Compendio Diritto Amministrativo Riassunto Elio Casetta

Capitolo I L’amministrazione e il suo diritto La nozione di pubblica amministrazione “Amministrazione” non è un concetto giuridico, ma è un termine riferibile a un qualsiasi sogge soggetto tto (perso (persona na giurid giuridica, ica, pubblic pubblicaa o privat privata, a, ovvero ovvero individ individuo) uo) che svolge svolge un’att un’attivit ivitàà rivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il soggetto si propone di perseguire Ammini Amministr straz azion ionee in senso senso oggett oggettivo ivo è l’amministrazione regolata da norme giuridiche e svolta per la soddisfazione di interessi pubblici Amministrazione in senso soggettivo è soggettivo  è l’attività amministrativa posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza alla cura degli interessi dei soggetti pubblici !ntrambi i concetti si completano a vicenda e nessuno dei due pu" esistere a prescindere dall’altro Amministrazione in senso soggettivo equivale a dire organizzazione amministrativa. #al punto di vista del diritto positivo è difficile rinvenire una definizione del concetto di pubblica amministrazione, difatti la nozione pi$ ampia ed attendibile appare senz’altro quella dell’ar dell’art t % comma comma & dlgs dlgs %'&**% %'&**% (sulla (sulla privati privatizzaz zzazion ionee del rappor rapporto to di lavoro lavoro press presso o l’am l’ammi mini nist stra razi zion one) e) ma ques questa ta no non n rico ricomp mpre rend ndee gli gli enti enti pubb pubbli lici ci econ econom omic icii tra tra le amministrazioni pubbliche perch+ il rapporto di lavoro dei dipendenti era già sottoposto ad una disciplina privatistica ale norma si riferisce a tutte le amministrazioni dello -tato “ ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ogni ordi ordine ne e grad gradoo e le istit istituz uzio ioni ni educ educat ativ ive, e, le azie aziend ndee e le ammi ammini nistr straz azio ioni ni dell delloo Stat Statoo ad ordina ordinamen mento to autono autonomo, mo, le regioni regioni,, le provin province, ce, i comuni comuni,, le comuni comunità tà montan montanee e loro loro consor consorzi zi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari (ora Agenzie territoriali per la casa), le camere di commercio, industria, artigianato artigianato ed agricoltura e le loro associazioni, associazioni, tutti gli enti  pubblici non economici nazionali, regionali o locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’agenzia per per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al d.lgs. 3!"###” 3!"### ”

La nozione di diritto amministrativo amministrativo .l diritto amministrativo è la disciplina disciplina giuridica della pubblica amministrazione amministrazione (in parte da essa posta ed in parte ad essa imposta) nella sua organizzazione, nei beni e nell’attività ad essa pecu peculia liari ri e nei nei rapp rappor orti ti che, che, eser esercit citan ando do tale tale attiv attivit ità, à, si ista istaur uran ano o con con gli gli altri altri sogg sogget etti ti dell’ordinamento /li -tati caratterizzati caratterizzati dalla presenza presenza di un corpo di regole regole amministrative amministrative distinte distinte dal diritto diritto comune sono generalmente definiti come -tati a regime amministrativo .n .talia, dopo l’unità nel %0', si uniform" la legislazione relativa ai territori annessi ad opera delle cd leggi di unificazione 1’att 1’attivi ività tà giur giuris isdi dizio zional nalee è rett rettaa da prin princip cipii e da una una no norm rmat ativa iva del del tutt tutto o pecu peculia liare re ed autonoma rispetto al diritto amministrativo 1’attività amministrativa pu" essere esercitata dai soggetti pubblici tanto nelle forme del diritto pubblico quanto nelle forme del diritto privato /li atti di diritto privato della pubblica amministrazione non possono essere attratti nel diritto amministrativo perch+ i principi che li regolano sono propri del diritto privato 1

#isciplinata in parte dal codice civile è poi l’attività amministrativa che determina, o concorre a determinare determinare,, la costituzione costituzione di status, status, di capacità, capacità, di rapporti di diritto diritto privato, ad esempio esempio mediante mediante trascrizioni, trascrizioni, registrazioni, registrazioni, documentazio documentazioni ni (cd “amministraz amministrazione ione pubblica pubblica del diritto privato”) privato”) Anche i rapporti tra diritto penale e diritto amministrativo si sono fatti pi$ stretti, infatti negli ultimi decenni molti reati sono stati depenalizzati per diventare illeciti amministrativi

L’amministrazione L’amministrazione comunitaria ed il diritto amministrativo amministrativo comunitario 1e organiz organizzazi zazioni oni interna internazion zionali ali sono sono dotat dotatee di una propri propriaa strutt struttura ura ammi amminis nistra trativ tiva a .l moltip mol tiplica licarsi rsi della della discip disciplina lina dell’at dell’attiv tività ità amm amminis inistra trativ tivaa poste poste da fon fonti ti comuni comunitar tarie, ie, in particolare da regolamenti e direttive, offre esempi rilevanti di condizionamento dell’azione amminis ammi nistra trativ tivaa e ormai ormai è comunem comunement entee accetta accettata ta l’espr l’espress ession ionee “ diritto amministrat amministrativo ivo comunitario” comunitario” per descrivere questo complesso di normative 1a Conv Conven enzi zion onee euro europe peaa per per la salv salvag agua uard rdia ia dei dei dirit diritti ti dell’ dell’uo uomo mo e dell dellee libe libertà rtà fondamentali è fondamentali è stata firmata a 2oma il 3 novembre %4* ed in .talia ne è stata data esecuzione con la 1egge 030%4 .l Tratta del &** &**%, %, rati ratific ficato ato in .tali .taliaa con con 1egg 1eggee %*& %*&& &**& **& ha ulter ulterio iorm rmen ente te Trattato to di Niz Nizza za del modificato il trattato dell’5nione europea prevedendo anche cooperazioni rafforzate tra gli -tati membri A 6izza è stata anche proclamata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea , che si articola in ' capi relativi a dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza e giustizia e sancisce in particolare il “diritto ad una buona amministrazione” -econdo la 7orte 7ostituzionale, tale espressione, anche se non ha efficacia giuridica, ha “carattere espressivo di principio comuni agli ordinamenti europei” 1a 7a 7art rtaa dei dei dirit diritti ti fond fondame ament ntali ali dell’ dell’5n 5nio ione ne euro europe peaa dovr dovràà esse essere re rati ratific ficata ata a part partee nonostante sia allegata alla 7ostituzione europea .l diritto amministrativo comunitario in comunitario in senso proprio è soltanto quello avente ad oggetto l’amministrazione comunitaria, e pu" rilevare ai fini del diritto amministrativo italiano nel fatto che esso pu" trasformarsi in uno strumento di circolazione di modelli giuridici che possano in futuro influenzare il nostro ordinamento 8er amministra intendee l’insie l’insieme me degli degli organis organismi mi e delle delle istitu istituzion zionii amministrazione zione comunitaria comunitaria si intend dell dell’5 ’5ni nion onee euro europe peaa cui cui è affi affida dato to il comp compit ito o di svol svolge gere re atti attivi vità tà sost sostan anzi zial alme ment ntee amministrativa e di emanare atti amministrativi .l mo molt ltip ipli lica cars rsii dei dei comp compit itii dell dell’5 ’5ni nion onee euro europe peaa dete determ rmin inaa per" per" an anch chee un parz parzia iale le ridimensionamento del campo di azione dell’amministrazione interna, e questo problema è arginat arginato o dal principio principio di sussidiarietà sussidiarietà che per" ha due facce, una garantista a favore del decentramento e dei poteri locali e l’altra che pu" agevolare processi di accentramento a favore del livello di governo superiore, consentendo a quest’ultimo di agire anche al di là delle competenze ad esso attribuite formalmente, ogni qual volta l’azione comunitaria si presenti come la pi$ efficace 9uesto principio costituisce una vera e propria regola di riparto delle competenze tra -tati membri membri e 5nione 5nione europea europea per salvaguar salvaguardar daree le attribuzio attribuzioni ni degli degli -tati -tati stessi, stessi, ed è stato stato inserito nel nostro ordinamento dalla 1egge 4%44: e dall’art ; comma  del 5 sugli enti locali, nonch+ dalla 1egge 7ostituzionale n; del &**% .n particolare, nei settori di competenza “concorrente” tra 5nione e -tati membri, l’5nione pu" intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possano essere essere realizz realizzati ati dagli dagli -tati -tati membri membri e possan possano o dunque dunque essere essere realizz realizzati ati meglio meglio a livello livello comunitario a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione stessa 2

-pesso le amministrazioni nazionali sono chiamate a svolgere compiti esecutivi delle decisioni adotta adottate te dall’amm dall’amminis inistra trazio zione ne comuni comunitar taria, ia, e questo questo determ determina ina una compli complicazi cazione one del procedimento amministrativo  amministrativo  nel senso che si assiste alla partecipazione ad esso sia delle amminis ammi nistra trazio zioni ni italiane italiane,, sia dell’am dell’ammini ministr strazio azione ne comuni comunitar taria, ia, che emana emana l’atto l’atto fin finale ale destinato a produrre effetti per i cittadini ale situazione crea dubbi e incertezze in ordine al giudic giudicee (na (nazio zionale nale o comuni comunitar tario) io) al quale quale deve deve rivolg rivolgers ersii il privato privato che si riteng ritengaa leso leso dall’azione procedimentale -i deve poi distinguere tra esecuzione in via diretta o quella in via indiretta che avviene cioè avvalendosi della collaborazione degli -tati membri 1a 7ommissione si avvale cos< oggi di apparati esecutivi e di uffici che si sono creati e svilu svilupp ppat atii spes spesso so in ma mate teria ria no non n orga organi nica, ca, medi median ante te deci decisi sion onii ad hoc hoc , anche a motivo dell’essenza di una riserva di legge in materia di organizzazione che avrebbe probabilmente imposto uno sviluppo pi$ omogeneo -otto il profilo soggettivo, nell’amministrazione nell’ amministrazione comunitaria  comunitaria  assume un ruolo centrale la 7ommissione, che ha compiti di esecuzione delle norme comunitarie

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Capitolo II Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale Diritto amministrativo e nozione di ordinamento ordinamento giuridico. 7on il termine ordinamento giuridico generale si generale  si indica l’assetto giuridico e l’insieme delle norme giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale 1e prescrizioni della 7ostituzione prevalgono sulle norme prodotte dalle altre fonti del diritto, ed è proprio questa analisi che consente di chiarire quale sia la posizione dell’amministrazione nell’ordinamento giuridico generale, ossia quali siano i suoi rapporti con gli altri soggetti del medesimo ordinamento

L’amministrazione nella Costituzione in particolare il !modello" di amministrazione emergente dagli artt. #$ %#$ %& e %'. La separazione tra indirizzo politico e attività di gestione. 1a 7ostituzione si occupa dell’amministrazione nella sezione .. del titolo ... della parte seconda =ltre agli articoli presenti nello stesso titolo ..., sezione ., relativi al governo (in particolare l’art4), si ricordano gli artt , &0, &, %%3 e %%0 #i rilievo sono poi le norme che interessano la materia dei servizi pubblici (artt ;&, ;;, ;0, 3%, 3;, 3:), la responsabilità (art &0) e le altre disposizioni comunque applicabili all’amministrazione #al quadro normativo costituzionale emergono diversi modelli di amministrazione, nessuno dei quali pu" essere considerato come “modello” principale 1. .n base l’art 40 7ost 1’amministrazione pare in primo luogo direttamente legata alla collettività nazionale al cui servizio i suoi impiegati sono impiegati sono posti poi il mo mode dello llo espr espres esso so dall’ dall’art art  7o 7ost st e svilu svilupp ppat ato o nel nel tito titolo lo > della della parte parte 2. >i è poi seco second nda, a, carat caratte teriz rizzat zato o dal dal dise disegn gno o del del dece decent ntram ramen ento to amm ammini inist strat rativo ivo e dalla dalla promozione promozione delle autonomie locali, capaci di esprimere esprimere un proprio proprio indirizzo politico( amministrativo. ; 1’art 1’art4: 4: 7ost 7ost cont contie iene ne una una riser riserva va di legg leggee e mira mira a sott sottra rarr rree l’ammi l’amminis nistr trazi azion onee al controllo politico del /overno e che si legittima per la sua imparzialità ed efficienza 7ontemporaneamente, lo stesso art 4: 7ost pone limiti al legislatore imponendogli di incide incidere re sull’am sull’ammini ministr strazio azione ne soltan soltanto to dettan dettando do regole regole per la discipl disciplina ina della della sua organizzazione 1’analisi dei modelli di amministrazione emergenti dal disegno costituzionale evidenzia la costante presenza della questione del rapporto tra amministrazione, governo e politica .l /overno, insieme al 8arlamento, esprime un indirizzo, qualificato dall’art 4 7ost come indirizzo politico e amministrativo amministrativo 1’indirizzo politico pu" definirsi come la direzione politica dello -tato e quindi, come quel complesso di manifestazioni di volontà in funzione del conseguimento di un fine unico, ment mentre re l’ind l’indiri irizzo zzo amm ammini inist strat rativo ivo cons consis iste te nella nella pref prefis issi sion onee di obie obiett ttivi ivi dell’ dell’azi azion onee amministrativa ma che deve comunque essere stabilito nel rispetto dell’indirizzo politico 1’art & comma % della 1egge 3**%400 attribuisce al 7onsiglio dei ministri il compito di determinare, in attuazione della politica generale del governo, l’indirizzo generale dell’azione amministrativa e l’art  comma & lettera a) della 1egge 3**%400, prevede che il 8residente del 7onsig 7on siglio lio dei min minist istri ri impart impartisc iscaa ai mini ministr strii le dirett direttive ive politic politiche he ed ammi amminis nistra trativ tivee in attuazione delle deliberazioni del 7onsiglio dei ministri .l #1gs %'&**% attribuisce agli 4

organi di governo l’indirizzo politico?amministrativo (Artt 3 e %3) 1’art 3& del 5 sugli enti locali dispone a sua volta che il consiglio comunale e quello provinciale siano organi di indirizzo e di controllo politico?amministrativo 1’ammin 1’amminist istrazi razione one deve deve essere essere leale leale verso verso la forza forza politic politicaa che detien detienee la maggio maggioran ranza za parlamentare, e deve essere uno strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal ministro che assume la responsabilità degli atti del proprio dicastero .l significato del #1gs %'&**% non è quello di riservare l’attività di indirizzo ai soli organi politici, bens< di identificare i contenuti dell’attività, qualificata come “indirizzo “ indirizzo politico( amministrativo”, amministrativo”, sottratta ai dirigenti, ai quali un’attività di indirizzo comunque spetta /li organi politici possono controllare e indirizzare il livello pi$ alto dell’amministrazione @ la dirige dirigenza nza @ soltan soltanto to utilizz utilizzand ando o gli strume strumenti nti di cui al #1gs #1gs %'&**% %'&**% in partic particolar olaree la prefissione di obiettivi e verifica dei risultati A differenza degli atti amministrativi, gli atti politici sono sottratti al sindacato del giudice amministrativo in forza dell’art&3 1egge 44&04 (la legge istitutiva del 7onsiglio di -tato), ad esem esempi pio o le deli delibe beraz razio ioni ni dei dei decr decret etii legg leggee e dei dei decr decret etii legi legisl slat ativi ivi gli gli atti atti di inizi iniziat ativa iva legislativa del governo la determinazione di porre la questione di fiducia lo scioglimento dei consigli regionali 6el diritto amministrativo è stata elaborata la categoria degli atti di alta amministrazione (ad amministrazione (ad esempio i provvedimenti di nomina dei direttori generali delle aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere) caratterizzati da una amplissima discrezionalità, considerati l’anello di collegamento tra indirizzo politico e attività amministrativa in senso stretto e sono soggetti alla legge ed al sindacato giurisdizionale

I principi costituzionali della pubblica amministrazione la responsabilità. responsabilità. .l principio principio di responsa responsabilità bilità è enunciato dall’art&0 7ost “i funzionari e i dipendenti dello -tato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti .n tali casi la responsabilità civile si estende allo -tato e agli enti pubblici” .l termine “responsabilità” inteso dalla 7ostituzione si riferisce alla assoggettabilità ad una sanzione sanzione dell’autore dell’autore di un illecito, mentre spesso lo stesso termine è usato in altre normative normative come come quel quelle le regi region onali ali,, per per indica indicare re il sogg sogget etto to che che deve deve rend render eree cont conto o del del comp comple less sso o dell’attività di un ufficio ad esso facente capo 1a legg leggee sul sul proc proced edime iment nto o am ammin minis istr trat ativo ivo ha prev previs isto to l’is l’isti titu tuzio zione ne della della figur figuraa del del identificab ilità responsabile del procedimento , procedimento , che soddisfa una esigenza di trasparenza e di identificabilità di un contra contraddi dditto ttore re all’int all’intern erno o dell’am dell’ammin minist istrazi razione one proced procedent entee che sia individ individuabi uabile le e contat contattab tabile ile dal cittadi cittadino, no, nel segno segno del supera superamen mento to del princip principio io dell’im dell’imper person sonalit alitàà dell’apparato amministrativo 2ecent 2ecentii e mol moltep teplici lici leggi leggi hanno hanno introd introdott otto o le autori autorità tà o amm amminis inistra trazion zionii indipe indipende ndenti nti,, organismi pubblici caratterizzati da un alto grado di imparzialità e soggetti unicamente alla legg legge, e, che prop proprio rio in ragi ragion onee della della loro loro indi indipe pend nden enza za dall’ dall’es esec ecut utivo ivo no non n rispo rispond ndon ono o politicamente allo stesso, ma neppure ad altri soggetti

Il principio di legalità. .l principio di legalità esprime legalità esprime l’esigenza che l’amministrazione sia assoggettata alla legge, anche se esso è applicabile non soltanto alla amministrazione bens< a qualsivoglia potere pubblico 6el nostro ordinamento giuridico convivono pi$ concezioni del principio di legalità 5

contraddittorietà dell’atto amministrativo rispetto a) esso è considerato nei termini di non contraddittorietà dell’atto alla legge (preferenze (preferenze della legge) legge ) 1’art3 delle disposizioni preliminari al 7odice 7ivile 7ivile stabili stabilisce sce che i regola regolamen menti ti amm amminis inistra trativi tivi “no “non n posson possono o conten contenere ere norme norme contrarie alle disposizioni di legge” e l’art  1egge &&30%0' all!, da cui discende l’obbligo l’obbligo per il giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi amministrativi e i regolament regolamentii non “co “conformi” alle alle leg leggi ale acce ccezion ione, che corrisponde all’i ll’id dea di un’amministrazione che pu" fare ci" che vuole purch+ non sia impedito dalla legge, è stat stataa succe success ssiva ivame ment ntee supe superat rataa dalle dalle tesi tesi della della lega legalit litàà form formale ale e della della lega legalit litàà sostanziale principio di legalit legalitàà è inteso inteso anche anche nella nella sua accezion accezionee di conformità formale , nel  b) .l principio senso che il rapporto tra legge e amministrazione è impostato non solo sul divieto di quest’ultima di contraddire la legge, ma anche sul dovere della stessa di agire nelle ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge che attribuisce il relativo potere ale principio si applica ad alcuni atti amministrativi normativi, quali i regolamenti ministeriali sostanziale intende fare riferimento c) .l principio della legalità inteso come conformità sostanziale intende alla necessità che l’amministrazione agisca non solo entro i limiti di legge, ma in conformità della disciplina sostanziale posta dalla legge stessa, la quale incide anche sulle modalità di esercizio dell’azione e, dunque, penetra all’interno dell’esercizio del potere 9uesta concezione si ricava dalle ipotesi in cui la 7ostituzione prevede una riserva di legge legge >i sono tuttavia alcune differenze tra il principio di legalità e riserva di legge, quest’ultima riguarda il rapporto tra 7ostituzione, legge ed amministrazione e, imponendo la disciplina legi legisl slat ativa iva di una una data data mat mater eria, ia, ne limit limitaa l’ese l’eserc rcizi izio o del del pote potere re no norm rmat ativo ivo spet spetta tant ntee all’esecutivo (la sua violazione comporta l’illegittimità costituzionale della legge stessa) 1e differenze si sostanziano nel fatto che il principio di legalità attiene al rapporto tra legge ed attività complessiva della pubblica amministrazione, quindi anche quella non normativa, ed il mancato rispetto di tale principio determina l’illegittimità dell’azione amministrativa . parametri ai quali l’attività amministrativa deve fare riferimento sono non solo di legalità , ma anche di legittimità , la quale consiste nella conformità del provvedimento e dell’azione amministrativa a parametri anche diversi dalla legge, ancorch+ alla stessa pur sempre collegati (norme regolamentari, statutarie e cos< via) ra questi parametri sono da annoverare anche “regole non scritte” .l principi principio o di legalit legalitàà si risolve risolve in quello quello di tipicità dei tipicità dei provvedimenti amministrativiB se l’ammini l’amministr strazio azione ne pu" esercit esercitare are i soli soli poteri poteri autori autoritat tativi ivi attribu attribuiti iti dalla dalla legge, legge, essa essa pu" emanare soltanto i provvedimenti stabiliti in modo tassativo dalla legge stessa =cco =ccorr rree infi infine ne rich richia iama mare re il princi elaborato to dalla dalla 7orte 7orte principio pio del giusto giusto proce procedim diment ento o elabora costituzionale ed avente la dignità di principio generale dell’ordinamentoB in particolare esso espr esprime ime l’esi l’esige genz nzaa che che vi sia sia una una dist distin inzio zione ne tra tra il disp dispor orre re in astr astrat atto to con con legg leggee e il provvedere in concreto con atto alla stregua della disciplina astratta

Il principio di imparzialità. imparzialità. 1’art4: 1’art4: 7ost pone due principi principi relativi relativi all’amministrazi all’amministrazioneB oneB il principio principio di buon andamento dell’amministrazione e del principio di imparzialità imparzialità 1a dottrina e la giurisprudenza hanno affermato la natura precettiva e non programmatica della norma costituzionale, la quale pone una riserva di legge, inoltre è stata affermata l’applicabilità diretta dei due principi sia all’organizzazione all’organizzazione che all’attività all’attività amministrativa  amministrativa 6

.l concetto di imparzialità esprime il dovere dell’amministrazione di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti 1’impa 1’imparzia rzialit litàà impone impone che l’ammin l’amminist istrazi razione one sia strutt struttura urata ta in modo modo da assicur assicurare are una condizione di oggettiva aparzialità, ed in tal senso, la norma costituzionale conterrebbe una riserva di organizzazione in organizzazione  in capo all’esecutivo !sempi di applicazione del principio si trovano nell’art40 7ost il quale sancisce che i pubblici impieg impiegati ati sono sono al servizi servizio o esclus esclusivo ivo della della 6azion 6azionee e quindi quindi non di intere interessi ssi partig partigiani iani l’obbli l’obbligo go di astens astension ionee sussis sussisten tente te in capo capo ai titolar titolarii di pubblic pubblicii uffici uffici allo allorch+ rch+ debbano debbano decidere questioni alle quali essi siano interessati .l principio di imparzialità impone il criterio del pubblico concorso per l’accesso ai pubblici uffic uffici, i, inte inteso so ad evit evitare are la forma formazio zione ne di una una buro burocr crazi aziaa polit politici icizza zzata ta e richi richied edee che che la commissione giudicatrice sia formata prevalentemente da tecnici -trettamente connesso all’imparzialità è il principio della predeterminazione dei criteri e delle modalità modalità cui le amministrazio amministrazioni ni si debbono debbono attenere nelle scelte scelte successive, successive, il quale consente consente di verificare la rispondenza delle scelte concrete ai criteri che l’amministrazione ha prefissato (cd autolimite) autolimite) 1a parzialità ricorre quando sussiste un ingiustificato pregiudizio o una indebita interferenza di alcuni alcuni di tali tali intere interessi ssi,, mentre mentre l’impar l’imparzial zialità ità riferit riferitaa all’att all’attivit ivitàà di scelta scelta concre concreta, ta, si identifica nella congruità delle valutazioni finali e delle modalità di azione prescelte ale congruità deve essere definita tenendo conto degli interessi implicati, di quelli tutelati dalla legge e degli altri elementi che possono condizionare l’azione amministrativa

Il principio di buon andamento. .l principio di buon andamento  andamento   enunciato dall’art4: 7ost impone che l’amministrazione agisca nel modo pi$ adeguato e conveniente possibile .n tema di conferimento di funzioni e compiti a regioni ed enti locali pare da collegare al buon andamento il prin relazio ione ne all all’id ’idon onei eità tà orga organiz nizzat zativa iva princi cipi pio o di adeg adegua uate tezz zzaa “in relaz dell’amministrazione ricevente, a garantire C l’esercizio delle funzioni” 9uesto principio è stato costituzionalizzato dalla 1egge 7ost n;&**% che, sostituendo l’art %%0 7ost 7omma %, stabilisce che l’attribuzione delle funzioni tra comuni, province, città metropolitane, regioni e -tato avvenga sulla base del principio di “adeguatezza” .l buon andamento è riferito alla pubblica amministrazione nel suo complesso, non al singolo funzionario o pubblico dipendente verso il loro dovere funzionale di buona amministrazione

I criteri di efficacia$ economicità$ efficienza e trasparenza. 1’amministrazione deve attenersi, oltre ai principi di buon andamento e di imparzialità, anche ai criteri di economicità, efficacia e trasparenza .l criterio di efficienza indica la necessità necessità di misurare misurare il “rapporto “rapporto tra il risultato dell’azione dell’azione organiz organizzat zativa iva e la quanti quantità tà di risors risorsee impieg impiegate ate per ottene ottenere re quel quel dato dato risult risultato ato”B ”B esso esso costituisce la “capacità di una organizzazione complessa di raggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi” .l criterio di efficacia è invece collegato al “rapporto tra ci" che si è effettivamente realizzato e quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano o un programma” 8ertanto efficienza o efficacia non coincidono, ma è utile notare che il termine “efficacia” ha un significato differente rispetto a quello impiegato per descrivere la rilevanza degli effetti sul piano dell’ordinamento generale 7

.l criterio di trasparenza pu" trasparenza pu" essere riferito sia all’attività sia all’organizzazione e, dunque, alla duplice declinazione del termine amministrazione Al concetto di trasparenza, inteso in senso ampio, possono essere ricondotti molti istituti, tra i quali il diritto di accesso , la l a pubblicità degli atti, la motivazione, la univoca definizione delle compet competenz enze, e, l’istit l’istituzio uzione ne degli degli uffic ufficii di rela relazi zion onee con con il pubb pubblic lico o , il responsa responsabile bile del procedimento , e pi$ in generale le attività di informazione e di comunicazione delle amministrazioni, disciplinate dalla legge %*&***

I principi di azionabilità delle situazioni giuridic)e dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione e di sindacabilità degli atti amministrativi. Il problema della riserva di amministrazione. 1’art 1’art&3 &3 comma comma % 7ost 7ost -tabili -tabilisce sce che “tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri interessi interessi legittimi legittimi” ” 1’art %%; 7ost dispone che “contro “ contro gli atti della pubblica amministrazione $ sempre ammessa ammessa la tutela giurisdizi giurisdizional onalee dei diritti e degli interessi interessi legittimi legittimi dinanzi agli organi organi di  giurisdizione ordinaria o amministrativa. %ale tutela non pu& essere esclusa o limitata a particolari mezz mezzii di impu impugn gnaz azio ione ne o per per deter determi mina nate te cate catego gorie rie di atti. atti. 'a legg leggee dete determ rmin inaa ual ualii orga organi ni di  giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli eetti previsti dalla legge stessa” stessa” 9uesta 9uesta discipl disciplina ina esprime esprime l’esig l’esigenz enzaa che ogni ogni atto atto della della pubblic pubblicaa ammi amminis nistra trazio zione ne possa possa essere sindacato da parte di un giudice e che tale sindacato attenga a qualsiasi tipo di vizio di legittimitàB legittimitàB si tratta tratta del principio di azionabilità delle situazioni giuridic)e dei cittadini nei confronti dell’amministrazione e del principio di sindacabilità degli atti amministrativi. -econdo la 7orte costituzionale, la norma in esame non impedisce l’emanazione delle cd leggi provvedimento (si provvedimento  (si tratta di leggi che hanno contenuto puntuale e concreto alla stessa stregua dei provvedimenti amministrativi), purch+ sia rispettato il canone di ragionevolezza 1a legge provvedimento pu" essere per" sindacata soltanto dalla 7orte costituzionale, alla quale tuttavia non è possibile proporre direttamente ricorso da parte dei soggetti privati lesi !merge !merge il proble problema ma della della riserva di amministrazione , cioè ci si deve chiedere se esista un ambito di attività ristretto riservato alla pubblica amministrazione -pesso il giudice amministrativo ha giurisdizione di merito, che gli consente di sindacare l’opportunità delle scelte amministrative 1’idea della riserva di amministrazione sembra poi confliggere con altri principi, quali il principio della preferenza della legge, inoltre, una legge che non disponesse in via puntuale e concreta concreta @ sostituen sostituendosi dosi all’amministrazion all’amministrazionee e nell’eserciz nell’esercizio io di un potere @ in una situazione situazione caratterizzata dalla presenza di pi$ interessi di cui occorre effettuare una valutazione e una ponderazione, violerebbe il principio di imparzialità cui il legislatore è vincolato in tema di attività amministrativa 5n caso diverso di riserva a favore dell’amministrazione, relativo per" all’esercizio della funzione regolamentare, pare emergere dall’art %%: comma ' 7ost che riconosce la potestà regolamenta regolamentare re regionale in ogni materia diversa da quelle di competenza competenza statale e la potestà potestà rego regolam lamen enta tare re dei dei comu comuni ni,, prov provinc incee e città città metr metrop opol olit itane ane “in ordi ordine ne all allaa disc discip iplin linaa dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”

