulităţii, o copie de pe sesizarea îndreptată împotriva sa. La primul termen de prezentare, comisia de disciplină verifică îndeplinirea condiţiilor cerute de lege iar dacă constată că nu sunt îndeplinite cerinţele legale, sesizarea este clasată. În situaţia în care comisia de disciplină constată că sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege pentru aplicarea sancţiunii, va solicita persoanelor menţionate în sesizare să depună, până la următorul termen, înscrisurile sau orice alte dovezi, în vederea cercetării abaterii disciplinare. În faţa comisiei de disciplină, funcţionarul public a cărui faptă se cercetează, se înfăţişează personal şi poate fi asistat de un apărător. Cercetarea abaterii disciplinare se face cu celeritate iar această activitate presupune mai multe operaţiuni: a) audierea oricăror alte persoane ale căror declaraţii pot înlesni soluţionarea cazului; d) culegerea informaţiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloacele prevăzute de lege; e) administrarea probelor, precum şi verificarea documentelor şi a declaraţiilor prezentate. Audierea persoanelor prevăzute de lege se consemnează într-un proces verbal, sub sancţiunea nulităţii şi se semnează, de secretarul comisiei, precum şi de persoana audiată. Dacă funcţionarul public refuză de a se prezenta la audiere sau de a da declaraţia referitoare la fapta imputată, acest fapt se consemnează într-un proces verbal. În urma administrării probelor membrii comisiei de disciplină întocmesc un raport în care se consemnează rezultatele activităţii de cercetare desfăşurate de comisie şi se aduce la cunoştinţa funcţionarului public în vedere formulării unor eventuale obiecţii. Şedinţele comisiei de disciplină nu sunt publice cu excepţiile prevăzute de lege iar lucrările fiecărei şedinţe se consemnează într-un proces verbal semnat de preşedinte, de membrii şi de secretarul comisiei de disciplină. Lipsa nejustificată a persoanelor citate nu împiedică desfăşurarea şedinţelor comisiei de disciplină, dacă citarea s-a făcut în respectarea cerinţelor prevăzute de lege. În exercitarea atribuţiilor sale comisia de disciplină întocmeşte rapoarte, pe baza concluziilor majorităţii membrilor săi. Dacă sunt opinii separate acestea se formulează în scris, cu motivarea necesară, şi se anexează la raportul comisiei de disciplină, se înaintează conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă a fost cercetată, în termen de 3 zile de la data ultimei şedinţe. În raport comisia de disciplină formulează propuneri cu privire la sancţiunea aplicabilă, pe baza referatului şi a concluziilor scrise efectuate cu ocazia cercetării abaterii. Comisia de disciplină poate să propună sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit săvârşirea abaterii disciplinare de către funcţionarul public sau clasarea cauzei, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei abateri administrative. La individualizarea sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarului public, comisia de disciplină trebuie să ţină seama de cauzele care au determinat săvârşirea abaterii disciplinare, împrejurările în care această faptă a fost săvârşită, gradul de vinovăţie, gravitatea şi consecinţele abaterii administrative, conduita funcţionarului public şi existenţa unor antecedente disciplinare care nu au fost radiate conform legii. În cazul în care comisia de disciplină constată că fapta săvârşită de funcţionarul public 6

întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni, propune conducătorului autorităţii sau instituţiei publice sesizarea organelor de urmărire penală care are obligaţia să sesizeze organele în drept, în termen de 5 zile de la primirea propunerii. A doua fază a procedurii de sancţionare disciplinară a funcţionarului public este aplicarea sancţiunii disciplinare. După primirea raportului comisiei de disciplină, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice emite ordinul, decizia ori dispoziţia de sancţionare, în termen de cel mult 5 zile, care se comunică funcţionarului public sancţionat, în termen de 15 zile de la data emiterii. Conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, nu poate aplica o sancţiune disciplinară mai gravă decât cea propusă de comisia de disciplină, însă poate aplica o sancţiune mai uşoară dacă consideră necesar. Potrivit legii funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, care în baza legitimării procesuale active, poate dispune efectuarea unui control asupra modului în care autorităţile sau instituţiile publice respectă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici. Sancţiunea disciplinară cu caracter moral, se poate aplica direct de către conducătorul compartimentului în care activează funcţionarul public. În această situaţie, funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa cu contestaţie la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice care are obligaţia să sesizeze în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării contestaţiei, comisia de disciplină. Comisia de disciplină este competentă să verifice dacă sancţiunea disciplinară a fost aplicată cu respectarea dispoziţiilor legale şi în funcţie de cele constatate, va propune printr-un raport menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii disciplinare aplicate. Comisia de disciplină nu poate propune aplicarea unor sancţiuni mai grave decât cea iniţială. După primirea raportului comisiei de disciplină conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va emite ordinul, sau dispoziţia definitivă. Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pe baza propunerii comisiei de disciplină, se poate adresa pe calea acţiunii directe, la instanţa de contencios administrativ, în condiţiile legii, solicitând anularea sau modificarea după caz, a ordinului sau dispoziţiei de sancţionare. Potrivit legii sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 6 luni de la data săvârşirii abaterilor. 3.4. Răspunderea administrativ-procesuală Orice conflict sau neînţelegere între două sau mai multe persoane fizice sau juridice este susceptibil, de a fi supus spre rezolvare unui organ de jurisdicţie, iar în raport de natura normelor legale încălcate, litigiile pot fi civile, comerciale, de contencios administrativ sau constituţional, de muncă, arbitrale etc. Soluţionarea litigiilor se realizează pe baza normelor legale de procedură judiciară care sunt valorizate şi obiectivate în cadrul unui proces. Procesul desemnează activitatea desfăşurată potrivit normelor procedurale, de către organul de jurisdicţie, părţile interesate, organele de executare, de alte organe sau persoane care, în condiţiile legii, participă la înfăptuirea justiţiei, în cauzele deduse judecăţii, pentru a se confirma ori realiza drepturile subiective încălcate şi interesele legitime, sau în scopul constatării la timp şi în mod complet a faptelor antisociale, astfel ca persoana vinovată să fie trasă la răspundere. În unele situaţii organele de înfăptuire a unei jurisdicţii, pe lângă activitatea esenţială de soluţionare a litigiului, în timpul procesului, aplică sancţiuni judiciare persoanelor care au nesocotit legalitatea, în care trebuie să se desfăşoare activitatea acelui organ. Raţiunea instituirii 6

acestor sancţiuni este tocmai asigurarea bunei desfăşurări a procesului, specific acelei forme de jurisdicţie. Aceste sancţiuni sunt măsuri administrative atât din punct de vedere al naturii fizice şi al criteriilor intrinseci, cât şi al naturii juridice, evidenţiată de categoriile ştiinţei dreptului administrativ. În calificarea naturii juridice a sancţiunii juridice, nu trebuie avut în vedere doar criteriul formal al naturii organului care aplică măsura, ci şi regimul juridic aplicabil acelei măsuri, determinat de esenţa lui, pe baza regulilor specifice ştiinţei ramurii de drept căreia îi aparţine(54). Normele administrative care reglementează sancţiunile judiciare fiind prevăzute în legislaţia specifică altor ramuri de drept, reprezintă mijlocul juridic de realizare a regimului juridic propriu ramurii de drept respective. Prin urmare regimul administrativ apare ca reglementare subsidiară, în vederea realizării scopului unui alt regim juridic, În acest mod se realizează corelaţia dintre dreptul administrativ şi alte ramuri de drept (55). Bunăoară amenda aplicată potrivit articolului 198 din Codul de procedură penală este o sancţiune tipică de natură administrativă, (56) chiar dacă este calificată diferit, fie amendă judiciară, sancţiune procesuală cu caracter patrimonial (57). Amenda se aplică de organul de urmărire penală, prin ordonanţă iar de instanţa de judecată, prin încheiere. Persoana amendată poate solicita scutirea de amendă ori reducerea acesteia, printr-o cerere făcută în termen de 10 zile de la comunicarea ordonanţei ori a încheierii de amendare. Dacă persoana amendată justifică de ce nu a dat curs obligaţiei legale, organul de urmărire penală sau instanţa de judecată, va dispune scutirea sau reducerea amenzii (art.198 alin.ultim). Într-o opinie (58) se consideră că dispoziţiile articolului 199 alin.ultim ale Codului de procedură penală apar ca o excepţie de la regulă comună în materie, consacrată de Legea cadru a contravenţiilor, potrivit căreia plângerea persoanelor prevăzute de lege, împotriva actului de sancţionare, suspendă executarea numai în ce priveşte despăgubirea sau măsura confiscării. În realitate sancţiunile judiciare nu au legătură cu dreptul contravenţional. În mod asemănător sunt reglementate în capitolul IV/1 articolele 108/1-108/3 din Codul de procedură civilă (59) amenzile judiciare pentru săvârşirea unor fapte în legătură cu procesul civil şi desfăşurarea normală a executării silite. Amenda se stabileşte prin încheierea executorie care se comunică celui obligat, dacă măsura a fost luată în lipsa acestuia. Împotriva încheierii cel obligat la amendă va putea face o cerere de reexaminare, solicitând motivat să se revină asupra amenzii sau să se dispună reducerea acesteia. Cererea se face în termen de 25 zile, după caz, de la data la care a fost luată măsura sau de la data comunicării încheierii şi se soluţionează prin încheiere irevocabilă, dată în camera de consiliu de către instanţa de judecată ori de preşedintele instanţei de executare care a aplicat amenda. Amenzile aplicate în temeiul Codului de procedură civilă se execută de către executorii judecătoreşti, potrivit dispoziţiilor legale privind executarea silită a creanţelor bugetare. Reglementări de aceiaşi natură conţin atât Legea contenciosului administrativ, cât şi Legea contenciosului constituţional. Astfel în baza articolului 10 aliatul 3 din Legea 29/1990 (60) autoritatea administrativă care nu trimite în timpul stabilit de instanţă, lucrările cerute pentru soluţionarea în contencios, va fi obligată să plătească statului, cu titlu de amendă 500 lei pentru fiecare zi de întârziere nejustificată. Amenda se aplică de instanţa de judecată în conformitate cu dispoziţiile Codului de procedură civilă. Potrivit articolului 51 din Legea 47/1992 (61) când Curtea Constituţională constată că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată şi că a fost ridicată cu rea-credinţă, pentru a întârzia rezolvarea procesului, ea poate sancţiona partea care a invocat excepţia, cu amendă de 10.000 lei la 100.000 lei. De asemenea conform articolului 52 din aceiaşi lege refuzul unei autorităţi publice sau al oricărei organizaţii de a comunica informaţiile, documentele şi actele pe care le deţin, cerute de Curtea Constituţională se sancţionează cu amendă de 10.000 lei pentru fiecare zi de întârziere. Amenzile se aplică de preşedintele Curţii Constituţionale sau de 6

preşedintele completului de judecată, prin încheiere motivată. Împotriva încheierii se poate face plângere în termen de 30 de zile de la comunicare şi se soluţionează de organul care a aplicat amenda. Încheierea este definitivă şi executorie iar sumele de bani se fac venit la bugetul statului. În timpul procesului penal instanţa de judecată poate dispune înlocuirea răspunderii penale cu răspunderea care atrage o sancţiune cu caracter administrativ, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de legea penală. De asemenea potrivit articolului 18/1 din Codul penal, nu constituie infracţiune fapta prevăzută de legea penală, dacă aduce o atingere minimă uneia din valorile apărate de lege şi prin conţinutul ei concret fiind lipsită în mod vădit de importanţă, nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni. Pentru aceste fapte procurorul sau instanţa de judecată aplică una din sancţiunile cu caracter administrativ. Sancţiunile cu caracter administrativ prevăzute în articolul 91 din Codul penal sunt: mustrarea, mustrarea cu avertisment şi amenda de la 100.000 lei la 10.000.000 lei. Înlocuirea răspunderii penale cu cea administrativă nu se confundă cu cauzele care exclud caracterul penal al faptei şi nici nu duce la dezincrimnarea acesteia. Fapta îşi păstrează caracterul care justifică răspunderea penală, însă această răspundere prin voinţa legiuitorului este înlocuită, în cursul procesului penal cu o răspundere de natură administrativă. Potrivit regulilor de drept comun unei fapte ilicite îi corespunde acea formă de răspundere juridică pe care o reclamă natura faptei. Prin excepţie de la această regulă, în cazul înlocuirii răspunderii penale, fapta săvârşită este şi rămâne infracţiune, doar consecinţele ei sunt schimbate, în sensul că răspunderea penală este înlocuită cu o răspundere administrativprocesuală. În literatura de specialitate se susţine că instituţia înlocuirii răspunderii penale fiind specifică dreptului socialist, în prezent nu are suport constituţional (62). De altfel în condiţiile actuale de reglementare, instituţia înlocuirii răspunderii penale are o aplicaţie redusă. Prin urmare se impune abrogarea textelor de lege care reglementează această instituţie, ne mai având justificare socială şi legală. Într-o altă opinie se apreciază că, în cazul înlocuirii răspunderii penale conform articolelor 90 şi 91 din Codul penal, cu aplicarea de sancţiuni administrative, fapta ilicită nu mai constituie infracţiune ci abatere administrativă, aspect care rezultă din ultima parte a dispoziţiilor articolului 90 din Codul penal (63). Această concluzie nu poate fi acceptată atâta timp cât doar legiuitorul poate incrimina sau dezincrimina o faptă penală. De asemenea în cazul faptei care nu prezintă gradul de pericol social al unei infracţiuni, prevederile articolului 18/1 din Codul penal nu se referă la o dezincriminare legală sau la una judiciară. Organele judiciare apreciază doar gradul de pericol social concret al faptei comise şi când constată că acesta nu este al unei infracţiuni, fapta nu este de natură penală lipsindu-i unul din elementele esenţiale ale infracţiunii, pericolul social. 64) Prin urmare în cazul prevederilor articolului 18/1 din Codul penal neexistând infracţiune şi nici răspundere penală se aplică sancţiuni administrative pentru abateri administrative. Dacă unei fapte penale bunăoară îi lipseşte vinovăţia, ca element constitutiv al infracţiunii, în mod similar această faptă nu îmbracă haina penală, dar nici nu constituie abatere care să fie sancţionată. Sancţiunile administrativ-procesuale intervin în cadrul raporturilor juridice procesuale de soluţionare a unor litigii atât pentru a concretiza formele de răspundere juridică specifice, cât şi pentru a înlocui răspunderea penală cu alta administrativă sau de a stabili o răspundere administrativă pentru faptele prevăzute în legislaţia penală. Aceste sancţiuni, aplicându-se persoanelor fizice şi juridice, se deosebesc de sancţiunile procedurale care privesc actele încheiate cu nerespectarea legii. Chiar dacă măsurile administrative sunt aplicate de instanţa de judecată sau de procuror, ele îşi păstrează natura juridică şi aparţin dreptului administrativ, după cum şi sancţiunile civile 6

îşi păstrează acest caracter atunci când sunt aplicate de instanţele penale, în conformitate cu normele Codului de procedură penală. În consecinţă la stabilirea naturii juridice a sancţiunilor procesual-judiciare trebuie să se ţină seama atât de organul care le aplică (sistemul formal), cât şi de regimul juridic aplicabil sancţiunilor administrative şi finalitatea acestora.(65). 3.5. Răspunderea administrativ – contravenţională 3.5.1. Consideraţii generale Ilicitul contravenţional este la origine de natură penală fiind consacrat în vechiul drept penal francez şi apoi în legislaţia ulterioară. După apariţia Codului penal francez de la 1810 această reglementare a fost preluată în aproape toate legislaţiile penale europene şi extra europene (66). Contravenţiile erau considerate infracţiuni cu un grad de pericol social mai redus fiind ultimele în ierarhia acestora, potrivit tradiţionalei împărţiri tripartite a ilicitului penal în crime, delicte şi contravenţii având drept criteriu de distincţie sancţiunea aplicată. În materia contravenţională legiuitorul nostru prin Codul penal din 1865 a adoptat sistemul tripartit, inspirându-se din Codul penal francez şi din Codul penal prusian apărut în anul 1851. Faptele contravenţionale constituiau încălcări ale relaţiilor de natură administrativă, civilă iar a celor care priveau bunurile ori persoanele precum şi încălcări ale îndatoririlor de serviciu de către angajaţi. Contravenţiile erau în principiu fapte neintenţionate săvârşite de persoanele fizice cărora li se aplicau circumstanţele atenuante, cauzele exoneratoare de răspundere, recidiva iar tentativa şi complicitatea la săvârşirea faptei nu se pedepseau. Ca sistem sancţionator erau reglementate pedepsele constând în amendă şi închisoare. Măsura confiscării se putea lua după regulile Codului penal. Amenda se pronunţa singură sau alături de închisoarea poliţienească iar în caz de insolvabilitate a contravenientului, amenda se putea înlocui cu pedeapsa închisorii care se stabilea de instanţa de judecată. Acest sistem de contravenţionalizare a faptelor ilicite de mică importanţă a fost menţinut în legislaţia penală din ţara noastră până în anul 1954, când prin Decretul 184/1954(67) au fost abrogate dispoziţiile care stabileau şi sancţionau contravenţii atât din Codul penal, cât şi din legile speciale. Decretul 184/1954 a considerat aceste fapte abateri administrative, menţinând denumirea de contravenţii şi le-a sancţionat doar cu amendă şi avertisment. În fundamentarea conceptului de contravenţie, legiuitorul din anul 1954 a întrebuinţat ca şi criterii de distincţie a faptelor contravenţionale, de cele penale, gradul de pericol social mai redus şi natura sancţiunilor specifice administrative. Această nouă calificare juridică a naturii faptelor contravenţionale a dat naştere la numeroase controverse şi confuzii teoretice şi chiar la greşeli practice, dezvoltându-se construcţii juridice care s-au impus prin raţiunea dictonului „error comunis facit jus”. (68) Prin legea 32 din 14 noiembrie 1968 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, (69) care a abrogat actul normativ anterior, s-a reglementat cadrul juridic general al sancţionării faptelor contravenţionale fiind considerată legea cadru în materie, întrucât cuprindea principiile generale ale acestei răspunderi şi temeiul legal de contravenţionalizare de către anumite autorităţi administrative a unor fapte antisociale. Legea oferea chiar în primul articol o definiţie a contravenţiei ca fiind „fapta săvârşită cu vinovăţie care prezintă un pericol social mai redus decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi sau alte acte normative ale organelor prevăzute de lege”. Potrivit legii cadru a contravenţiei, actelor normative de contravenţionalizare trebuiau să fie conforme principiilor fixate în cuprinsul acesteia. Totuşi legea prevedea posibilitatea unor acte normative, cu aceiaşi forţă juridică, care puteau deroga de la aceste principii, stabilind alte sancţiuni sau alte căi de atac. 6

Bunăoară prin Decretul 329/1966 privind sancţionarea unor contravenţii la regulile de călătorie cu trenul (70) s-a instituit sancţiunea închisorii contravenţionale de la 15 la 30 de zile, organe distincte de constatare şi un sistem propriu de soluţionare precum şi o cale de atac specială denumită reexaminare deschisă numai la cererea procurorului. De asemenea Decretul 153/1970 privind stabilirea şi sancţionarea unor contravenţii la regulile de convieţuire socială, ordinea şi liniştea publică (71) a reglementat ca sancţiuni amenda şi închisoarea contravenţională, de la o lună la 6 luni, iar calea de atac reexaminarea era pusă şi la îndemâna contravenientului. Totodată acest act normativ, modificat ulterior, a prevăzut posibilitatea executării închisorii contravenţionale, cu obligare la muncă, şi fiind singurul act normativ care prevedea regulile referitoare la aplicarea şi executarea sancţiunii închisorii contravenţionale, a determinat doctrina şi practica judiciară să-l considere dreptul comun în materia închisorii contravenţionale. Legea 32/1968 a fost înlocuită prin Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiei,(72) aprobată cu modificări de Legea 180 din 11 aprilie 2002 (73) care constituie în prezent „noua lege cadru” a contravenţiilor. În reglementarea actuală legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală şi constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti. Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate. 3.5.2. Natura juridică a răspunderii contravenţionale În actuala reglementare răspunderea contravenţională este o formă a răspunderii administrative iar stabilirea naturii ei juridice prezintă o importanţă atât teoretică, cât şi practică deoarece în caz de lacună legislativă, ne interesează să ştim la care formă de răspundere putem apela. De asemenea contravenţia fiind scoasă din sfera ilicitului penal s-a pus problema de a şti, dacă legiuitorul a dorit sau nu să cuprindă prin noţiunea de contravenţie toate abaterile administrative sau, dimpotrivă, în cadrul larg al acestei sfere, el a separat un domeniu limitat de fapte pe care le-a definit astfel, tocmai pentru a se putea diferenţia de celelalte.(74) În legătură cu natura juridică a răspunderii contravenţionale, în literatura de specialitate au fost emise mai multe păreri (75). Astfel într-o opinie se susţine că răspunderea administrativă este o variantă a răspunderii penale întrucât în situaţia în care reglementarea legală nu este completă, întregirea acesteia s-ar face cu regulile dreptului penal, avându-se în vedere că în cele mai multe cazuri, actele normative asimilează contravenţia cu infracţiunea deoarece aceasta provine din dreptul penal. Într-o opinie contrară se susţine că normele privind răspunderea administrativă, nu pot fi completate cu dispoziţii împrumutate din dreptul penal, deoarece legea contravenţiilor stipulează expres că dispoziţiile acestei legi se întregesc cu prevederile Codului de procedură civilă care se aplică în mod corespunzător. Dacă dispoziţiile de sancţionare administrativă s-ar întregi cu regulile răspunderii penale, în mod obligatoriu şi judecarea plângerilor s-ar face după regulile procedurii penale avându-se în vedere legătura strânsă dintre dreptul material şi cel procedural. Or, acest fapt este contrazis de prevederi legale exprese. Pentru soluţionarea acestei probleme în alte opinii se face apel la regulile răspunderii civile, luându-se în considerare tocmai prevederile legale amintite mai sus, sau se apreciază că 6

răspunderea administrativă pentru contravenţii este o formă nouă de răspundere, specifică dreptului socialist (76). Instanţa supremă a statuat că întreaga procedură de sancţionare a contravenţiilor are un caracter civil-administrativ iar trimiterea pe care reglementarea legală o face la Codul de procedură penală, care se aplică în mod corespunzător, se referă la executarea sancţiunii închisorii contravenţionale şi acest fapt, nu schimbă natura juridică a cauzei din civilă în penală (77). Răspunderea contravenţională este o formă a răspunderii administrative bazată pe încălcarea sau nesocotirea unei norme administrative. Nerespectarea normei administrative reprezintă un fapt administrativ care este denumit şi abatere administrativă. Includerea contravenţiilor în sfera abaterilor administrative a făcut ca în literatura juridică, uneori să se pună semnul egalităţii între răspunderea administrativă şi cea contravenţională, alteori răspunderea contravenţională este considerată o formă a răspunderii administrative iar regimul său juridic este în mod preponderent un regim de drept administrativ, dar ea nu reprezintă o formă tipică a răspunderii administrative ci forma atipică imperfectă (78). Într-un alt punct de vedere se susţine că în stabilirea naturii juridice a răspunderii contravenţionale, nu s-a dezvoltat încă o teorie ştiinţifică pe baza căreia să se fundamenteze concluzia că răspunderea administrativă include ca o parte componentă şi răspunderea pentru contravenţii. Răspunderea pentru contravenţii fiind în această optică o formă a răspunderii juridice, o parte componentă a acesteia, esenţial pentru configurarea ei fiind faptul că principiile, conţinutul şi consecinţele care o caracterizează sunt reglementate prin legi. Din logica interioară a acestei concluzii decurge şi afirmaţia, cu valoare de principiu, potrivit căreia răspunderea contravenţională nu poate interveni, într-un caz concret, decât în temeiul unei reglementări juridice, adică a unui act normativ de un anumit nivel, ceea ce îi asigură, de altfel caracterul unei răspunderi legale.(79) Referitor la sfera abaterilor administrative, în doctrină, punctul de vedere majoritar subliniază că scopul urmărit de legiuitor prin legea contravenţiilor, nu a fost acela de a reglementa toate abaterile administrative ci doar abaterile ce reprezintă contravenţii, chiar dacă acestea prezintă similitudini cu restul abaterilor administrative de care uneori delimitarea poate fi dificilă. Într-o opinie se precizează că între abaterile administrative şi contravenţii nu există deosebiri, ele fiind forme ale aceloraşi încălcări ale normelor de drept(80). De asemenea se mai susţine că noţiunea abaterii administrative este folosită în două sensuri: sensul larg prin care se înţelege orice încălcare a normelor de drept administrativ şi care poate să atragă răspunderea administrativă sau măsuri de executare silită şi sensul restrâns prin care se înţelege numai înlăturarea normelor de drept, ce reprezintă o contravenţie şi antrenează răspunderea contravenţională(81). Într-o altă concepţie, contrară se arată că faptul că unele dintre abaterile administrative, contravenţiile îşi au originea în dreptul penal şi numai prin voinţa legiuitorului au devenit abateri administrative, sub forma contravenţiilor, nu poate să ducă la concluzia că, în dreptul administrativ sunt reglementate două feluri de încălcări ale normelor de drept – abateri administrative şi contravenţii – cu două sancţiuni corespunzătoare, sancţiuni administrative şi sancţiuni contravenţionale, întrucât contravenţia se diferenţiază de abaterea administrativă atât prin configuraţia de ilicit administrativ, cât şi prin regimul sancţionator. (82) În actuala reglementare legală, păstrându-se denumirea de contravenţii pentru faptele din sfera ilicitului administrativ şi reintroducându-se sancţiunea închisorii contravenţionale pentru astfel de fapte, corespunzător vechii sancţiuni închisoarea poliţienească, regimul juridic al contravenţiei trebuie privit prin prisma prevederilor referitoare şi la executarea sancţiunilor privative de libertate. Acest lucru se impune astăzi cu necesitate ca urmare a noilor dispoziţii 6