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Il princ principi ipio o della della finali finalizz zzazi azion onee dell’ dell’amm ammini inistr straz azion ionee pubb pubblic licaa agli agli inter interess essii pubblici. #all’ #all’es esame ame dell’ dell’art art 4: 7o 7ost st !mer !merge ge il principio principio di finalizzaz finalizzazione ione   dell’amministrazione pubblicaB il buon andamento significa congruità dell’azione in relazione all’interesse pubblico l’imparzialità, direttamente applicabile all’attività amministrativa, postula l’esigenza di un sogge soggetto tto “parte” “parte”,, il quale quale è tale tale in quanto quanto perseg persegue ue fin finalit alitàà collet collettiv tivee che l’ordi l’ordiname namento nto generale ha attribuito alla sua cura ali principi devono essere rispettati anche dal legislatore quando pone in essere la disciplina dell’amministrazione !d è applicabile anche all’attività di diritto privato dell’amministrazione e all’organizzazione

I principi di sussidiarietà$ differenziazione ed adeguatezza. 5n ulteri ulteriore ore princip principio io dell’o dell’ordi rdiname namento nto con riferime riferimento nto all’allo all’allocazi cazione one delle delle funzio funzioni ni amministrative è il principio di sussidiarietà , inteso nel senso di attribuzioni di funzioni al livello superiore di governo esercitabili soltanto nell’ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati 9uesto principio è stato introdotto dapprima a livello comunitario dal rattato 7! .l decentramento è decentramento è figura riferibile in generale a tutti i poteri decisori (non solo dunque a quelli amministrativi, ma anche a quelli politico?legislativi) e che implica la necessità che tali poteri non siano tutti racchiusi e conferiti in un “centro” -econdo l’art  7ost “ 'a Repubblica attua nei servizi che dipendono dallo Stato il pi* ampio decentramento amministrativo ” e costituisce costituisce regola fondamentale dell’organizzazione amministrativa .l decentrame decentramento nto è un fenomeno organizzativo organizzativo che pu" assumere assumere forme diverseB diverseB burocratico (il quale comporta soltanto il trasferimento di competenze da organi centrali a organi periferici di uno stesso ente), oppure autarchico (se comporta l’affidamento, ad enti diversi dallo -tato, del compito di soddisfare la cura di alcuni bisogni pubblici) .l decentramento burocratico  burocratico   implicherebbe la responsabilità esclusiva degli organi locali nelle materie di propria competenza e l’assenza di un rapporto di rigida subordinazione con il centro 8arte della dottrina (-andulli) ritiene che in molti casi la presenza di organi statali locali realizzi, o abbia realizzato, un fenomeno di deconcentrazione nell’ nell’am ambit bito o di un’amministrazione statale che per" resta accentrata .l decentramento autarc)ico pu" autarc)ico pu" essere previsto a favore di enti locali, consentendo cos< che la cura di interessi locali sia affidata a enti esponenziali di collettività locali, ovvero a favore di altri enti (cd decentramento istituzionale) 1a recent recentee 1egge 1egge 4%44: 4%44: art.* c&, art.* c&, ha attribuito al governo la delega per conferire agli enti locali e alle regioni tutte le funzioni e i compiti amministrativi “relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonch+ tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello -tato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici” 1a dele delega ga è stata stata eser esercit citata ata con con il #1gs #1gs %%& %%&%4 %440 40 ed a segu seguit ito o di ques questo to proc proces esso so di conferiment conferimento o di compiti compiti e funzioni a 2egioni 2egioni ed enti locali, oggi l’amministrazione l’amministrazione italiana si configura essenzialmente come regionale e locale .l princip principio io di sussid sussidiari iarietà età è annover annoverato ato dalla dalla 1egge 1egge 4%44: 4%44: art.+  art.+  tra i principi e i criteri direttivi cui deve attenersi la regione nel conferimento a province, comuni ed enti locali delle funzioni che non richiedano l’unitario esercizio a livello regionale 9

1’art ; comma  del 5 sugli enti locali prevede che comuni e province sono “ titolari di  unzioni proprie e di uelle conerite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà” sussidiarietà” .l principio di sussidiarietà pu" essere inteso in senso non solo verticale  verticale  (relativamente cioè alla distribuzione distribuzione delle competenze competenze tra centro centro e periferia) periferia) ma anche orizzontale (nei orizzontale (nei rapporti tra poteri pubblici e organizzazioni della società) 1’art ; comma  del 5 sugli enti locali prevede anche la possibilità che gli enti locali svolgano svolgano le proprie proprie funzioni anche attraverso attraverso le attività attività che possono essere essere +adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro ormazioni socialiB sociali B il cittadino quindi, da mero amministrato, viene considerato come promotore della vita politico?amministrativa 1’art %%0 comma % 7ost -tabilisce che “le “le unzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conerite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, dierenziazione ed adeguatezza” adeguatezza ” .l 7omma ; precisa che “Stato, regioni, città metropolitane, province e comuni avoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà” sussidiarietà” .l principio di sussidiarietà è richiamato pure dall’art%&* ultimo comma 7ost, che disciplina i poteri sostitutivi dello -tato nei confronti dei governi locali e, recentemente, dalla 1%;%&**; che contiene disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della 2epubblica alla legge 7ostituzionale n;&**%

I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione l’eguaglianza$ la solidarietà$ la democrazia. All’amministrazione, come agli altri soggetti pubblici, si applicano senz’altro i principi di eguaglianza$ di solidarietà$ di buona fede , fede , e l’art& stabilisce che l’ordinamento delle forze armate deve essere “informato” allo spirito democratico della 2epubblica -e il principio democratico  democratico  informa l’ordinamento militare, esso, a maggior ragione, deve esse essere re rife riferi ribi bile le all’ all’am ammi mini nist stra razi zion onee nel nel suo suo comp comple less sso, o, ed indi indica ca il gove govern rno o dell dellaa maggioranza nel rispetto dei diritti delle minoranze 1a democrazia implica dunque la tutela dei diritti delle minoranze, nonch+ la possibilità di controllare in qualche modo l’esercizio del potere politico nei vari settori

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Capitolo III L’organizzazione amministrativa: profili generali Introduzione. 7iascun 7iascun ordiname ordinamento nto oltre a ricono riconosce scere re la sogge soggettiv ttività ità e la capacità giuridica a tutte le persone fisiche, istituisce altri soggetti?persone giuridiche e questo vale anche per le persone giuridic)e pubblic)e pubblic)e 1a dottrina e la giurisprudenza riconoscono come soggetti di diritto @ e dunque come centri di imputazione di situazioni giuridiche soggettive ? anche organizzazioni che non hanno la person personalit alitàà giurid giuridica ica quali quali le associ associazio azioni ni non ricono riconosci sciute ute (dette (dette “figure “figure sogget soggettiv tive”), e”), le associazioni sindacali, i ministeri, le amministrazioni autonome e le autorità indipendenti non aventi personalità giuridica

I soggetti di diritto nel diritto amministrativo ,li enti pubblici. . soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l’amministrazione in senso soggettivo soggettivo,, che si articola nei vari enti pubblici pubblici !ssi sono dotati di capacità giuridica e come tali sono idonei ad essere titolari di poteri amministrativiB in questo senso possono essere definiti come centri di potere potere Accant Accanto o all’ammi all’amminis nistraz trazion ionee statale statale,, vi sono sono le ammi amminis nistra trazion zionii region regionali ali non nonch+ ch+ gli enti enti esponenzial esponenzialii delle comunità territoriali territoriali,, riconosciut riconosciutii dall’ordiname dall’ordinamento nto generale generale in quanto portatori di interessi pubblici 1’amministrazione statale (ma anche quella regionale e locale) si articola in una serie di enti varia variame ment ntee colle collega gati ti all allaa prima prima,, ma da ques questi ti dist distin inti ti in quant quanto o prov provvis visti ti di prop propria ria personalità 6el corso del tempo, accanto agli enti territoriali nazionali, si sono aggiunti enti privati e soggetti che rappresentano anche espressioni spontanee che svolgono attività rilevanti per la comunità, e per tale motivo sono stati riconosciuti come enti dall’ordinamento .l mutamento del ruolo dello -tato, che, da soggetto chiamato ad intervenire direttamente ed in prima persona nella società e nell’economia, tende a configurarsi sempre pi$ come soggetto regolatore regolatore,, ha agevolato agevolato il fenomeno fenomeno della creazione di amministrazioni indipendenti  indipendenti  e la vicenda della privatizzazione degli enti

Il problema dei caratteri dell’ente pubblico. 1’art4: 7ost stabilisce il principio generale secondo cui “i “ i pubblici uici sono organizzati secondo disposizioni di legge”, legge ”, e l’art 3 della 1egge :*%4: afferma che “ nessun nuovo ente  pubblico pu& essere istituito o riconosciuto se non per legge” legge” 1a norma costituzionale esprime il principio essenziale secondo cui spetta all’ordinamento generale e alle sue fonti individuare le soggettività che operano al suo interno Dolti enti (consorzi, aziende speciali e cos< via) continuano comunque ad essere istituiti da altri enti pubblici con determinazioni amministrative “sulla base di legge” e non “per legge”, pertanto si distingue in dottrina tra configurazione astratta e astratta e istituzione concreta dell’ente concreta dell’ente 1a questi questione one dell’in dell’indiv dividu iduazio azione ne degli degli enti enti pubblic pubblicii è stata stata risolt risoltaa dalla dalla giuris giurispru pruden denza za util utiliz izza zand ndo o una una seri seriee di indici indici !esteriori" !esteriori" , che qualificano l’ente se valutati nel loro complesso 11

ra questi indici di pubblicità si ricordano la costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico la nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di competenza dello -tato o di altro ente pubblico l’esistenza di controlli o di finanziamenti pubblici l’attribuzione di poteri autoritativi

La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicità. 1’elemento essenziale della pubblicità di una persona giuridica va ricercato considerando la particolare rilevanza pubblicistica dell’interesse perseguito dall’ente 1’interesse è pubblico quando la legge l’abbia imputato ad una persona giuridica, tenuta giuridicamente a perseguirloB di qui il riconoscimento della “pubblicità” di quella persona giuridica 1’ente pubblico è istituito con una specifica “vocazione” allo svolgimento di una peculiare attività di rilevanza collettiva 1’ente pubblico non pu" disporre della propria esistenza, a differenza dei soggetti privati, che possono decidere di ritirarsi e cioè di smettere l’attività, oppure modificare l’oggetto della stessa 6on è sempre facile individuare l’imputazione legislativa dell’ente, ma si ritiene che possano esserc essercii alcuni alcuni elemen elementi ti rivelat rivelatori ori,, quali quali il finanzi finanziamen amento to pubblic pubblico o e l’utiliz l’utilizzo zo di denaro denaro pubblico da parte dell’ente ale criterio trova conferma negli artt %% e %3 della 1egge 4%44: i quali prevedono la trasformazione in associazioni o in persone giuridiche di diritto privato degli enti nazionali che “non svolgono funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico” Agli enti pubblici economici non economici  non vengono riconosciuti poteri autoritativi 1a qualificazione di un ente pubblico è importante importante perch+ comporta conseguenze conseguenze giuridiche giuridiche di rilievo a) -oltanto gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell’ordiname dell’ordinamento nto generale alla stessa stessa stregua stregua dei provvedimenti provvedimenti dello -tato, impugnabili davanti al giudice giudice amministrativo amministrativo 1’autonomia 1’autonomia è intesa intesa come possibilità possibilità di effettuare da s+ le proprie proprie scelte ed è altres< altres< riferita alla possibilità possibilità di porre in essere essere norme generali ed astr astrat atte te che che abbia abbiano no effic efficaci aciaa sul sul pian piano o dell’ dell’or ordi dinam namen ento to gene genera rale le (cd (cd autonomia normativa), normativa), si pensi agli enti territoriali, i quali possono emanare statuti e regolamenti e prefissarsi anche obbiettivi e scopi diversi da quelli statali (cd autonomia di indirizzo) indirizzo) .n particolare dispone di autonomia di indirizzo la regione, in virt$ della posizione di autonomia ad essa costituzionalmente riconosciuta 1a legge pu" poi attribuire agli enti l’ autonomia finanziaria , cioè la l a possibilità di decidere in ordine alle spese e di disporre di entrate autonome, l ’autonomia ’autonomia organizzati organizzativa va che consis consiste te nella nella possi possibili bilità tà di darsi darsi un assett assetto o organi organizzat zzativo ivo propri proprio o anche anche divers diverso o da modelli generali, l’autonomia l’autonomia tributaria che tributaria che consiste nella possibilità di disporre di propri tributi, e l’autonomia l’autonomia contabile , cioè la potestà di derogare al normale procedimento previsto per l’erogazione di spese e l’introito di entrate ed in particolare la sussistenza di un bilancio distinto da quello degli altri enti 1a possibilità di agire per il conseguimento dei propri fini mediante l’esercizio di attività amministrativa che ha la natura e gli effetti di quella della pubblica amministrazione viene comunemente ricondotta alla nozione di autarc)ia autarc)ia autotutela l’ordinamento attribuisce  b) -oltanto agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela cioè a tali enti la possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e, in particolare, di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi 12

1’au 1’auto totu tute tela la cost costit itui uisc scee di no norm rmaa eser eserci cizi zio o di funz funzio ione ne am ammi mini nist stra rati tiva va atti attiva va,, e manifestazione di autotutela è pure le decisioni su ricorso amministrativo amministrativo c) 1e persone persone fisiche fisiche legate da da un rapporto rapporto di servizio servizio agli enti pubblici pubblici sono assogge assoggettate ttate ad un particolare regime di responsabilità penale, civile e amministrativa d) /li /li enti enti pubbl ubblic icii son ono o tenut enutii al ris rispett petto o dei princ rincip ipii app applica licabi bili li alla alla pubb pubbli lica ca amministrazione alcuni loro beni sono assoggettati ad un regime speciale e) 1’atti 1’attività vità che costitui costituisce sce esercizi esercizio o dei poteri poteri ammi amminis nistra trativ tivii è di regola regola retta retta da norme norme peculiari, quali quelle contenute nella 1&3%%44* relativa ai procedimenti amministrativi possono utilizzare procedure procedure privilegiate privilegiate per la riscossione delle entrate f) /li enti pubblici possono patrimoniali dello patrimoniali dello -tato g) 6ell’ipotes 6ell’ipotesii in cui abbiano partecipazio partecipazioni ni in una società società per azioni, azioni, l’atto costitut costitutivo ivo pu" conferire agli enti pubblici la facoltà di nominare uno o pi$ amministratori o sindaci (art&30 cc) la legge pu" attribuire allo -tato o ad altri enti pubblici tale possibilità anche in mancanza di partecipazione azionaria (art &34 cc) h) /li enti pubblici pubblici sono soggett soggettii a particolari rapporti rapporti o relazioni relazioni (con lo -tato, -tato, la regione, regione, il comune, a seconda dei casi), la cui intensità (strumentalità, dipendenza, eccC) varia in ragione dell’autonomia dell’ente #ai conce concett ttii di auto autotu tute tela, la, auta autarch rchia ia e auto autono nomia mia devo devono no esse essere re dist distin inte te le no nozio zioni ni di autodichia e di autogoverno 1’autodic)ia 1’autodic)ia   consiste nella possibilità, spettante ad alcuni organi costituzionali in ragione della loro peculiare indipendenza, di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali comuni, comuni, esercit esercitand ando o la funzion funzionee giusti giustizial zialee relativ relativamen amente te all allee contro controver versie sie con i propri propri dipendenti 1’autodichia è riconosciuta alla 7amera, al -enato e alla 7orte costituzionale .l termine autogoverno indica autogoverno indica la situazione che ricorre nell’ipotesi in cui gli organi dello -tato siano designati dalla collettività di riferimento, anzich+ essere nominati o cooptati da parte di autorità centrali

Il problema della classificazione degli enti pubblici. /li enti possono essere suddivisi in gruppi in considerazione della finalità perseguita, e si distinguono in dottrina enti con compiti di disciplina di settori di attività, enti con compiti di promozione, enti con compiti di produzione di beni e di servizi in forma imprenditoriale, enti con compiti di erogazione di servizi pubblici .n base al tipo di poteri attribuiti, si differenziano gli enti che posseggono potestà normativa dagli enti che fruiscono di poteri amministrativi e da quelli che fanno uso della sola capacità di diritto privato .n ordine alle modalità con le quali viene organizzata la presenza di persone negli organi dell’ente si annoveranoB a) !nti a struttura istituzionale , nei quali la nomina degli amministratori è determinata da soggetti estranei all’enteB si tratta di enti (ad esempio l’.68-) che presuppongono la dest destin inazi azion onee di un patrim patrimon onio io alla alla sodd soddis isfaz fazio ione ne di un inte intere ress sse e la prev prevale alenz nzaa dell’e dell’elem lement ento o patrim patrimoni oniale ale spiega spiega l’ampia l’ampia gamma gamma di contro controlli lli cui questi questi enti enti sono sono tradizionalmente sottoposti  , nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante b) !nti associativi , determinano direttamente o a mezzo di rappresentanti eletti o delegati le decisioni fondamentali dell’ente .n essi si verifica quindi il fenomeno della 9uesti ti enti enti poss posson ono o esse essere re carat caratte teriz rizzat zatii dalla dalla pres presen enta ta di autoamministrazione autoamministrazione 9ues 13

un’ass un’assemb emblea lea avente avente soprat soprattut tutto to compit compitii delibe deliberant ranti i (ad esempi esempio o 7=6., 7=6., ordini ordini e collegi professionali, accademie di natura pubblica) .n alcuni alcuni enti, enti, poi, poi, detti detti a struttura rappresentativa , i soggetti interessati determinano la nomina della maggioranza degli amministratori non direttamente, ma attraverso le proprie organizzazioni 1a 7ostituz 7ostituzion ionee contem contempla pla all’art all’art  gli enti autonomi autonomi   (autonomie locali), e ai fini della sottoposizione al controllo della 7orte dei 7onti, all’art %** 7ost, quella degli enti a cui lo -tato contribuisce in via ordinaria ordinaria  Agli Agli enti enti autono autonomi mi la 7ostit 7ostituzio uzione ne ricono riconosce sce una partic particolar olaree posizio posizione ne di autono autonomia mia in particolare a comuni, province, città metropolitane e regioni ali enti sono formazioni sociali entificate cui è attribuita autonomia di indirizzo, potendo essi esprimere un indirizzo politico (nel caso della regione) o politico?amministrativo anche confliggente con quello statale .l princip principio io dell’au dell’auton tonomi omiaa nei lim limiti iti fissati fissati dall’o dall’ordi rdiname namento nto è alla base base della della discip disciplina lina costit costituzi uziona onale le delle delle univer universit sità$ à$ delle delle istitu istituzio zioni ni di alt altaa cultur culturaa e delle delle accade accademie mie , cioè soggetti che possono “darsi “ darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato” Stato” (art ;; 7ost) 1a legg leggee ha di rece recent ntee intr introd odot otto to la categ categor oria ia delle delle autonomie autonomie funzionali funzionali (art% #1gs %%&%440) o enti locali funzionali, per indicare quegli enti @ università, camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, istituzioni scolastiche @ ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti statali 1’art % comma 3 lett d , 14%44:, esclude il conferimento a regioni, province e comuni dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale non solo dalle camere di commercio, ma anche dalle università degli studi /li enti pubblici economici sono disciplinati nel codice civile (art &&*% cc, che si riferisce agli enti pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principale un’attività commerciale, art &&&% cc, che esclude dal fallimento gli enti pubblici) ed in altre norme di legge (ad esempio art3*4 n3 cpc e art ;: 1;**%4:*) 1a classif classificaz icazion ionee conten contenuta uta nella nella 1:*%4 1:*%4: : è import important ante, e, poich+ poich+ per gli enti statali non (cd parastatali) economici economici (cd parastatali) pone una regolamentazione omogenea attinente al rapporto di impiego, ai controlli, alla gestione contabile, alla nomina degli amministratori /li enti a struttura associati associativa va sono presi in considerazione dalla legge al fine di sottrarli all’estinzione pura e semplice, in ragione del fatto che la formazione sociale cui essi sono esponenti non pu" cessare di esistere 1a 7ostituzione 7ostituzione riconosce riconosce come dotati di autonomia autonomia gli enti territorialiB territorialiB comuni, province, città metropolitane, regioni e -tato .l territorio consente territorio consente di individuare gli enti stessi nonch+ le persone che vi appartengono per il solo fatto di esservi stanziate, ossia, proprio e soltanto per questo collegamento con il territorio (residenza) residenza) 1’ente 1’ente territoriale territoriale è politicament politicamentee rappresent rappresentativo ativo del gruppo gruppo stanziato stanziato sul territorio e opera nell’interesse di tutto il gruppo, e ovviamente le sue funzioni sono individuabili in ragione del livello territoriale degli interessi stessi -oltanto gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali, posti al servizio di tutta la collettività /li enti enti pubblic pubblicii non territ territori oriali, ali, pur espone esponenzia nziali li di gruppi gruppi sociali sociali,, sono sono accomun accomunati ati in ragi ragion onee del del pers perseg egui uime ment nto o di inte intere ress ssii sett settor oria iali li,, tant tanto o è vero vero che che veng vengon ono o dett dettii monofunzionali 14

.l carattere atipico degli enti pubblici ha indotto ha introdurre regimi di diritto speciale, come la normativa inerente l’istituzione e la regolamentazione di una serie di enti pubblici detti “agenzie”, l’ agenzia per i servizi sanitari regionali istituita dal #1gs &''%44; e agenzie”, (ad esempio l’agenzia avente compito compito di supporto alle attività regionali, regionali, l’agenzia l’ agenzia per la rappresentanza negoziale avente il compit compito o di rappre rappresen sentar taree l’ammin l’amminist istrazi razione one delle pubblic)e pubblic)e amministraz amministrazioni ioni avente pubblica in sede di contrattazione collettiva nazionale l’agenzia l’ agenzia autonoma per la gestione istituita dall’art%: c:' 1%&:%44: 1%&:%44: avente dell’albo dell’albo dei segretari segretari comunali comunali e provincia provinciali li istituita personalità di diritto pubblico e sottoposta alla vigilanza del Dinistero dell’.nterno l’ agenzia spaziale italiana , riordinata con #1gs %&0&**; dotato di personalità giuridica di diritto pubblic pubblico o e autono autonomia mia scient scientific ifica, a, fin finanzi anziaria aria,, patrim patrimoni oniale ale e contab contabile ile l’ag l’agen enzi ziaa per per le erogazioni in agricoltura. .l recente decreto di riforma dei ministeri (#1gs ;**%444) ha previsto l’istituzione di strutture sotto sottopos poste te ad indiriz indirizzo zo e vigilan vigilanza za mini ministe sterial rialee e svolge svolgenti nti attività attività a caratte carattere re tecnico? tecnico? operativo operativo di interesse interesse nazionale ale decreto inoltre ha soppress soppresso o l’agenzia l’agenzia nazionale nazionale per la protez protezion ionee dell’am dell’ambie biente nte (A68A) (A68A) trasfe trasferen rendo do le sue funzioni funzioni alla nuova nuova Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici.

/elazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative. !’ difficile individuare le relazioni intercorrenti tra i vari enti e la posizione assunta dagli uni nei confro confronti nti degli degli altri altri >i sono sono per" per" alcune alcune relazio relazioni ni inters intersogg oggett ettive ive fon fondam dament entali ali che corrono tra enti territoriali e altri enti situazione ne di strumentalità strutturale e organizzativa di organizzativa  di un ente, stabilita dalla 1) 1a situazio legge, nei confronti di un altro ente, nella quale il primo viene a rivestire una posizione simil similee a quell quellaa di un orga organo no 9ues 9uesta ta situ situazi azion onee im impli plica ca che l’ent l’entee “pri “princ ncip ipale ale”” disponga disponga di una serie di poteri poteri di ingerenza, ingerenza, in particolare particolare di direttiva, direttiva, di indirizzo, di vigilanza, di approvazione degli atti fondamentali e di verifica nei confronti dell’ente subordinato subordinato 5n esempio di ente strumentale strumentale è costituito costituito dalle aziende speciali  speciali   che sono enti strumentali dei comuni ai sensi dell’art%%3 del 5 sugli enti locali, e gli enti dipendenti dalle regioni regioni  2) /li enti c)e svolgono un’attività c)e si presenta come rilevante per un altro ente pubblico territoriale , in particolare per lo -tato, non si trovano generalmente in una posizione di strumentalità strutturale e organizzativa marcata .l maggior grado di autonomia è spesso determinato dalla loro preesistenza rispetto al riconoscimento come enti pubblici, e la dipendenza e la strumentalità hanno natura funzionale pur comportando l’assoggettamento dell’ente ad una serie di controlli e condizionamenti della loro attività !sempi di tali enti si ritrovano nelle 7amere di 7ommercio, nella -.A! e negli enti “parastatali” ;) -ono -ono poi individu individuabil abilii enti enti che non si pongon pongono o in relazio relazione ne di strument strumentalit alitàà con lo -tato o con altri enti pubblici ed in questa questa categoria rientrano rientrano gli enti esponenziali esponenziali e le formazioni sociali che godono della possibilità di determinarsi autonomamente (ad esempio gli ordini e collegi professionali, il 7oni, le accademie di scienze ed arti che siano enti pubblici, gli enti locali non territoriali, eccC) 1a vigila vigilanza nza era tradizionalmente considerata una figura organizzatoria caratterizzata da poteri di ingerenza costituiti in particolare dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro altro,, dist distin ingu guen endo dosi si in ci" dalla dalla tutela , che attiene ai controlli di merito .l suo contenuto si estrinseca nell’adozione di una serie di atti, quali l’approvazione dei bilanci e 15

delle delibere particolarmente particolarmente importanti, importanti, nella nomina di commissari commissari straordinar straordinari, i, nello scioglimento degli organi dell’ente, nella prefissione di indirizzi 1a direzione  direzione  è caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto, da parte dell’ente sovraordinato, di un ambito di autonomia dell’ente subordinato .n part partic icol olare are,, la dire direzio zione ne si estr estrins insec ecaa in una una seri seriee di atti atti,, le direttive , che determinano l’indirizzo dell’ente, lasciando allo stesso la possibilità di scegliere le modalità attraverso le quali conseguire gli obiettivi prefissati #alle relazioni stabili occorre tenere distinti i rapporti che possono instaurarsi di volta in volta tra gli enti, si tratta dell’avvalimento e della sostituzione 1’avvalimento 1’avvalimento era  era previsto dall’art%%0 ultimo comma 7ost, ma è stato cancellato dalla legge 7ost 7ost ;&**%, tuttavia esso è ancora ancora presente presente perch+ previsto da una legge ordinaria ordinaria (art; c% lettf 1egge 44:), e consiste nell’utilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro ente ali uffic ufficii svol svolgo gono no attiv attivit itàà di tipo tipo ausi ausili liari ario, o, ad esem esempi pi prep prepar arat ator oria ia o esec esecut utiv iva, a, ma no non n costituisce deroga di competenze trattandosi di una vicenda interna di tecnica organizzativa 7on 7o n il term termin inee sostitu sostituzio zione ne si indica in generale l’istituto mediante il quale un soggetto (sostituto) è legittimato a far valere un diritto, un obbligo o un’attribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto (sostituito) operando in nome proprio e sotto la prop propri riaa resp respon onsa sabil bilit ità à 1e mo modi dific ficazi azion onii giur giurid idich ichee che che subi subisc scon ono o diri diritt tti, i, obbli obbligh ghii e attribuzioni incidono direttamente nella sfera del sostituito, in capo al quale si producono gli effetti o le conseguenze dell’attività posta in essere dal sostituto 1’ordinamento disciplina il potere sostitutivo tra enti nei casi in cui un soggetto non ponga in esse essere re un atto atto obbli obbliga gato torio rio per per legg leggee o no non n eser eserci citi ti le funz funzio ioni ni amm ammini inist strat rative ive ad esso esso conferite, e la giurisprudenza sottolinea che il legittimo esercizio del potere di sostituzione rich richie iede de la prev previa ia diff diffid ida a .l pote potere re sost sostit itut utivo ivo in caso caso di iner inerzia zia pu" pu" esse essere re eser esercit citat ato o direttamente da un organo dell’ente sostituto, ovvero da un commissario nominato dall’ente sostituto .n ordine ai poteri sostitutivi dello -tato sulla regione, la 7orte costituzionale ha affermato che debba essere rispettato il principio della leale cooperazione, il quale impone allo -tato di inte interv rven enir iree solta oltant nto o dopo opo aver averee adot adotta tato to le mi misu sure re (inf (infor orma mazi zion onii atti attive ve e pass passiv ive, e, sollecitazioni, eccC) idonee a qualificare l’intervento del sostituto come necessario a causa dell’inerzia della regione 1’art  #1gs %%&%440 disciplina i poteri sostitutivi dello -tato in caso di accertata inattività delle delle region regionii e degli degli enti enti locali locali che compor comporti ti ina inadem dempim piment ento o agli obbligh obblighii comuni comunitar tarii o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali Ai sensi dell’art%&* c& 7ost infine, il /overno “ pu& “ pu& sostituirsi agli organi delle regioni, delle città metr metrop opol olit itan ane, e, dell dellee prov provin ince ce e dei dei comu comuni ni nel nel caso caso di manc mancat atoo risp rispet etto to di norm normee e trat tratta tati ti internazio internazionali nali o della normativa normativa comunitaria, comunitaria, oppure di pericolo pericolo grave per l’incolumità l’incolumità e la sicurezza  pubblica, ovvero uando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in  particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, “'a legge deinisce  prescindendo dai conini territoriali ter ritoriali dei governi locali”, locali ”, il comma ; specifica che “'a le proced procedure ure atte a garant garantire ire che i poteri poteri sostitu sostitutiv tivii siano siano esercit esercitati ati nel rispet rispetto to del principio principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione” collaborazione” 1a delega di funzioni amministrative è amministrative  è figura che ricorre nei rapporti tra -tato e regioni e tra regioni e enti locali .n particolare, le regioni, secondo quanto disposto dall’art %%0 7ost (vec (vecch chia ia form formul ulazi azion one) e) eser esercit citan ano o in via via no norm rmale ale le prop propri riee funzi funzion onii am ammin minis istr trat ative ive delegandole alle province, ai comuni ed agli altri enti locali 9ueste deleghe sono operate con legge (art %%0 c&, art 3 c 1egge 4%44:) 16