constituţionale referitoare, în special la garantarea libertăţii individuale. De aceea considerăm că stabilirea justă a regimului juridic al contravenţiei se poate realiza prin reintroducerea acesteia în sfera ilicitului penal şi revenirea la sistemul nostru tradiţional de împărţire a infracţiunilor în crime, delicte şi contravenţii(83). Un autor analizând natura juridică a contravenţiei, consideră că în actuala reglementare legală, contravenţia, având o natură administrativă, nu are valoare constituţională. Ea poate fi oricând modificată de către legiuitorul ordinar care poate adopta alte soluţii, cu singura limită pusă de Constituţie ca fapta contravenţională să nu intre în domeniul penal. Această concluzie este fundamentată pe dispoziţiile art.41 alin 8 şi art.69 alin.1, din Constituţie care fac referire la confiscarea numai în condiţiile legii a bunurilor destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii şi la trimiterea în judecată penală ori contravenţională a deputatului sau senatorului cu încuviinţarea camerei din care fac parte, după ascultarea lor. (84) În opinia noastră această concluzie nu poate fi primită întrucât se bazează pe o interpretare speculativă a dispoziţiilor constituţionale. Constituţia României este o constituţie modernă şi bine structurată, bazată pe principiile dreptului public. Ea permite atât integrarea sistemului legislativ, existent la data adoptării ei, între-o viziune nouă, cât şi dezvoltarea acestuia, în contextul noilor exigenţe constituţionale. Normele constituţionale au caracter general şi valoare de principii, de idei călăuzitoare pentru fiecare ramură de drept şi de aceea şi sensul cuvintelor folosite de constituant este mai larg decât legislaţia de ramură. În textele constituţionale invocate de autorul menţionat, valoarea principială a acestor norme vizează alte instituţii ale dreptului şi nici de cum nu se poate trage concluzia la care a ajuns autorul citat. Totodată, având în vedere şi dispoziţiile constituţionale privind legiferarea, apreciem că nu există nici un impediment constituţional pentru legiuitorul ordinar de a schimba natura juridică a contravenţiei din administrativă în penală. Dimpotrivă, consacrându-se constituţional principiul legalităţii incriminării şi a pedepselor, se impune reintroducerea contravenţiei în sfera ilicitului penal, tocmai datorită necesităţii sancţionării acesteia şi cu închisoare contravenţională. Mai este de luat în seamă faptul că prin anumite acte normative speciale, contravenţiile sunt sancţionate pecuniar, mai sever decât faptele penale. 3.5.3. Contravenţia – temeiul răspunderii contravenţionale Legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală iar contravenţia este fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a autorităţilor autonome locale(85). Din această definiţie legală a contravenţiei se desprind trăsăturile specifice ale ilicitului contravenţional. Aceste trăsături se referă la fapta contravenţională care trebuie săvârşită cu vinovăţie, să prezinte pericol public în urma încălcării unei valori sociale care nu este ocrotită prin legea penală şi să fie prevăzută de actele normative emise de organele competente. Totodată dispoziţiile legale consacră principiul legalităţii stabilirii şi sancţionării contravenţiilor, fapt ce constituie o garanţie a apărării drepturilor şi libertăţilor umane. Sfera faptelor sociale care pot constitui contravenţii este foarte largă, acestea putând fi stabilite în orice sector de activitate, potrivit voinţei legiuitorului. Vinovăţia ca trăsătură a contravenţiei se referă la starea de conştiinţă a făptuitorului în momentul încălcării unei dispoziţii legale. Ea presupune un act de conştiinţă care implică atât un factor intelectiv, cât şi unul volitiv. Legislaţia contravenţională nu defineşte vinovăţia şi ca 6

urmare, contravenţia se sancţionează indiferent de forma acesteia întrucât răspunderea contravenţională fiind bazată pe culpă, nu este o răspundere obiectivă. Pericol social al faptei contravenţionale se referă la atingerea adusă uneia din valorile sau relaţiile sociale ocrotite de normele juridice, prin care legea prevede posibilitatea aplicării sancţiunii contravenţionale. Pericolul social se stabileşte de către legiuitor având un caracter abstract. În consecinţă odată stabilită contravenţia, existenţa pericolului social nu trebuie dovedită. Principiul legalităţii stabilirii şi sancţionării contravenţiilor impune tragerea la răspundere a unei persoane pentru o anumită faptă, numai dacă aceasta este prevăzută expres într-un act normativ emis de autorităţile prevăzute de lege. Prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului se pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate. De asemenea prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului. Consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în următoarele domenii: salubritate; activitatea din pieţe, curăţenie şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de locuinţe, precum şi a terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive în administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură, întreţinerea clădirilor împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a resturilor menajere. Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii. Actele normative de contravenţionalizare trebuie să fie conforme cu legea cadru şi să cuprindă, în mod obligatoriu, descrierea faptelor care constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea. În cazul sancţiunii cu amendă, actul normativ trebuie să stabilească limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori. Legea îngăduie să se stabilească prin actul de contravenţionalizare şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor. Hotărârile consiliilor locale sau judeţene ori, după caz, ale sectoarelor municipiului Bucureşti, prin care s-au stabilit contravenţii, cu nesocotirea principiilor prevăzute de lege sunt nule de drept iar nulitatea se constată de instanţa de contencios administrativ competentă, la cererea oricărei persoane interesate. Potrivit legii, actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării iar în cazul hotărârilor consiliilor locale sau judeţene, punerea în aplicare se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect, prin aducerea la cunoştinţă publică fie prin afişare, fie prin orice altă formă de publicitate, în condiţiile legii. În cazuri urgente actele normative ale autorităţilor centrale pot prevedea intrarea lor în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile. Calculul termenului de intrare în vigoare a actului normativ de contravenţionalizare se face pe zile libere. Ca urmare, în acest termen nu se calculează nici ziua în care s-a adus actul respectiv la cunoştinţă publică şi nici ziua când expiră termenul. 3.5.4. Elementele constitutive ale contravenţiei Pentru a fi în prezenţa săvârşirii unei contravenţii, fapta antisocială trebuie să întrunească cumulativ următoarele elemente: obiectul faptei, latura obiectivă, subiectul contravenţiei şi 6

latura subiectivă. Lipsa unei dintre aceste elemente duce la inexistenţa contravenţiei şi implicit la imposibilitatea tragerii la răspundere a făptuitorului. Obiectul contravenţiei este constituit din valorile sociale apărate de normele contravenţionale cărora li s-a adus atingere sau sunt puse în pericol de fapta ilicită. De regulă contravenţiile sunt grupate în acte normative potrivit obiectului lor care se identifică după denumirea actului de reglementare. Latura obiectivă a contravenţiei constă în acţiunea sau inacţiunea contravenientului, producătoare de urmări periculoase, care aduce atingere valorilor sociale ocrotite de legea contravenţională şi apare în conţinutul fiecărei contravenţii prin descrierea trăsăturilor ce o caracterizează şi o diferenţiază de alte fapte. Acţiunea ilicită priveşte săvârşirea unei fapte interzise de norma legală iar sancţiunea constă, în neîndeplinirea unei fapte la care obligă legea contravenţională. În unele situaţii faptele contravenţionale pot fi comisiv-omisive, adică în conţinutul lor intră atât acţiunea, cât şi inacţiunea. Subiectul contravenţiei poate fi atât persoana fizică, cât şi persoana juridică. Persoana fizică răspunde proprio nomine în cadrul raportului juridic generat de săvârşirea unei contravenţii. Această răspundere este netransmisibilă şi în consecinţă nu poate fi asumată în mod voluntar de o altă persoană. Pentru ca o persoană să fie subiect al unei contravenţii trebuie să aibă vârsta de cel puţin 14 ani iar pentru a suporta sancţiunea obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, legea prevede limita minimă de vârstă 16 ani. Stabilirea unei vârste minime a contravenientului este justificată de necesitatea ca persoana în cauză să aibă aptitudinea psihică de a înţelege şi de a-şi asuma obligaţiile legale precum şi capacitatea morfofiziologică de a-şi stăpâni şi dirija în mod conştient actele de conduită în raport de dispoziţiile legii. Persoana juridică răspunde contravenţional în cazurile şi în condiţiile prevăzute de actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii. În consecinţă persoana juridică răspunde contravenţional în nume propriu şi în mod direct. Pentru achitarea amenzilor contravenţionale persona juridică trebuie să dispună în bugetul propriu de sumele necesare şi chiar dacă legea nu face nici o referire la recuperarea cuantumului amenzii de la persoana vinovată, nimic nu împiedică persoana juridică să procedeze la recuperarea acestor sume potrivit dreptului comun. Latura subiectivă a contravenţiei presupune săvârşirea faptei cu vinovăţie care este stabilită şi sancţionată prin lege. Când legiuitorul nu impune nici o condiţie a formei vinovăţiei, contravenţia se sancţionează indiferent dacă este săvârşită cu intenţie sau din culpă. În situaţia în care actele normative prevăd intenţia ca element constitutiv al contravenţiei, săvârşirea faptei din culpă, nu poate fi calificată contravenţie(86). Prin urmare în cadrul răspunderii contravenţionale, distincţia din dreptul penal între culpă şi intenţie devine relevantă, numai în măsura în care norma care stabileşte contravenţia face o asemenea distincţie(87) Fapta contravenţională este săvârşită din culpă in comitendo atunci când contravenientul prevede rezultatul faptei sale, nu-l acceptă, dar socoteşte fără temei că rezultatul nu se va produce. Când contravenientul nu prevede rezultatul faptei sale deşi trebuia să-l prevadă, fapta este săvârşită printr-o culpă in vigilendo. De subliniat că necunoaşterea legii de către contravenient nu-l exonerează de răspundere potrivit principiului nemo legem ignorare censetur. Într-o opinie care militează pentru caracterul autonom al răspunderii contravenţionale se apreciază că se impune o „teoretizare aparte a unei vinovăţii specifice, contravenţionale cu o altă motivaţie şi o altă semnificaţie socio-juridică decât cele ale vinovăţiei penale constituită pe intenţie ori culpă. Vinovăţia contravenţională trebuie să izvorască dintr-o realitate proprie a faptei aflată într-un raport de cauzalitate cu conduita contravenientului bazată pe o obligaţie socială şi legală care presupune două consecinţe. Mai întâi norma de comportament trebuie să preexiste oricărei norme legale de sancţionare contravenţională şi în al doilea rând norma de 7

sancţionare devine activă numai în cazul nerespectării normei de comportament la care ea se referă”.(88) Pentru persoana juridică de drept privat vinovăţia pentru săvârşirea faptelor contravenţionale se stabileşte în conformitate cu acţiunea sau inacţiunea organului de conducere, faţă de sarcinile ce-i revin din actul legal de constituire iar în cazul persoanei juridice de drept public, vinovăţia se determină potrivit drepturilor şi obligaţiilor prevăzute de lege. 3.5.5. Aplicarea legii contravenţionale în timp şi spaţiu Legea cadru a contravenţiilor consacră în materia dreptului contravenţional principiile activităţii legii, retroactivităţii legii noi şi ultraactivitatea legii vechi. Potrivit principiului activităţii legii, normele contravenţionale se aplică numai faptelor săvârşite în timpul cât acestea sunt în vigoare. În consecinţă faptele contravenţionale săvârşite înainte de intrare în vigoare a legii, nu intră sub incidenţa acesteia. În situaţia în care prin noul act normativ fapta săvârşită îşi păstrează caracterul contravenţional, dar sancţiunea prevăzută în reglementarea subsecventă este mai uşoară, în baza principiului retroactivităţii legii noi se face aplicarea dispoziţiilor legale, dacă nu s-a aplicat sancţiunea sub imperiul reglementării anterioare. În cazul în care s-a aplicat o sancţiune mai mare decât cea prevăzută în noul act normativ, aceasta se va executa doar până la limita maximului prevăzut de noua lege. Dacă noua reglementare contravenţională prevede o sancţiune mai gravă, fapta săvârşită în perioada în care se găsea în vigoare lege veche se va sancţiona potrivit dispoziţiilor acesteia, conform principiului ultraactivităţii legii anterioare. Determinarea datelor de succesiune în timp a reglementărilor legale se face în funcţie de momentul intrării în vigoare a legii subsecvente şi momentul încetării aplicării reglementării anterioare. (89) În privinţa aplicării în spaţiu a legii, normele contravenţionale au o aplicabilitate teritorială generală, la nivelul întregii ţări sau sunt aplicate la nivelul unităţilor administrativteritoriale, după caz. Bunăoară legile, ordonanţele şi hotărârile Guvernului prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii au ca arie de aplicare limitele teritoriului naţional cuprinse între frontierele de stat, inclusiv marea teritorială. Actele normative ale autorităţilor autonome locale prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii au aplicabilitate doar în unităţile administrativ-teritoriale în care acestea sunt constituite şi funcţionează conform legii. Aplicarea legii contravenţionale în spaţiu presupune stabilirea cu certitudine a locului unde s-a săvârşit fapta contravenţională. Locul săvârşirii contravenţiei se determină în funcţie de caracterul comisiv sau omisiv al faptei contravenţionale. Dacă contravenţia s-a săvârşit prin acţiune, locul săvârşirii faptei este locul unde s-a produs rezultatul acţiunii ilicite iar când contravenţia este comisă prin omisiune, locul săvârşirii acesteia este acela a locului unde trebuia să se desfăşoare acţiunea pe care contravenientul a omis să o efectueze sau locul unde s-a produs rezultatul acţiunii ilicite(90).Locul săvârşirii faptei contravenţionale este şi criteriul care determină competenţa teritorială a agentului constatator şi sancţionator precum şi a instanţei de judecată pentru aplicarea închisorii contravenţionale şi a obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii precum şi a exercitării căilor de atac prevăzute de lege. 3.5.6. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei săvârşite

7

Prin voinţa legiuitorului caracterul contravenţional al unei fapte ilicite săvârşită în anumite condiţii obiective este înlăturat, ca urmare a nerealizării unei dintre trăsăturile esenţiale ale contravenţiei şi anume vinovăţia. Astfel potrivit legii, caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare complete, erorii de fapt precum şi infirmităţii, dacă are legătură cu fapta săvârşită. Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de judecată. Legea nu defineşte cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei ilicite, fiind aproape identice cu cele din dreptul penal unde acestea sunt definite de legiuitor. În consecinţă pentru aplicarea acestor cauze, în dreptul contravenţional se recurge la prevederile normelor penale fiind în principiu admis, că orice lege se completează cu dispoziţiile cuprinse în alte legi asemănătoare, chiar dacă acest fapt nu se prevede expres(91). Legitima apărare poate apărea în cadrul relaţiilor sociale în anumite situaţii de conflict care dau naştere la fapte grave. În caz de legitimă apărare o persoană are dreptul să riposteze pentru a se apăra de consecinţele dăunătoare ce s-ar putea răsfrânge asupra acesteia, a altei persoane sau asupra unui interes public. Potrivit legii este în stare de legitimă apărare acela care săvârşeşte fapta pentru a înlătura un atac material, direct, imediat şi injust, îndreptat împotriva sa, a altuia sau împotriva unui interes public şi care pune în pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul public. Se prezumă că este în legitimă apărare şi acela care săvârşeşte fapta pentru a respinge pătrunderea fără drept a unei persoane prin viclenie, violenţă, efracţie sau alte asemenea mijloace , într-o locuinţă, încăpere, dependinţă sau loc împrejmuit, ţinând de acesta. Este de asemenea în legitimă apărare şi acela care din cauza tulburării sau temerii a depăşit limitele unei apărări proporţionale, cu gravitatea pericolului şi cu împrejurările în care sa produs atacul. În cazul legitimei apărări înlăturarea caracterului contravenţional al faptei este determinată de absenţa trăsăturilor esenţiale ale vinovăţiei. Pentru a fi în prezenţa legitimei apărări este necesar existenţa mai multor condiţii şi anume: a) fapta de apărare să fie precedată de un atac; b) atacul să fie material, direct şi injust; c)atacul să fie periculos; d) fapta săvârşită pentru înlăturarea atacului să fie o contravenţie prevăzută şi sancţionată de un act normativ; e) să existe acţiunea de respingere a unei fapte de pătrundere fără drept prin viclenie, violenţă, efracţie şi alte asemenea mijloace, într-un imobil sau loc împrejmuit ce ţine de acesta; f) apărarea să fie proporţională cu intensitatea atacului. Starea de necesitate presupune apărarea unor valori sociale apărate de lege care se află în stare de pericol, ce justifică săvârşirea unei contravenţii pentru salvarea acestora. Potrivit legii este în stare de necesitate acela care săvârşeşte fapta pentru a salva de la un pericol iminent şi care nu putea fi înlăturat astfel, viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa, a altuia sau un bun important al său ori al altuia sau un interes public. Nu este în stare de necesitate persoana care în momentul când a săvârşit contravenţia şi-a dat seama că pricinuieşte urmări vădit mai grave decât cele care s-ar fi putut produce dacă pericolul nu era înlăturat. Constrângerea fizică şi morală exercitate asupra unui contravenient de către altă persoană înlătură caracterul contravenţional al faptei. Potrivit legii nu constituie contravenţie fapta prevăzută de un act normativ săvârşită din cauza unor constrângeri fizice căreia contravenientul nu i-a putut rezista. De asemenea nu constituie contravenţie fapta prevăzută întrun act normativ care este săvârşită din cauza unei constrângeri morale exercitată prin ameninţare cu un pericol grav pentru persoana contravenientului ori a altuia şi care nu poate fi înlăturat în alt mod. Cazul fortuit constă în intervenţia unui eveniment sau a unei întâmplări, ce nu puteau fi prevăzute şi care au ca urmare producerea unui rezultat socialmente periculos. În consecinţă caracterul contravenţional al faptei ilicite este înlăturat întrucât făptuitorul nu a avut posibilitatea 7

de a prevedea factorul extern care a produs rezultatul periculos, lipsind deci factorul intelectiv ce duce la săvârşirea contravenţiei fără vinovăţie. Iresponsabilitatea datorită stării mintale a contravenientului sau din alte cauze, pe baza cărora acesta nu-şi putea da seama de acţiunile sau inacţiunile sale ori nu putea fi stăpân pe ele, înlătură caracterul contravenţional al unei fapte ilicite. Caracteristic stării de iresponsabilitate este lipsa discernământului datorită unor anomalii sau boli mintale care nu-i permit contravenientului să înţeleagă natura şi semnificaţia acţiunilor sale ori nu poate fi stăpân pe acestea. Starea de incapacitate psihică a contravenientului poate fi permanentă sau temporară şi trebuie stabilită în raport de fiecare faptă săvârşită de un organ medical de specialitate. Beţia involuntară completă înlătură caracterul contravenţional al faptei ilicite dacă făptuitorul în momentul săvârşirii contravenţiei se găsea, datorită unor împrejurări independente de voinţa sa, în stare de beţie completă produsă de alcool sau de alte substanţe. Beţia completă provoacă abolirea discernământului unei persoane care nu-şi mai poate da seama ori nu mai poate fi stăpână pe acţiunile sau inacţiunile sale. Beţia completă poate fi accidentală sau voluntară. Potrivit legii, starea de beţie voluntară completă produsă de alcool sau de alte substanţe, nu înlătură caracterul contravenţional al unei fapte putând constitui, după caz, doar o circumstanţă atenuantă sau agravantă. În situaţia beţiei complete accidentale fapta ilicită nu poate fi sancţionată contravenţional, lipsindu-i una din trăsăturile esenţiale şi anume vinovăţia. Eroarea de fapt pentru a înlătura caracterul contravenţional al faptei ilicite presupune că făptuitorul în momentul săvârşirii acesteia, nu cunoştea existenţa unei stări, situaţii sau împrejurări de care depinde caracterul contravenţional al faptei. Prin urmare în cazul erorii de fapt, făptuitorul deşi are discernământul faptelor sale, în momentul săvârşirii contravenţiei îşi reprezintă în mod greşit realitatea obiectivă, având în vedere că nu cunoştea acele stări de fapt, situaţii sau împrejurări existente în momentul comiterii faptei ori le cunoştea greşit. Eroarea de fapt fiind o cauză personală de înlăturare a caracterului contravenţional al faptei ilicite, nu produce efecte juridice faţă de alţi participanţi la săvârşirea acesteia. Infirmitatea contravenientului înlătură caracterul ilicit al faptei săvârşite dacă are legătură cu contravenţia, fiind o cauză care nu are corespondenţă în dreptul penal. Infirmitatea este o stare anormală a unei persoane ce presupune un defect fizic, congenital sau dobândit care îi diminuează posibilitatea de acţiune socială şi prin voinţa legiuitorului, nu săvârşeşte fapta cu vinovăţie. 3.5.7. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională sunt starea de minoritate, prescripţia şi calitatea de militar în termen. Potrivit legii, minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional, avându-se în vedere că particularităţile vârstei reprezintă un factor biologic important în formarea personalităţii unei persoane fizice. Până la 14 ani o persoană fizică nu poate fi subiect activ general al unei fapte ilicite deoarece aceasta nu a ajuns la acel grad de dezvoltare fizică şi psihică care să-i permită înţelegerea caracterului periculos al urmărilor acţiunii sale. În consecinţă până la împlinirea vârstei de 14 ani persoana fizică nu are discernământ din punct de vedere legal fiind reglementată prezumţia absolută a inexistenţei discernământului, neputându-se dovedi în nici o împrejurare existenţa acestuia. Nefiind definit legal, în doctrină, discernământul a căpătat accepţiuni diferite. Bunăoară prin discernământ se înţelege „facultatea de a distinge binele de rău” sau „posibilitatea de a cunoaşte ceea ce este licit şi ceea ce este 7

ilicit” ori „capacitatea persoanei fizice de a-şi manifesta conştient voinţa în raport cu un anumit fapt prevăzut delege”. Într-o altă definiţie discernământul (sau responsabilitatea) mai este definit ca fiind aptitudinea persoanei de a-şi da seama de faptele sale, de rezonanţa socială a acesteia precum şi de a-şi putea determina şi dirija în mod conştient voinţa în raport cu aceste fapte (92). Instanţa supremă a statuat că discernământul presupune capacitatea de a înţelege şi de aşi exprima conştient voinţa faţă de un anumit fapt iar existenţa discernământului se dovedeşte în raport cu fapta comisă de minor(93). Minorii care au vârsta cuprinsă între 14-18 ani au o capacitate de exerciţiu restrânsă iar în dreptul contravenţional pentru contravenţiile săvârşite de această categorie de minori, minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru fapta săvârşită se reduce la jumătate. De asemenea minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii. În acestă situaţie activitatea în folosul comunităţii se prestează pe o durată cuprinsă între 25 de ore şi 150 de ore. Răspunderea contravenţională poate fi înlăturată şi prin prescripţie. Prescripţia constituie o situaţie legală de neangajare a răspunderii contravenientului pentru fapta săvârşită. În consecinţă după împlinirea termenului de prescripţie sancţiunea contravenţională nu mai poate fi aplicată. Prescripţia apare astfel ca o îngrădire a posibilităţii de aplicare a acestor sancţiuni care se justifică prin aceia că autorul unei fapte ilicite, nu trebuie să se găsească în permanenţă sub ameninţarea faptei de constrângere a statului iar pe de altă parte, scopul sancţiunii este atins numai dacă aceasta se aplică şi se execută cât mai aproape de momentul comiterii faptei. În acest fel contravenientul poate conştientiza mai bine riscul la care se expune dacă săvârşeşte fapte contravenţionale iar opiniei publice i se dă satisfacţie prin promptitudinea şi eficacitatea acţiunii administrative, de aplicare a normelor contravenţionale precum şi siguranţă şi încredere în activitatea agenţilor publici. Legea cadru a contravenţiilor reglementează două categorii de prescripţii: prescripţia aplicării sancţiunii amenzii şi prescripţia executării sancţiunilor amenzii şi închisorii contravenţionale. Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei iar în cazul contravenţiilor continue acest termen curge de la data constatării faptei. Contravenţia este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp. Prescripţia aplicării sancţiunii nu curge atâta timp cât fapta s-a aflat în faţa organului de urmărire penală sau a instanţei de judecată iar ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului de 6 luni prevăzut de lege. Prescripţia operează totuşi dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii şi respectiv constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel. Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale. Bunăoară prin Legea 50 din 29 iulie 1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, republicată (94) se prevede că „dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute de lege se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei” iar prin Ordonanţa Guvernului 26/1993 privind traficul vamal de import al României (95) se instituie un termen de prescripţie de 5 ani pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale prevăzute de această ordonanţă. De asemenea Ordonanţa Guvernului 28/2002 privind valorile imobiliare, serviciile de investiţii financiare şi pieţele reglementate (96) prevede că „termenul de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale şi a executării sancţiunii contravenţionale este de 3 ani”. Executarea sancţiunii contravenţionale a amenzii se prescrie dacă procesul verbal de constatare a contravenţiei, nu a fost comunicat în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii. Pe lângă acest termen special de prescripţie, executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se 7

prescrie în termenul general de a cere executarea silită a creanţelor bugetare de 5 ani care curge de la data încheierii anului financiar în care a luat naştere acest drept.(97) Modul de calcul al termenelor de prescripţie se face conform art.101 din Codul de procedură civilă. În consecinţă termenele stabilite pe ani şi luni se sfârşesc în ziua anului sau lunii corespunzătoare zilei de plecare. Dacă termenul începe în zilele de 29,30 sau 31 ale lunii şi se sfârşeşte într-o lună care nu are o asemenea zi, acesta se va socoti împlinit în ziua cea din urmă a lunii respective. În cazul în care termenul de prescripţie se sfârşeşte într-o zi de sărbătoare legală sau când serviciul este suspendat, acesta se va prelungi până la sfârşitul primei zile de lucru următoare. Calitatea de militar în termen înlătură răspunderea administrativ-contravenţională întrucât sancţiunile contravenţionale nu se aplică acestei categorii de contravenienţi. Pentru faptele contravenţionale săvârşite de militarii în termen procesul verbal de constatare a contravenţiei se trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul care dacă constată că acesta este întemeiat, îi va aplica militarului măsuri disciplinare. 3.5.8. Sancţiunile contravenţionale Sancţiunile contravenţionale sunt măsuri represive care se aplică pentru săvârşirea ilicitului contravenţional şi trebuie suportate de autorul faptei contrare legii. Aceste sancţiuni sunt prevăzute atât de legea cadru a contravenţiilor, cât şi de legile speciale contravenţionale şi pot fi clarificate după mai multe criterii. Bunăoară după criteriul naturii sancţiunilor contravenţionale deosebim două categorii de sancţiuni şi anume: sancţiunile contravenţionale principale şi sancţiunile contravenţionale complementare. Potrivit legii, sancţiunile contravenţionale principale sunt: a) avertismentul; b) amenda contravenţională; şi c) obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii iar sancţiunile complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii; b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi; c) închiderea unităţii; d) blocarea contului bancar; e) suspendarea activităţii agentului economic; f) retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv; g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în stare iniţială. Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare. Pentru o faptă contravenţională se aplică o singură sancţiune principală care trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite şi una sau mai multe sancţiuni complementare, în funcţie de natura şi de gravitatea faptei. Avertismentul şi amenda se pot aplica oricărui contravenient persoană fizică sau juridică iar sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii priveşte numai persoanele fizice(98). Avertismentul se aplică în cazul în care fapta este de o gravitate redusă şi constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Această sancţiune fiind de nautră morală se poate aplica, chiar dacă actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, nu prevede avertismentul ca sancţiune pentru acele fapte. Avertismentul are un rol deosebit în formarea unui spirit de responsabilitate a persoanei vizate şi poate contribui la armonizarea relaţiilor sociale fiind fundamentat pe semnificaţia modernă a adagiului filozofico-juridic „lex punit non solum quia pecctur, sed non peccatur”, care spune „că se pedepseşte nu pentru că sa păcătuit, ci pentru ca să nu se mai păcătuiască”.(99) Amenda contravenţională este sancţiunea pecuniară (bănească) ce constă într-o sumă de bani pe care contravenientul trebuie să o plătească atunci când a săvârşit o faptă prevăzută de o 7