1a recent recentee riform riformaa della della 1egge 1egge 7ostit 7ostituzio uzionale nale ;&**% ;&**% ha sosti sostitui tuito to l’art% l’art%%0 %0 7ost, 7ost, ed ha costituzion costituzionalizzato alizzato l’istituto l’istituto del conferimento  conferimento  di funzioni amministrative ai vari livelli di governo locale sulla base dei “principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” Alcune forme associative, tradizionalmente distinte in federazioni e consorzi, possono essere costit costituit uitee tra enti 1e federazioni di enti svolgono enti svolgono attività di coordinamento e di indirizzo dell’attività degli enti federati, nonch+ attività di rappresentanza degli stessi (ad esempio l’A7., il 7=6. e le federazioni nazionali di ordini e collegi) Alcu Alcune ne fede federaz razio ioni ni comp compre rend ndon ono o an anch chee sogg sogget etti ti priva privati ti,, ed altre altre poss posson ono o cost costit ituir uiree federazioni di diritto privato (come l’ANCI l’ANCI associazione nazionale dei comuni italiani) . consorzi costituiscono consorzi costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalità comuni a pi$ sogg sogget etti ti,, spes spesso so reali realizza zzano no o gest gestis isco cono no oper operee o serv servizi izi di inte intere ress ssii comu comuni ni agli agli enti enti consorziati, i quali restano comunque di regola titolari delle opere e dei servizi . consor consorzi zi pubblic pubblicii posso possono no essere essere classif classificat icatii in entific entificati ati e non entific entificati ati,, obbliga obbligator torii e facoltativi esistono poi consorzi formati soltanto da enti pubblici ovvero anche da privati . consorzi entificati sono enti di tipo associativo 6ell’am 6ell’ambit bito o delle delle forme forme associa associativ tivee tra enti, enti, debbon debbono o altres< altres< essere essere ricorda ricordate te le unioni di comuni (art;& comuni  (art;& 5 enti locali), mentre caratteri simili ai consorzi hanno gli uffici comuni che comuni che gli gli enti enti loca locali li poss posson ono o cost costit itui uire re medi mediant antee conve convenzi nzion one, e, e che che oper operan ano o con con pers person onale ale distaccato degli enti partecipanti ai quali viene affidato l’esercizio di funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo

La disciplina comunitaria in particolare$ gli organismi di diritto pubblico. .l termine “amministrazione comunitaria” pu" essere impiegato per indicare l’insieme degli organismi organismi e delle istituzioni istituzioni dell’5nione dell’5nione europea cui è affidato il compito compito di svolgere svolgere attività sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi 1’ordinament 1’ordinamento o comunitario comunitario riserva riserva all’amministraz all’amministrazione ione degli -tati membri una peculiare peculiare disciplina in vista, essenzialmente, della tutela della concorrenza e dei mercati 1’amm 1’ammini inist straz razio ione ne pubbl pubblica ica cond condizi izion onaa il gioc gioco o della della conc concor orre renz nzaa sott sotto o una una dupl duplice ice prospettivaB in quanto soggetto che, a mezzo di proprie imprese, presta servizi e produce beni in un regime particolare e in quanto operatore che detiene una quota di domanda di beni e servizi 1a direttiva 7!! 0*&:; della 7ommissione, modificata dalla direttiva 03%;, definisce le “imprese pubbliche” come le imprese nei confronti delle quali i pubblici poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che le disciplina 1’am 1’ammi mini nist stra razi zion one, e, al fine fine di sodd soddis isfa fare re esig esigen enze ze coll collet etti tive ve,, no non n aven avendo do mezz mezzii e organizzazioni sufficienti deve sovente ricercare contraenti sul mercato per affidare loro la realizzazione di opere o per richiedere prestazioni e beni di valore economico complessivo rilevantissimo Altra Altra noz nozion ionee di rilievo rilievo introdot introdotta ta dal diritto diritto comunit comunitario ario è quella quella di organismo di diritto pubblico , ricompresa nella disciplina in materia di appalti tra le amministrazioni aggiudicatrici, ed assoggettandola alla specifica disciplina ispirata ai principi di concorrenza -i tratta di organismiB a) istituiti per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale b) aventi personalità giuridica 17

attività è finanziata finanziata in modo maggioritario maggioritario dallo -tato, -tato, dagli enti locali o da altri c) la cui attività organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza è costituito per pi$ della metà da membri designati dallo -tato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico 1e tre condizioni hanno carattere cumulativo

Le figu figure re di ince incert rtaa 0ual 0ualif ific icaz azio ione ne in part partic icol olar are$ e$ le soci societ etàà per per az azio ioni ni a partecipazione pubblica. 1e società a partecipazione pubblica sono soggette ad una disciplina particolareB l’art &334 cc prev preved edee che, che, ove ove lo -tat -tato o (o altro altro ente ente pubb pubblic lico) o) abbia abbia part partec ecip ipazi azion onii azi azion onari arie, e, l’att l’atto o costitutivo possa ad esso conferire la facoltà di nominare amministratori o sindaci, ovvero componenti del consiglio di sorveglianza, nonch+ revocarli 9uesta eventualità è consentita dall’art&3* cc anche quando l’ente non abbia partecipazione azionarie, allorch+ cos< disponga la legge o l’atto costitutivo !’ frequente infatti il caso di società istituite direttamente ed unilateralmente dalla legge o di società a costituzione obbligatoria -i possono individuare almeno tre modelliB 1) le società a partecipazione pubblica regolate da leggi speciali e chiamate a svolgere funzioni pubbliche (ad esempio 8atrimonio spa, .nfrastrutture spa) possono essere accostate accostate alle società società che risultano affidatarie affidatarie di servizi servizi in house senza necessità di una house senza necessità previa gara &) le società società a partecipazio partecipazione ne pubblica pubblica direttament direttamentee affidatarie affidatarie di servizi servizi pubblici pubblici locali locali di norma la scelta del socio privato avviene a mezzo gara ;) le societ societàà derivanti derivanti dal proces processo so di di privatizzazi privatizzazione one Affidamento in house è il concetto delineato dalla giurisprudenza comunitaria con il quale si esclude esclude che la disciplina sugli appalti trovi applicazione nei casi in cui tra amministrazion amministrazionee e imprese sussista un legame tale per cui il soggetto non possa ritenersi “distinto” dal punto di vista decisionale .l legislatore italiano, la fine di evitare di “mettere a gara” l’affidamento del servizio locale, ha utilizzato lo stesso schema nel settore dei servizi pubblici .l 5 sugli enti locali, modificato dall’art; della 1egge 330&**% e dalla 1egge ;&'&**;, prevede per i servizi locali di rilevanza economica tre forme di gestioneB a) società società pubbliche dirett direttamente amente affidatar affidatarie ie del servizio servizio come le società società a capitale misto misto pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l’espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica  b) società pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le società a capitale interamente pubblico a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte pi$ importante della propria attività con l’ente o gli enti pubblici che la controllano nella logica della concorrenza e del mercato c) affi affidam dament ento o del servizio servizio a societ societàà di capitali capitali individ individuat uatee attrav attravers erso o l’espl l’espleta etamen mento to di gare 8er la disciplina relativa alla dismissione delle partecipazioni azionarie nelle società in cui sono stati trasformati gli enti privatizzati, l’art& #1 ;;&%443 convertito in legge 3:3%443, modificato dalla 1;*&**3, accanto ai limiti al possesso azionario e al divieto della cessione della della part partec ecip ipazi azion one, e, cons consen ente te all allo o -tat -tato o di ma mant nten ener eree pote poteri ri spec special ialii ( golden golden s)are s)areBB 18

opposizione all’assunzione di partecipazioni che rappresentano almeno la ventesima parte del capital capitalee sociale sociale)) eserci esercitabi tabili li soltan soltanto to in caso caso di perico pericolo lo per “intere “interessi ssi vitali” vitali” dello dello -tato -tato medesimo con riferimento alle società operanti nel settore della difesa, dei trasporti, delle telecomunicazioni, delle fonti di energia e degli altri pubblici servizi, individuate con decreto del 8residente del 7onsiglio dei ministri 2ico 2icorr rree ente ente pubbl pubblico ico laddo laddove ve lo stat statut uto o dell dellee soci societ etàà per per azi azion onii e la disc discip iplin linaa delle delle dismissioni implichino la impossibilità di uno scioglimentoB infatti l’esistenza e la destinazione funzio funzional nalee della della societ societàà sono sono predet predeterm erminat inatee con atto atto normat normativo ivo e rese rese indisp indisponi onibili bili alla volontà dei propri organi deliberativi 1e società a partecipazione pubblica maggioritaria sono assoggettate ad una disciplina di diritto speciale 1e società per azioni a partecipazione pubblica locale sono soggetti privati nei limiti in cui possano disporre della propria esistenza e del proprio oggetto . concessionari di opere e gli affidatari di servizi pubblici sono categorie di soggetti privati che pres presen enta tano no carat caratte tere re pubbl pubblici icist stico ico,, i quali quali,, coll colloc ocat atii in sul sul merc mercato ato in regi regime me di liber liberaa concorrenza, sono assoggettati a settori cd esclusi allorch+ agiscano “in virt$ di diritti speciali o esclusivi” -ono diritti speciali o esclusivi i diritti costituiti per legge, per regolamento o in virt$ di una concessione o di altro provvedimento amministrativo avente l’effetto di riservare ad uno o pi$ soggetti l’esercizio di attività 1’art &3'% cc si occupa delle società società di interesse interesse nazionale estendend estendendo o ad esse la normativa normativa di cui agli artt &30 e &34 cc “compatibilmente con le disposizioni delle leggi speciali che stabiliscono stabiliscono per tali società società una particolare disciplina disciplina circa la gestione gestione sociale, la trasferibilità trasferibilità delle azioni, il diritto di voto e la nomina degli amministratori e dei dirigenti ra queste società si ricorda la /AI 1 tv$ concessionaria del servizio pubblico

2icende degli enti pubblici. 1a costituzione degli enti pubblici pu" pubblici  pu" avvenire per legge o per atto amministrativo sulla  base di una legge, anche se in molti casi la legge si è limitata a riconoscere come enti pubblici organizzazioni nate per iniziativa privata .l legislatore non è libero di rendere pubblica qualsiasi persona giuridica privata, infatti esistono limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali, la libertà di associazione e altre attività private .n ordine all’estinzione all’estinzione degli  degli enti pubblici, essa pu" aprire una vicenda di tipo successorio (a titolo universale o particolare), ma l’estinzione pu" essere prodotta dalla legge o da un atto amministrativo basato sulla legge 9uanto alle modificazioni degli enti pubblici , si possono ricordare il mutamento degli scopi, le mo modi dific fiche he del del terr territ itor orio io degl deglii enti enti terr territ itor orial iali, i, le mo modi dific ficazi azion onii delle delle attr attribu ibuzio zioni ni,, la trasfo trasformaz rmazion ionee da ente ente non economico economico a ente ente pubblic pubblico o econom economico ico e le variazio variazioni ni della della consistenza patrimoniale /li enti pubblici possono inoltre essere trasformati in persone giuridiche di diritto privato Anche nche il il riord comportar taree l’estin l’estinzio zione ne degli degli stessi stessi o la loro loro riordin ino o degl deglii enti enti pubb pubblic licii pu" compor trasformazione in persone giuridiche private 2ecentemente, gli artt %% e %3 della 1egge 4%44: hanno conferito al governo la delega a emanare decreti legislativi diretti a “riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza, le istituzioni di diritto privato e le società per azioni cont contro rolla llate te dallo dallo -tat -tato”, o”, indivi individu duan ando do quale quale crite criteri ri e princ princip ipii dire dirett ttiv ivii “la fusi fusion onee o soppressione di enti con finalità omologhe o complementari, la trasformazione di enti per i 19

quali l’autonomia non sia necessaria o funzionalmente utile in ufficio dello -tato o di altra amministrazio amministrazione ne pubblica pubblica ovvero ovvero in struttura struttura di università, università, con il consenso consenso della medesima, medesima, ovvero la liquidazione degli enti inutili”

La privatizzazione degli enti pubblici. 1a scelta di privatizzare gli enti pubblici è sostenuta da molte ragioni 9uando tale vicenda comporta la trasformazione dell’ente in società per azioni, questa è in grado di reperire capitale di rischio sul mercato ed ha una snellezza d’azione maggiore 1a priv privati atizza zzazio zione ne è stat stataa intr introd odot otta ta an anch chee ai fini fini della della ridu riduzi zion onee dell’ dell’in inde debit bitame ament nto o finanziario (art% c' 1egge 3:3%443) 8i$ in genera generale le la privat privatizza izzazio zione ne formale formale oltre che sostanzia sostanziale le compor comporta ta che il potere potere pubblico rinunci ad essere imprenditore e quindi incide sul modello di intervento pubblico nell’economia .n realtà spesso il legislatore affida la gestione di interessi pubblici alle strutture privatizzate, ossia realizza una privatizzazione meramente formale, rimanendo il capitale nella totalità o nella maggioranza in mano pubblica 1e tappe fondamentali della privatizzazione sono le seguentiB %) 1’ente 1’ente pubblico pubblico economico economico viene viene trasformato trasformato in società società per per azioni (privatizzaz (privatizzazione ione cd cd “formal “fo rmale”, e”, ovvero ovvero,, “fase “fase fredda fredda”” della della privati privatizzaz zzazion ione) e) con capital capitalee intera interamen mente te posseduto dallo -tato &) -i procede procede poi alla dismissio dismissione ne della quota quota pubblica pubblica (privatizzazione (privatizzazione cd cd “sostanziale “sostanziale”, ”, o “fas “fasee cald calda” a” dell dellaa priv privat atiz izza zazi zion one) e) 9ues 9uest’ t’ul ulti tima ma tapp tappaa è disc discip ipli lina nata ta dal dal #1 #1;;& ;;&%4 %443 43 conv conver erti tito to in 1egg 1eggee 3:3 3:3% %443 443 mo modi dific ficat ato o dall dallaa 1;* 1;*&* &**;, *;, che che fa riferimento a procedure trasparenti e non discriminatorie 1a privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principaliB - nella gestione di partecipazioni azionarie (.ri, !ni) - nei servizi di pubblica utilità (!nel, telecomunicazioni, gas, eccC) - nel settore creditizio (istituti di credito di diritto pubblico) 1’ordinamento italiano conosce anche altre forme di privatizzazione, caratterizzate dal fatto che gli enti vengono trasformati in soggetti privati non aventi scopo di lucro, come per la trasformazione obbligatoria degli enti che operano nel settore musicale in fondazioni di diritto privato disposta dal #1gs ;':%44' .l #1gs *4%443, inoltre, prevede la trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza 7on il #1gs 3%4%444 modificato dalla 1&03&**&, sono state emanate norme in materia di privatizzazione, fusione, trasformazione e soppressione di enti pubblici nazionali, ridefinendo anche i compiti della -.A!

I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici. 8er realizzare i propri fini, l’amministrazione ha bisogno di un insieme di strutture e di mezzi personali e reali che è il risultato di una certa attività organizzativa la quale si deve svolgere nell’osservanza della 7ostituzione 1’art 4: 7ost, che si riferisce letteralmente all’organizzazione, pu" essere letto come norma di ripartizione ripartizione della funzione di indirizzo politico tra governo e parlamento parlamento poich+ l’attività l’attività di politico tra governo organizzazione è espressione di quella di indirizzo e si desume la sussistenza di una riserva di organizzazione in capo al /overno, che pu" modellare le proprie strutture in ragione delle esigenze mutevoli che deve affrontare 20

5n riconoscimento espresso di tale riserva di organizzazione è operato dall’art %: c% lett d 1egg 1eggee 3** 3**%4 %400 00,, che che prev preved edee la figu figura ra dei dei rego regola lame ment ntii gove govern rnat ativ ivii disc discip ipli lina nant ntii l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni di legge altro ancora è l’art%3 l’art%3 bis della stessa legge, legge, il quale stabilisce stabilisce che l’organizzazione l’organizzazione e la discip disciplina lina degli degli uffici uffici dei min minist isteri eri sono sono determ determinat inatee con regolam regolament ento o govern governati ativo vo su proposta del ministro competente, d’intesa con il 8residente del 7onsiglio dei ministri e con il ministro del tesoro 1’art 1’art 4: si riferis riferisce ce all’ammi all’amminis nistra trazio zione ne statal statale, e, l’art l’art %%: c' 7ost 7ost preved prevedee che comuni comuni,, provin province ce e città città metrop metropolit olitane ane abbiano abbiano “potes “potestà tà regola regolamen mentar taree in ordine ordine alla discip disciplina lina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”, ed in questo caso la riserva di organizzazione è disposta proprio dalla 7ostituzione #ebbono poi essere ricordati gli atti di organizzazione non organizzazione  non aventi carattere normativo quali gli atti di istituzione di enti, di organi o di uffici, l’assegnazione agli organi dei titolari, gli accordi tra pi$ amministrazioni che disciplinano attività di interesse comune, o costitutivi di consorzi .l potere di organizzazione è oggi espressamente disciplinano dagli artt& e  del #1gs %'&**% 1a prima norma afferma che le amministrazioni pubbliche definiscono “secondo i principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi second secondo o i rispet rispettivi tivi ordinam ordinament enti, i, le linee linee fon fondam dament entali ali di organi organizzaz zzazion ionee degli degli uffici” uffici” e “individuano gli uffici di maggior rilevanza” 1a seconda norma stabilisce che le pubbliche amministrazioni assumono ogni determinazione organizzativa “con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”B alle determinazioni operative gestionali occorre garantire “adeguati margini” e, cioè, uno spazio di discrezionalità organizzativa

L’organo. 1a personalità giuridica delle organizzazioni è riferita alle situazioni giuridiche e ai rapporti giuridici 8er poter agire le organizzazioni potevano ricorrere a due istitutiB a) la rappresentanza , alla stessa stregua di quella necessaria disposta per le persone fisiche incapaci di agire dell’organo  b) utilizzare la figura dell’organo Attraverso l’organo l’organo la  la persona giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si considera posta in essere dall’ente 1’organo non è separato dall’ente, quindi, a differenza di quanto accade nella rappresentanza, la sua azione non è svolta in nome e per conto di altri, e corrisponde all’attività propria dell’ente 1a capacità capacità giuridica giuridica   spetta comunque all’ente, che è centro di imputazioni di effetti e fattispecie 1’organo è dunque uno strumento di imputazione e, cioè, l’elemento dell’ente che consente di riferire riferire all’ente all’ente stesso stesso atti e attività attività spesso spesso l’organo permette all’ente di rapportarsi rapportarsi con altri soggetti giuridici o comunque di produrre effetti giuridici 8i$ in particolare l’organo va identificato nella persona fisica o nel collegio in quanto investito della competenza attribuita dall’ordinamento (ad esempio, il contratto stipulato dal dirigente comunale si considera concluso dal 7omune) .n assenz assenzaa del titolare titolare,, l’ordi l’ordiname namento nto indica indica colui colui che è chiamat chiamato o a svolge svolgere re le relativ relativee funzioni ra persona fisica preposta all’organo e ente pubblico corre un rapporto giuridico, definito “rapporto di servizio” 21

. poteri vengono attribuiti soltanto all’ente avente la soggettività giuridica, ed esso si avvale di pi$ organi, ognuno di essi, pur senza esserne titolare, esercita una quota di quei poteri, detta competenza competenza 1a competenza è ripartita secondo svariati criteriB per materia, per valore, per grado o per territorio 1a comp compet eten enza za va tenu tenuta ta dist distint intaa dall’ dall’at attr tribu ibuzio zione ne,, che che indi indica ca la sfer sferaa di pote poteri ri che che l’ordinamento generale conferisce ad ogni ente pubblico

L’imputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione. ra le attività pubbliche che vengono esercitate da soggetti privati si pensi alle funzioni certificative certificative spettanti spettanti al notaio , alle possibilità che concessionari emanino concessionari emanino atti amministrativi o eroghino servizi pubblici, alla potestà spettante ai cittadini di procedere all’ arresto arresto in flagra flagranza nza di reato reato , al potere degli interessati di produrre dic)iaraz dic)iarazioni ioni sostitutiv sostitutivee di certificazioni , , alla possibilità di affidare ai terzi la riscossione dei tributi .l privato pu" agire direttamente in base alla legge, o in forza di un atto della pubblica amministrazione !gli riceve spesso un compenso da parte dell’ente pubblico oppure da utenti che che frui fruisc scon ono o dell dellaa sua sua atti attivi vità tà 1’at 1’atti tivi vità tà si conf config igur uraa nei nei conf confro ront ntii dei dei terz terzii come come pubbl pubblici icist stica ica,, alla alla stes stessa sa stre stregu guaa di quel quella la che avreb avrebbe be post posto o in esse essere re l’ent l’entee pubb pubblic lico o sostituito

Classificazione Classificazione degli organi. -ono esterni gli esterni gli organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna (i dirigenti, ad esempio, adottano gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno) /li orga organi ni proc proced edime iment ntali ali (o orga organi ni interni) sono quel quelli li comp compet eten enti ti ad eman emanar aree atti atti aven aventi ti interni) sono rilevanza endoprocedimentale 3rgani centrali sono centrali sono quelli che estendono la propria competenza all’intero spettro dell’attività dell’ente gli organi periferici , , viceversa, hanno ha nno competenza limitata limita ta ad un particolare ambito di attività, di norma individuato secondo un criterio geografico /li organi ordinari  ordinari  sono previsti nel normale disegno organizzativo dell’ente, mentre gli organi organi straordina straordinari ri   operano invece in sostituzione degli organi ordinari (in genere detti “commissari”) /li organi permanenti sono svolgono funzioni per un limitato limitato permanenti sono stabili, gli organi temporanei svolgono periodo di tempo (ad esempio le commissioni per i concorsi) /li organi attivi sono attivi sono competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione gli organi consultivi rendono consultivi rendono pareri gli organi di controllo sindacano controllo  sindacano l’attività posta in essere dagli organi attivi 1a distinzione distinzione rispecchia rispecchia quella tra attività amministrativa attiva (che attiva (che ha la finalità di curare gli intere interess ssii pubblic pubbliciB iB cd cd ammi amminis nistra trazion zionee attiva) attiva),, attività (mediantee la quale quale attività consultiva consultiva (mediant vengono espressi pareri)  (la cui finalità è quella di verificare l’attività pareri) e attività attività di controllo controllo (la amministrativa attiva alla luce di un parametro prefissato) /li organi sono quel quelli li i cui cui comp compon onen enti ti,, a diffe differe renz nzaa degl deglii organi organi rappre rappresen sentati tativi vi sono organi non rappresentativi , , vengono designati o eletti dalla collettività che costituisce il sostrato dell’ente ipico esempio di organo rappresentativo è il sindaco, mentre organo non rappresentativo è, ad esempio, il prefetto

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>i sono poi organi con legale rappresentanza e rappresentanza  e consistono in particolari tipi di organi esterni, cioè che esprimono la volontà dell’ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che, avendo la capacità processuale, conferisce la procura alle liti per agire o resistere in giudizio 8er espressa volontà di legge, alcuni organi sono dotati di personalità giuridica (e sono detti organi organi con personalità personalità giuridica o organi(enti), organi(enti), profilandosi come titolari di poteri e come strumenti di imputazione di fattispecie ad altro ente (in quanto organi di quest’ultimo), un esempio è l’I-TAT l’ I-TAT , alla dipendenza della 8residenza del 7onsiglio dei ministri con compiti relativi alle indagini statistiche interessanti le amministrazioni statali -ono organi monocratici quelli 6egli organi collegiali monocratici quelli il cui titolare è una sola persona fisica 6egli si ha la contitolarità di pi$ persone fisiche considerate nel loro insieme 1e ragioni per cui si procede all’istituzione dell’organo collegiale sono quella di riunire in un unico unico corpo corpo i portat portatori ori di intere interessi ssi differe differenti nti eo far conflui confluire re nel colleg collegio io pi$ capacit capacitàà professionali e tecniche 1’esercizio delle competenze dell’organo collegiale avviene mediante deliberazione, la cui adozione segue un procedimento che, solitamente, consta delle seguenti fasiB - convocazione del collegio , cioè l’invito contenente l’ordine del giorno, a riunirsi in un certo luogo in una certa data - presentazione di proposte sui punti all’ordine del giorno discussione - discussione votazione - votazione =ccorre distinguere tra quorum strutturale e quorum funzionale. .l  funzionale. .l primo indica il numero dei membri che devono essere presenti affinch+ il collegio sia legittimamente costituito (nei collegi perfetti si impone la presenza di tutti i componenti) il quorum  funzionale indica il numero di membri presenti che debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinch+ questa si trasformi in deliberazione 6ei cd collegi perfetti non è ammessa l’astensione negli altri casi l’astenuto è considerato come assente o come votante, in quest’ultimo caso, il voto di astensione non riduce il computo dei votanti in ragione del quale deve essere calcolato il uorum funzionale uorum funzionale e, dunque, equivale a voto negativo 1a deliberazione si perfeziona con la proclamazione fatta dal 8residenteB le sedute vengono docume documenta ntate te attrave attraverso rso proces processi si verbali verbali redatt redattii dal segret segretario ario e servon servono o ad estern esternare are la deliberazione adottata

/ela /elazi zion onii inte intero rorg rgan anic ic)e )e.. I mode modell llii teor teoric ici i la gera gerarc rc)i )ia$ a$ la dire direzi zion onee ed il coordinamento. ra gli organi di una persona giuridica pubblica possono possono istaurarsi istaurarsi relazioni disciplinate disciplinate dal diritto 1a gerarc)ia esprime gerarc)ia esprime la relazione di sovraordinazione?subordinazione tra organi diversi 1’omogeneità delle competenze giustifica i poteri spettanti al superiore gerarchico e il dovere di obbedienza di quello inferiore 8i$ in particolare, i poteri caratteristici della relazione gerarchica sonoB (che cons consen ente te di vinco vincolar laree l’or l’orga gano no subo subord rdin inato ato ad un cert certo o a) il potere di ordine (che comportamento nello svolgimento della propria attività) di direttiva (mediante direttiva (mediante la quale si indicano fini e obbiettivi da raggiungere, lasciando un margine di scelta in ordine alle modalità con cui conseguirli) e di sorveglianza sull’attività sull’attività degli organi subordinati, subordinati, i quali possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste b) potere di decidere i ricorsi gerarc)ici proposti gerarc)ici proposti avverso gli atti dell’organo subordinato 23

revocare gli atti emanati dall’organo subordinato c) potere di annullare d’ufficio e di revocare gli d) potere di risolvere i conflitti che insorgano tra organi subordinati poterii in capo all’org all’organo ano superior superioree di avocazione  avocazione   (per singoli affari, per motivi di e) poter interesse interesse pubblico, pubblico, indipenden indipendentemen temente te dall’inadempi dall’inadempimento mento dell’organo dell’organo inferiore) inferiore) e sostituzione (a sostituzione (a seguito di inerzia dell’organo inferiore) .l potere di delega spettante delega spettante al superiore sussiste soltanto nei casi previsti dalla legge .l pote potere re di eman emanar aree ordi ordini ni rela relativ tivame ament ntee all allee funz funzio ioni ni ed all allee ma mans nsio ioni ni dell’ dell’in infe feri rior oree gerarch gerarchico ico esclud escludee la possib possibilit ilitàà di scelta scelta di quest’ quest’ult ultimo imo,, facendo facendo sorge sorgere re il dovere dovere di eseguirlo, salvo che l’ordine stesso non contrasti con la legge penale -e il dipendente ritenga l’or l’ordi dine ne pale palese seme ment ntee illeg illegit itti timo mo,, deve deve farn farnee rimo superiore ore,, dichiar dichiarand andone one le rimost stra ranz nzaa al superi ragioni, ma è poi obbligato ad eseguirlo se l’ordine viene rinnovato per iscritto (semprech+ non si tratta di ordine criminoso artt %' e segg 5 ;%4:) Altro tipo di relazione interorganica è la direzione , per la quale l’organo sovraordinato ha il poter poteree di indicare indicare gli scopi scopi da perseg perseguir uire, e, ma deve deve lasciare  alla struttura sottoordinata la facoltà di scegliere le modalità e i tempi dell’azione volta a conseguire quei risultati 6ella direzione, l’organo sovraordinato ha pi$ in particolare il potere di emanare direttive e direttive e quello di controllare l’attività amministrativa in considerazione degli obbiettivi da raggiungere 2ispetto alla gerarchia, la direzione comporta la sostituzione del potere di dare ordini con il potere di emanare direttive, ma che non vincolano completamente l’organo inferiore, ed il controllo non riguarda gli atti come nella gerarchia, ma si svolge in via successiva e investe l’autorità .n dottrina si individua una ulteriore relazione interorganica, il coordinamento , riferendolo rif erendolo a organi in situazione di equiordinazione preposti ad attività che, pur dovendo restare distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno unitario 7ontenuto di tale relazione sarebbe il potere, spettante ad un “coordinatore”, di impartire disposizioni idonee a tale scopo e di vigilare sulla loro attuazione ed osservanza .l coordinamento è definito dalla legge (es art %', %: e & #1gs %'&**%) . compiti di coordinamento possono essere riconosciuti ad un organo ad hoc oppure hoc oppure ad uno degli organi interessati al coordinamento (come gli organi collegiali) 1a possibilità che un “segretario genera generale, le, capo dipart dipartimen imento to o altro altro dirige dirigente nte comunq comunque ue denomi denominat nato” o” svolga svolga funzio funzioni ni di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale è infine prevista dall’art %' #1gs %'&**% 1’esigenza di coordinamento tra l’azione di pi$ soggetti pubblici è soprattutto soddisfatta attraverso l’utilizzo della conferenza di servizi servizi 