normă contravenţională. Amenda are caracter administrativ iar cuantumul ei este determinat de gradul de pericol social al contravenţiei săvârşite. Limita minimă a amenzii contravenţionale este de 250.000 lei pe când limita maximă diferă în funcţie de natura actului de contravenţionalizare. Bunăoară această limită este de un miliard de lei în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă; 500 milioane lei în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului; 50 milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti; 25 milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti. Existenţa unei limite minime şi a celei maxime a sancţiunii contravenţionale, îngăduie agentului constatator să individualizeze în concret sancţiunea aplicată într-un cuantum cuprins între aceste limite, în raport cu vinovăţia şi persoana contravenientului. Unele acte normative prevăd un criteriu obiectiv de calculare a cuantumului amenzii fie în cote procentuale, fie în înmulţirea de la două la cinci ori valoarea tranzacţiei etc., situaţie în care agentul care aplică sancţiunea, nu mai are posibilitatea de apreciere concretă a sancţiunii ci doar efectuează operaţiunile matematice prevăzute de lege. Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este prevăzută numai în legi sau ordonanţe ale Guvernului prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite fapte ce constituie contravenţii. Această sancţiune se stabileşte întotdeauna alternativ cu sancţiunea amenzii contravenţionale şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată, dacă există consimţământul contravenientului. Potrivit art.III alin.1, din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.108/2003 ori de câte ori o lege sau o ordonanţă prevede că o contravenţie se sancţionează cu închisoare contravenţională alternativ cu amenda, referirea la sancţiunea închisorii contravenţionale se consideră făcută la sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii. Durata sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii este cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, în cazul adulţilor şi de 25 de ore şi 150 de ore în cazul minorilor care au împlinit vârsta de 16 ani. Activitatea în folosul comunităţii se prestează după programul de muncă ori după programul şcolar al contravenientului, după caz, în domeniul serviciilor publice, pentru întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi a altor aşezăminte social-culturale. În cazul minorilor este interzisă obligarea acestora la prestarea unei activităţi care comportă riscuri sau este susceptibilă să le afecteze educaţia ori să le dăuneze sănătăţii sau dezvoltării lor fizice, mentale, spirituale, morale sau sociale. Contravenientul prestează activitatea în folosul comunităţii maximum 3 ore pe zi iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore pe zi. Dacă contravenientul are posibilitatea să execute sancţiunea în fiecare zi, din cursul săptămânii şi autorităţile publice locale, prin persoanele împuternicite, pot asigura supravegherea contravenientului, durata maximă de lucru nu poate depăşi 8 ore. Sancţiunile contravenţionale complementare privesc în marea lor majoritate persoanele juridice şi au un rol atât represiv, cât şi unul preventiv fiind alăturate sancţiunilor principale. Aceste sancţiuni pot avea caracter obligatoriu când legea prevede în mod expres aplicarea lor sau pot avea caracter facultativ, dacă actul normativ care le reglementează, acordă agentului constatator facultatea de a aprecia necesitatea aplicării sau neaplicării sancţiunii complementare. Prin funcţia lor represivă sancţiunile complementare contribuie la o justă şi variată individualizare a reprimirii ilicitului contravenţional iar prin caracterul lor preventiv, contravenientul căruia i se aplică sancţiunea complementară este pus în situaţia de a nu mai putea săvârşi altă contravenţie. Pe lângă prevenţia specială sancţiunile contravenţionale complementare îndeplinesc şi un rol de prevenţie generală, atât prin exemplaritatea lor, cât şi prin preîntâmpinarea producerii 7

unui pericol public, în cazul în care drepturile sau bunurile ce fac obiectul sancţiunii complementare ar rămâne la dispoziţia contravenientului. 3.5.9. Procedura administrativ-contravenţională 3.5.9.1. Consideraţii generale Procedura contravenţională este o parte specială a procedurii de drept administrativ având în vedere principiile care stau la baza reglementării şi aplicării acesteia. Neexistând încă un cod de procedură administrativă care să prevadă normele generale ale procedurii administrative, procedura contravenţională este reglementată în principal prin normele administrative speciale, prevăzute în legislaţia contravenţională care se completează cu normele procedurale civile şi penale, în măsura în care ele nu contravin raporturilor administrativcontravenţionale întrucât aceste norme prin tehnicitate şi aplicare îndelungată s-au impus drept constante, în procesul de aplicare a normelor juridice. Potrivit ordonanţelor Guvernului privind regimul juridic al contravenţiilor şi al prestării unei activităţi în folosul comunităţii aceste acte normative se completează cu dispoziţiile Codului de procedură civilă. Existenţa normelor de trimitere la Codul de procedură civilă a determinat specialişti în dreptul civil să analizeze procedura contravenţională ca procedură civilă specială, neînţelegându-se specificul raporturilor administrativ-contravenţionale şi interferenţa dintre normele diferitelor ramuri de drept(100). Specificul procedurii contravenţionale constă tocmai în caracterul său autoritar şi operativ care decurge din relaţiile de subordonare ierarhică, dintre părţile raportului juridiccontravenţional, supuse unui regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun şi anume regimul de drept public. Totodată procedura contravenţională se desfăşoară etapizat în faţa autorităţilor administrative şi în faţa instanţei de judecată. În cazul procedurii administrativcontravenţionale subiectul supraordonat al raportului contravenţional care constată fapta şi aplică sancţiunea contravenţională este întotdeauna o autoritate publică, ce urmăreşte realizarea intereselor generale ale societăţii sau ale unei comunităţi locale. Procedura administrativ-contravenţională cuprinde normele legale referitoare la constatarea contravenţiilor, aplicarea sancţiunilor contravenţionale, exercitarea căilor de atac atât împotriva actelor de sancţionare, cât şi împotriva măsurilor luate în legătură cu regimul prestării unei activităţi în folosul comunităţii şi executarea sancţiunilor contravenţionale. 3.5.9.2. Constatarea contravenţiilor Procedura administrativ contravenţională se declanşează odată cu constatarea unei contravenţii care constituie prima fază procedurală a tragerii la răspundere a autorului faptei ilicite. Potrivit legii fapta contravenţională se constată de către persoanele anume prevăzute în actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, denumite generic agenţi constatatori care întocmesc un act de constatare denumit proces-verbal contravenţional. Agenţi constatatori au competenţa de a constata săvârşirea unei contravenţii în anumite domenii de activitate şi pot fi: primarii, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministrului de interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari de sectoare, primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi alte persoane prevăzute în legi speciale. 7

Legislaţia în vigoare reglementează în sarcina primarului o competenţă materială generală, în timp ce ofiţerii şi subofiţerii de poliţie special abilitaţi au o competenţă materială de specialitate în domeniile privind: apărarea ordinii publice; circulaţia pe drumurile publice; regulile generale de comerţ; vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului. Totodată legiuitorul pune accentul pe agenţii constatatori specializaţi, în anumite domenii de activitate în care sunt instituite contravenţii. Aceşti agenţi constatatori funcţionează unii în subordinea organelor centrale de specialitate, alţii în subordinea directă a Guvernului, realizând acţiuni de constatare a contravenţiilor fie ca activitate principală, fie pe lângă alte atribuţii, de specialitate, specifice funcţiei îndeplinite. De asemenea legislaţia contravenţională reglementează delegarea de competenţă în materia constatării şi sancţionării contravenţiilor. Delegarea de competenţă contravenţională constă în desemnarea de către o autoritate publică a unui alt organ sau agent să exercite atribuţiile de constatare a contravenţiilor care revin titularului competenţei. Bunăoară potrivit legii, miniştrii şi alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarii pot împuternici anumite organe sau persoane să exercite atribuţii specifice de constatare şi aplicare a sancţiunilor contravenţionale, în anumite domenii de activitate. Împuternicirea dată de autoritatea publică conferă persoanei respective calitatea de agent constatator, cu toate drepturile şi obligaţiile prevăzute în actul normativ de constatare şi sancţionare a contravenţiei. Dacă în timpul exercitării competenţei delegate, agentul constatator vatămă un drept prevăzut de lege, acesta va răspunde proprio nomine în condiţiile legii. În cazul în care persoana împuternicită îşi exercită atribuţiile peste limitele învestirii sau fără a avea împuternicirea legală, actele întocmite sunt lovite de nulitate. Ordonanţa Guvernului care reglementează regimul juridic al contravenţiei consacră regula constatării personale a contravenţiei de către agentul constatator prin propriile sale simţuri – propriis sensibus. Prin această modalitate de constatare, agentul constatator are posibilitatea, să aprecieze nemijlocit asupra acţiunilor şi inacţiunilor ilicite, a gradului de pericol social al acestora, a circumstanţelor în care s-a săvârşit fapta contravenţională şi a celorlalte împrejurări care ţin de faptă sau de persoana contravenientului pentru a putea reţine în concret fapta săvârşită şi a aplica sancţiunea corespunzătoare. De la regula constatării propriis sensibus a contravenţiei, legea îngăduie agentului constatator să constate săvârşirea unei fapte contravenţionale, la sesizarea persoanei vătămate, a organului de urmărire penală şi a instanţei de judecată precum şi a altor persoane. În acest caz agentul constatator va stabili în prealabil, dacă fapta săvârşită întruneşte elementele constitutive ale unei contravenţii, va identifica autorul faptei ilicite şi după probarea vinovăţiei acestuia, în termenul legal va lua măsuri pentru aplicarea sancţiunii. Procesul-verbal contravenţional materializează activitatea de constatare a contravenţiei de către agentul constatator care se poate realiza fie în prezenţa autorului faptei ilicite, fie în absenţa acestuia, pe baza constatărilor proprii ale agentului sau a probelor administrate de acesta. Legiuitorul nu a precizat în mod expres natura juridică a procesului verbal contravenţional şi nici forţa sa probantă. Ca urmare, referitor la această problemă, în literatura de specialitate s-au exprimat păreri diferite. Bunăoară într-o opinie se consideră că procesulverbal de constatare a faptei contravenţionale reprezintă o operaţiune administrativă iar dacă s-a aplicat şi sancţiunea contravenţională, procesul-verbal apare ca un act administrativ jurisdicţional (101). Într-o altă opinie asemănătoare se apreciază „ că procedura contravenţională este o procedură contencioasă şi în consecinţă procesul-verbal de constatare şi sancţionare trebuie înţeles ca fiind un act cu caracter jurisdicţional”. (102). 7

În concepţia unui alt autor procesul-verbal de constatare a unei contravenţii, fără ca agentul să poată aplica sancţiunea este un act administrativ pregătitor (operaţiune administrativă) care prin el însuşi, nu produce efecte juridice. Dacă procesul verbal de constatare a contravenţiei cuprinde şi sancţiunea contravenţională, acesta este un act administrativ de autoritate, obligatoriu pentru contravenient iar legalitatea lui este supusă recursului judecătoresc (103). În opinia noastră procesul verbal contravenţional este un act administrativ de autoritate care produce efecte juridice din momentul întocmirii lui, având în vedere că prin acest act se constată încălcarea unei norme de drept şi se stabileşte autorul unei fapte ilicite, se aplică de cele mai multe ori o sancţiune care urmează a fi executată de către contravenient iar în caz de nevoie poate fi pus în executare silită. Dacă procesul-verbal contravenţional nu conţine menţiunile prevăzute expres de lege, acesta este lovit de nulitate care se constată şi din oficiu. Prin urmare procesul-verbal contravenţional, nu poate fi calificat un act administrativ-jurisdicţional întrucât nu este încheiat în cadrul realizării unei activităţi de jurisdicţie administrativă, ci prin acest act se constată o faptă ilicită iar agentul constatator, nu poate avea atât calitatea de organ administrativ, cât şi cea de judecător (104) Natura forţei probante a procesului verbal contravenţional nu este prevăzută în mod expres de lege. În consecinţă acest act nefiind un act autentic, în sensul dreptului civil, care să facă dovada până la înscrierea în fals, combaterea lui se poate face prin orice mijloace de probă prevăzute de lege, la fel ca în cazul oricărui act administrativ de autoritate vătămător. De altfel potrivit legii, în situaţia în care contravenientul nu se află de faţă, la încheierea actului administrativ, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiunile despre aceste împrejurări care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor. Într-o opinie se susţine că „ actul de constatare a contravenţiei, încheiat la locul săvârşirii contravenţiei este un act oficial, autentic şi cu forţă probantă. Actul este oficial pentru că emană de la un agent constatator aflat în funcţie care transferă actului autoritatea statului în numele căruia instrumentează contravenţia. Autenticitatea actului de constatare derivă din faptul că, pentru a produce efectul supunerii celui în cauză exigenţelor răspunderii contravenţionale, nu trebuie în cazul încheierii lui cu respectarea legii, să fie supus aprobării vreunei autorităţi aflată în afara sistemului de organe din care face parte agentul constatator. Actul de constatare are, în virtutea legii, forţă probantă în ce priveşte existenţa faptei contravenţionale constatate şi a împrejurărilor săvârşirii acesteia, în principiu nefiind necesară administrarea unor probe pentru stabilirea faptelor la care se referă” .(105) Pentru motivele expuse mai sus, privind natura forţei probante a procesului verbal contravenţional, această opinie este în parte inexactă fiind de altfel contrazisă de numeroasa jurisprudenţă în materie. Încheierea procesului-verbal contravenţional se face după identificarea autorului faptei ilicite. În acest scop contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele în baza cărora se fac menţiunile prevăzute de lege la constatarea unei contravenţii. În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofiţerii şi subofiţerii de poliţie, jandarmi sau gardienii publici. În situaţia în care contravenientul nu posedă asupra sa nici un act doveditor al identităţii sale, se procedează la legitimarea provizorie a acestuia, verificându-se explicaţiile sale verbale,pe baza relaţiilor obţinute conform legii. Procesul-verbal contravenţional se încheie în formă scrisă pentru a se putea verifica legalitatea acestuia, temeiul obiectiv al răspunderii contravenţionale, condiţiile şi împrejurările săvârşirii faptei ilicite precum şi pentru punerea în executare a sancţiunii contravenţionale, Totodată procesul-verbal contravenţional constituie actul probator al contravenţiei săvârşite atât în faţa organului sancţionator şi a instanţei de judecată, cât şi a organului de executare. De 7

asemenea procesul-verbal contravenţional este actul ce atestă existenţa raportului juridic contravenţional, pe baza căruia se desfăşoară întreaga activitate procedurală contravenţională, până la stingerea raportului. Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat, numele, prenumele calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de muncă ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurare, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căi de atac şi organul la care se depune plângerea. În cazul contravenienţilor cetăţenii străini sau cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, în procesul verbal vor fi cuprinse următoarele date de identificare a acestora: numele, prenumele, seria şi numărul paşaportului, statul emitent şi data eliberării documentului, precum şi seria şi numărul tichetului de înscriere a contravenţiilor care se eliberează la intrarea în România de către organele de poliţie de frontieră, de la punctele de control pentru trecerea frontierei de stat a României. Acest tichet se restituie aceloraşi organe la ieşirea din ţară şi dacă este cazul şi dovada plăţii amenzii contravenţionale. Dacă contravenientul este minor, procesul-verbal contravenţional va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia. În situaţia în care contravenientul este persoană juridică, în procesul-verbal contravenţional se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal al acestuia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă. În momentul încheierii procesului-verbal, agentul constatator este obligat să-i aducă la cunoştinţă contravenientului că are dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare iar acestea se consemnează distinct în procesul verbal, la rubrica „Alte menţiuni”, sub sancţiunea nulităţii actului de constatare. Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului iar în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acestuia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator, atrage nulitatea procesului-verbal care se constată şi din oficiu. Procesul-verbal de constatare a contravenţiei se întocmeşte, de regulă, în două exemplare, din care originalul rămâne la agentul constatator iar copia se înmânează sau se comunică contravenientului şi se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă la întocmirea actului sau refuză ori nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiunea despre aceste împrejurări care trebuie confirmate de cel puţin un martor. În această situaţie procesul-verbal contravenţional va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia. Potrivit legii la constatarea unei fapte contravenţionale, nu poate avea calitatea de martor, un alt agent constatator iar în lipsa unui martor, agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod. Neobservarea dispoziţiilor legale privind martorul din procesul verbal contravenţional, nu atrage consecinţe juridice asupra efectelor actului de constatare, de vreme ce organul din care face parte agentul constatator se citează la soluţionarea plângerii contravenientului şi cele consemnate pot fi confirmate sau înlăturate prin orice mijloc de probă admis de lege. 8

Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp, de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces verbal contravenţional iar pentru aceeaşi faptă ilicită, potrivit principiului non bis in idem, nu se pot aplica două sau mai multe sancţiuni principale, repetate. 3.5.9.3. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale Aplicarea sancţiunii contravenţionale constituie cea de a două fază a procedurii administrativ-contravenţionale care presupune individualizarea sancţiunii, în limitele prevăzute de actul normativ şi stabilirea acesteia, în mod proporţional cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal. În domeniul sancţiunilor contravenţionale regula generală stabilită de legiuitor este aceea că odată cu constatarea faptei contravenţionale, dacă prin actul normativ nu se prevede altfel, agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare aplică şi sancţiunea. Dacă potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată, organului sau persoanei competente să aplice sancţiunea. În acest caz sancţiunea principală a avertismentului şi a amenzii se aplică prin rezoluţie scrisă pe procesul-verbal. În cazul contravenţiilor pentru care legea prevede sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii alternativ cu amenda, dacă agentul constatator apreciază că sancţiunea amenzii nu este îndestulătoare, după ce a încheiat procesul-verbal de constatare a faptei ilicite, îl înaintează în cel mult 48 de ore judecătoriei în a cărei rază teritorială a fost săvârşită contravenţia pentru aplicarea sancţiunii corespunzătoare. Potrivit legii persoana împuternicită să aplice sancţiunea dispune şi confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii iar dacă bunurile nu se găsesc, contravenientul este obligat la plata contravalorii lor în lei. Totodată agentul constatator are obligaţia să stabilească cine este proprietarul bunurilor confiscate şi, dacă acestea aparţin unei alte persoane decât contravenientul, în procesul-verbal se vor menţiona, dacă este posibil, datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru care identificarea nu a fost posibilă. De asemenea agentul constatator va descrie în procesul-verbal bunurile supuse confiscării şi va lua în privinţa lor, măsurile de conservare sau de valorificare prevăzute de lege, făcând menţiunile corespunzătoare în procesul verbal. În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a acesteia, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal. Dacă nu există tarif de evaluare a pagubei, persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile potrivit dreptului comun. În situaţia în care persoana împuternicită să aplice sancţiunea contravenţională apreciază că fapta a fost săvârşită în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, constituie infracţiune are obligaţia să sesizeze organul de urmărire penală competent iar în cazul în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit de către procuror sau de instanţa de judecată că acesta ar putea constitui contravenţie, actul de sesizare sau de constatare a faptei, împreună cu o copie de pe rezoluţia sau ordonanţa dată în cauză ori hotărârea judecătorească se trimit de îndată organului în drept să constate contravenţia pentru a se lua măsurile ce se impun conform legii. În această ipoteză termenul de prescripţie pentru aplicarea sancţiunii curge de la data sesizării organului în drept să aplice sancţiunea. Aplicarea avertismentului ca sancţiune contravenţională se face de către persoana împuternicită potrivit legii, prin atenţionarea contravenientului asupra pericolului social al faptei 8

săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale. Sancţiunea poate fi aplicată verbal, când contravenientul este prezent la constatarea faptei ilicite şi în acest caz, nu mai este nevoie să se încheie procesul-verbal contravenţional. Atenţionarea scrisă a contravenientului se face în situaţia în care acesta nu este prezent la constatarea contravenţiei sau dacă aplicarea sancţiunii se face de alt organ decât cel ce a întocmit procesul-verbal contravenţional. Această sancţiune poate fi aplicată şi de instanţa de judecată, prin hotărâre care se consideră executată după comunicarea hotărârii, la rămânerea definitivă şi irevocabilă a acesteia. Aplicarea amenzii contravenţionale se face de către persoana împuternicită potrivit legii, cu respectarea criteriilor de individualizare a sancţiunii contravenţionale. Dacă acea persoană a săvârşit mai multe contravenţii, sancţiunea contravenţională se aplică pentru fiecare faptă ilicită iar dacă contravenţiile au fost constatate prin acelaşi proces-verbal, sancţiunile amenzii se cumulează, fără a putea depăşi dublul maximului amenzii prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă. Sancţiunea amenzii se aplică separat fiecărui participant la săvârşirea împreună a unei fapte contravenţionale. În situaţia în care actul normativ de stabilire a contravenţiei prevede în mod expres sistemul ablaţiunii prin care de altfel amenda contravenţională se deosebeşte de cea penală, contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 48 de ore, de la data încheierii procesului verbal ori, după caz, de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ iar agentul constatator are obligaţia să menţioneze despre această posibilitate în procesul-verbal. Această facilitate se aplică şi în cazurile în care au fost constatate mai multe contravenţii prin acelaşi proces-verbal şi amenzile se cumulează, dacă contravenientul achită jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ pentru fiecare dintre contravenţiile constatate, fără ca prin totalizare să se depăşească maximul prevăzut pentru contravenţia cea mai gravă. Termenul de 48 de ore se calculează potrivit normelor Codului de procedură civilă. După aplicarea sancţiunilor contravenţionale procesul-verbal contravenţional se va înmâna sau se comunică în copie contravenientului şi dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului bunurilor confiscate. Comunicarea se face de către organul care a aplicat sancţiunea, în termen de cel mult o lună de la data aplicării acesteia fie prin poştă, cu aviz de primire, fie prin afişare la domiciliul sau sediul contravenientului. Operaţiunea de afişare se consemnează într-un proces-verbal semnat de cel puţin un martor. În situaţia în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă, precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal contravenţional, acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată se face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii şi după caz, a despăgubirii, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar urmând să se procedeze la executare silită. Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea iar contravenientul este prezent la încheierea procesului-verbal, acestuia i se înmânează copia procesului-verbal şi înştiinţarea de plată, făcându-se menţiune în acest sens în actul de constatare a faptei ilicite iar contravenientul va semna de primire. În acest mod se procedează şi faţă de celelalte persoane cărora trebuie să li se comunice copia de pe procesul verbal, dacă sunt prezente la încheierea acestuia. !!!!!În cazul în care contravenientul nu este prezent sau deşi este prezent, refuză să semneze procesul-verbal, comunicarea actului precum şi a înştiinţării de plată se face de către agentul constatator, în termen de cel mult o lună de la data încheierii. Aplicarea sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii se face de către instanţa de judecată, numai dacă există consimţământul contravenientului. În acest caz, dacă în raport cu gravitatea faptei se apreciază că amenda este neîndestulătoare, agentul constatator după încheierea procesului-verbal de constatare a faptei ilicite îl va înainta în cel mult 48 de ore, instanţei competente. 8

Potrivit legii competenţa de soluţionare a cauzei revine judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia. Primind dosarul preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea contravenientului şi a agentului constatator. Completul de judecată este format dintr-un singur judecător iar contravenientul poate fi asistat de un apărător. În cazul în care contravenientul este minor, asistenţa juridică devine obligatorie iar judecarea cauzei se face cu participarea obligatorie a procurorului. După judecarea cauzei, instanţa se pronunţă asupra legalităţii şi temeiniciei procesuluiverbal, urmând să aplice sancţiunea amenzii sau a prestării unei activităţi în folosul comunităţii, în raport cu gravitatea faptei ori să anuleze procesul-verbal. Dacă o persoană a săvârşit mai multe contravenţii constatate prin acelaşi proces-verbal sau prin procese-verbale diferite şi aplică pentru fiecare faptă sancţiunea prestării unor activităţi în folosul comunităţii, sancţiunile se cumulează, fără a putea depăşi maximul general stabilit de lege. Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se aplică în toate situaţiile în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor prevede numai sancţiunea amenzii, alternativ cu sancţiunea închisorii contravenţionale, dacă instanţa de judecată sesizată cu aplicarea unei dintre aceste sancţiuni apreciază că sancţiunea amenzii nu este îndestulătoare sau contravenientul, nu dispune de mijloace materiale şi financiare pentru plata acesteia. În acest scop instanţa de judecată pune în discuţia părţilor, posibilitatea aplicării acestei sancţiuni iar dacă contravenientul este de acord, va pronunţa o hotărâre care devine irevocabilă. De subliniat că în toate situaţiile de aplicare a sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii, după luarea consimţământului contravenientului, instanţa de judecată prin hotărârea luată, stabileşte natura activităţilor ce vor fi prestate de contravenient, pe baza datelor comunicate de primarul localităţii în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, ţinând seama de aptitudinile sale fizice şi psihice, precum şi de nivelul pregătirii profesionale. Sancţiunea contravenţională a prestării unei activităţi în folosul comunităţii nu se confundă cu prestarea unei activităţi în folosul comunităţii stabilită ca obligaţie legală prin alte acte normative care privesc contribuţia datorată de părinţi la întreţinerea copilului aflat în dificultate (106) sau persoanele ce beneficiază de venitul minim garantat (107). 3.5.9.4. Căile de atac în domeniul contravenţional Căile de atac în domeniul contravenţional privesc atât actele de sancţionare contravenţională, cât şi măsurile referitoare la regimul executării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii. Actele de sancţionare contravenţională sunt supuse căilor de atac ordinare şi extraordinare. Căile de atac ordinare sunt plângerea şi recursul fiind reglementate de legislaţia contravenţională iar căile de atac extraordinare sunt cele prevăzute de Codul de procedură civilă. Plângerea contravenţională este calea de atac care poate fi promovată împotriva procesului-verbal contravenţional de către contravenient, partea vătămată şi persoana căreia îi aparţin bunurile confiscate, alta decât autorul faptei ilicite, numai în ceea ce priveşte măsura confiscării. Termenul în care se poate face plângerea este de 15 zile de la data înmânării sau comunicării procesului-verbal de sancţionare şi se depune însoţită de copia de pe procesulverbal la organul din care face parte agentul constatator care este obligat să o primească şi să înmâneze depunătorului o dovadă în acest sens. Calcularea termenului se face pe zile libere potrivit Codului de procedură civilă iar nerespectarea lui duce la tardivitatea şi ineficienţa plângerii. Prin derogare de la termenul general, legiuitorul nostru a stabilit prin acte normative speciale şi alte termene. Plângerea împreună cu dosarul cauzei se trimit de îndată organului competent să soluţioneze calea de atac. 8