Il controllo. .l contro controllo llo è una importante relazione interorganica, che consiste nell’attività di verifica, esame esame e revisi revisione one dell’o dell’oper perato ato altrui altrui 6el diritt diritto o ammi amminis nistra trativ tivo o il contro controllo llo costit costituis uisce ce un’autonoma funzione svolta da organi peculiari .l controllo consiste in un esame, da parte di un apposito organo, di atti e attività imputabili ad un altro organo controllato .l controllo è svolto in ogni caso nell’ambito delle relazioni gera gerarch rchic iche he dove dove l’or l’orga gano no gerar gerarch chica icame ment ntee supe superi rior oree cont contro rolla lla l’att l’attivi ività tà dell’ dell’or orga gano no subordinato .l controllo, che è sempre doveroso, deve essere svolto nelle forme previste dalla legge, e si conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene adottata una misura 24

.l controllo si divide in interno ed esterno a esterno a seconda che esso sia esercitato da organi dell’ente o da organi di enti diversi, un esempio di controllo interno è costituito dal controllo ispettivo ispettivo .l controllo sugli organi  organi  degli enti territoriali è previsto, per quanto riguarda le regioni, dall’art%&' 7ost e dagli artt%3% e segg 5 sugli enti locali in ordine agli enti territoriali diversi dalla regione .l controllo pu" essere essere condotto condotto alla luce di criteri di volta in volta differenti differenti ? conformità conformità alle norme norme (contr (controllo ollo di legitt legittimit imità, à, denomi denominat nato o vigilanza), opportuni unità tà (denom (denominat inato o tutela), vigilanza), opport tutela), efficie efficienza, nza, efficacia, efficacia, eccC eccC ? ed avere avere oggett oggettii divers diversii tra loroB loroB organi organi,, atti atti normat normativi, ivi, atti atti amministrativi di organi individuali e collegiali, contratti di diritto privato, attività 1e misure che possono essere adottate a seguito del giudizio sono di vario tipoB repressive (annullamento dell’atto), impeditive (le quali non eliminano l’atto ma ostano a che l’atto produca efficacia, come rifiuto di approvazione o visti), sostitutive ( controllo sostitutivo) sostitutivo) %) 6el 6el cont contro roll llo o sugl suglii orga organi ni la mi misu sura ra è la sost sostit ituz uzio ione ne all’ all’or orga gano no ordi ordina nari rio o nel nel compimento compimento di alcuni atti, in altri casi la misura è lo sciogliment scioglimento o dell’organo dell’organo Ancora diversa è la misura che consiste nell’applicazione di sanzioni ai componenti l’organo 6ell’ambit bito o dei controlli sugli atti si distingu distinguee tra control controlli li preventivi (rispetto 2) 6ell’am preventivi (rispetto alla produzione degli effetti degli atti) e successivi (i successivi  (i quali si svolgono quando l’atto ha già prodotto i suoi effetti) .n una via di mezzo mezzo tra control controlli li succes successivi sivi e preven preventiv tivii si collocano collocano i controlli mediante quali proc procras rasti tinan nano o l’ef l’effic ficaci aciaa dell’ dell’at atto to all all’e ’esi sito to di una una nuov nuovaa delib deliber erazi azion onee riesame i quali dell’autorità decidente

In particolare$ il controllo di ragioneria nell’amministrazione statale ed il controllo della Corte dei Conti. 5n partic particol olar aree tipo tipo di cont contro rollo llo (con (conta tabil bilee e di legi legitt ttimi imità tà)) è il controllo controllo di ragioneria ragioneria esercitato esercitato dagli dagli uffici centrali di bilancio a livello livello centrale centrale e dalle ragionerie provinciali a livello di organi decentrati delle amministrazioni statali, i quali provvedono alla registrazione degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti assunti dalle amministrazioni statali e possono inviare osservazioni sulla legalità della spesa senza che ci" abbia effetti impeditivi sull’efficacia degli atti =ggi =ggi gli uffici uffici di ragion ragioneri eriaa svolgo svolgono no il contro controllo llo intern interno o di regolar regolarità ità amm amminis inistra trativ tivaa e contabile 7ontrollo successivo esterno e costituzionalmente garantito è quello esercitato dalla Corte dei Conti “organo Conti “organo al servizio dello -tato?comunità” attraverso il meccanismo della registrazione e dell’apposizione del visto 1a 7orte dei conti svolge anche altre importanti funzioni di controllo potendo “richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e pu" effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti” 6el quadro dei controlli spettanti alla 7orte dei conti si contemplanoB preventivo sugli atti a) un controllo preventivo sugli preventivo sugli atti che il 8residente del 7onsiglio dei ministri richieda b) un controllo preventivo sugli di sott sottop opor orre re temp tempor oran anea eame ment ntee a cont contro rollo llo o che che la 7o 7ort rtee dei dei cont contii delib deliber erii di assogg assoggett ettare are per un period periodo o determ determinat inato o a contro controllo llo “in relazio relazione ne a situazi situazioni oni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di controllo successivo” successivo  sui titoli di spesa relativi al costo del personale, sui contratti e i c) un controllo successivo sui relativi atti di esecuzione, in materia di sistemi informativi automatizzati, stipulati dalle 25

amministrazioni statali e sugli atti di liquidazione dei trattamenti di quiescenza dei pubblici dipendenti sugli atti atti “di notevo notevole le rilievo rilievo finanziari finanziario o individ individuat uatii per controllo successi successivo vo sugli d) un controllo categorie ed amministrazioni statali” che le sezioni unite stabiliscano di sottoporre a controllo per un periodo determinato e) un controllo sulla gestione finanziaria  finanziaria   degli enti a cui lo -tato contribuisce in via ordinaria, esercitato da una speciale sezione della 7orte  f) un controllo sulla gestione degli enti locali effettuato dalla sezione delle autonomie il contro controllo llo,, origin originaria ariamen mente te limi limitat tato o agli agli enti enti locali locali con popola popolazion zionee superi superiore ore a ottomila abitanti e poi esteso ad altri comuni e province si conclude con un referto al 8arlamento 1a 1egge %;%&**;, nel dare attuazione all’art%%0 7ost, ha individuato due nuove forme di controlloB %) 1a 7orte 7orte dei conti, ai fini del coordin coordinamen amento to della finanza finanza pubblica pubblica,, verifica verifica il risp rispet etto to degl deglii equi equili libr brii di bila bilanc ncio io da part partee di 7o 7omu muni ni,, 8rov 8rovin ince ce,, 7itt 7ittàà metropolitane e 2egioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’.talia all’5nione !uropea &) 1e sezioni sezioni regionali regionali di controllo controllo della della 7orte dei dei conti verificano verificano il il perseguimen perseguimento to degli obbiettivi obbiettivi posti dalle leggi statali statali o regionali regionali di principio principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonch+ la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati sullaa gesti estion onee del del bila bilanc ncio io e del del patr patrim imon onio io delle elle controllo successi successivo vo sull  g) un controllo ammin am minis istr trazi azion onii pubbl pubblich iche, e, no nonch nch++ sulle sulle gest gestio ioni ni fuor fuorii bilanc bilancio io e sui sui fond fondii di previdenza comunitaria 1a 7orte, 7orte, nell’es nell’eserc ercizio izio di una funzio funzione ne ritenu ritenuta ta giuris giurisdizi diziona onale, le, pronun pronuncia cia il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello generale  dello -tato (consistente nella certificazione di parità tra i conti della 7orte 7orte medesima medesima e quelli forniti dall’amministrazio dall’amministrazione ne del tesoro), tesoro), accompagnato accompagnato da specifica relazione 1a disciplina del controllo preventivo risulta preventivo risulta dalla combinazione della 1&*%443 e del 5 7orte conti Ai sensi dell’art&: 1;3*&*** l’atto trasmesso alla 7orte conti diviene in ogni caso esecutivo trascorsi sessanta giorni dalla sua ricezione senza che sia intervenuta una pronuncia della sezione di controllo 1’esito del procedimento di controllo è comunicato dalla sezione nelle ventiquattro ore successive alla fine dell’adunanza e le deliberazioni sono pubblicate entro trenta giorni dalla data dell’adunanza stessa .l tu della 7orte dei conti conti contempl contemplaa anche anche il meccanism meccanismo o della della registrazione con riserva , il quale consente all’atto di venire vistato e registrato .n particolare, a fronte della ricusazione del visto, il 7onsiglio dei ministri pu" adottare una deliberazione con la quale insiste nella richiesta di registrazioneB la 7orte è chiamata a deliberare a sezioni riunite e, ove non riconosca cessata la causa del rifiuto ne ordina la registrazione e vi appone il visto con riserva 1a regist registraz razion ionee con riserv riservaa impegn impegnaa la respon responsab sabilit ilitàà politic politicaa dell’e dell’esec secuti utivoB voB per questa questa ragione, ogni quindici giorni, la 7orte dei conti trasmette al 8arlamento un elenco con tutti i provvedimenti registrati con riserva 1a registrazione pu" essere richiesta anche con riferimento ad una o pi$ parti dell’atto l’atto che il governo ritenga debba avere corso diventa esecutivo se le sezioni riunite non abbiano deliberato entro trenta giorni dalla richiesta 26

L’evoluzione L’evoluzione normativa in tema di controlli. I controlli interni. .l sistem sistemaa italiano italiano è stato stato per lungo lungo tempo tempo caratte caratterizz rizzato ato dalla dalla prevale prevalenza nza dei contro controlli lli preventivi di legittimità sui singoli atti 5na svolta normativa è stata operata dal #1gs &0'%444 che stabilisce che le pubbliche amministrazioni, nell’ambito della propria autonomia, debbano istituire i controlli interni, arti artico colat latii in cont contro rollo llo di rego regolar larità ità am ammin minis istr trat ativa iva e cont contabi abile le,, cont contro rollo llo di gest gestio ione ne,, valutazione e della dirigenza e valutazione e controllo strategico contabile  è volto a garantire la legittimità, la 1) .l controllo di regolarità amministrativa e contabile è regola regolarit ritàà e la corret correttez tezza za dell’az dell’azion ionee ammi amminis nistra trativ tivaa e deve deve rispet rispettar taree i princip principii generali della revisione aziendale gestione  costituisce la seconda tipologia di controlli interni e mira a 2) .l controllo di gestione costituisce “verificare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, ottimizzare, anche mediante tempestivi tempestivi interventi interventi di correzione, correzione, il rapporto rapporto tra costi costi e risultati” .l controllo di gestione è svolto da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata e supporta la funzione dirigenziale !sso si articola nelle seguenti fasi, espressamente identificate con riferimento a quello relativo relativo agli enti localiB rilevazione rilevazione degli obiettivi, rilevazione rilevazione dei dati relativi relativi ai costi costi e dei risultati, valutazione dei dati in relazione agli obiettivi prefissati svolta ta da stru strutt ttur uree e sogg sogget etti ti che che risp rispon ondo dono no valutazione ne della dirigenza dirigenza è svol 3) 1a valutazio dirett direttamen amente te ai dirige dirigenti nti posti posti al vertic verticee dell’un dell’unità ità organi organizzat zzativa iva intere interessa ssata ta ale valutazione ha ad oggetto “le prestazioni dei dirigenti, nonch+ i comportamenti relativi allo all o svilup sviluppo po delle delle risors risorsee profes professio sionali nali,, umane umane e organiz organizzati zative ve ad essi essi assegn assegnate ate”” tenendo particolarmente conto dei risultati dell’attività e della gestione ed è collegata alla responsabilità dirigenziale .l c& dell’art dispone che la valutazione abbia periodicità annuale, ma pu" essere anticipato per “rischio grave di un risultato negativo” .l procedimento di valutazione deve ispirarsi ai seguenti principiB diretta conoscenza dell’attività del valutato da parte dell’organo proponente o valutatore di prima istanza approvazione o verifica della valutazione da parte dell’organo competente o valutatore di seconda istanza partecipazione al procedimento del valutato quarta ta tipo tipolo logi giaa di cont contro rollo llo inter interno no è cost costit ituit uitaa dalla dalla valutazion valutazionee e controllo controllo 4) 1a quar strategico , mirante a valutare “l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politi politico, co, in termini termini di congru congruenz enzaa tra risult risultati ati conseg conseguit uitii e obiett obiettivi ivi predef predefinit initi” i” Dediante questa attività di valutazione si tende a verificare “in funzione dell’esercizio dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico” . controlli interni si differiscon differiscono o dai controlli controlli generici per il fatto che i controlli controlli interni hanno ad oggetto l’intera attività e non soltanto i singoli atti

I rapporti tra gli organi e l’utilizzo$ da parte di un ente$ degli organi di un altro ente. . rapp rappor orti ti tra tra orga organi ni dive divers rsii poss posson ono o comp compor orta tare re una una mo modi difi ficaz cazio ione ne dell’ dell’or ordi dine ne delle delle competenze Analoga modificazione pu" essere determinata dalla conferenza di servizi servizi  #ebbono essere ricordati l’avocazione, la sostituzione e la delegazione

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6ell’avocazione 6ell’avocazione un organo esercita esercita i compiti, spettanti spettanti ad un altro organo in ordine a singoli affari, per motivi di interesse pubblico e indipendentemente dall’adempimento dell’organo istituzionalmente competente 1a sostituzione ha invece come presuppos presupposto to l’inerzia l’inerzia dell’organo dell’organo sostituito sostituito nell’emanazion nell’emanazionee di un atto cui è tenuto per legge e consiste nell’adozione, previa diffida, da parte di un organo sostituto degli atti di competenza di un altro organo 1’organo sostituto è di norma un commissario 1a sostituzione attiene all’attività di controllo sugli atti e non sugli organi i quali continuano nella loro attività tranne per quella relativa all’adozione dell’atto che essi avevano l’obbligo di emanare 1a gestione sostituzio uzione ne di organi organi dell’e dell’ente nte,, caratte caratterizz rizzata ata dallo dallo gestione sostitutiv sostitutivaa coattiva coattiva è la sostit sciogliment scioglimento o dell’organo dell’organo o degli organi dell’ente dell’ente e dalla nomina di altri soggetti soggetti quali organi straordinari che gestiscano l’ente per un periodo di tempo limitato .n talu taluni ni casi casi la sost sostit ituz uzio ione ne è lega legata ta al cont contro roll llo, o, ed in tali tali casi casi si parl parlaa di controllo sostitutivo. 1a delegazione  delegazione  è la figura in forza alla quale un organo investito in via primaria della competenza di una data materia consente unilateralmente mediante atto formale, ad un altro organo di esercitare la stessa competenza  1a delegazione richiede una espressa previsione legislativa, essa infatti altera l’ordine legale delle competenze 1a delegazione fa sorgere un rapporto nell’ambito del quale il delegante mantiene poteri di direttiva, di vigilanza, di revisione e di avocazione 1’organo delegatario è investito del potere di agire in nome proprio, anche se per conto e nell’interesse del delegante, sicch+ la responsabilità per gli illeciti eventualmente commessi rimane in capo al delegatario stesso 1a delega di firma consiste firma consiste nella possibilità per un delegato di sottoscrivere un atto, la cui competenza resta al delegante e sarà dunque a lui imputato 1’organo di una persona giuridica pu" anche essere organo di altra persona giuridicaB ad esempio il sindaco è contestualmente organo del comune ed organo dello -tato perch+ riveste la qualità di ufficiale di governo, e dunque, realizza una vicenda di imputazione in capo allo -tato dell’attività da esso posta in essere

,li uffici e il rapporto di servizio. =ltree agli =ltr agli enti enti e agli agli orga organi ni esam esamin inat atii fin fin ora ora vi sono sono gli gli uffi elementari uffici ci$$ cioè nuclei elementari dell’organizzazione che possono essere definiti a contrario rispetto contrario rispetto agli organi, nel senso che svolgo svolgono no attivit attivitàà non caratte caratterizz rizzata ata dal meccani meccanismo smo di imputa imputazion zionee di fattis fattispec pecie ie sopra sopra descritto -olo gli organi hanno competenze in senso proprio, mentre agli uffici, al pi$, vanno riferiti compiti /li uffici sono costituiti da un insieme di mezzi materiali (locali, risorse, attrezzature, eccC) e personali, e sono chiamati a svolgere uno specifico compito ra gli uffici ricordiamo in particolare quello per le relazioni con il pubblico (U/4 ( U/4), ), che ha l’im l’impo port rtan ante te comp compit ito o di cura curare re l’in l’info form rmaz azio ione ne dell dell’u ’ute tenz nzaa e di gara garant ntir iree i diri diritt ttii di partec partecipaz ipazion ionee dei cittad cittadini ini (art% (art%%% #1gs #1gs %'&**% %'&**%), ), anche anche mediant mediantee l’uso l’uso di tecnol tecnologi ogiee informatiche (artt& e 0 1%*&***) All’interno dell’ufficio, tra gli altri addetti, si distingue la figura del preposto , il quale, se in situazi situazione one di primari primarietà età,, è il titolare titolare l’ufficio, il cui titolare sia temporaneamente assente o impedi impedito, to, viene viene affi affidat dato o al supplente , mentre si ha reggenza  reggenza  nell’ipotesi di mancanza di 28

titolareB tale soggetto dirige il lavoro dell’ufficio che si svolge nell’ufficio stesso e ne è il responsabile /li addetti e i titolari che prestano il proprio servizio presso l’ente sono legati alla persona giuridica da un particolare rapporto giuridico (rapporto ( rapporto di servizio) servizio) che ha come contenuto il dovere di agire prestando una particolare attività, denominato dovere di ufficio , al quale si contrappone una serie di diritti .l dovere di ufficio ha ad oggetto comportamenti che il dipendente deve tenere sia nei confronti della pubblica amministrazione, sia nei confronti dei cittadini (ad esempio il dovere di accettare dichiarazioni sostitutive al posto dei certificati) . soggetti legati da rapporto di servizio all’amministrazione all’ amministrazione sono di norma dipendenti 2icorre in questi casi il “rapporto di servizio di impiego”B tali soggetti svolgono il proprio lavoro a titolo professionale, in modo esclusivo e permanente .l rapporto di servizio tuttavia pu" anche essere coattivo, ovvero non professionale (onorario), o infine, instaurato in via di fatto .l contenuto del rapporto di servizio varia a seconda che il soggetto sia funzionario onorario o pubblico impiegato .l rapporto organico corre organico corre soltanto tra il titolare dell’organo e l’ente e viene in evidenza ai fini dell’imputazione delle fattispecie . titolari degli uffici (e degli organi) possono essere dipendenti (è questo il caso dei dirigenti), ovvero svolgere la propria attività a titolo non professionale Da debbono comunque essere investiti della titolarità dell’organo o dell’ufficio con un atto specifico alora il rapporto organico si costituisce in via di mero fatto e, cioè, in assenza di investitura come nel caso in cui le funzioni siano esercitate “di fatto” senza un atto formale che instauri il rapporto di servizio e queste siano essenziali e indifferibili Anche il rapporto di servizio si instaura in via di fatto e l’organo di fatto viene definito funzionario di fatto fatto .l rapporto di servizio a titolo professionale è caratterizzato da vicende (aspettative, congedi, comandi) e pu" anche estinguersi per scadenza del termine .n passato passato si riteneva che i titolari potessero potessero continuare continuare ad esercitare esercitare i propri compiti compiti anche quando fosse scaduto il periodo della loro investitura, al fine di assicurare la continuità dell’esercizio della funzione amministrativa ale figura, denominata prorogatio denominata prorogatio va  va tenuta distinta da quella della proroga degli organi, che consiste in un provvedimento con il quale si prolunga la durata del rapporto 1a legge 333%443, che si applica agli enti pubblici e agli organi dello -tato con esclusione di regioni, province, comuni, comunità montane e organi di rilevanza costituzionale, adottata sulla base della sentenza della 7orte 7ostituzionale n &*0%44&, ha previsto in linea generale il divieto di prorogatio di prorogatio , stabilendo che gli organi possano essere prorogati di 3 giorni decorrenti dalla scadenza del termine di durata previsto per ciascuno Allo scadere di tale termine, gli organi amministrativi decadono e gli atti emanati dagli organi decaduti sono nulli, come sono nulli gli atti emanati nel periodo di proroga che non siano di ordinaria amministrazione o urgenti o indifferibili . titolari della competenza alla ricostituzione sono responsabili dei danni cagionati a seguito dell’intervenuta decadenza

La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubblic)e. 1a cd “privatizzazione “privatizzazione del pubblico impiego” impiego ” è stata operata dal #1gs &4%44; ed è stata completata dal #1gs 0*%440 il contenuto di tali ultime disposizioni è stato riprodotto dal #1gs %'&**% . principi che ispirano la normativa di cui al #1gs %'&**% possono cos< sintetizzarsiB 29

rappor orti ti di lavor lavoro o sono sono disc discipl iplin inati ati dalle dalle disp dispos osizi izion onii del del codi codice ce civil civilee e dalla dalla a) i rapp contrattazione sia sul piano individuale sia su quello collettivo 1’unica eccezione all’assoggettabilità alla disciplina contrattuale riguarda le categorie indicate all’art; (personale in regime di diritto pubblicoB magistrati, avvocati dello stato, stato, personale personale militare e delle forze di polizia, polizia, personale personale della carriera diplomatica e prefettizia) b) 1a legge prevede limiti all’autonomia contrattuale individuale o collettiva (si pensi alla discipl disciplina ina legale legale,, non deroga derogabile bile mediant mediantee contra contratto tto,, della della parità parità di tratta trattamen mento to e dell’attribuzione delle mansioni proprie delle qualifiche superiori) superiori) 2estan ano o asso assogg gget etta tati ti all allaa disc discip iplin linaa pubbl pubblici icist stica ica gli gli orga organi, ni, gli gli uffic uffici, i, i prin princip cipii c) 2est fondamental fondamentalii dell’organizz dell’organizzazione, azione, i procediment procedimentii di selezione selezione per l’accesso l’accesso al lavoro e quelli di avviamento, i ruoli, le incompatibilità, le responsabilità, ad eccezione delle sanzioni e degli illeciti disciplinari, la determinazione delle dotazioni organic)e organic)e  d) 1e organiz organizzazi zazioni oni sindac sindacali, ali, al di fuori fuori delle delle mat materi eriee econom economiche iche,, debbon debbono o essere essere “con “consu sult ltat ate” e” o info inform rmat atee senz senzaa che che sia sia rich richie iest sto o il loro loro cons consen enso so in tema tema di organizzazione e in tema di eccedenze di personale e) 1a contrattazione collettiva si svolge a vari livelli (nazionale e integrativa quest’ultima pu" essere attivata da ciascuna amministrazione a carico dei propri bilanci) 6ella contra contratta ttazio zione ne collet collettiv tivaa naziona nazionale le la parte parte pubblic pubblicaa è legalme legalmente nte rappre rappresen sentat tataa da un’apposita Agenzia per la rappresentanza negozial iale delle lle pubblic lic)e amministra amministrazion zionii (A/AN  A/AN  B essa ha personalità di diritto pubblico ed è soggetta al potere di indirizzo esercitato dalle pubbliche amministrazioni che, a tal fine, danno vita a “comitati di settore”), della cui assistenza, comunque, le pubbliche amministrazioni possono avvalersi ai fini della contrattazione integrativa -otto il profil profilo o giuris giurisdiz dizion ionale ale sono sono devolu devolute te al giudic giudicee ordina ordinario rio,, in funzio funzione ne di  ) -otto giudice del lavoro, tutte le controversie riguardanti il rapporto di lavoro dei dipendenti e le controversie in materie di procedure concorsuali di assunzione  g) . dipendenti sono assoggettati ad una particolare responsabilità amministrativa (per danni cagionati all’amministrazione), penale e contabile la responsabilità disciplinare è regolata dall’art, dlgs %'&**%, che, oltre ad imporre alcune garanzie a favore del dipendente nel corso del procedimento disciplinare, prevede la definizione ad opera dei contratti collettivi della tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni ove non siano previste dai contratti collettivi procedure di conciliazione stragiudiziali conciliazione  stragiudiziali (ma esse sono state introdotte dai contratti collettivi), l’interessato pu" impugnare la sanzione inflittagli dinanzi al collegio arbitrale di disciplina che disciplina che emette la sua decisione entro novanta giorni h) .l reclutamento del personale non dirigenziale avviene tramite procedure selettive che garantiscono in misura adeguata l’accesso dall’esterno, o mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento per le qualifiche e i profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo (art; #1gs%'&**%) 1’art &* della 1300%444 fissa in &3 mesi la durata di validità delle graduatorie dei concorsi che per gli enti locali è invece di tre anni i) >iene eliminato il potere di gestione degli organi politici e affermato il principio della distinzione distinzione tra indirizzo indirizzo politico politico (spettante agli organi politici) politici) e gestione gestione (spettante (spettante ai dirigenti)

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La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici. 1a disciplina dei dirigenti è stata riordinata dalla legge %3&**&, e ad essi sono stati attribuiti poteri autonomi di gestione, con il compito di organizzare il lavoro, gli uffici e le risorse umane e finanziarie, nonch+ di attuare le politiche delineate dagli organi di indirizzo politico? amministrativo, rispondendo del conseguimento dei risultati 1a dirigenza statale si articola in due fasce del ruolo dei dirigenti istituito presso ogni amministrazione -ono definite apposite sezioni in modo da garantire la eventuale specificità tecnica tecnica . dirige dirigenti nti della della second secondaa fascia fascia transi transitan tano o nella nella prima prima qualor qualoraa abbiano abbiano ricoper ricoperto to incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo di almeno cinqu cinquee an anni ni senz senzaa esse essere re inco incors rsii nelle nelle mi misu sure re prev previs iste te dall’ dall’art art& &%% per per la resp respon onsa sabil bilit itàà dirigenziale 1’accesso alla qualifica di dirigente nelle amministrazioni statali e negli enti pubblici non economici avviene mediante concorso per esami indetto dalle singole amministrazioni ovvero per corso? corso?con concor corso so selett selettivo ivo di formazi formazione one bandito bandito dalla dalla -cuola -cuola superi superiore ore della della pubblic pubblicaa amministrazione 6orme particolare sono dettate par la dirigenza scolastica e sanitaria .l rapporto di lavoro si fonda su un contratto mentre nel passato si basava su un atto amministrativo unilaterale 1a disciplina del rapporto di servizio va tenuta distinta dal momento della preposizione all’organo all’organo mediante mediante “incarico della funzione” funzione” che è sempre conferito a tempo determinato 8er il conferimento dell’incarico si tiene conto delle attitudini e delle capacità professionali di dirige dirigente nte,, valutat valutatee anche anche in consid considera erazion zionee dei risult risultati ati conseg conseguit uitii con riferim riferiment ento o agli agli obiettivi fissati 1a legge %3&**& ha previsto che l’atto di incarico abbia natura provvedimentale 1a definiz definizion ionee dell’og dell’ogget getto, to, degli degli obietti obiettivi vi e della della durata durata dell’in dell’incari carico co è conten contenuta uta nel prov provve vedi dime ment nto o di conf confer erime iment nto o dell’ dell’in incar caric ico, o, ment mentre re la defin definizi izion onee del del trat tratta tame ment nto o economico spetta al contratto individuale 6on necessariamente tutti i dirigenti hanno la titolarità di uffici dirigenziali, ma possono svolgere funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti dall’ordinamento -oltanto nell’ipotesi in cui siano preposti ad uffici dirigenziali, essi possono esercit esercitare are i poteri poteri previs previsti ti dall’ar dall’art3 t3 #1gs #1gs %'&**% %'&**% (adott (adottare are provve provvedim diment enti, i, curare curare la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa) e, dunque, sono organi 6egli altri casi essi sono preposti a meri uffici 8ropria dei dirigenti è poi la responsabilità dirigenzialeB dirigenziale B essa è aggiuntiva rispetto alla altre forme di responsabilità che gravano sui dipendenti pubblici, sorge allorch+ non siano stati raggiunti gli obiettivi o in caso di inosservanza delle direttive imputabile al dirigente (art&% #1gs %'&**%) ale ale resp respon onsa sabil bilit itàà rile rileva va l’ini l’inido done neit itàà all all’in ’inca caric rico o e si colle collega ga all all’at ’atti tivi vità tà comp comple less ssiv ivaa dell’ufficio cui egli è preposto la sanzione è l’impossibilità del rinnovo dello stesso incarico .n relaz relazio ione ne alla alla grav gravità ità dei dei casi, casi, “l’am “l’ammin minis istr trazi azion onee pu", pu", inol inoltr tre, e, revo revocar caree l’inc l’incar arico ico collocando il dirigente a disposizioneC ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo”, previo parere conforme di un comitato di garanti /li incarichi di segretario generale, di capo dipartimento e di livello equivalente cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al governo 8er quanto riguarda gli incarichi di vertici presso enti, società e agenzie, nonch+ le nomine di rappresentanti governativi in ogni organismo a qualsiasi livello, conferite dal governo o dai ministri nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura o nel mese antecedente 31

lo sciogl scioglime imento nto delle delle camere, camere, l’art l’art ' 1%3& 1%3&**& **& dispon disponee che le nom nomine ine posso possono no essere essere confermate, revocate, modificate o rinnovate entro sei mesi dal voto sulla fiducia al governo Ai sensi dell’art%3 dell’art%3 #1gs %'&**% il ministro ministro definisce obiettivi, obiettivi, priorità, priorità, piani e programmi da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l’attività amministrativa e per la gestione ale organo non pu" revocare, riformare, riservare o avocare a s+ o altrimenti adottare atti di competenza dei dirigentiB la norma prevede che in caso di inerzia o ritardo il ministro possa fissare un termine per provvedere e, qualora l’inerzia permanga, o in caso di grave inosservanza delle direttive da parte del dirigente, egli abbia il potere di nominare, salvi i casi di urgenza, previa contestazione, un commissario ad acta. 6e disc discen ende de che che gli gli atti atti e i prov provve vedi dime ment ntii adot adotta tati ti dai dai diri dirige gent ntii prep prepos osti ti al vert vertic icee dell’am dell’ammin minist istrazi razione one e dai dirige dirigenti nti di uffici uffici dirige dirigenzia nziali li non sono sono suscet suscettib tibili ili di ricorso ricorso gerarchico 1’eliminazione del potere di decidere i ricorsi gerarc)ici nonch+ gerarc)ici nonch+ dei poteri di revoca, riforma, avocazione e sostituzione sono sicuri sintomi del superamento della gerarchia 1’orga 1’organo no politic politico o “super “superior iore” e” fissa fissa gli obiett obiettivi, ivi, assegn assegnaa le risors risorse, e, imparti impartisce sce dirett direttive ive generali, si astiene dell’ingerirsi nella gestione e valuta i risultati finali .l dirigente preposto agli agli uffici uffici dirige dirigenzia nziali li genera generali li rispon risponde de nei confro confronti nti del politi politico co della della propri propriaa gestio gestione ne l’organo politico risponde, invece, in via immediata o mediata, all’elettorato 1e sfere di competenza tra gli organi politici e quelli dirigenziali sono separate e differenti, significativo è infatti che il ministro non possa, neppure in caso di inerzia, sostituirsi al dirigente ma debba procedere alla nomina di un commissarioB la separazione è talmente rigida che non tollera una diretta ingerenza del politico nell’attività del dirigente . dirigenti preposti agli uffici dirigenziali generali, nei confronti dei dirigenti definiscono obiettivi e attribuiscono le risorse, “dirigono, coordinano e controllano l’attività dei dirigenti e dei respon responsab sabili ili dei proced procedimen imenti” ti”,, “anche “anche con potere potere sostit sostituti utivo vo in caso caso di inerzia inerzia”” e “decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirige dirigenti nti” ” inf infine ine,, il dirige dirigente nte prepos preposto to all’uff all’ufficio icio di pi$ elevat elevato o livello livello pu" delega delegare re compiti ed è “sovraordinato” al dirigente preposto all’ufficio inferiore 1’art %: #1gs %'&**%, prevede poteri di direzione, coordinamento e controllo in capo al dirigente dirigente in relazione relazione all’attività degli uffici che da lui dipendono dipendono e di quella dei responsabili responsabili dei procedimenti amministrativi “anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia” 1’art %: co% bis #1gs %'&**% prevede che i dirigenti, per specifiche e comprovate ragioni di servizio e per un tempo determinato, possono delegare con atto scritto e motivato alcune delle proprie competenze a dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali pi$ elevate nell’ambito degli uffici ad essi affidati 1’art 1’art %: bis #1gs %'&**% %'&**% ino inoltr ltre, e, preved prevedee l’area l’area della della vicedirigenza , la cui istituzione è rimessa alla contrattazione collettiva di comparto 1a normativa favorisce inoltre la mobilità tra settore pubblico e settore privato

I sogg sogget etti ti di diri diritt tto o nel nel diri diritt tto o ammi ammini nist stra rati tivo vo le form formaz azio ioni ni soci social alii e gli gli ordinamenti ordinamenti autonomi. 1e organizzazioni sociali sono costituite da aggregazioni di individui sorretti da finalità etiche, religiose, ideali e che perseguono interessi, non caratterizzati dallo scopo di lucro, in parte coincidenti con quelli affidati alla cura dei soggetti pubblici .l terzo settore  settore  è dunque composto dalle associazioni no profit e dalle organizzazioni di volontariato, associazioni e cooperative 32

2ien 2ientr tran ano o in ques questo to am ambit bito o mo molt ltis issi sime me asso associa ciazi zion onii quali quali le comu comunit nitàà terap terapeu euti tich che, e, le isti istitu tuzio zioni ni pro? pro?lo loco co,, le orga organiz nizzaz zazio ioni ni im impe pegn gnat atee nei nei sett settor orii della della ricer ricerca ca,, dello dello spor sport, t, dell’istruzione, della beneficenza, della protezione civile, dell’accoglienza e dell’adozione di stranieri, dell’assistenza, del servizio civile, della tutela dei beni culturali e cos< via .l campo di azione di numerose tra queste organizzazioni è in linea di massima quello dei cd servizi sociali 1a 1egge ;&0&*** disciplina un sistema integrato di interventi e servizi sociali, e la normativa di settore prevede che le organizzazioni che perseguono finalità di interesse generale possano ricevere finanziamenti pubblici e siano talora sottoposte a forme di controllo o vigilanza, ovvero ad un regime fiscale favorevole 1a 1egge %% agosto %44%, nr &'' ha disciplinato le organizzazioni di volontariato, nell’ambito delle quali emerge, quale profilo caratterizzante, il fine dell’assistenza alla persona 1’art0 del 5 sugli enti locali affida al 7omune il compito di “valorizzare” le libere forme associative e di promuovere organismi di partecipazione popolare .l #1gs 3'*%44: sulla disciplina disciplina tributaria degli enti non commerciali commerciali e delle organizzazioni organizzazioni non lucrative di utilità sociale ha previsto l’istituzione presso il Dinistero delle Einanze di un’anag un’anagrafe rafe unica delle 3NLU- 3NLU- ali organizzazioni sono definite come le associazioni, i comitati, le fondazioni, le società cooperative e gli enti di carattere privato, con o senza persona giuridica, i cui statuti o atti costitutivi, redatti nella forma dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata o registrata, contengano espressamente una serie di indicazioniB svolgimen mento to di attivit attivitàà in partico particolari lari settor settorii (assis (assisten tenza za sociale sociale e socio socio?san ?sanita itaria, ria, - lo svolgi assistenza assistenza sanitaria, sanitaria, beneficenza, beneficenza, formazione, sport dilettantis dilettantistico, tico, tutela, tutela, promozione promozione e valorizzazione delle cose di interesse artistico e storico, tutela dell’ambiente, promozione della cultura e dell’arte, tutela dei diritti civili, ricerca scientifica) - l’esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale - il divieto di distribuire utili e avanzi di gestione nonch+ fondi, riserve o capitale durante la vita dell’organizzazione l’obbligo o di impiega impiegare re gli utili o gli avanzi avanzi di gestio gestione ne per realizzar realizzaree delle delle attivit attivitàà - l’obblig istituzionali e quelle ad esse direttamente connesse Altre formazioni, caratterizzate da una normazione propria, possono essere configurate come ordinamenti autonomi 8er quanto quanto riguarda riguarda le confessioni religiose , l’art0 7ost stabilisce che quelle diverse dalla chiesa cattolica possano organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano 1’ordin 1’ordinament invecee privo privo di gara garanzi nziaa cost costit ituzi uzion onale ale .l legi legisl slato atore re stat statale ale amento o sportivo sportivo è invec potrebbe potrebbe sostituire sostituire con proprie proprie norme quelle dettate dettate in tale ordinamento ordinamento 1a 1egge &0*&**; stabilisce ora che “la 2epubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo naziona nazionale, le, quale quale artico articolazi lazione one dell’or dell’ordin dinamen amento to sporti sportivo vo intern internazio azional nalee facente facente capo al 7omitato =limpico .nternazionale” e “i rapporti tra ordinamento sportivo e l’ordinamento della 2epubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della 2epubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo” .l C3NI (7omitato C3NI (7omitato olimpico nazionale italiano), ente esponenziale dell’ordinamento sportivo è, secondo il diritto italiano, un ente pubblico

I mezzi. In particolare i beni pubblici. Nozione e classificazione codicistica. Al fine di svolgere i propri propri compiti, compiti, le amministrazio amministrazioni ni pubbliche devono utilizzare non solo risorse umane, ma anche mezzi materiali e mezzi finanziari 33

1o svolgimento di compiti amministrativi implica molto spesso l’impiego di beni ra i beni che appartengono agli enti pubblici rivestono una particolare importanza i cd “beni pubblici”, pubblici”, i quali sono assoggettati ad una normativa differente per ci" che riguarda i profili dell’uso, della circolazione e della tutela -ussistono anche beni appartenenti ad enti pubblici ma soggetti alla normativa di carattere genera generale le sulla sulla propri proprietà età privat privata, a, questi questi costit costituis uiscon cono, o, nel loro loro comple complesso sso,, il patrimonio disponibile (patrimonio disponibile (patrimonio mobiliare, fondiario ed edilizio), cos< chiamato per distinguerlo dal patrimonio indisponibile che indisponibile che va ricondotto ai beni pubblici Anche il denaro fa parte del patrimonio disponibile . beni patrimoniali disponibili possono essere oggetto di contratti di alienazione (contratti cd attivi), attivi), di acquisti (contratti passivi) passivi) e cos< via .l comp comple less sso o dei dei “beni “beni pubb pubblic lici” i” appart appartie iene ne all allee pubbl pubblich ichee am ammin minis istr trazi azion onii a titol titolo o di proprietà pubblica pubblica 1a proprietà spiega l’appartenenza dei frutti all’ente titolare del bene ed il fatto che la cosa, una volta persi i caratteri di bene pubblico, resti nella “proprietà” dell’ente !’ questo il principio della elasticità della proprietà proprietà 9uesti beni sono distinti dalla legge in demaniali e patrim patrimoni oniali ali indisp indisponi onibili bili 1a proprie proprietà tà pubblic pubblicaa è dunque dunque l’esemp l’esempio io pi$ pregna pregnante nte di proprietà(finzione proprietà(finzione 1a titolarità della proprietà dei beni pubblici trova la sua fonte innanzitutto nella legge Alcuni  beni appartengono allo -tato o alla regione e- legeB legeB si tratta di alcuni beni del demanio naturale (marittimo e idrico) e del patrimonio indisponibile (miniere), oltre ai beni di interesse artistico, storico o archeologico esistenti o ritrovati nel sottosuolo, i relitti marittimi e di aeromobili eccC -iffatta titolarità pu" derivare anche daB proprietà di beni mediante l’occupazione, l’occupazione, l’invenzione, l’invenzione, a) fatti acquisitiviB acquisto della proprietà l’acce l’access ssio ione ne,, la spec specifi ifica cazio zione ne,, l’un l’unio ione ne,, l’us l’usuc ucap apio ione ne,, la succ succes essi sion onee rego regolat lataa dall’art0' cc (“in mancanza di altri successibili, l’eredità è devoluta allo -tato”) b) atti di diritto diritto comune comune (contratti, (contratti, testamento, testamento, donazione, donazione, pagamenti, provvediment provvedimentii giudiziari di esecuzione) fatti basati basati sul diritt diritto o intern internazio azional nalee (confis (confisca ca e requis requisizio izione ne bellica bellica,, indenn indennità ità di c) fatti guerra, successione ad altro -tato) o basati sul diritto pubblico interno (successione tra enti) d) atti pubblicistici che comportano l’ablazione di diritti reali su beni di altri soggetti (confis (confisca, ca, esprop espropriaz riazion ione, e, requis requisizio izione ne in propri proprietà età o in uso, uso, eccC eccC e l’esec l’esecuzio uzione ne forzata amministrativa sui beni dei debitori inadempienti)

Il regime giuridico dei beni demaniali. 1a disciplina che si applica ai beni pubblici è contenuta essenzialmente negli art0&& e segg cc, nel 2#1gs &33*%4&; e nel 2# 0&:%4&3 (regolamento di contabilità generale dello -tato) . beni demania demaniali li sono tassativamente indicati dalla legge e comprendono i beni demaniali necessari e i beni demaniali accidentali . beni del del demanio necessario sono necessario  sono costituiti a loro volta dal demanio marittimo, dal demanio idrico e dal demanio militare Ai sens sensii dell’ dell’art art0 0&& && cc e dall’ dall’ar art t&0 &0 7o 7odi dice ce dell dellaa 6a 6avig vigazi azion one, e, fan fanno no part partee del del demanio marittimo il marittimo il lido del mare, le spiagge, i porti, le lagune, le rade (ove le navi possono gettare l’ancora restando riparate dal mare), le foci dei fiumi e i canali utilizzabili ad uso pubblico 34

marittimo 6on costituisce invece bene demaniale il mare territoriale (perch+ si tratta di res communis omnium) omnium) il quale si estende per dodici miglia dalla costa .l demani demanio o idrico idrico è costituito daB fiumi, torrenti, laghi ed altre acque pubbliche (le acque sorge sorgenti nti sono sono ricompr ricomprese ese nel demanio demanio idrico idrico ad esclus esclusion ionee di quelle quelle min minera erali li e termali termali assoggettate al regime delle miniere), i ghiacciai . porti lacuali e di navigazione interna appartengono al demanio regionale Ai sensi della legge ;'%443 (cd 1egge /alli) tutte le acque superficiali e sotterranee (acque dolci) sono considerate demaniali .l dema comprende nde le opere opere destin destinate ate alla difesa difesa naz nazion ionale ale (art0 (art0&& && c% ccB ccB demani nio o mili milita tare re compre fortezze, piazzeforti, linee fortificate), nonch+ le opere @ aeroporti, strade, ferrovie, stazioni radio eccC? destinate al servizio delle comunicazioni militari 1’ordinamento tiene distinti questi beni da altri beni quali le caserme, gli armamenti, le navi e gli aeromobili che, pur essendo destinati alla medesima finalità difensiva, fanno parte del patrimonio indisponibile . beni del demanio necessario non possono non appartenere allo -tato .l demanio necessario è costituito esclusivamente da beni immobili che, a differenza della generalità degli altri beni pubblici, sembrano caratterizzati da scarsa deperibilità Accan Accanto to a i beni beni del del deman demanio io nece necess ssar ario io,, la legg leggee cont contem empl plaa i beni beni del del demanio accidentale , composto da strada, autostrade, aerodromi non militari, acquedotti, immobili riconos riconosciu ciuti ti di intere interesse sse stori storico, co, archeo archeolog logico ico e artist artistico, ico, raccolt raccoltee dei musei, musei, pinaco pinacotec teche, he, archivi, biblioteche e dagli altri beni che sono assoggettati al regime proprio del demanio (art 0&& c& cc) 1e stra strade de ferr ferrat atee eran erano o comp compre rese se tra tra i beni beni del del dema demani nio o acci accide dent ntal alii fino fino ad esse essere re sdemanializzate dalla sdemanializzate dalla legge &%*%40 6on rientrano nel demanio stradale le strade vicinali (cioè vicinali (cioè le strade private gravate da servit$ di pubblico transito e le strade militari di uso pubblico (che pubblico  (che fanno parte del demanio militare e sulle quali le autorità militari consentano il pubblico transito) .n ordine ai beni culturali quelli indicati nell’art0&& del codice civile appartenenti allo -tato, allee regi all region oni, i, all allee prov provin ince ce,, ai comu comuni ni cost costit ituis uisco cono no il deman demanio io stor storico ico,, arch archivi ivist stico ico e  bibliografico e sono assoggettati al regime proprio del demanio demanio pubblico 1’art 0&3 c& codice civile assoggetta allo stesso regime dei beni demaniali accidentali i cimi cimite teri ri e i merc mercat atii comu comuna nali li ali ali beni beni rien rientr tran ano o nel nel demanio soltanto to se demanio comunale comunale soltan appartengono ai comuni . beni beni del del dema demanio nio accid acciden enta tale le poss posson ono o appa appart rten ener eree a chiun chiunqu que, e, ma sono sono tali tali qualo qualora ra appartengano ad un ente pubblico territoriale essi non sono costituiti esclusivamente da beni immobili, potendo consistere anche in universalità di mobili . beni beni dema demania niali li (sia (sia quel quelli li facen facenti ti parte parte del del deman demanio io nece necess ssari ario o sia sia di quel quello lo accid acciden enta tale) le) sono sono carat caratte teriz rizzat zatii dall’ dall’app appart arten enen enza za a enti enti terr territ itor orial iali, i, perc perch+ h+ essi essi sono sono preordinati alla soddisfazione di interessi imputati alla collettività stanziata sul territorio e rappresentata dagli enti territoriali 7ome si è visto esiste un demanio statale , un demanio regionale , un demanio provinciale , e uno comu ragionee del soggett soggetto o titola titolare re va aggiun aggiunto to che esiste esiste pure un demanio comuna nale le in ragion comunitario formato comunitario formato da beni spettanti alla 5nione europea =cco =ccorr rree dist distin ingu guer eree i beni indipendentement ementee beni demani demaniali ali natural naturalii (sono tali per natura, indipendent dall’opera dell’uomo, ad esempio il lido del mare) rispetto a quelli del demanio artificiale , cost costru ruit itii appu appunt nto o dall dall’u ’uom omo o Alcu Alcuni ni di essi essi preesistono rispet rispetto to alle determ determina inazion zionii dell’ dell’amm ammin inis istr trazi azion one, e, ment mentre re altri altri sono sono pubbl pubblici ici in quant quanto o destin destinati ati ad una funzio funzione ne razione (come il demanio militare .nfine, .nfine, alcuni beni sono riservati pubblica dall’amminist pubblica dall’amministrazione necessariamente allo -tato o alla regione (demanio necessarioB in queste ipotesi nessun altro 35

soggetto ha possibilità di divenirne titolare), mentre altri possono appartenere anche a privati o a enti non territoriali .n ogni caso tutti i beni demaniali sono assoggettati alla disciplina posta dall’art0&; codice civileB essi “sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore dei terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano” (quindi è escluso anche l’usucapione) A causa della sancita incommerciabilità dei incommerciabilità dei beni demaniali, sono nulli di diritto gli eventuali atti dispositivi di essi posti in essere dalla pubblica amministrazioneB i beni hanno infatti un vincolo reale che rende impossibile l’oggetto ai fini dell’art%3%0 codice civile !’ pure pure esclu esclusa sa,, alm almen eno o fin fino o a che no non n ne veng vengaa pron pronun uncia ciata ta la sdem sdemani aniali alizza zzazio zione ne,, l’espropriabilità dei beni demaniali non solo per soddisfare le pretese creditorie di terzi, ma anche per finalità di pubblica utilità >a inoltre esclusa la trasferibilità dei beni del demanio nece necess ssari ario o all allee regi region oni i ment mentre re per per altri altri beni beni del del deman demanio io è invec invecee ipoti ipotizza zzabi bile le il loro loro passaggio a diverso ente territoriale semprech+ si tratti di beni che non siano legati in modo indiss indissolu olubile bile al territ territori orio o dell’e dell’ente nte propri proprieta etario rio e purch+ purch+ permang permangaa la loro loro destin destinazio azione ne pubblica Altra regola è quella contenuta contenuta nell’art0&; nell’art0&; codice civile “spetta “spetta all’amministr all’amministrazione azione la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico !ssa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso” 1’amministraz 1’amministrazione ione dispone dispone di poteri poteri di autotutelaB autotutelaB ci" significa che invece di utilizzare gli ordinari rimedi giurisdizionali che l’ordinamento prevede a tutela della proprietà, essa pu" direttamente procedere a tutelare i propri beni in via amministrativa, irrogando sanzioni ed eser eserci cita tand ndo o poter oterii di poli polizi ziaa dema demani nial ale, e, qual qualii l’ac l’acce cert rtam amen ento to di cont contra ravv vven enzi zion onii e l’app l’applic licaz azion ionee di sanzi sanzion oni, i, o l’ad l’adoz ozio ione ne di ordi ordini ni di sgom sgombe bero ro e all’e all’ese secu cuzio zione ne in via amministrativa (tipico è il caso delle rimozioni autoritative) 1’amministrazione ha la facoltà di rivolgersi comunque al giudice ordinario a tutela dei beni anche quando disponga di autotutela . beni del demanio naturale (lido del mare, spiaggia, fiume, torrente o lago) acquistano la demanialità per il solo fatto di possedere i requisiti previsti dalla legge . beni “artificiali” diventano invece demaniali nel momento in cui rientrino in uno dei tipi fissati dalla legge e, cioè, nel momento in cui l’opera sia realizzata (il che implica la sua destinazione pubblica), purch+ siano di proprietà dell’ente territoriale 8er alcuni di essi, come le strade, occorre altres< la destinazione pubblica e il bene è pubblico soltanto se (e fino al momento in cui) esiste tale destinazione 1a cessazione della qualità di bene demaniale deriva, oltre che dalla distruzione del  bene, dal fatto della perdita dei requisiti di bene demaniale e dalla cessazione espressa espressa o tacita, purch+ univoca, della destinazione (emblematico è il caso di una fortezza non pi$ idonea a usi militari) >i pu" essere l’intervento legislativo che “sdemanializza” alcuni beni, come è accaduto per le strade ferrate, ma spesso la cessazione dei requisiti di bene è spesso attestata da uno specifico atto amministrativo 6ell’ipotesi di beni riservati, tale sdemanializzazione ha soltanto finalità dichiarative .l codice civile si occupa del passaggio dei beni dal demanio (accidentale) al patrimonio indisponibileB l’art 0&4 cc prescrive la pubblicazione sulla /azzetta 5fficiale dell’atto che dichiara tale passaggio Anche in tale caso l’atto ha mera natura dichiarativa, mentre la perdita della qualità di bene demaniale deriva sempre dal venir meno dei consueti presupposti 36

(appartenenza ad un ente territoriale, inclusione in una delle categorie contemplate dalla legge e, nei casi previsti, effettiva destinazione ad uso pubblico) 1a sdemanializzazione comporta la cessazione del diritto di uso del bene spettante a terzi e la estinzione delle eventuali limitazioni derivanti dalla natura demaniale del bene stesso

Il regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile . beni beni del patrimonio indisponibile sono indisponibile sono indicati dall’art0&' codice civile commi & e ; e dall’art 0;* c& codice civile #ispone l’art 0&'B “fanno parte del patrimonio indisponibile dello -tato le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello -tato, le miniere, le cave e torbiere, quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose di interesse storico, archeologico, paletnologico % , paleontologico  ,  paleontologico& e artistico, da chiunque e in qualunque modo mo do ritr ritrov ovat atee nel nel sott sottos osuo uolo lo,, i beni beni cost costit itue uent ntii la dotaz dotazio ione ne della della pres presid iden enza za della della 2epubblica, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra” “Eanno parte del patrimonio indisponibile dello -tato o, rispettivamente, delle province e dei comuni, secondo secondo la loro appartenenza, appartenenza, gli edifici destinati destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, arredi, e gli altri beni destinati a pubblico servizio” . beni degli enti pubblici non territoriali destinati a un pubblico servizio sono assoggettati alla disciplina dei beni patrimoniali indisponibili -econd -econdo o quanto quanto dispon disponee l’art3 l’art3;; del tu tu sulle sulle esprop espropriaz riazion ionii per pubblic pubblicaa utilità utilità (dpr (dpr ;&:&**%), gli immobili utilizzati per scopi scopi di interesse interesse pubblico in assenza assenza di provvedimento provvedimento di esproprio o dichi chiarati ativo della pubblic blicaa utilit lità, a seguito ito di specif cifico ico atto dell dell’a ’amm mmin inis istr traz azio ione ne,, che che disp dispon onee tra tra l’al l’altr tro o il risa risarc rcim imen ento to dei dei dann dannii a favo favore re del del proprietario, possono essere acquisiti al suo “patrimonio indisponibile” 1e cave e le torbiere (sottratte (sottratte alla disponibilità disponibilità del proprietari proprietario o del proprietario), proprietario), le ac0ue patrimonio indisponibile indisponibile della regione termali e minerali e minerali e le foreste sono state trasferite al patrimonio dal dal dp dpr r '%' '%'%4 %4:: :: .n part partic icola olare re,, le cave cave e le torb torbier ieree poss posson ono o esse essere re sott sottra ratt tte, e, senz senzaa corris corrispet pettivo tivo,, alla dispon disponibil ibilità ità dei propri proprieta etari ri e avocat avocatee alla region regionee soltan soltanto to nei casi di mancato mancato o insufficiente insufficiente sfruttamento sfruttamento,, venendo venendo cos< assoggettate assoggettate alla disciplina disciplina delle miniere (cave e miniere si differenziano in ragione del tipo di sostanze ricercate e coltivate) 1e miniere sono miniere sono riservate allo -tato, mentre le acque termali e minerali sono riservate alle regi region oni i =ggi =ggi le funzio funzioni ni amm ammin inis istr trati ative ve rela relativ tivee all allaa ma mate teri riaa dell dellee min minie iere re e risor risorse se geotermiche sono ripartite tra -tato e regioni ai sensi degli artt ;& e segg #1gs %%&%440B in particolare, spettano alla regione le funzioni relative ai permessi di ricerca ed alle concessioni di coltivazione di minerali solidi e delle risorse sulla terra ferma, nonch+ funzioni di polizia mineraria sulla terraferma 1e mini miniere ere,, una volta volta scoper scoperte, te, diveng divengono ono di propri proprietà età dello dello -tato, -tato, ma posson possono o essere essere coltivate sia direttamente da esso, sia da terzi ai quali siano date in concessione 1e cose mobili di interesse storico$ paletnologico$ paleontologico$ artistico , artistico , appartenenti a qualsiasi ente pubblico, sono assoggettati alla disciplina dei beni patrimoniali indisponibili salvo che siano costituite in raccolta di musei, di pinacoteche, di archivi e di bibliotecheB in quest’ultimo caso si tratta di beni del demanio accidentale

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 Paletnologia: Scienza che studia le industrie e le culture di popoli o di tipi umani estinti in base a reperti archeologici. Paleontologia: Scienza che si occupa dello studio di resti organici fossili, della loro origine, evoluzione e distribuzione sia geografica che temporale, stabilendone una classificazione.

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. beni del patrimonio indisponibile sono assoggettati alla disciplina posta dall’art0&0 c& codice civileB essi “non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano” .n ogni caso (a differenza dei beni demaniali) i beni del patrimonio indisponibile non sono assolutamente incommerciabiliB gli atti di disposizione, tuttavia, debbono rispettare il vincolo di destinazione 1’atto di trasferimento di tali beni che non rispetti la disciplina legislativa, di conseguenza, non è nullo perch+ avente ad oggetto una res fuori res fuori commercio, ma annullabile per violazione violazione dei “modi di legge” stabiliti per sottrarli sottrarli al vincolo di destinazione, destinazione, anche se è sostenibile anche la tesi della nullità per contrarietà a norme imperativa =ccorre tuttavia aggiungere cheB a) alcuni beni del patrimonio indisponibile sono incommerciabili in via assoluta in quanto si tratta di beni riservati (ad esempio le miniere) gli altri invece sono incommerciabili e sottratti alla garanzia patrimoniale dei creditori soltanto in costanza di destinazione pubblica b) altri beni sono soggetti ad un regime di inalienabilità, salvo permesso amministrativoB è il caso dei beni forestali, la cui alienazione è soggetta ad approvazione Ai sensi dell’art3 tu in materia di espropriazione per pubblica utilità, “i beni appartenenti al patrimonio patrimonio indisponibile indisponibile dello -tato e degli altri enti pubblici possono essere espropriati espropriati per perseguire un interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione” .n ordine alla tutela dei beni del patrimonio indisponibile, per quanto l’art0&; codice civile faccia faccia cenn cenno o ai pote poteri ri di tute tutela la in via am ammin minis istr trat ativa iva solt soltan anto to con con rifer riferime iment nto o ai beni beni demania demaniali, li, la giuris giurispru pruden denza za ricono riconosce sce la possib possibilit ilitàà dell’am dell’ammini ministr strazio azione ne di dispor disporre re di analoghi poteri anche in relazione ad essi

La privatizzazione dei beni pubblici. 1a privati generalme lmente nte fin finaliz alizzata zata a privatizza zzazio zione ne dei beni beni apparte appartenen nenti ti a uffici uffici pubbli pubblici ci è genera soddisfare esigenze di carattere finanziario e di risanamento del debito pubblico re sono le modalità di dismissione del patrimonio dello -tatoB dell’economia e delle finanze è autorizzato autorizzato a sottoscri sottoscrivere vere quote di fondi 1. .l ministro dell’economia immobiliari immobiliari istituiti ai sensi della 10'%443 mediante apporto di beni immobili e di diritti reali su immobili appartenenti al patrimonio dello -tato . fondi sono gestiti da una o pi$ società di gestione che procedono all’offerta al pubblico delle quote derivate dall’ all’is isttituz ituzio ione ne del del fond fondo o, gene eneralm ralmen ente te rima rimane nend ndo o sottra ttratt ttee al cont contro roll llo o dell’amministrazione conferente immobili appartenent appartenentii allo -tato non conferiti conferiti nei fondi immobiliari, immobiliari, individuati individuati 2. . beni immobili dal ministro dell’economia e delle finanze possono essere alienati. 3. 1a cartolarizzazione la legge 3%*&**% ha previsto che il ministro dell’economia e delle finanze possa costituire o promuovere la costituzione, anche attraverso soggetti terzi, di pi$ società società a respon responsab sabilit ilitàà limi limitat tataa con capitale capitale ini inizial zialee di %* %**** *** euro euro aventi aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di una o pi$ operazioni di cartolarizzazione dei proventi (mediante l’emissione di titoli o l’assunzione di finanziamenti si tratta delle cd cd scip scip società cartolarizzazione immobili pubblici) derivanti dalla dismissione del patr patrimo imoni nio o im immo mobil biliar iaree dello dello -tat -tato o e degl deglii altri altri enti enti pubbl pubblici ici All’at All’atto to della della loro loro costituzion costituzione, e, queste queste società società cd “veicolo” corrispondono corrispondono allo -tato un prezzo iniziale, con riserva di versare la differenza ad operazione completata 38

A queste società veicolo sono ceduti gli immobili, che sono acquistati con l’unico fine di rivende rivenderli rli esse esse pagano pagano un prezzo prezzo iniziale iniziale all’ent all’entee e otteng ottengono ono un fin finanzi anziame amento nto attrave attraverso rso presti prestiti ti obblig obbligazio azionar narii o l’emiss l’emission ionee di titoli titoli i finanzia finanziator torii versan versano o una somma iniziale e, man mano che gli immobili vengono venduti, viene ad essi restituito il prezzo maggiorato maggiorato da interessi interessi (e lo -tato incassa incassa alla fine la differenza differenza tra la somma restituita al finanziatore e il prezzo effettivo di vendita) . beni costituiscono patrimonio “separato” rispetto a quello della società e a quello relativo ad altre operazioni e sono sottratti alle azioni di terzi diversi dai portatori dei titoli o dai finanziatori 1a possibil ibilit itàà di porre in essere privat ivatiz izza zazi zio oni median iante operazio azion ni di cartolarizzazione è stata estesa a 2egioni, 8rovince e 7omuni dall’art03 della 1egge &04&**& Alla società pubblica “patrimonio spa” possono essere trasferiti @ con decreti del ministro dell’econom dell’economia ia @ diritti diritti pieni o parziali sui beni immobili demaniali e patrimoniali e sugli altri  beni compresi nel conto generale del patrimonio dello -tato, nonch+ ogni altro diritto costituito per legge a favore dello -tato .n sostanza, i beni cessano di appartenere allo -tato ed entrano nella sfera di appartenenza soggettiva della società, che non è un ente territoriale .l regime dei beni conferiti beni conferiti alla 8atrimonio spa è un regime speciale, in quanto risultano  beni non appartenenti a enti territoriali ma assoggettati alla disciplina dei beni demaniali.