În actuala reglementare depunerea plângerii la organul din care face parte agentul constatator pare a nu-şi mai avea rostul de vreme ce acest organ este citat ca parte în procesul contravenţional unde are posibilitatea de a depune întreg materialul probator şi de a susţine legalitatea şi temeinicia procesului-verbal sancţionator. De altfel în practica judiciară nici nu se prea ţine seama de această prevedere legală având în vedere că un număr mare de plângeri se adresează direct instanţei de judecată, fără ca acest fapt să fie considerat o încălcare a unor norme imperative.(108) Regimul căilor de atac în domeniul contravenţiilor trebuie privit prin prisma actualului cadru constituţional, alături de regimul juridic al contenciosului administrativ. În domeniul actelor administrative legea instituie un control general, de plină jurisdicţie înfăptuit de instanţe specializate. Totodată legea reglementează mai multe excepţii de la acest control printre care se numără şi actele administrative pentru care prin lege specială se prevede un contencios special înfăptuit de către instanţele de drept comun. Ordonanţa Guvernului privind regimul juridic al contravenţiilor consacră un astfel de contencios. În consecinţă raţiunea legiuitorului de a reglementa procedura prealabilă soluţionării plângerii, în deplin acord cu principiile ce stau la baza procedurii de contencios administrativ are la bază dreptul autorităţilor administrative care aplică sancţiuni contravenţionale de a reveni – în urma exercitării controlului administrativ intern sau ierarhic – asupra actelor emise şi considerate ilegale, ca o obligaţie permanentă a asigurării legalităţii şi oportunităţii activităţii de organizare a executării legilor, ţinând seama de caracterul subsidiar al controlului judecătoresc asupra acestei activităţi. Prin urmare organul din care face parte agentul constatator, în baza principiului unităţii de acţiune va putea revoca sau anula actele considerate ilegale, pe cale administrativă, stingând litigiul cu contravenientul şi evitându-se astfel cheltuielile de judecată. (109) Totodată plângerea este soluţionată cu mai multă operativitate şi se descongestionează instanţele judecătoreşti de aceste cauze. În practica judiciară în numeroase cauze organele din care fac parte agenţii constatatori, în urma anulării proceselor-verbale contravenţionale, au fost obligate la despăgubiri materiale şi morale, precum şi la cheltuieli judiciare, de cele mai multe ori la sesizarea directă a instanţei de judecată. Pentru a se evita astfel de situaţii jurisprudenţa în materie trebuie reconsiderată, în sensul asigurării obligativităţii procedurii administrative prealabile, în concordanţă cu dispoziţiile legale şi principiile care stau la baza procedurii de contencios administrativ. Instanţa competentă să soluţioneze plângerea contravenţională este judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită fapta contravenţională. Prin derogare de la această regulă, în cazul contravenţiilor vamale s-a prevăzut că soluţionarea plângerii revine judecătoriei în a cărei rază teritorială se află domiciliul contravenientului sau sediul persoanei juridice căreia i s-a aplicat sancţiunea. (110) De asemenea prin legi speciale legiuitorul a stabilit şi alte organe competente să soluţioneze plângerea contravenţională. Bunăoară prin legea pentru protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date se prevede că împotriva proceselor verbale de constatare şi sancţionare contravenţională se poate face plângere la secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor (111). Plângerea contravenţională suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale iar în cazul părţii vătămate şi a persoanei căreia îi aparţin bunurile confiscate, suspendarea priveşte doar despăgubirea sau măsura confiscării. Introducerea plângerii precum şi celelalte acte de procedură referitoare la soluţionarea acesteia sunt scutite de taxă judiciară de timbru. După primirea dosarului, judecătoria va fixa termen de judecată care nu va depăşi 30 de zile şi va dispune citarea contravenientului sau după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere, precum şi a oricăror altor persoane, în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei. 8

În cazul în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie, judecătoria va cita şi societatea de asigurări menţionată în procesul-verbal de constatare a contravenţiei. În cursul procesului contravenţional instanţa competentă să soluţioneze plângerea verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă acestea s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, după care hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. În caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal, bunurile confiscate cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este interzisă prin lege se restituie celor în drept. Dacă între timp aceste bunuri au fost valorificate, instanţa de judecată va dispune celui în drept să i se achite o despăgubire care se stabileşte în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor. Plângerile împotriva proceselor verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere. Recursul contravenţional se exercită împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea, în termen de 15 zile de la comunicare fiind suspensiv de executare. Motivarea recursului nu este obligatorie iar motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei de judecată. Competenţa de soluţionare a recursului revine secţiei de contencios administrativ a tribunalului în a cărei rază teritorială se află judecătoria a cărei hotărâre se atacă. În situaţia în care instanţa de judecată a fost sesizată cu un proces-verbal de constatare a unei contravenţii şi se solicită aplicarea sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii iar în urma soluţionării cauzei, a aplicat sancţiunea amenzii sau a avertismentului, hotărârea instanţei de judecată poate fi atacată cu recurs. Această soluţie se impune pe baza interpretării sistematice a dispoziţiilor constituţionale referitoare la căile de atac şi a celor din legislaţia contravenţională, mai cu seamă că atunci când legiuitorul a dorit ca o hotărâre judecătorească să fie irevocabilă, a precizat acest fapt în mod expres. La soluţionarea căilor de atac din domeniul contravenţional trebuie să se ţină seama de efectele principiului non reformatio in peius potrivit căruia, nu se poate aplica o sancţiune mai mare, cu ocazia soluţionării plângerii sau recursului, declanşate de către contravenient. Calea de atac la regimul executării sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii este plângerea care se poate exercita pe toată durata executării sancţiunii. Plângerea se poate face împotriva măsurilor luate în privinţa conţinutului activităţii şi a condiţiilor în care acestea se realizează precum şi a modului în care se exercită supravegherea contravenientului. Contravenientul poate depune plângerea fie la primar, fie la unitatea de poliţie de care aparţine agentul însărcinat cu supravegherea activităţii acestuia. După primirea plângerii organul competent va verifica de îndată aspectele sesizate şi în termen de 5 zile de la înregistrare o va înainta, împreună cu actul de verificare, la judecătoria în a cărei circumscripţie se execută sancţiunea. Plângerea se soluţionează în termen de 10 zile de la primirea acesteia iar dacă este întemeiată, instanţa va dispune după caz, schimbarea activităţii sau a măsurilor de supraveghere. Hotărârea instanţei de judecată este irevocabilă şi se comunică primarului sau unităţii de poliţie la care s-a depus plângerea. 3.5.9.5. Executarea sancţiunilor contravenţionale Finalizarea procedurii administrativ-contravenţionale se realizează prin punerea în executare a sancţiunilor contravenţionale. Executarea sancţiunilor contravenţionale diferă în funcţie de natra sancţiunii aplicate, caracterul şi finalitatea fiecăreia dintre sancţiuni. Pentru înlesnirea punerii în executare a sancţiunilor contravenţionale Ordonanţa Guvernului privind regimul juridic al contravenţiilor prevede că procesul-verbal neatacat în termenul legal precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu fără vreo altă formalitate. 8

Avertismentul se execută odată cu aplicarea sancţiunii de către agentul constatator dacă contravenientul este prezent la constatarea faptei ilicite. În celelalte cazuri avertismentul se socoteşte executat prin comunicarea procesului verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia corespunzătoare. Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţa de judecată prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, sancţiunea se consideră executată prin comunicarea acesteia în formă scrisă. Amenda contravenţională se execută de contravenient fie în mod voluntar, fie prin recurgerea la executarea silită conform legii. Executarea voluntară presupune achitarea pe loc, în baza sistemului ablaţiunii a jumătate din minimul amenzii prevăzut de lege pentru fapta săvârşită sau prin achitarea acestei sume în termen de 48 de ore ori achitarea amenzii aplicate în termen de 15 zile de la comunicarea procesului verbal şi a înştiinţării de plată, dacă contravenientul nu a exercitat calea de atac prevăzută de lege. Executarea silită a amenzii contravenţionale se realizează de către direcţia generală a finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în condiţiile de recuperare a creanţelor bugetare.(112) Punerea în executare a sancţiunii amenzii contravenţionale se face de organul din care face parte organul constatator, ori de câte ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului verbal contravenţional în termenul prevăzut de lege şi de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri. Pentru executarea amenzii contravenţionale aceste organe sunt obligate să comunice din oficiu organelor de specialitate financiare, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal sau după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea sau s-a aplicat sancţiunea. Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare, în condiţiile Legii privind colectarea creanţelor bugetare. Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, cu excepţia celor provenite din amenzile aplicate în temeiul hotărârilor consiliilor judeţene, a consiliului General al municipiului Bucureşti care se fac venit la bugetul acestora precum şi a celor pentru care legea prevede altfel. Amenzile aplicate în baza unei legi, ordonanţe sau hotărâri a Guvernului se fac venit la bugetul de stat în cotă de 75 %, diferenţa revenind autorităţii din care face parte agentul constatator. Această sumă se reţine integral ca venituri extrabugetare, cu titlu permanent şi va fi repartizată pentru dotarea cu mijloace specifice activităţilor din domeniu. Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima instanţă de judecată prin emiterea unui mandat de executare. Mandatul de executare se întocmeşte în 4 exemplare şi cuprinde: denumirea instanţei care l-a emis, data emiterii, numărul şi data hotărârii care se execută, datele privitoare la persoana contravenientului: numele, prenumele, data şi locul naşterii, domiciliul şi reşedinţa, dacă este cazul şi codul numeric personal, precum şi durata şi natura activităţii ce urmează să fie prestată de contravenient. Pentru punerea în executare a sancţiunii prestării unei activităţi în folosul comunităţii instanţa de executare comunică câte o copie de pe dispozitivul hotărârii de sancţionare, însoţită de mandatul de executare, primarului unităţii administrativ-teritoriale şi unităţii de poliţie în a căror rază teritorială îşi are domiciliul sau reşedinţa cel sancţionat precum şi contravenientului. Primarul are obligaţia să aducă la îndeplinire mandatul de executare, stabilind de îndată conţinutul activităţii ce urmează să fie prestată de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea precum şi programul de lucru. În acest scop primarul va încunoştinţa despre măsurile luate, unitatea la care se va presta activitatea. Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută în raza unităţii administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa, în domeniile de activitate stabilite prin hotărârea consiliului local, cu respectarea măsurilor de protecţia muncii prevăzute de lege. La stabilirea conţinutului activităţii ce urmează să fie prestată de 8