Diritti demaniali su cose altrui$ diritti d’uso pubblico e usi civici. Accanto al diritto di proprietà demaniale sui beni pubblici ricordiamo i diritti spettanti agli enti territoriali sui beni altrui “quando i diritti stessi sono costituiti per l’utilità di alcuno dei  beni indicati dagli articoli precedenti (beni demaniali) o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi” (art 0& cc) 9uant 9uanto o ai diritti demaniali su beni altrui , si pensi al diritto di servit5 gravante servit5 gravante su fondo privato al fine della realizzazione di un acquedotto pubblico (bene per l’utilità del quale è costit costituit uito o il diritt diritto o reale reale parziar parziario), io), ovvero ovvero alla servit5 di alzaia , la quale grava sui fondi laterali laterali ai corsi corsi d’acqua navigabili imponendo imponendo di lasciare lasciare libera una fascia di terreno al fine di consentire lo spostamento dei barconi 1e limitazioni pubblic blich he della lla propriet ietà priva ivata non creano diri iritti in cap capo all’amministrazione, ma restringono soltanto le facoltà del proprietario di alcuni beni privati @ in particolare di quelli posti in prossimità di immobili demaniali o di un edificio di interesse storico, storico, archeologico archeologico o artistico artistico @ imponendo imponendo obblighi di non acere (una acere (una “limitazione” della proprietà è costituita dal divieto di costruire in aderenza) .n ordine ai diritti diritti gravanti su beni privati “costituiti “costituiti per il conseguimen conseguimento to di fini di pubblico pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni demaniali” essi spettano a favore della collettività, quindi ogni membro di questa pu" chiederne la tutela ipici esempi di diritti d’uso pubblico gravanti pubblico gravanti su beni privati sono quelli di visita dei beni privati di interesse storico e quelli che attengono alle strade private ( strade vicinali), vicinali), ai vicoli e agli spiazzi aperti al pubblico traffico 8resentano profili di analogia rispetto ai diritti d’uso pubblici gli usi civici , ma questi ultimi sono assoggettati ad una particolare disciplina e possono gravare anche sui beni pubblici -i tratta infatti di diritti di godimento e d’uso e anche di proprietà spettanti alla collettività su terreni terreni di proprietà proprietà dei comuni o di terzi e che hanno ad oggetto, oggetto, di volta in volta, il pascolo, pascolo, la pesca, la caccia, la raccolta della legna, dei funghi, eccC ali diritti spettano ai membri della collettività collettività e non all’ente rappresentati rappresentativo vo della comunità stessa essi gravano su beni immobili privati, ovvero demaniali e sono inalienabili uttavia la 39

legislazione legislazione ne prevede la trasformazion trasformazionee in diritti diritti dominicali dominicali su porzioni porzioni ridotte dei beni su cui essi gravano 1a legge disciplina la liquidazione degli usi che gravano su beni privati mediante, come osse osserv rvat ato, o, il dist distac acco co di una una quot quotaa da cede cedere re in prop proprie rietà tà all allaa colle collett ttivi ività tà,, no nonc nch+ h+ la elimi elimina nazio zione ne delle delle prom promis iscui cuità tà esis esiste tent ntii allo allorc rch+ h+ degl deglii stes stessi si imm immob obili ili bene benefic ficino ino pi$ pi$ coll collet etti tivi vità tà 1e attr attrib ibuz uzio ioni ni degl deglii orga organi ni isti istitu tuit itii a tale tale scop scopo o @ i comm commis issa sari ri per per la li0uidazione degli usi civici? civici ? sono ora state trasferite alle regioni, anche se ne sopravvivono le funzioni funzioni giurisdizion giurisdizionali ali attinenti attinenti alle controversie controversie che nascono in ordine ordine all’esistenz all’esistenza, a, natura ed estensione di tali usi 1a presenza di usi civici e di diritti d’uso pubblico comporta, per il proprietario del fondo gravato, l’obbligo di sopportare che membri della collettività godano dei suoi beni

L’uso dei beni pubblici. 8er una prima categoria categoria di beni pubblici è consentito consentito essenzialmente essenzialmente l’uso l’ uso diretto e diretto e riservato al proprietario pubblico che lo impiega per lo svolgimento dei propri compiti, garantito talora con norme che sanzionano l’uso del bene da parte di altri (ad esempio il demanio militare) Altro esempio di uso diretto è quello dei beni del patrimonio indisponibile destinati a sedi di uffici o a servizi pubbliciB il bene è strumentale all’esercizio di una certa attività posta in essere dall’amministrazione titolare del bene 1’uso promiscuo è promiscuo è realizzato quando il bene è in grado di soddisfare anche altre esigenze, come le strade militari che servono sia all’interesse della difesa che all’interesse generale della circolazione .l riconoscimento dell’uso dell’uso generale di generale di quei beni pubblici che assolvono la loro funzione a servizio della collettività (demanio idrico, stradale, beni di interesse storico e cos< via) è mezzo rivolto alla rimozione degli ostacoli che “impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva l’effettiva partecipazio partecipazione ne di tutti” tutti” all’organizzazio all’organizzazione ne politica, politica, economica economica e sociale sociale del paese (art; 7ost) .n alcuni casi esso è subordinato al pagamento di una somma (esB il pedaggio), altre volte è occorre ottenere un’autorizzazione dall’ente pubblico (esB scarico nelle acque pubbliche) >i sono infine situazioni in cui il bene è posto al servizio di singoli soggetti ( uso particolare) particolare) 9uesto 9uesto è il caso delle riserve di pesca, delle concessioni di concessionii di concessioni di beni pubblici, delle concession derivazione di acque pubbliche, della situazione del frontista rispetto alla strada pubblica 6elle situazioni indicate il ruolo dell’amministrazione mutaB nel caso dell’uso diretto deve conservare, tutelare e utilizzare direttamente il bene, nelle altre invece emerge l’aspetto della regolamentazione e dell’organizzazione dell’uso da parte dei terzi =ccorre =ccorre in ultimo accennare accennare ad un ulteriore ulteriore e sempre sempre pi$ rilevante rilevante uso diretto dei beni degli enti enti pubblic pubblici, i, costit costituit uito o dal conferimento dei beni  beni  stessi come capitale di dotazione nelle azie ziende speciali iali ovve vvero in societ ietà per azio zioni (art %%0 tu enti locali) ali)BB il bene dell’amminist dell’amministrazione razione proprietaria proprietaria diventa diventa in queste queste ipotesi ipotesi elemento elemento del ciclo produttivo produttivo posto in essere da altro soggetto giuridico pubblico >a ricordato, che il #1';&**&, convertito nella 1egge %%&&**&, ha previsto l’istituzione della già già citat citataa 4atrimonio s.p.a.  s.p.a.  (avente compiti di valorizzazione, gestione, ed alienazione del patrimonio dello -tato il capitale sociale, fissato in un milione di euro, è interamente detenuto dal dal mi mini nist ster ero o dell dell’e ’eco cono nomi mia) a),, e di Infrastruttu (società tà finanzia finanziaria ria vigilata vigilata dal Infrastrutture re s.p.a. s.p.a. (socie ministero dell’economia e avente il compito di finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, concedere finanziamenti, garanzie e assumere partecipazioni, detenere immobili ed esercitare ogni attività strumentale connessa ai suoi compiti istituzionali) 40

I beni privati di interesse pubblico. pubblico. 1a dottrina individua una categoria pi$ ampia di beni, comprensiva di beni appartenenti a sogg sogget etti ti pubbl pubblici ici e di beni beni in prop propri riet etàà di priva privati tiBB essa essa è cost costit ituit uitaa dai dai beni di interesse pubblico (esB strade vicinali, le autostrade costruite e gestite dai privati concessionari) . . beni culturali di proprietà privata , anche se “privato” nell’appartenenza, rivela il suo aspett aspetto o di pubblic pubblicità ità in quanto quanto la sua conser conservazi vazione one soddis soddisfa fa intere interessi ssi pubblic pubblici, i, ovvero ovvero perch+, in forza degli obblighi che gravano sul proprietario, esso è addirittura rivolto al pubblico sotto il profilo della fruizione 1a catego categoria ria del bene bene cultura culturale le è stata stata positi positivame vamente nte ricono riconosciu sciuta ta dall’ar dall’art% t%30 30 del #1gs #1gs %%&%440 (secondo cui appartengono ad essa i beni che compongono il patrimonio storico, arti artist stico ico,, demo demo?e ?etn tno? o?an antr trop opol olog ogico ico,, arche archeol olog ogico ico,, archi archivis vistic tico o e librar librario io e gli gli altri altri che che costituisco costituiscono no testimonianza testimonianza avente valore di civiltà cos< individuati individuati in base alla legge) e oggi dal #1gs 3&&**3 (codice dei beni culturali e del paesaggio)

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Capitolo I2 L’organizzazione degli enti pubblici Cenni all’organizzazione statale 0uadro generale. 1o -tato 1 amministrazione è amministrazione è qualificato come ente pubblico ed ha la qualità di persona giurid giuridica ica in forza forza di riferi riferimen menti ti normat normativiB iviB ad esempio esempio l’art&0 l’art&0 7ost 7ost che si riferis riferisce ce alla responsabilità civile dello -tato e all’art0&& cc il quale disciplina i beni appartenenti allo -tato 7on la frammentazion frammentazionee dell’amministrazion dell’amministrazionee statale e la distinzione in ministeri che ministeri che fanno capo a vertici differenti occorre ammettere che la unicità della personalità statale non sussista

In particolare il governo e i ministeri. Al vertic verticee dell’o dell’orga rganizz nizzazio azione ne statale statale è colloc collocato ato il govern governo, o, format formato o dal 8resid 8resident entee del 7onsiglio dei Dinistri, dal 7onsiglio dei ministri e dai ministri (art4& 7ost) Anche il 8residente della 2epubblica svolge alcune importanti funzioni attinenti all’attività amministrativaB si pensi al potere di nomina dei pi$ alti funzionari ed all’emanazione dei regolamenti governativi Ai sensi dell’art comma & 13**%400, il 8residente del 7onsiglio dei ministri ha, tra gli altri, i seguenti compitiB “indirizza ai ministri le direttive politiche e amministrative in attuazione dell dellee deli delibe bera razi zion onii del del 7o 7ons nsig igli lio o dei dei mi mini nist stri ri,, no nonc nch+ h+ quel quelle le conn connes esse se alla alla prop propri riaa respon responsab sabilit ilitàà di direzi direzione one della della politi politica ca genera generale le del govern governo” o” “coord “coordina ina e promuo promuove ve l’attività l’attività dei ministri ministri in ordine ordine agli atti che riguardano riguardano al politica politica generale del governo”, pu" sospendere “l’adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, sottoponendoli al 7onsiglio dei ministri” “adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza dei pubblici uffici” “pu" disporre l’istituzione di particolari 7omitati di ministri”, ovvero di “gruppi di studio e di lavoro” 1a presidenza del 7onsiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno capo vari dipartimenti e uffici .l #1gs ;*;%444 è intervenuto per disciplinare l’ordinamento, l’organizzazione e le funzioni di tale struttura, della quale si avvale il 8residente del 7onsiglio dei ministri per l’esercizio delle funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento ed anche per l’esercizio delle funzioni attinenti ai rapporti del governo con il parlamento, con le istituzioni europee, con il sistema delle autonomie e con le confessioni religiose 2esponsabile del funzionamento del segretariato generale e della gestione delle risorse umane e strume strumenta ntali li della della presid presidenz enzaa è il segretario generale , legato al presidente da uno stretto rapporto fiduciario, che pu" essere coadiuvato da uno o pi$ vice segretari generali ogni dipartimento dipartimento?strut ?struttura tura a livello dirigenziale dirigenziale generale si riparte riparte in uffici e ogni ufficio in unità operative di base di livello dirigenziale denominate servizi, il cui numero è stabilito con decreto del 8residente .l 8residente individua con propri decreti gli uffici di diretta collaborazione propri e quelli dei ministri senza portafoglio (che sono titolari di dipartimento) o sottosegretari della presidenza 1e funzioni del 7onsiglio dei ministri sono indicate dall’art& 13**%400B accanto a quella di indirizzo politico e a quella normativa, possiamo ricordare i poteri di indirizzo e coordinamento, nonch+ i poteri di annullamento di ufficio di atti amministrativi 42

. ministri sono gli organi politici di vertice dei vari dicasteri ali organi sono molto importanti sotto il profilo amministrativo perch+ l’amministrazione statale è ripartita sulla  base dei ministeri .l numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri sono determinati dalla legge (art 4 7ost) 7on decreto del 8residente della 2epubblica, su proposta del 8residente del 7onsiglio dei ministri, possono inoltre essere nominati ministri senza portafoglio i quali sono membri del governo ma non sono titolari di dicasteri e, dunque, n+ di un apparato organizzativo di uffici, n+ della gestione di uno stato di previsione della spesa (esB il ministro per le pari opport opportuni unità) tà) Ad essi essi posson possono o essere essere delega delegate te funzio funzioni ni dal 8resid 8resident entee del 7on 7onsig siglio lio dei ministri, sentito il 7onsiglio stesso inoltre possono essere posti a capo dei dipartimenti in cui si articolare la presidenza del 7onsiglio .l mi minis nistr tro o pu" pu" esse essere re coad coadiu iuvat vato o da uno uno o pi$ pi$ sottosegretari nom nominat inatii con decreto decreto del 8residente della 2epubblica, su proposta del 8residente del 7onsiglio dei ministri, di concerto con il ministro ministro che il sottoseg sottosegretari retario o coadiuverà, coadiuverà, sentito il consiglio consiglio dei ministri !ssi giurano giurano dinanzi al 8residente del 7onsiglio dei ministri ed esercitano le funzioni loro delegate con decreto ministeriale .l loro numero non è fissato dalla legge .l sottosegretario alla presidenza del 7onsiglio dei ministri è il segretario del 7onsiglio dei ministri .l titolo di vice ministro pu" ministro pu" essere conferito a non pi$ di %* sottosegretari, se ad essi sono conferite conferite dal ministro ministro competente competente deleghe deleghe relative all’intera area di competenza competenza di una o pi$ stru strutt ttur uree dipa dipart rtime iment ntali ali o dire direzio zioni ni gene general rali i . vice vice mi minis nistr trii poss posson ono o esse essere re invi invitat tatii a part partec ecipa ipare re all allee sedu sedute te del del 7o 7ons nsig iglio lio dei dei min minis istr tri, i, senz senzaa diri diritt tto o di voto voto,, per per rifer riferire ire su argomenti e questioni attinenti alla materia loro delegata 7on #1gs ;**%444 è stato ridotto il numero dei ministeri ed è stata ridisegnata la loro struttura organizzativa -econdo l’art & del #1gs ;**%444 (e successive modificazioni) i ministeri sono i seguentiB ministero ministero degli affari esteri , , ministero dell’interno dell’interno , ministero della giustizia , ministero della dell’ economia e delle finanze , ministero delle attività produttive , ministero difesa , ministero dell’economia delle comunicazioni , , ministero per le l e politic)e agricole e forestali , dell’ ambiente e forestali , ministero dell’ambiente della tutela del territorio , ministero delle infrastrutture e dei trasporti , ministero del lavoro e dell’ istruzione dell’università e della delle politic)e sociali , ministero della salute , ministero dell’istruzione ricerca , ministero per i beni e le attività culturali. 8er alcuni ministeri si introduce il modello di organizzazione caratterizzato dalla presenza, accanto alla figura del ministro, di strutture dipartimentali cui sono attribuiti “compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee e i relativi compiti strumentali”, compresi quelli di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione, quelli di organizzazione e quelli di gestione delle risorse strumentali, finanziarie e umane 6ell’ambito di tale modello organizzativo scompare la figura del segretario generale, i cui compiti sono distribuiti tra i capi dei dipartimenti 6egli altri ministeri, ministeri, invece, la figura del segretario generale pu" generale pu" sopravvivere operando alle dirette dipendenze del ministro .n questi ministeri la struttura di primo livello è poi costituita dalle direzioni generali  generali  (nel minist min istero ero delle delle comuni comunicazi cazioni oni vi sono sono uffici uffici centra centrali li di livello livello dirige dirigenzia nziale le genera generale le ed ispettorati territoriali) 1e agen sono strutt strutture ure che svolgo svolgono no attivit attivitàà a caratte carattere re tecnico tecnico?op ?opera erativo tivo di intere interess ssee agenzi ziee sono nazionale attualmente esercitate da ministeri ed enti pubblici 43

.l #1g #1gss ;** ;**%4 %444 44 isti istitu tuis isce ce quat quattr tro o agen agenzi ziee fisc fiscal alii (agenzia agenzia delle entrate , agenzia agenzia delle dogane , agenzia del territorio , competente tra l’altro allo svolgimento dei servizi relativi al catas catasto to,, e agenzia del demanio , cui è attribuita l’amministrazione dei beni immobili dello -tato) l’agenzia l’agenzia industrie difesa l’agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi difesa  l’agenzia l’agenzia per la formazione e l’istruzione professionale tecnici tecnici l’agenzia professionale  1e agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali !sse hanno autonomia nei limiti stabiliti dalla legge (autonomia di bilancio eccC) e sono sottoposte al controllo della 7orte dei conti e ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministro devono inoltre essere organizzate in modo da rispondere alle esigenze di speditezza, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa e si giovano di un finanziamento annuale a carico carico dello dello -tato -tato di previs prevision ionee del ministero ministero A capo dell’agen dell’agenzia zia è posto posto un dirett direttore ore generale 1e agenzie possono anche avere personalità giuridica (è il caso della agenzia industrie difesa e delle agenzie fiscali)

Le strutture di raccordo tra i vari ministeri. . ministeri non operano in modo completamente separato .l coordinamento dell’attività dei vari ministeri è assicurato dall’azione politica del 7onsiglio dei ministri, dal 8residente del 7onsiglio dei ministri e dai comitati dei ministri .l consiglio di gabinetto è gabinetto è un organo collegiale ristretto costituito dal 8residente del 7onsiglio e dai ministri da lui designati sentito il 7onsiglio dei ministri, avente il compito di coadiuvarlo nello svolgimento delle funzioni Altri organi collegiali sono i comitati comitati interministe interministeriali riali che possono essere formati anche da sogg sogget etti ti che che no non n sian siano o mi mini nist stri ri,, in part partic icol olar aree da espe espert rtii e da rapp rappre rese sent ntan anti ti dell dellee amministrazioni .l nume numero ro dei dei comit comitat atii in pass passat ato o era era mo molt lto o alto, alto, ma la 1;: 1;:%4 %44; 4; ha proc proced edut uto o alla alla soppressione di tredici comitati e le relative funzioni sono state in seguito ridistribuite tra i ministeri, le regioni e il 7ipe .l Cipe Cipe (7omitato interministeriale per la programmazione economica) è ormai il comitato interministeriale pi$ importante !sso è presieduto dal 8residente del 7onsiglio dei ministri ed è composto da ministri .l 7ipe è competente in via generale “su questioni di rilevante valenza economico?finanziaria, eo con prospettive di medio lungo termine, che necessitino di un coordinamento a livello territoriale o settoriale” #i rilievo sono anche il Cicr (comitato Cicr (comitato interministeriale per il credito e il risparmio), il quale si occupa di politica creditizia, esercitando poteri di direttiva nei confronti del esoro e della Fanca d’.talia d’.talia e il Cis (comitato Cis (comitato interministeriale per le informazioni) che si occupa di politica della sicurezza 1’unità 1’unità dell’azione dell’azione statale è altres< altres< garantita dalla presenza presenza di organi organi e strumenti di raccordo raccordo “orizzontali” “orizzontali” che operano operano al servizio servizio dei vari ministeri ma senza essere legate univocamente univocamente all’organizzazione presso la quale sono dislocate o operanoB 1. /li uffici centrali del bilancio (eG ragionerie centrali), presenti in ogni ministero con portafoglio portafoglio,, sono dipendenti dipendenti del dipartimento della ragioneria generale dello -tato del ministero dell’economia e delle finanze 2. .l quadro organizzativo è contemplato a livello periferico dalle ragionerie provinciali che si occupano delle amministrazioni statali decentrate e che sono raggruppate in dieci circ circos oscr criz izio ioni ni terr territ itor oria iali li con con comp compit itii di tenu tenuta ta dell dellee scri scritt ttur uree cont contab abil ili, i, di 44

3.

4.

.

!.

progra programmaz mmazion ionee dell’at dell’attiv tività ità finanzia finanziaria, ria, non nonch+ ch+ di mon monito itorag raggio gio e di valutazi valutazione one tecnica dei costi e degli oneri dell’attività .l servizio nazionale di statistica si articola in una serie di uffici presenti presso ciascun ministero e ciascuna azienda, presso enti territoriali e camere di commercio, e sono collegati funzionalmente all’.stituto centrale di -tatistica (I-TAT (I-TAT) ) 1’avvocatura 1’avvocatura dello -tato è -tato  è incardinata presso un unico complesso organizzativo, ma svolge attività a favore di tutta l’organizzazione statale !’ composta da legali che forniscono consulenza alle amministrazioni statali e provvedono alla loro difesa in giudizio 1’avvocatura è incardinata presso la 8residenza del 7onsiglio dei Dinistri al suo vertice è l’avvocato generale dello -tato, avente sede in 2oma e nominato con #ecreto del 8residente della 2epubblica su proposta del 8residente del 7onsiglio dei mini mi nist stri, ri, prev previa ia delib deliber eraz azion ionee del del 7o 7ons nsig iglio lio dei dei min minis istr tri i esis esisto tono no inol inoltr tree sedi sedi peri perife feric riche he @ avvoc avvocat atur uree dist distre rett ttual ualii @ pres presso so ciasc ciascun unaa sede sede di 7o 7ort rtee d’ap d’appe pello llo 1’avvocatura, pur facendo capo alla 8residenza del 7onsiglio dei Dinistri, svolge le proprie funzioni in modo indipendente A seguit seguito o del #1gs #1gs %4'&**; %4'&**; è stato stato istituit istituito o il Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione che amministrazione  che ha il compito di fornire alle amministrazioni il supporto conoscitivo essenziale per l’attività amministrativa .l servizio izio di tesore costit itui uito to dall’ dall’in insi siem emee di oper operazi azion onii e atti atti tesoreria ria dello dello -tato -tato è cost attraverso i quali il denaro acquisito dalla pubblica amministrazione viene raccolto, conser conservat vato o e impiega impiegatoB toB si tratta tratta in partico particolare lare delle delle operazi operazione one di acquisi acquisizio zione ne di entrate e di effettuazione di spese di bilancio

Il Consiglio di -tato$ la Corte dei conti e il Cnel. All’unità All’unità dell’azione dello -tato è preordinata preordinata l’attività l’attività di altri organi costituiti costituiti dal 7onsiglio di -tato, dalla 7orte dei conti e dal 7onsiglio nazionale dell’economia e del lavoro .l 7onsiglio di -tato e la corte dei conti fanno capo alla 8residenza 8residenza del 7onsiglio 7onsiglio dei ministri, ministri, ma non fanno parte dell’amministrazione statale, e sono in realtà organi dello stato?comunità .l Consig l’organo no di consul consulenz enzaa giurid giuridico ico?amm ?amminis inistra trativa tiva e di tutela tutela della della Consiglio lio di -tato -tato è l’orga giustizia nell’amministrazione (Art%** 7ost) 1e sezioni consultive del 7onsiglio di -tato sono tre (.,.. e ...), cui si aggiunge quella istituita dalla 1egge %&:%44:, per l’esame degli schemi di atti normativi in ordine ai quali il parere è prescritto per legge o è comunque richiesto dall’amministrazione 1a Cort esercit citaa funzi funzion onii di cont contro rollo llo e disp dispon onee di funzio funzioni ni cons consul ulti tive ve e Cortee dei dei cont contii eser giurisdizionali 1a 7orte dei conti dispone di una sede centrale a 2oma composta da tre sezioni di controllo (una per gli atti del governo e dell’amministrazione centrale, una per le regioni e gli enti locali e una per gli enti cui lo -tato contribuisce in via ordinaria) .n ogni regione esistono sezioni regionali di controllo, ed è stata inoltre istituita una sezione di controllo per affari comunitari e internazionali .l numero, la composizione e la sede degli organi della 7orte dei conti sono determinati dalla 7orte stessa nell’esercizio dei poteri di autonomia finanziaria, organizzativa e contabile ad essa conferiti dalla legge &*%443 1e sezioni regionali di controllo possono essere integrate da due componenti designati dal 7onsiglio regionale e dal 7onsiglio delle autonomie locali (o in mancanza di tale organo dal 8residente del 7onsiglio regionale) 45

.l Consiglio Consiglio nazionale nazionale dell’econom dell’economia ia e del lavoro 6Cnel$ 6Cnel$ previsto dall’art44 7ost come organo ausiliario del governo, non è inserito nell’apparato amministrativo !sso è composto da un presidente e %%% membri e svolge compiti di consulenza tecnica e di sollecitazione nelle materie dell’economia e del lavoro dell’attività del parlamento, del governo e delle regioni

Le aziende autonome. 1e azie amminis nistra trazio zioni ni dello dello -tato -tato ad ordinam ordinament ento o autono autonomo) mo) sono sono aziend ndee auto autono nome me (o ammi amministrazioni caratterizzate dal fatto di essere incardinate presso un ministero e di avere una propria organizzazione, separata da quella ministeriale 1e amministrazioni autonome svolgono attività prevalentemente tecnica, amministrano in modo autonomo le relative entrate, dispongono di capacità contrattuale e sono titolari di rapporti giuridici, pur non avendo un proprio patrimonio (il patrimonio è infatti dello -tato) 1a loro attività consiste spesso nella produzione di beni o di prestazione di servizi, e molte di esse sono state trasformate in enti pubblici economici o società per azioni 8rive di norma di personalità personalità giuridica, esse sono di di solito rette dal ministro che ne ha altres< la rappresentanza il ministro dirige ed è affiancato dal consiglio di amministrazione (che ha compiti consultivi e talora deliberativi) e dal direttore (organo esecutivo) .l bilancio e il rendiconto dell’azienda sono legati allegati al bilancio dello -tato Dolte aziende autonome sono state soppresse, mentre altre aziende sono state trasformateB l’ammini l’amministr strazio azione ne autono autonoma ma delle delle 8oste 8oste e teleco telecomun municaz icazion ionii è stata stata trasfo trasforma rmata ta in ente ente pubblico economico ed è divenuta spa l’azienda autonoma delle ferrovie dello stato è stata trasformata in società per azioni, eccC 1a Cassa depositi e prestiti è prestiti  è stata trasformata in 7assa depositi e prestiti società per azioni e tale soggetto finanzia lo -tato ed enti pubblici e “le opere, gli impianti, le reti e le dotazioni destinati alla fornitura di servizi pubblici ed alle bonifiche”

Le amministrazioni indipendenti. 1e amministraz amministrazioni ioni indipenden indipendenti ti sono sorte per ovviare all’incapacità dell’organizzazione amministrativa tradizionale di provvedere ai compiti ad essa attribuiti, incapacità in via di massima imputata all’indebito condizionamento politico ed alle carenze tecniche degli organi amministrativi 1e autorità indipendenti prevedono l’attribuzione di compiti rilevanti a soggetti dotati di notevole indipendenza rispetto al governo ed agli organi politici 7ome autorità indipendenti vengono generalmente ricordatiB la 7anca d’Italia d’Italia la Consob (che si occupa del mercato dei prodotti finanziari, assicurando la trasparenza e garantendo la completezza delle informazioni, a tutela del risparmio) l’ Isvap (.stituto (.stituto per la vigilanza vigilanza sulle assicurazion assicurazionii private, private, che si occupa del settore settore delle assicurazioni assicurazioni l’Autorità l’ Autorità per le garanzie subentra nei procediment procedimentii amministrativi amministrativi e giurisdizion giurisdizionali ali e nella nelle comunicazioni (essa subentra titolarità dei rapporti attivi e passivi facenti capo al /arante per l’editoria tra i compiti di tale autorità vi è quello di verificare che, nel sistema integrato delle comunicazioni e nei mercati che lo compongono, non si costituiscano posizioni dominanti e che siano rispettati i limiti di legge) l’Autorità l’Autorità garante della concorrenza e del mercato l’Autorità per la vigilanza sui mercato  l’Autorità l’Autorità per l’energia elettrica e il gas lavori pubblici pubblici l’Autorità gas  #otati #otati di compiti di garanzia, garanzia, piuttosto piuttosto che di amministrazione amministrazione attiva, sono il ,arante per la privac8 , e la Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sul diritto di sciopero nei l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione. servizi pubblici essenziali essenziali  e l’Autorità 46

1a 7a 7anc ncaa d’Ita d’Itali liaa è qualificabile come ente pubblico a struttura associativa, è istituto di emissione e svolge le funzioni di vigilanza sulle aziende di credito e di governo del settore valutario e monetario .l suo organo di vertice è costituito dal /overnatore Alcune di tali autorità non hanno neppure personalità giuridica !sse dispongono dispongono per lo pi$ di autonomia autonomia organizzativa organizzativa e funzionale, funzionale, e sono titolari titolari di poteri provvedimentali talvolta sanzionatori e sono soggette al controllo della 7orte dei conti . vertici delle diverse autorità delle telecomunicazioni, dell’elettricità e del gas sono nominati dal 8residente della 2epubblica previa deliberazione del 7onsiglio dei ministri su proposta del ministro competente e parere favorevole delle commissioni parlamentari . vertici delle altre autorità sono generalmente nominati o designati dai presidenti delle camere, oppure, come per il /arante per la 8rivacH, eletti per metà dalla camera e metà dal senato 1’elemento 1’elemento caratterizzant caratterizzantee delle autorità autorità consiste consiste nel fatto che esse sono indipendenti dal governo pur dovendo trasmettere trasmettere relazioni relazioni al governo governo e al parlamento in potere politico del politico del governo ordine all’attività svolta 1e autorità non sono tenute ad adeguarsi all’indirizzo all’indirizzo politico politico espresso dalla maggioranza, maggioranza, e per per tal motivo motivo sono sono defi definit nitee neutrali  neutrali  (a differenza delle tradizionali amministrazioni che devono essere “imparziali”) 6umerose tra le autorità indipendenti sono chiamate a verificare, anche esercitando poteri giustiziali, la compatibilità del comportamento degli operatori economici, pubblici o privati, con le regole della concorrenza concorrenza #ifatti, #ifatti, una “ liberalizzazione” liberalizzazione” pura e semplice di particolari mercati mercati lascerebbe lascerebbe irrisolto il problema problema di salvaguardare salvaguardare esigenze collettive collettive e rischierebb rischierebbee di non impedire il consolidarsi di nuove forme di monopolio privato anzich+ pubblico 1e autorità sono preposte a vigilare alcuni settori sensibili del mercato .l difensore difensore civico civico  non rientra nella categoria delle autorità indipendenti e non è istituito a livello di organizzazione statale, ma è una figura che presenta alcuni profili di analogia con esse !sso !sso è na nato to come come sogg sogget etto to chia chiama mato to ad atte attegg ggia iars rsii a snod snodo o fles flessi sibi bile le info inform rmal alee di collegamento tra cittadini e poteri pubblici, in grado di assicurare una maggiore trasparenza dell’organiz dell’organizzazione zazione amministrativa amministrativa ale soggetto soggetto funge da ausilio per l’amministrazio l’amministrazione ne attiva e pu" favorire una miglior scelta finale in vista dell’interesse pubblico 1’art %% del 5 sugli enti locali definisce il difensore civico comunale e provinciale come garante “dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione”, mentre l’art %&: ha previsto che i difensori civici delle regioni e delle province autonome esercitino, sino all’istituzione del difensore civico nazionale, le proprie funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazio sollecitazione ne e di intimazione intimazione anche nei confronti delle amministrazion amministrazionii periferiche periferiche dello -tato Al difensore civico spetta poi il compito di riesaminare, su istanza dell’interessato, le richieste di accesso in caso di rifiuto o di differimento 1a legge attribuisce al difensore civico una pluralità di funzioni che costituisce forse il limite stesso dell’istituto, difatti è difficile pensare che un medesimo soggetto sia in grado di attuare e gestire le tantissime funzioni attribuiteB poteri che vanno dalla tutela dei cittadini al controllo all’attività amministrativa, dalla difesa della legalità alla ricerca della trasparenza, dall’azione finalizzata al miglioramento del rapporto cittadini?amministrazione alla responsabilizzazione dei soggetti pubblici .l difensore civico dispone di poteri non incisivi, difatti non pu" annullare o riformare atti, imporre misure sanzionatorie o emanare provvedimenti decisori 47

Affinch Affinch++ possa possa svolge svolgere re le sue funzio funzioni, ni, il difens difensore ore deve deve comunq comunque ue dispor disporre re di poteri poteri cara caratt tter eriz izza zati ti da un no note tevo vole le tass tasso o di info inform rmal alit itàà e frui fruire re di cana canali li per per cos< cos< dire dire di informazione informazione e di conoscenza conoscenza in relazione relazione all’attività degli organi di amministrazio amministrazione ne attiva, pur nel rispetto di una netta alterità di ruoli 1a marcata marcata indipe indipende ndenza nza e la riduzio riduzione ne del condizi condiziona onamen mento to politic politico o costit costituis uiscon cono o gli ulteriori tratti essenziali del modello di difensore civico .l difensore civico riveste una posizione peculiare, nella quale l’autorevolezza del titolare dell’uf dell’uffici ficio o si coniug coniugaa con una indipe indipende ndenza nza notevo notevole le nei confro confronti nti dell’am dell’ammin minist istrazi razione one interessata .l modello è dunque quello di un organo soggetto esclusivamente alla legge piut piutto tost sto o che quel quello lo di un orga organo no esso esso stes stesso so dire dirett ttame ament ntee resp respon onsa sabi bile le o sott sottop opos osto to all’attività di indirizzo di un soggetto politicamente responsabile .l difensore civico, alla stessa stregua delle autorità indipendenti, trova dunque il proprio riferimento costituzionale nell’art4: 7ost ma esso non dispone di poteri decisori

,li enti parastatali e gli enti pubblici economici. 1’organizzazione statale è completata della presenza di enti strumentali rispetto ad essa /li enti parastatali sono parastatali sono disciplinati dalla 1:*%4: e sono raggruppati in sette categorie in  base al settore di attivitàB - gli enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza - gli enti di assistenza generica - gli enti di promozione generica - gli enti preposti a settori di pubblico interesse - gli enti preposti ad attività sportive, turistiche e del tempo libero - gli enti scientifici di ricerca e di sperimentazione - gli enti culturali e di promozione turistica ale legge ha reso uniforme lo stato giuridico e il trattamento dei dipendenti degli enti, ha stabilito le modalità di nomina, revoca e conferma degli amministratori ha disciplinato la gestione finanziaria e contabile e le modalità di controllo e di vigilanza utti gli enti del parastato parastato sono soggetti soggetti al controllo controllo della 7orte 7orte dei conti, ai sensi dell’art ;* 1:*%4:B tra essi di particolare spicco l’Inps l’Inps e  e l’Inail l’Inail 2icom icompr preeso tra gli enti enti par parasta astattali ali è an anch chee il Coni , , soggetto che si pone al vertice dell’ordinamento sportivo pubblicistico italiano, e che svolge compiti di potenziamento dello sport nazionale e di sorveglianza e di tutela delle organizzazioni sportive, in particolare delle federazioni sportive nazionali, le quali raggruppano le associazioni sportive strutturate in società per azioni o a responsabilità limitata 1a legge %:0&**& prevede l’affiancamento al 7oni di una società per azioni di cui esso si avvale per “l’espletamento dei suoi compiti” 1a normativa ha previsto che i rapporti, anche finanziari, tra i due enti siano regolati da un contratto di servizio annuale, e che il personale del 7=6. transiti alla 7=6. -ervizi spa con la successione di questa in tutti i rapporti attivi e passivi già facenti capo al 7=6. .l 7=6. viene cos< svuotato di tutti i suoi compiti, tranne quelli concernenti le federazioni sportive 5n’alt 5n’altra ra categor categoria ia di enti enti strume strumenta ntali li è quella quella degli degli enti enti pubbli pubblici ci econo economic micii i quali sono titolari titolari di impresa impresa ed agiscono con gli strumenti strumenti di diritto comune 1a tendenza tendenza legislativa è quella di provvedere alla trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni, e ques questo to rapp rappre rese sent ntaa una una tapp tappaa inter interme medi diaa in vista vista della della priva privati tizza zzazi zion onee delle delle azi azien ende de autonome, autonome, le quali, prima della trasformazion trasformazionee in società società per azioni, vengono trasformate trasformate in enti pubblici economici 48

1a legge 4%44: prevede che con i decreti legislativi siano trasformati in ente pubblico economico o in società di diritto privato gli enti “ad alto indice di autonomia finanziaria” 5na categoria è costituita dalle aziende speciali , speciali  , enti strumentali di comuni e province, cui sono equiparati alcuni consorzi consorzi All’int All’intern erno o degli degli enti enti econom economici, ici, si distin distinguo guono no quelli quelli che svolgo svolgono no dirett direttame amente nte attivit attivitàà produttiva di beni e servizi da quelli che detengono partecipazioni azionarie in società a capitale pubblico (enti di gestione delle partecipazioni azionarie ad esempio Iri ed Iri ed 9ni) 9ni) #i na natu tura ra pubbl ubblic icaa è il rapp rappor ortto con con lo -tato tato,, sott sotto o il pro profilo filo dell dellaa cos costitu tituzi zio one e dell’estinzione, della nomina degli amministratori, della vigilanza e cos< via /li enti pubblici economici sono sottratti al regime fallimentare -ugli enti pubblici economici esiste comunque un minimo di potestà pubblicaB si richiamano al riguardo la potestà di certificazione, i poteri di autoorganizzazione interna e la prerogativa di autotutela di cui tutti gli enti pubblici economici disporrebbero /li ordini e collegi professionali sono enti pubblici associativi, associativi, ad appartenenz appartenenzaa necessaria, necessaria, esponenzial esponenzialii della categoria di profession professionisti isti che realizzano realizzano l’autogover l’autogoverno no della categoria stessa !ssi !ssi raggru raggruppa ppano no gli individ individui ui che svolgo svolgono no peculia peculiari ri attivit attivitàà profes professio sionali nali (di solito solito le professioni che necessitano di laurea per l’esercizio)B si pensi ai consigli dell’ordine degli avvocati, ai consigli dell’ordine dei dottori commercialisti, ai collegi dei geometri, eccC 1e camere di commercio$ industria$ artigianato e agricoltura sono agricoltura  sono enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese -i tratta di enti ad appart appartene enenza nza necess necessaria aria di tipo tipo associa associativo tivo a compet competenz enzaa territ territori orialme almente nte delimit delimitata ata che raggruppano i commercianti, gli industriali, gli agricoltori e gli artigiani ra i compiti vi sono la cura degli interessi delle categorie rappresentate, la tenuta del registro delle imprese, la formazione di mercuriali e listini prezzi, l’amministrazione delle borse valori, il suppor supporto to e la promoz promozion ionee degli degli intere interessi ssi genera generali li delle delle impres imprese, e, la promoz promozion ionee della della formazi formazione one di commiss commissioni ioni arbitra arbitrali li e concili conciliati ative ve per la soluzi soluzione one delle delle contro controver versie sie tra imprenditori e i consumatori o tra gli imprenditori stessi 1’art %, co3 lettd) lett d) 1egge  1egge 4%44: esclude il conferimento a regioni, province e comuni dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, configurate come autonomie funzionali funzionali Altri enti dotati di peculiarità proprie, e per questo motivo non ascrivibili a categorie, sono la l’Istituto  (.7!, riformato dalla 1egge '0%44: che ne ha -iae e l’Istitu to per il commercio commercio con l’estero l’estero (.7!, riconosciuto la natura di ente pubblico economico)

L’amministrazione statale periferica. -ul territ territori orio o naziona nazionale le convivo convivono no dunque dunque l’ammini l’amministr strazio azione ne statale statale perife periferic rica, a, quella quella regionale e degli enti locali 1a 1egge &'44 prevede che quando ragioni di economicità e di efficienza lo richiedono, gli uffici uffici perife periferici rici dell’am dell’ammini ministr strazio azione ne dello dello -tato -tato posson possono o essere essere situat situatii nel capoluo capoluogo go di provincia o in altro comune della provincia Al vertice di ogni ufficio periferico è presente un dipendente del ministero, mentre la difesa in giudizio e le funzioni consultive spettano alle avvocature distrettuali dello distrettuali dello -tato aventi sede in ogni capoluogo in cui opera una 7orte d’appello .l controllo sulla spesa è esercitato esercitato dalle ragionerie provinciali provinciali dello -tato presso presso il ministero dell’economia e delle finanze 49

>i è un organo periferico che ha assunto un ruolo prevalente nell’ambito provinciale, si tratta del 4refetto , organo del ministero dell’.nterno, preposto all’ Ufficio territoriale del governo , chiamato sia a rappresentare il potere esecutivo nella provincia, sia a svolgere funzioni di tramite tra centro e periferia .l 8refetto ha importanti compiti in tema di ordine pubblico e di sicurezza pubblica nella provincia, di espropriazione, di elezioni politiche ed amministrative, di esercizio del diritto di sciope sciopero ro nei pubblici pubblici servizi servizi Ia inoltre inoltre compit compitii in tema tema di riconoscim riconoscimento ento delle persone giuridiche private .l #1gs ;**%444 ;**%444 ha istitu istituito ito la conferenza provinciale permanente dei responsabili degli uffici statali , , presieduta dal 8refetto e composta dai responsabili degli uffici decentrati delle amministrazioni statali 1’art 1’art %% #1g #1gss ;** ;**% %444 444,, mo modi difi ficat cato o dal dal #1gs #1gs &4&* &4&**3, *3, ha tras trasfo form rmat ato o le pref prefet ettu ture re in 4refetture(uffici territoriali del governo a governo a cui sono preposti i prefetti ali uffici mantengono tutt tuttee le funzi funzion onii di comp compet eten enza za delle delle pref prefet ettu ture re,, e assi assicur curano ano l’es l’eser erciz cizio io coor coordi dina nato to dell’ dell’at atti tivit vitàà amm ammin inis istr trat ativa iva degl deglii uffic ufficii peri perife feric ricii dello dello -tat -tato o e gara garant ntis isco cono no la leale leale cooperazione dei medesimi con gli enti locali 1a 1%;%&**; dispone ora che “il prefetto preposto preposto all’ufficio territoriale territoriale del /overno /overno avente sede sede nel nel capol capoluo uogo go della della regi region onee svol svolge ge le funz funzio ioni ni di rappresentante dello -tato per i rapporti con il sistema delle autonomie” autonomie ” !sso ha il compito di indire delle elezioni regionali, di raccogliere notizie utili allo svolgimento delle funzioni degli organi statali e di svolgere le attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra -tato e regione, nonch+ il raccordo tra le istituzioni dello -tato presenti sul territorio, al fine di garantire la rispondenza rispondenza dell’azione dell’azione amministrativ amministrativaa all’interess all’interessee generale, generale, il migliorament miglioramento o della qualità dei servizi resi al cittadino cittadino e di favorire e rendere rendere pi$ agevole agevole il rapporto rapporto con il sistema sistema delle autonomie

L’organizzazione amministrativa territoriale non statale la disciplina costituzionale e le recenti riforme. 1’attuazione del disegno costituzionale, che prevede la presenza delle regioni demandando regioni demandando a leggi della 2epubblica la regolazione del passaggio ad esse delle funzioni statali, ha incontrato difficoltà dovute sia all’ostruzionismo di alcune forze politiche, sia al condizionamento del centralismo 1’ingerenza 1’ingerenza dello -tato nei confronti confronti delle regioni è venuta venuta via via decrescend decrescendo o nel corso del tempo, fino a giungere alla recente riforma del titolo > della parte .. della 7ostituzione operata dalla legge costituzionale ;&**% che modifica in modo incisivo i poteri degli enti locali ed interessa in modo determinante la fisionomia delle regioni 1’art & 1%;%&**; conferisce una delega al /overno ad emanare decreti legislativi per dare attuazione all’art%%: 7ost che dovrà indicare espressamente sia le norme implicitamente abrogate per effetto dell’entrata in vigore della lc ;&**% sia quelle abrogate da successive disposizioni 1a legge %;%&**; prevede all’art% “'e “'e disposizioni normative statali vigenti vigenti alla data di entrata in vigore vigore della della presen presente te legge legge nelle nelle materie materie appart appartene enenti nti alla alla legisla legislazio zione ne region regionale ale contin continuan uanoo ad applicarsi, in ciascuna regione, ino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia  , atti salvi gli eetti di eventuali pronunce della /orte costituzionale. 'e disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legisla legislazio zione ne esclus esclusiva iva statal statalee contin continuan uanoo ad applic applicarsi arsi ino ino alla alla data data di entrat entrataa in vigore vigore delle delle disposizioni statali in materia, atti salvi gli eetti di eventuali pronunce della /orte costituzionale. 50

.n relazione alle funzioni amministrative, l’art%%0 7ost ammette una doppia letturaB quella secondo cui i comuni sono “titolari” di tutte le funzioni amministrative, secondo il modello dei “poteri “poteri originari” originari” e quella in forza della quale le funzioni ed i poteri sono ad essi conferiti da -tato e regioni “poteri “ poteri derivati” derivati” (l’opinione comune in dottrina è quella secondo cui occo occorr rree una una legg leggee per per dist distri ribu buir iree le funz funzio ioni, ni, nega negand ndo o cioè cioè che che la 7o 7ost stitu ituzio zione ne abbia abbia direttamente operato conferimenti di funzioni) 1’art 1’art%%0 %%0 7ost 7ost afferma afferma che la distri distribuzi buzione one delle delle funzio funzioni ni deve deve avvenir avveniree “sulla “sulla base base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” 1a 7ostituzione non contiene indicazioni chiare circa la fonte competente ad operare questa “distribuzione” delle funzioni amministrative tra i vari livelli territoriali 1a 7orte 7orte 7ostit 7ostituzio uzionale nale,, nella nella senten sentenza za ;*;&**; ;*;&**; occupa occupando ndosi si della della discipl disciplina ina che, che, per la realizzazione delle grandi opere, attribuisce importanti poteri al /overno, ha ammesso che la legge statale possa conferire funzioni amministrative allo -tato (ancorch+ relative a materia che rientrano nella potestà legislativa regionale) -econdo la 7orte, infatti, la possibilità di allocare allo care la funzio funzione, ne, giusti giustifica fica la sussis sussisten tenza za della della potest potestàà legisl legislativ ativaa statal statalee di regolar regolarne ne l’esercizio 1o spostamento della funzione, per", è subordinato al rispetto del metodo dell’ intesa con intesa con la 2egione 1a legge che conferisce funzioni e ne disciplina l’esercizio, infatti, “ deve risultare adotta adottata ta a seguit seguitoo di proced procedure ure che assicu assicurin rinoo la parteci partecipaz pazion ionee dei livelli livelli di govern governoo coinvo coinvolti lti attra attrave verso rso strum strumen enti ti di leale leale coll collab abor oraz azio ione ne o, comu comun nue ue,, prev preved edere ere adeg adegua uati ti mecc meccan anis ismi mi di cooperazione per l’esercizio concreto delle unzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali” centrali ” .l conferimento è quindi possibile a condizione che un’intesa sia stata raggiunta o tentata, ovve vvero veng vengaa pre previst vistaa dalla alla leg legge in ordin rdinee al mo mome ment nto o di eser eserci cizi zio o del pot potere ere amministrativo Alcune funzioni sono escluse da questo processo di distribuzione verso l’altoB si tratta delle funzioni fondamentali degli fondamentali degli enti locali, individuate e disciplinate dalla legge statale 1a legg leggee %;% %;%& &**; **; disp dispon onee ora ora all all’ar ’art t:: che che lo -tato -tato e le regi region oni, i, “sec “secon ondo do le risp rispet etti tive ve competenze” provvedono a “conerire “ conerire le unzioni amministrative da loro esercitate alla data di entrat entrataa in vigore vigore della della presen presente te legge, legge, sulla sulla base base dei princi principi pi di sussid sussidiar iarietà ietà,, diere dierenzi nziaz azion ionee e adeguatez adeguatezza, za, attribuendo attribuendo a province, province, città metropolitan metropolitane, e, regioni regioni e Stato soltanto soltanto uelle di cui occorra assicurare assicurare l’unitarietà l’unitarietà di esercizio, esercizio, per motivi motivi di buon andamento andamento,, eicienza eicienza o eicacia eicacia dell’azione dell’azione amministrativa ovvero per motivi unzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogen omogeneit eitàà territo territoria riale, le, nel rispetto rispetto,, anche anche ai ini ini dell’a dell’asseg ssegnaz nazion ionee di ulterio ulteriori ri unzio unzioni, ni, delle delle attribuzioni degli enti di autonomia unzionale, anche nei settori della promozione dello sviluppo economico e della gestione dei servizi. Stato, regioni, città metropolitane, province, comuni e comunità montane avoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà” sussidiarietà ” Ai fini del trasferimento, il /overno presenta al 8arlamento uno o pi$ disegni di legge collegati collegati alla manovra manovra finanziaria annuale, per il recepimento recepimento degli accordi accordi con le regioni e le auto autono nomie mie local locali, i, da conc conclu lude dere re in sede sede di 7o 7onf nfer eren enza za unifi unificat cata, a, dire dirett ttii in part partico icolar laree all’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessarie per l’esercizio delle funzioni e dei compiti da conferire Eino Eino all allaa data data di entr entrata ata in vigor vigoree di tali tali prov provve vedi dime ment nti, i, le funzio funzioni ni amm ammin inis istr trat ative ive continuano ad essere esercitate secondo le attribuzioni stabilite dalle disposizioni vigenti, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della 7orte costituzionale 1e regioni dispongono di potestà legislative e amministrative 51

1’art 1’art%%: %%: 7ost 7ost preved prevedee la potes potestà tà legisl legislativ ativaa region regionale ale cd cd concor concorren rente te relativ relativamen amente te ad alcune materie e stabilisce che alle regioni “spetta” la “potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello -tato” 1e regioni, ai sensi dell’art %%0 7ost, esercitano altres< funzioni amministrative conferite ad esse esse “per “per eser eserci cita tarn rnee l’es l’eser erci cizi zio o unit unitar ario io”” “sul “sulla la base base dei dei prin princi cipi pi di suss sussid idia iari riet età, à, differenziazione ed adeguatezza”B si tratterà presumibilmente delle funzioni di indirizzo, di programmazione e di controllo !sse dovranno comunque essere individuate dalle leggi statali e regionali 1’art 1’art %&% 7o 7ost st prev preved edee che che il pres presid iden ente te della della /iun /iunta ta regi region onale ale “diri “dirige ge le funz funzio ioni ni amministrative delegate dallo -tato alla regione, conformandosi alle istruzioni del governo della 2epubblica” .n ordine alle modalità di svolgimento delle funzioni, la 7ostituzione prevede pure “intese con altre regioni” per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni (art %%:, c4) 6elle materie di sua competenza, competenza, la regione regione pu" inoltre inoltre concludere concludere accordi con -tati e intese con enti territoriali interni ad altro -tato, “nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello -tato” 9uanto 9uanto ai limiti che le regioni incontrano nell’esercizio nell’esercizio delle funzioni amministrative amministrative,, è stato configurato configurato un potere governativo governativo di indirizzo e coordinamento “attinente coordinamento “attinente ad esigenze di carattere unitario” (art; c% 1egge ;0&%4:) 1’art%%0, c; 7ost prevede oggi che la legge statale disciplini “forme di coordinamento tra -tato e regioni” nelle materie dell’immigrazione e dell’ “ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale”, nonch+ “forme di intesa e coordinamento” nella materia dei beni culturali 1’art & 5 enti locali precisa che, ai fini del 5 medesimo, “si intendono per enti locali i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni” A tal riguardo, il 5 enti locali estende la propria disciplina ai consorzi cui partecipano enti locali (con locali  (con esclusione di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica e imprenditoriale e, ove previsto dallo statuto, dei consorzi per la gestione dei servizi sociali per essi infatti è prevista l’applicazione delle norme sulle aziende speciali all’art;% ultimo comma) 1a disciplina del 5 enti locali comprende, comprende, ai sensi dell’art4;, dell’art4;, quella della responsabilità patrimoniale dei patrimoniale dei dipendenti 5n decisivo impulso al perfezionamento del sistema regionale fu rappresentato dalla legge 4%44:, contenente delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli agli enti enti local locali, i, per per la rifo riform rmaa della della pubbl pubblica ica am ammi minis nistr trazi azion onee e per per la semp semplif lifica icazio zione ne amministrativ amministrativa a .n particolare, particolare, questa questa legge diede attuazione attuazione al titolo >, come allora vigente, della 7ostituzione .l quad quadro ro cost costit ituz uzio ional nalee oggi oggi è cambia cambiato to a segu seguit ito o della della prom promul ulga gazio zione ne della della 1egg 1eggee 7ostituzionale ;&**%, ed occorrerà attendere il termine del processo di conferimento regolato dalla 1egge %;%&**; per poter compiutamente ridisegnare la “mappa” delle funzioni 1a 1egge 1egge 4%44:, 4%44:, nel confer conferime imento nto delle funzio funzioni ni e dei compiti, compiti, mir" mir" a realizz realizzare are una localizzazione territoriale delle funzioni e dei compiti amministrativi in ragione della loro strumentalità rispetto agli interessi della collettività 52