contravenient, primarul va avea în vedere pregătirea profesională şi starea sănătăţii acestuia, atestate prin acte eliberate în condiţiile legii. Legea interzice stabilirea pentru contravenient a prestării de activităţi în subteran, în mine, metrou ori în alte asemenea locuri cu un grad ridicat de risc în prestarea activităţii, precum şi în locuri periculoase ori care,prin natura lor pot pricinui suferinţe fizice sau pot produce daune sănătăţii persoanei. Dacă serviciul public în cadrul căruia contravenientul prestează activitatea a fost concesionat unei societăţi comerciale cu capital integral sau parţial privat, contravaloarea prestaţiilor efectuate de contravenient se virează la bugetul unităţii administrativ-teritoriale pe raza căreia se execută sancţiunea. Potrivit legii contravenientul este obligat să se prezinte de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de primirea mandatului de executare, la primarul unităţii administrativ-teritoriale în a cărei rază îşi are domiciliul sau reşedinţa, pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii. Începerea executării sancţiunii se face în cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare iar primarul are obligaţia să asigure evidenţa sancţiunilor aplicate contravenienţilor şi a executării sancţiunilor potrivit legii. Prestarea activităţii în folosul comunităţii se execută pe baza unor norme orientative de muncă stabilite de primar, care să facă posibilă exercitarea controlului, la diferite intervale de timp, de către cei împuterniciţi cu supravegherea executării sancţiunii. Executarea despăgubirilor civile se face în funcţie de împrejurarea dacă paguba produsă prin contravenţie a fost stabilită sau nu prin procesul-verbal de constatare a faptei ilicite pe baza tarifelor legale. În situaţia în care despăgubirea a fost stabilită pe bază de tarif actul administrativ-contravenţional constituie titlu executoriu şi poate fi pus în executare silită, potrivit Codului de procedură civilă. Dacă despăgubirea nu a fost stabilită prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, partea vătămată se poate adresa instanţei civile potrivit dreptului comun.(113) 3.6. Răspunderea administrativ-patrimonială Răspunderea administrativ-reparatorie este instituită pentru încălcarea normelor legale care reglementează obligaţii specifice de drept public, în temeiul cărora cel care a păgubit pe altul este ţinut să repare prejudiciul suferit de victimă. Această formă de răspundere îşi are fundamentul în specificul raporturilor juridice de organizare şi executare a legii care se deosebesc între ele prin metoda de reglementare, interesul ocrotit, principiile aplicabile, victima prejudiciului suferit şi modul de recuperare. Răspunderea administrativ-reparatorie priveşte atât răspunderea statului şi a funcţionarilor săi pentru daunele cauzate în raporturile juridice de autoritate publică, cât şi răspunderea persoanelor fizice şi juridice pentru daunele create prin nerespectarea obligaţiilor de drept public, specifice diferitelor ramuri de drept. Răspunderea reparatorie a statului cuprinde: a) răspunderea patrimonială pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale; b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau unele fapte administrative, cu posibilitatea introducerii în cauză şi a funcţionarului vinovat de încălcarea legii; c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei publice şi a funcţionarilor săi pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a serviciilor publice şi d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public. Răspunderea statului pentru erorile judiciare este o răspundere obiectivă având în vedere că justiţia este organizată ca serviciu public al statului iar eroarea judiciară apare ca o limită inerentă funcţionării serviciului. Această răspundere intervine în baza dispoziţiilor 8

constituţionale atunci când s-a făcut dovada erorii judiciare. O astfel de reglementare a răspunderii statului reprezintă tendinţa semnificativă care s-a concretizat şi înalte legislaţii moderne a unor state democratice. In acest caz statul are o acţiune în regres împotriva judecătorului vinovat. Unele teorii din doctrină referitoare la răspunderea pentru erorile judiciare pun accentul pe culpa şi implicit răspunderea judecătorului. O asemenea concepţie nu poate fi primită întrucât în toate sistemele de drept greşelile de judecată se remediază pe baza căilor de atac şi nu ca urmare a răspunderii judecătorului care să fie declanşată la solicitarea celui vătămat. Magistraţii nu pot fi lăsaţi la discreţia justiţiabililor care ar putea introduce acţiuni şicanatoare sau de altă natură care s-ar putea răsfrânge negativ, chiar asupra actului de justiţie. Răspunderea magistratului care a săvârşit o greşeală personală poate fi angajată numai în temeiul acţiunii în regres a statului, împotriva celui care cu rea credinţă sau din gravă neglijenţă a provocat situaţia generatoare de daune. Răspunderea autorităţilor administraţiei publice pentru limitele serviciului public este tot o răspundere obiectivă având în vedere că cel vătămat, nu este ţinut să dovedească o culpă a administraţiei sau a funcţionarului public, ci doar paguba pe care a suferit-o, în urma modului de concepere a serviciului public şi a limitelor acestuia. În literatura de specialitate răspunderea pentru prejudiciile cauzate prin acte administrative sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege este privită diferit. În concepţia doctrinei de drept civil această răspundere are un caracter special şi se completează cu dispoziţiile dreptului comun în materie, răspunderea civilă delictuală (114).Potrivit acestei concepţii prejudiciul material sau moral supus reparaţiei trebuie să fie urmarea vătămării unui drept dar nu şi a unui interes legitim, ca în cazul răspunderii civile delictuale comune, astfel cum rezultă din dispoziţiile de principiu ale articolului 52 din Constituţie care proclamă că poate pretinde recuperarea pagubei numai persoana vătămată într-un drept al său. Această răspundere are un caracter obiectiv, independent de culpă fiind fundamentată pe obligaţia legală de garanţie iar răspunderea funcţionarului public este bazată pe culpa acestuia care poate fi obligat la plata daunelor în solidar cu autoritatea administrativă. Dacă autoritatea administrativă a fost obligată la despăgubiri are la dispoziţie acţiunea în regres contra funcţionarului vinovat potrivit articolelor 998-999 din Codul civil întrucât raporturile dintre aceştia sunt identice cu răspunderea dintre comitent şi prepus, cu deosebirea că răspunderea este solidară, prin efectul legii iar nu in solidum. După apariţia Legii 29/1990 privind contenciosul administrativ stabilirea naturii juridice a răspunderii autorităţilor administrative şi funcţionarilor publici pentru faptele administrative vătămătoare a constituit o preocupare şi pentru autorii de drept public, care au aplicat şi dezvoltat în lucrările lor, tezele anterioare referitoare la natura administrativ-patrimonială a acestei forme de responsabilitate juridică, cu unele nuanţări de la un doctrinar la altul. Punctul de vedere dominant este cel care consideră că prejudiciul cauzat prin actele administrative vătămătoare se repară integral iar pentru fundamentarea acestei teze nu este nevoie să se recurgă la dispoziţiile de principiu ale dreptului civil, ci doar la cele ale dreptului constituţional şi respectiv ale dreptului administrativ. Se are în vedere principiul după care drepturile fundamentale ale cetăţenilor se exercită integral şi nestingherit iar repararea integrală a pagubei este o consecinţă legitimă a integralităţii drepturilor cetăţenilor fiind garantată de normele dreptului constituţional şi administrativ.(115) În ce priveşte răspunderea funcţionarului public, această concepţie promovează ideea că devreme ce răspunderea autorităţii este de drept public, aceeaşi natură juridică trebuie dată şi responsabilităţii funcţionarului public care a elaborat actul administrativ sau care se face vinovat de refuzul nerezolvării cererii .(116) 8

O problemă controversată în legătură cu răspunderea administrativ-patrimonială este aceea de a şti dacă această răspundere are un caracter obiectiv, adică fără vina unui subiect de drept anume sau dacă acesta se răsfrânge asupra colectivităţii pentru care s-a creat şi funcţionează respectivul serviciu public fiind vorba de un risc asumat, ori dimpotrivă această răspundere este una subiectivă, bazată pe culpa organului administrativ şi a funcţionarului public. În opinia majoritară se apreciază că răspunderea administrativ-patrimonială pentru actele administrative sau pentru refuzul nejustificat de a răspunde la o cerere este o responsabilitate obiectivă care scuteşte reclamantul de sarcina dovedirii culpei organului administrativ şi a funcţionarului public întrucât aceasta se prezumă de legiuitor. (117) Într-o altă concepţie se susţine că această formă de răspundere administrativă este fundamentată pe ideea de culpă întrucât orice răspundere este urmarea unei conduite contrare normelor generale statornicite de societate, neputând exista responsabilitate fără vina subiectului de a fi optat într-un anumit fel. Prin urmare este necesar ca organul administrativ să fie culpabil pentru a putea fi obligat la despăgubire. (118) În acest sens se consideră că legiuitorul nostru prin Legea contenciosului administrativ aduce suficiente elemente pentru a se lăsa să se înţeleagă că deşi nu cere reclamantului să dovedească culpa organului sau a funcţionarului public, nu suntem în prezenţa unei răspunderi obiective. Legea asimilează „refuzul nejustificat” cu actul administrativ şi ori de câte ori instanţa de contencios administrativ califică refuzul ca nejustificat, înseamnă că acesta este determinat de o atitudine culpabilă a autorităţii publice. Prin deducţie această logică se aplică şi în cazul actului administrativ propriu-zis, constatat ca fiind ilegal. În opinia noastră legea reglementează o răspundere administrativă reparatorie obiectivă care are semnificaţia unei garanţii de drept public, în apărarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor fiind înfăptuită de către instanţele de contencios administrativ, fără să fie nevoie ca reclamantul să dovedească culpa autorităţilor publice şi a funcţionarilor acestora. Susţinerea că „filozofia vorbind, nu poate exista răspundere juridică fără culpă” este neîntemeiată. Fiecare formă de răspundere îşi are fundamentul în specificul raporturilor juridice pe care se bazează iar conceptul de culpă, caracteristic vechilor tipare juridice ale răspunderii subiective, nu mai corespunde în totalitate, noilor realităţi sociale în continuă schimbare. Pe de altă parte este de remarcat, că răspunderea reparatorie a administraţiei şi a funcţionarilor publici pentru funcţionarea defectuoasă a serviciului public este o responsabilitate bazată pe culpă. O altă problemă care se impune a fi clarificată este cea referitoare la admiterea responsabilităţii statului şi a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale. Într-o părere pe care o împărtăşim se susţine că în baza unor dispoziţii legale exprese, organele administrative pot fi obligate la repararea prejudiciilor cauzate prin acte legale, dacă interesele societăţii impun acest fapt. (119) În celelalte cazuri, potrivit principiului „ qui jure ututur neminem leadit” organul administrativ nu este obligat să repare prejudiciul cauzat unui terţ printr-un act legal. Această intenţie a legiuitorului este evidentă din reglementările speciale care reglementează astfel de situaţii. Bunăoară în articolul 15 din Legea privind desfăşurarea în siguranţă a activităţilor nucleare (120) se prevede că „retragerea în mod excepţional a autorizaţiei eliberate în mod legal îndreptăţeşte pe titularul autorizaţiei la primirea unei compensaţii din partea autorităţii care a dispus retragerea autorizaţiei”. Valoarea compensaţiei se va determina ţinând seama atât de interesul public, cât şi de cel al titularului autorizaţiei retrase, precum şi de motivele care au condus la retragerea autorizaţiei. Cuantumul compensaţiei se stabileşte prin înţelegerea părţilor sau, în caz de neînţelegere, de către instanţa judecătorească. 8

Într-o altă opinie se consideră că actuala reglementare constituţională, nu se opune la admiterea responsabilităţii statului şi a autorităţilor publice pentru pagubele cauzate prin actele administrative legale întrucât legea nu mai condiţionează caracterul ilicit al actului şi în consecinţă,articolul 52 din Constituţie permite repararea prejudiciului cauzat printr-un act legal fără să fie necesară anularea acestuia, în baza principiului solidarităţii sociale. Când legiuitorul constituant a vrut să fie atacat un act legal a prevăzut în mod expres acest fapt.(121) Persoanele fizice şi juridice au îndatoriri impuse în mod unilateral de către stat, în interesul general al societăţii. Aceste îndatoriri sunt obligaţii de drept public fiind reclamate de acest interes şi izvorăsc direct din lege, în baza unor raporturi administrative de conformare. (122) Când s-a produs o daună prin nerespectarea acestor obligaţii, răspunderea persoanelor fizice şi juridice este una reparatorie, autonomă, distinctă de răspunderea civilă delictuală. Bunăoară pentru nerespectarea normelor legale referitoare la poluarea mediului, în literatura de specialitate s-a formulat teza răspunderii ecologice ca o răspundere reparatorie autonomă, distinctă de răspunderea civilă delictuală.(123) Se are în vedere legislaţia mediului care s-a modificat radical fiind bazată pe o concepţie modernă, fundamentată pe principiul „poluatorul plăteşte” şi un alt mod de abordare a instituţiei răspunderii juridice pentru poluare. Potrivit articolului 79 lit. d din Legea mediului(124) poluatorul trebuie să suporte costul pentru repararea prejudiciului cauzat şi să înlăture urmările produse de acesta, restabilind condiţiile anterioare producerii prejudiciului iar în articolul 3 se consacră regula în baza căreia „poluatorul plăteşte”. Aceste prevederi legale reglementează o sancţiune specifică, de dreptul mediului al cărei regim juridic este completat de dispoziţiile pertinente de drept administrativ, ca drept comun în materie. În consecinţă răspunderea ecologică este o răspundere reparatorie administrativă, de dreptul mediului. Normele dreptului mediului consacră şi alte sancţiuni de natură administrativă cum sunt bunăoară retragerea autorizaţiei de mediu, suspendarea exercitării anumitor activităţi, oprirea în tot sau în parte, temporar sau definitiv a activităţii poluatorului etc. Protecţia mediului este sarcina primordială a autorităţilor administraţiei publice care se înfăptuieşte, cu contribuţia mai multor ramuri de drept, în primul rând de dreptul mediului şi dreptul administrativ, cu posibilitatea de a se rezolva unele probleme ale protecţiei mediului şi de alte ramuri de drept iar normele dreptului mediului sunt cu foarte puţine excepţii, norme de drept public. Protecţia mediului nu este o sarcină a dreptului civil şi ca urmare, noţiunile de prejudiciu ecologic, răspundere ecologică trebuie căutate în afara dreptului civil şi dincolo de răspunderea civilă. În consecinţă răspunderea administrativ-patrimonială pentru mediu este atrasă în cadrul raporturilor juridice pentru poluare, reglementate de normele administrative de protecţia mediului, fiind o răspundere obiectivă, independent de culpă, specifică răspunderii administrative reparatorie prin care se ocroteşte un interes public.

9