1a legge legge utili utilizz zz" " il term termine ine conferimento  conferimento  comprensivo dei vari istituti mediante i quali funzio funzioni ni e compit compitii poteva potevano no essere essere assegn assegnati ati,, nel quadro quadro costit costituzio uzionale nale allo allora ra vigent vigente, e, a region regioni, i, comuni comuni,, provinc province, e, comuni comunità tà mon montan tanee e altri altri enti enti localiB localiB trasfe trasferime rimento nto,, delega delega e attribuzione 1a legge si ispira in primo luogo al principio di sussidiarietàB sussidiarietàB l’art% comma & stabilisce che sono conferite alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonch+ tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori precisando che, ove possibile, le responsabilità politiche debbono essere attribuite all’autorità territorialmente pi$ vicina ai cittadini interessati .l conferimento deve avvenire rispettando inoltre i principi di completezza, di efficienza e di economicità, di cooperazione tra -tato, regioni ed enti locali, di resp respon onsa sabil bilit itàà ed unici unicità tà dell’ dell’amm ammini inist straz razio ione ne,, di om omog ogen enei eità tà,, di adeg adegua uate tezza zza,, di differenziazione nell’allocazione delle funzioni, di copertura finanziaria e patrimoniale dei cost costi, i, di auton autonom omia ia orga organi nizza zzati tiva va e rego regolam lamen enta tare re e di resp respon onsa sabi bilit litàà degl deglii enti enti loca locali li nell’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi ad essi conferiti 1a legge mira ad imporre un criterio di riparto tra funzioni statali e regionali improntato al principio secondo cui la competenza in generale è della regione, fatti salvi i compiti e le funzioni statali attinenti ad una serie di materie indicate materie indicate come tali dal comma ; dell’art% !sse sonoB affari esteri e commercio estero difesa, forze armate, armi e munizioni, esplosivi e materiale strategico rapporti tra lo -tato e le confessioni religiose tutela dei beni culturali e del del patr patrimo imoni nio o stor storico ico?ar ?artis tisti tico co citta cittadi dinan nanza, za, im immig migra razio zione ne,, rifu rifugi giat atii e asilo asilo poli politic tico, o, estrad estradizio izione ne consul consultaz tazion ionii eletto elettoral ralii ed eletto elettorat rato o mon moneta eta,, perequ perequazio azione ne delle delle risors risorsee finanziarie, sistema valutario e banche dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale ordine pubblico e sicurezza pubblica amministrazione della giustizia poste e telecomunicazioni previdenza sociale ricerca scientifica istruzione universitaria, ordinamenti scolastici, scolastici, programmi scolastici, scolastici, organizzazione organizzazione generale dell’istruzione dell’istruzione scolastica scolastica e stato giurid giuridico ico del person personale ale vigilan vigilanza za in mat materi eriaa di lavoro lavoro e cooper cooperazio azione ne traspo trasporti rti aerei, aerei, marittimi e ferroviari di interesse nazionale 1’art% comma ' chiarisce che “la promozione dello sviluppo economico, la valorizzazione dei sistemi produttivi e la promozione della ricerca applicata sono interessi pubblici primari dello stato, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti locali assicurano nell’ambito delle rispettive competenze, nel rispetto delle esigenze della salute, della sicurezza pubblica e della tutela dell’ambiente” .n attuazione della l4%44: è stato emanato il dlgs %%&%440, che ha proceduto proceduto ad operare il conferimento di funzioni e compiti 1e materie interessate dal conferimento sonoB sviluppo economico e attività produttive, territorio, ambiente e infrastrutture, servizi alla persona e alla comunità, polizia amministrativa regionale e locale .l confer conferime imento nto compre comprende nde anche anche le funzio funzioni ni di organi organizzaz zzazion ionee e le attivit attivitàà connes connesse se e strumentali all’esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali fra gli altri, quelli di progra programmaz mmazion ione, e, di vigilan vigilanza, za, di accesso accesso al credit credito, o, di polizi poliziaa amm amminis inistra trativ tiva, a, non nonch+ ch+ l’adozione di provvedimenti contingibili e urgenti previsti dalla legge (Art% comma & #1gs %%&%440) 1a cd legge Fassanini (14%44:), riformando l’amministrazione a 7ostituzione invariata, non poteva ampliare la potestà legislativa della regione, ma soltanto incidere sui suoi compiti amministrativi Al fine di rispettare, o recuperare, il parallelismo tra funzioni amministrative e funzioni legisla legislative tive all’art all’art& & preved prevedeva eva che “la discipl disciplina ina legisl legislativ ativaa delle delle funzion funzionii e dei compit compitii 53

conferiti alle regioni ai sensi della presente legge spetta alle regioni quando è riconducibile alle materie materie di cui all’art%%:, all’art%%:, primo comma, della 7ostituzione 7ostituzione 6elle restanti materie spetta alle regioni il potere di emanare norme attuative ai sensi dell’art %%:, secondo comma della 7ostituzione” 1’art #1gs %%&40, prevede un potere sostitutivo in relazione alle funzioni e ai compiti spet spetta tant ntii alle alle regi region onii e agli agli enti enti loca locali li “in “in caso caso di acce accert rtat ataa inat inatti tivi vità tà che che comp compor orti ti inadempimento agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’5nione europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali” .l nuovo testo dell’art%&* 7ost disciplina il potere sostitutivo del governo nei confronti degli “organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di grave pericolo pericolo per l’incolumità l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’utilità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali” Ai sensi dell’ultimo comma, la legge “definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto de principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione” 1e disposizioni disposizioni attuative sono state poste dall’art0, dall’art0, legge %;%&**;, che introduce introduce tra l’altro i seguen seguenti ti princip principiB iB i provve provvedim diment entii sosti sostitut tutivi ivi devono devono essere essere propor proporzio zionat natii alle finalit finalitàà perseg perseguit uite, e, all’ent all’entee intere interessa ssato to deve deve essere essere assegn assegnato ato un congru congruo o termine termine per adotta adottare re i prov provve vedi dime ment ntii dovut ovutii o nece necess ssar ari, i, deco decors rso o inut inutil ilme ment ntee il qual qualee il /ove /overn rno o adot adotta ta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario 1a normativa prevedeva che il decentramento avvenisse anche da parte delle regioni a favore di province, comuni e altri enti locali 1’art 3 comma % legge 4%44: stabilisce che la regione conferisca a tali ultimi enti “tutte le funzioni che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale” Ai sensi del comma  di tale legge “ciascuna regione adotta, entro sei mesi dall’emanazione di ciascun decreto legislativo, la legge di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali e di quelle mantenute in capo alla regione stessa 9ualora la regione non provveda entro il termine indicato, il governo è delegato a emanare, entro i successivi novanta novanta giorni, giorni, sentite sentite le regioni regioni inadempienti, inadempienti, uno o pi$ decreti legislativi legislativi di ripartizione di funzioni tra regioni ed enti locali, le cui disposizioni si applicano fino alla data di entrata in vigore della legge regionale” 1a riforma “Fassanini” si occupa anche dei già citati poteri di indirizzo , di coordinamento e di direttiva , stabilendo che “gli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni amminis ammi nistra trativ tivee region regionali, ali, gli atti atti di coordi coordiname namento nto tecnico tecnico,, non nonch+ ch+ le dirett direttive ive relativ relativee all’esercizio delle funzioni delegate, sono adottati previa intesa con la 7onferenza permanente per i rapporti tra lo -tato, le regioni e le province autonome di rento e di Folzano, o con la singola regione interessata”

I rapporti con lo -tato e l’autonomia contabile della regione. 1a 7orte costituzionale ha individuato, quale principio generale al quale dovrebbero essere improntati i rapporti tra -tato e regione nelle ipotesi in cui si verifichino interferenze tra risp rispet etti tive ve comp compet eten enze, ze, quel quello lo della della leale cooperaz cooperazione ione , ribadito anche dall’art3 della 14%44:, il quale implica che i poteri siano esercitati in base ad accordi ed intese >a poi richiamata l’istituzione l’istituzione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo -tato$ la regione e le province autonome , autonome , “con compiti di informazione, consultazione e raccordo, in 54

relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza regionale” 7on dpcm dpcm & luglio %44' è stata istituita la Conferenza -tato 1 città 1 autonomie locali , locali , con comp compit itii “di “di coor coordi dina name ment nto o nei nei rappo rapport rtii tra tra lo -tat -tato o e le auto autono nomie mie loca locali, li, e di stud studio io,, informazione informazione e confronto confronto sulle problematiche problematiche connesse connesse agli indirizzi indirizzi di politica generale generale che possono possono incidere sulle funzioni proprie dei comuni e province province e quelle delegate delegate ai medesimi medesimi enti dallo -tato” 1e conferenze citate sono organi statali, anche se sono a composizione mista 1’art4 della 1egge 4%44:, contiene una delega al governo ad emanare un decreto legislativo, volta a definire ed ampliare le attribuzioni della 7onferenza permanente, “unificandola, per le materie e i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la conferenza -tato? 7ittà e autonomie locali 1a delega è stata esercitata esercitata con #1gs &0%%44:, il quale disciplina disciplina i compiti compiti della 7onferenza 7onferenza -tato?regioni, della 7onferenza -tato?7ittà ed autonomie locali e della Conferenza unificata unificata .n ordine al potere di annullamento governativo degli atti amministrativi regionali, deve essere ricordato che a garanzia dell’autonomia costituzionalmente riconosciuta alle regioni, il pote potere re di annul annullam lamen ento to da part partee del del gove govern rno o no non n è eser esercit citat atile ile nei nei conf confro ront ntii degl deglii atti atti ammin amm inis istr trat ativi ivi regi region onali ali (a segu seguito ito di dich dichiar iarazi azion onee di inco incost stit ituz uzio iona nalit litàà della della 7o 7ort rtee costituzionale dell’art & comma ; lettera p della 13**%400) Ai sensi dell’art%& 7ost gli atti amministrativi delle regioni erano soggetti al controllo di legittimità esercitato da un organo dello -tato =ggi l’art %& 7ost è stato abrogato dalla 1cost ;&**% e l’opinione dominante è nel senso che i controlli in esame siano stati eliminati Ai sensi dell’art ; comma 3 della 1egge &*%443, il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio esercitato patrimonio esercitato dalla 7orte dei conti anche nei confronti delle amministrazioni regionali “concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma” 8er quanto attiene il controllo sugli organi , l’art%&' 7ost come sostituito dalla 17ost %%444, %%4 44, prevede la possibilità che il consiglio regionale venga sciolto (potere mai esercitato fino ad oggi) e il presidente della giunta rimosso con decreto del 8residente della 2epubblica, sentita una commissione di deputati e senatori costituita per le questioni regionali, quando abbiano compiuto atti contrari alla 7ostituzione o gravi violazioni di legge 1o sciogl scioglime imento nto e la rimozio rimozione ne posson possono o essere essere disposti disposti anche anche per ragioni ragioni di sicure sicurezza zza nazionale, per l’approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del presidente della giunta eletto a suffragio universale diretto, nonch+ la rimozione, l’impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della giunta e lo scioglimento del consiglio . medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il consiglio .n ordine ai rapporti finanziari tra -tato e regione, ai sensi dell’art %44 7ost le regioni, cos< come comuni, province e città metropolitane, hanno autonomia finanziaria “di entrata e di spesa” !sse “stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la 7ostituzione e seco second ndo o i prin princip cipii di coor coordi dina name ment nto o della della fin finan anza za pubbl pubblica ica e del del sist sistem emaa trib tribut utar ario io #ispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio” 1e regioni e gli enti locali possono ricorrere all’indebitamento “solo per finanziare spese di investimento”, escludendosi “ogni garanzia dello -tato sui prestiti dagli stessi contratti” 1a regione ha un bilancio autonomo rispetto a quello statale .l #lgs :'&***, chiarito che “la finanza regionale concorre con la finanza statale e locale al perseguimento degli obiettivi di convergenza e di stabilità derivanti dall’appartenenza dell’.talia alla 7omunità europea ed 55

opera in coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito nazionale” (patto di stabilità), adegua il sistema contabile delle regioni a quello dello -tato 1a regione dispone infine di un proprio patrimonio

L’organizzazione regionale. .l consiglio regionale esercita regionale esercita le potestà legislative e le altre funzioni ad esso conferite dalla 7ostituzione e dalle leggi 1a giunta regionale è regionale è l’organo esecutivo, esercita potestà regolamentare e dispone anche di poteri di impulso e di iniziativa legislativa .l presidente della giunta regionale rappresenta la regione dirige la politica della giunta e ne è resp respon onsa sabi bile le prom promul ulga ga le legg leggii ed emana emana i rego regolam lamen enti ti regi region onali ali dirig dirigee le funzi funzion onii amministrative delegate ed emana i regolamenti regionali dirige le funzioni amministrative delegate delegate dallo -tato alla regione, regione, conformandosi conformandosi alle istruzioni del governo governo della 2epubblica (art%&% 7ost) Ai sensi dell’art%&; 7ost la forma di governo di ciascuna regione è determinata dallo statuto .l presidente della giunta regionale è eletto a suffragio universale e diretto (salvo che lo statuto disponga diversamente) il presidente nomina e revoca i componenti della giunta -ul piano della legislazione ordinaria, l’art3 del 5 enti locali, consente alla regione di organizzare l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province Atteso che la regione dispone pure di funzioni amministrative, esiste anche un apparato amministrativo regionale, che si distingue in centrale e periferico 1a regione pu" avvalersi anche di enti dipendenti , che si caratterizzano anche e soprattutto sotto il profilo squisitamente strutturale come uffici regionali entificati, ai quali residua in linea di massima una ridotta autonomia (un esempio è costituito dai consorzi di bonifica) ra ra i sogg sogget etti ti di dirit diritto to pubbl pubblico ico oper operant antii nell’ nell’amb ambito ito dell’ dell’or orga gani nizza zzazio zione ne regi region onale ale,, particolarmen particolarmente te importanti importanti sono le aziende sanitarie locali , aventi il compito di assicurare livelli di assistenza sanitaria uniforme nel proprio ambito territoriale, qualificate come aziende dotate dotate di person personalit alitàà giurid giuridica ica pubblic pubblicaa e di autono autonomia mia organi organizzat zzativa, iva, ammi amminis nistra trativa tiva,, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica tecnica 1e region regionii posson possono o assume assumere re partec partecipa ipazion zionii in società finanziarie regionali  regionali  il cui oggetto rientri rientri nelle materie regionali .n particolare, particolare, le società società finanziarie finanziarie regionali sono state create con lo scopo di porre a disposizione degli imprenditori operanti nell’ambito delle regioni aiuti finanziari, nonch+ servizi, assistenza, consulenza e sostegno 1’art %' della 1egge %&:%44: prevede la presenza di difensori civici regionali regionali 

La posizione e le funzioni degli enti locali. . comuni, le province e le città metropolitane rappresentano ulteriori livelli di autonomia riconosciuti espressamente dalla 7ostituzione, anche in considerazione dell’art 7ost ai sensi del quale la 2epubblica “riconosce e promuove” le autonomie locali !ssi !ssi,, deno denomin minati ati “ent “entii local locali” i” sono sono al pari pari dell dellee regi region oni, i, assi assiem emee all allaa quale quale form forman ano o la categoria dei “governi locali” (art %&* 7ost), “enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla 7ostituzione” (art %%3 7ost) 1’art %%0 7ost dispone che “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e -tato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza” 56

1’art %%3 7ost riconosce riconosce una peculiare peculiare posizione a 2oma, definita capitale della 2epubblica, 2epubblica, la disciplina del cui ordinamento è affidata a legge dello -tato 1a legge %3&%44* ha riconosciuto potestà statutaria a comuni e province, ed ha affermato che le regioni costituiscono “il centro propulsore dell’intero sistema delle autonomie locali” .l 5 5 enti enti local localii stabi stabilis lisce ce inol inoltr tree i prin princip cipii di coop cooper erazi azion onee e della della prog progra ramma mmazio zione ne economico?sociale e territoriale 9uesta norma prevede che i comuni e province concorrano alla determinazione dei piani e dei programmi dello -tato e delle regioni e demanda alla legge regionale il compito di stabilire “forme e modi della partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani e dei programmi regionali e degli altri provvedimenti stabiliti dalla regione” .l 5 enti locali, oltre a riconoscere che “le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome” (art;), dispone che “i comuni e le province hanno autonomia statutaria, normat normativa, iva, organiz organizzati zativa va ed amm amminis inistra trativa tiva,, non nonch+ ch+ autono autonomia mia imposit impositiva iva e finanzia finanziaria ria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica”

Le funzioni del comune Ai sensi dell’art %%0 7ost, ai comuni sono attribuite le “funzioni amministrative”B questa è la regola cui si pu" derogare soltanto per “assicurare l’esercizio unitario” .l c& c& spec specif ifica ica che che comu comuni, ni, prov provin ince ce e città città metr metrop opol olit itane ane “son “sono o tito titolar larii di funz funzio ioni ni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze” !sistono poi delle funzioni “fondamentali “ fondamentali” ” -i tratta dello strumento mediante il quale lo -tato pu" sottrarre alcuni ambiti al processo di conferimento secondo la linea ascendente o discendente B ai sensi dell’art%%: c& lett p lett  p 7ost infatti, la loro disciplina è rimessa a legge dello -tato 1’individuazione di tali funzioni spetta al /overno un virt$ della delega conferita con l%;%&**; che fa riferimento ai seguenti elementiB l’essenzialità per il funzionamento di comuni, province e città metropolitane nonch+ per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento e la circostanza che esse siano “connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente, essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell’ente e per il soddi soddisfa sfacime cimento nto di bisogni bisogni primari primari delle delle comuni comunità tà di riferi riferimen mento, to, tenuto tenuto conto conto,, in via prioritaria, per comuni e province, delle funzioni storicamente svolte” -econdo quanto dispone il c' dell’art %%: 7ost, comuni, province e città metropolitane hanno inol inoltr tree “pot “potes està tà rego regolam lamen enta tare re in ordi ordine ne alla alla disc discip iplin linaa dell’ dell’or organ ganizz izzazi azion onee e dello dello svolgimento delle funzioni loro attribuite” attribuite” 8er quanto attiene alla vigente legislazione ordinaria, l’art ; tu, definisce il comune come “l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo” 1’art%;, anticipando il disegno poi recepito dalla recente riforma costituzionale, attribuisce al comune comune tutte tutte le funzion funzionii amm amminis inistra trativ tivee che riguar riguardan dano o la popolaz popolazion ionee ed il territ territori orio o comunale nei settori organici dei servizi sociali, dell’assetto e dell’utilizzo del territorio e dello sviluppo economico 1a disposizione va interpretata alla luce del nuovo art%%0 7ost, ai sensi del quale lo -tato, region regioni, i, città città metrop metropolit olitane ane,, provin province ce e comuni comuni “favori “favorisco scono no l’auton l’autonoma oma iniziat iniziativa iva dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà” sussidiarietà” 57

.l comune “gestisce” alcuni servizi di competenza statale .n realtà, mentre la titolarità delle funzioni spetta allo -tato, l’esercizio delle stesse è demandato al sindaco, quale ufficiale del /overno (art%3) .l sindaco si presenta in queste occasioni come organo dello -tatoB solo in tal modo si giustificano i poteri di ispezione previsti in capo al prefetto (art3), che sarebbero viceversa incompatibili con riferimento ai poteri attribuiti direttamente ed in proprio all’ente comune .n tema di funzioni va infine aggiunto che il 5 consente agli enti locali di disciplinare mediante mediante proprio statuto statuto le funzioni funzioni delle unioni unioni dei comuni (art;&) e dei municipi (art%') e di proporre lo statuto della città metropolitana con l’indicazione delle sue funzioni .mport .mportant antii funzion funzionii sono sono state state confer conferite ite al comune comune in relazio relazione ne all’ist all’istitu ituto to dello dello sportello unico per le attività produttive produttive 

Le funzioni della provincia 1’art 1’art ; 5 5 defin definis isce ce la prov provinc incia ia come come ente ente inte interme rmedi dio o tra tra comu comune ne e regi region one, e, che che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne coordina lo sviluppo 1’art 1’art %4 attrib attribuis uisce ce a tale ente ente le funzio funzioni ni ammi amminis nistra trativ tivee di intere interesse sse provin provincial ciale, e, che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale, relative ad una serie di settori specifici e tassativamente indicati 1e prov provin ince ce,, all allaa luce luce dell dell’ar ’art t %%0 7o 7ost st, , sono sono rico ricono nosc sciu iute te come come tito titolar larii di funz funzio ioni ni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze 1a provincia assume particolare rilievo anche nel settore ambientaleB ambientaleB la l'%%443 stabilisce che le region regionii devono devono provve provveder deree ai sensi sensi dell’ar dell’art; t; 1%3&% 1%3&%44* 44* (ora (ora art3 art3 5) 5) all’org all’organic anicaa ricomposizione in capo alle province delle funzioni amministrative in materia ambientale e che, in attesa di tali leggi regionali, le province esercitano le funzioni amministrative di autorizzazione e controllo per la salvaguardia dell’igiene dell’ambiente già di competenza delle unità sanitarie locali /li /li artt artt %4 e &* 5 5 affid affidan ano o altre altres< s< alla alla prov provin incia cia comp compit itii in tema tema di prom promoz ozion ionee e coordinamento di attività e di realizzazione di “opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico , produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo”, nonch+ compiti di programmazione e pianificazione territoriale

L’organizzazione di province e comuni 1a legge dello -tato disciplina gli organi degli enti locali 7on riferimento ai comuni, essa definisce espressamente come “organi di governo” il sindaco, il consiglio e la giunta (art ;' 5 enti locali)B in seno alle autonomie esistono anche altri organi come il direttore generale, i dirigenti, i revisori dei conti .l 5 detta norme sull’elezione dei consigli, sul numero dei consiglieri e sulla loro posizione giuridica /li organi di governo durano in carica cinque anni (art% 5) .l sindaco (o l’organo responsabi responsabile le dell’amminist dell’amministrazione razione del sindaco (o il presidente della provincia) provincia ) è l’organo comu comune ne (o della della prov provin inci cia) a) !sso !sso rapp rappre rese sent ntaa l’en l’ente te,, convo convoca ca e pres presie iede de la giun giunta ta e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti, sovrintende all’esp all’esplet letame amento nto delle delle funzion funzionii statali statali e region regionali ali attribu attribuite ite o delega delegate te al comune comune e all allaa provincia 6on 6o n è rieleg rieleggib gibile ile immediat immediatamen amente te il sindac sindaco o o il presid president entee della della provin provincia cia che abbia abbia ricoperto la carica per due mandati consecutivi (è peraltro consentito un terzo mandato 58

consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie) .l sindaco e il presidente dalla provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni .l consig i l consiglio provinciale) consiglio lio comuna comunale le (o il provinciale) è l’organo di indirizzo e di controllo politi politico? co?ammi amminis nistra trativo tivo !sso !sso ha compet competenz enzaa lim limitat itatamen amente te ad alcuni alcuni atti atti fon fondam dament entali ali indicati dalla legge (tra questi gli statuti, i regolamenti, i piani territoriali ed urbanistici, i piani particolareg particolareggiati giati e di recupero, recupero, l’assunzione l’assunzione dei pubblici pubblici servizi, servizi, gli indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti sovvenzionati o sottoposti a tutela, gli acquisti e alienazioni immobiliari ha inoltre competenza in tema di istituzione, disciplina di compiti e norme di funzionamento degli organismi di decentramento e degli organismi di partecipazione popolare) .l sindaco (o il presidente della provincia) sentita la giunta, nel termine fissato dallo statuto, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti che intende realizzare mentre spetta allo statuto disciplinare i modi di partecipazione del consiglio alla definizione, all’adeguamento e alla verifica periodica delle linee programmatiche . consigli provinciali e i consigli comunali dei comuni con popolazione superiore ai %*** abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta, cui sono attr attrib ibuit uitii auto autono nomi mi pote poteri ri di conv convoc ocazi azion onee e di dire direzio zione ne dei dei lavo lavori ri e delle delle atti attivit vitàà del del consiglio (per i restanti comuni la figura del presidente pu" essere prevista dallo statuto in caso contrario la presidenza spetta al sindaco) .l consiglio si avvale, quando lo prevede lo stat statut uto, o, di comm commis issi sion onii cost costit itui uite te nel nel prop propri rio o seno seno con con crit criter erio io prop propor orzi zion onal ale e .l funzionamento dei consigli è disciplinato con regolamento approvato a maggioranza assoluta e sottratto al controllo preventivo di legittimità . consigli sono dotati di autonomia funzionale e organizzativa 1o statuto disciplina i casi di decadenza per la mancata partecipazione e le relative procedure e individua le “forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, prevedendo l’attribuzione alle opposizioni della pres presid iden enza za di commi commiss ssion ionii cons consili iliari ari avent aventii funzi funzion onee di cont contro rollo llo o di gara garanzi nzia, a, ove ove costituite” 1a giun l a giunta l’orga gano no a comp compet eten enza za resi residu duale ale !ssa !ssa giunta ta comu comuna nale le (e la giunta provincia provinciale le)) è l’or collabora con il sindaco o con il presidente della provincia nell’amministrazione del comune o della provincia, attua gli indirizzi generali del consiglio e svolge attività propositiva e di impulso nei confronti del consiglio .l sindaco e il presidente della provincia nominano i comp compon onen enti ti dell dellaa giun giunta ta,, tra tra cui cui un vice vicesi sind ndac aco o e un vice vicepr pres esid iden ente te,, e ne dann danno o comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione #i rilievo è il compito consis consisten tente te nell’ad nell’adozi ozione one dei regola regolamen menti ti sull’o sull’ordi rdiname namento nto degli degli uffici uffici e dei servizi servizi,, nel rispet rispetto to dei criter criterii genera generali li stabili stabiliti ti dal consig consiglio lio ale ale regola regolamen mento to discip disciplina lina anche anche le dotazi dotazioni oni organic organiche, he, le modalit modalitàà di assunzi assunzione one agli agli impiegh impieghi, i, i requis requisiti iti di accesso accesso e le modalità concorsuali 1’art ; 1;00&*** e succ mod ammette che negli enti locali con popolazione inferiore ai *** abitanti, anche al fine di operare un contenimento della spesa, il regolamento degli uffici e dei dei serv serviz izii prev preved edaa l’at l’attr trib ibuz uzio ione ne ai “com “compo pone nent ntii dell dell’o ’org rgan ano o esec esecut utiv ivo” o” dell dellaa “responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale” Ai sensi dell’art4* 5 alle dirette dipendenze del sindaco (o del presidente della provincia), della giunta o degli assessori possono essere costituiti, ove previsti dal regolamento degli 59

uffici e dei servizi, “uff “ uffici per l’ese l’eserci rcizio zio delle delle funz funzio ioni ni di indi indiri rizzo zzo e di ici di suppor supporto to”” per controllo .l numero degli assessori, comunque non superiore a un terzo del numero dei consiglieri, è fissato dallo statuto, il quale pu" anche limitarsi ad individuarne il massimo 6ei comuni con popolazione superiore ai %*** abitanti e nelle province gli assessori sono nominati anche al di fuori dei componenti componenti il consiglio consiglio -indaco e presidente presidente possono possono anche revocare gli assessori assessori,, dandone motivata comunicazione al consiglio .n caso di approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del sindaco (o del presidente della provincia) e della giunta, il sindaco, il presidente della giunta e le rispettive giunte cessano dalla carica e si procede allo scioglimento del consiglio e alla nomina di un commissario 1a giunta decade pure nel caso di dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco o del presidente della provincia (in tale ipotesi si procede altres< allo scioglimento del consiglio, ma consiglio e giunta rimangono in carica sino alla elezione del nuovo sindaco o presidente della provincia sino alle elezioni, le funzioni del sindaco e del presidente della provincia sono svolte dal vicesindaco o dal vicepresidente) 1o scioglimento del consiglio determina in ogni caso la decadenza del sindaco o del presidente della provincia, nonch+ delle relative giunte .l sindaco e il presidente della provincia sono eletti a suffragio universale e diretto dai cittadini 6ei comuni con popolaz popolazione ione fino a % %*** *** abitant abitantii l’elezi l’elezione one dei consig consiglier lierii comunal comunalii si effe effett ttua ua con con il sist sistem emaa maggi maggior orita itari rio o il sind sindaco aco vien vienee elet eletto to cont contes estu tualm almen ente te e la sua sua candidatura è collegata a una lista di candidati alla carica di consigliere è eletto sindaco il candidato che abbia ottenuto il maggior numero di voti, mentre in caso di parità di voti si procede al ballottaggio tra i due candidati cha abbiano ottenuto il maggior numero di voti alla lista collegata al candidato eletto sindaco sono attribuiti i due terzi dei seggi consiliari, mentre i restanti seggi sono ripartiti secondo un criterio proporzionale tra le liste 6ei comuni con popolazione popolazione superiore superiore a %*** abitanti è previsto previsto un sistema sistema proporzionale proporzionale con un premio di maggioranza il sindaco è eletto con un doppio turno elettorale, con un  ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti, salvo il caso in cui nella prima tornata un candidato abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti (in questo caso tale candidato è eletto sindaco e alla lista a lui collegata viene assegnato il '* J se ha ottenuto almeno il 3* J dei voti validi e se nessuna altra lista abbia superato il * J dei voti validi) .l sindaco, dopo la proclamazione, giura dinanzi al consiglio 1’elezione del presidente della provincia è a suffragio universale e diretto, con doppio turno e  ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti, sempre che un candidato non abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validi 1’elezione del consiglio provinciale avviene sulla base di collegi uninominaliB al gruppo o ai gruppi di candidati collegati al candidato eletto presidente è comunque assegnato il '*J dei seggi, mentre i restanti sono attribuiti proporzionalmente agli altri gruppi di candidati . dirigenti , , i quali svolgono la propria attività sulla base di incarichi a tempo determinato, sono sono respon responsab sabili, ili, in relazio relazione ne agli agli obietti obiettivi vi dell’en dell’ente, te, della della corret correttez tezza za ammi amminis nistra trativa tiva e dell’efficienza della gestione ed hanno tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei prog progra ramm mmii defin definiti iti con con atti atti di indi indiri rizzo zzo adot adotta tati ti dall’ dall’or orga gano no polit politic icoB oB ad essi essi spet spetta ta in particolare particolare l’adozione dei provvediment provvedimentii “in attuazione attuazione degli obiettivi”, obiettivi”, nonch+ nonch+ la direzione direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti Ai dirigenti è attribuita la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica “mediante autonomi 60

poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo” . dirigenti, sulla base dello statuto e del regolamento, possono esercitare funzioni delegate dal sindaco 1’art %*0 infine, ammette che il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai %*** abita abitant ntii e il pres presid iden ente te dall dallaa prov provinc incia, ia, prev previa ia delib deliber erazi azion onee della della giun giunta ta comu comunal nalee o provinciale, possano nominare, secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degl deglii uffic ufficii e dei dei serv servizi izi,, un direttore generale  generale  al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato !gli pu" essere revocato dal sindaco (o dal presidente) previa deliberazione della giunta 1a durata del suo incarico non pu" eccedere quella del mandato del sindaco o del presidenteB tale tale organo organo costit costituis uisce ce quindi quindi una sorta sorta di fiducia fiduciario rio del sindac sindaco, o, incarica incaricato to di gestir gestiree i collegamenti tra livello politico e livello gestionale pi$ in particolare, il direttore provvede ad attuar attuaree gli indiriz indirizzi zi e gli obietti obiettivi vi stabili stabiliti ti dagli dagli organ organii di govern governo o dell’e dell’ente nte,, second secondo o le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia e sovrintende alla gestione dell’en dell’ente, te, perseg perseguen uendo do obiett obiettivi ivi ottimal ottimalii di efficac efficacia ia e di efficie efficienza nza (in partico particolare lare,, esso esso predispone un piano dettagliato di obiettivi e propone il piano esecutivo di gestione, che la giun giunta ta,, sull sullaa base base del del bilanc bilancio io di prev previs isio ione ne an annu nuale ale,, deve deve defi definir niree prima prima dell’ dell’in inizi izio o dell’esercizio) 6ei comuni con popolazione inferiore ai %*** abitanti è consentito procedere alla nomina del direttore generale previa stipula di convenzioni tra comuni, le cui popolazioni assommate raggiungano i %*** abitanti Al vert vertice ice dell dellaa stru strutt ttur uraa buro burocr crati atica ca dell’ dell’en ente te local localee era era trad tradizi izion onalm almen ente te collo colloca cato to il dall’a mministrazione degli interni i nterni segretario , organo alle dipendenze dello -tato e nominato dall’amministrazione 7on la riforma del 5 tale organo, pur legato da un rapporto funzionale funzionale con l’ente a tempo determinato, dipende da apposita agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico sott sottop opos osta ta all allaa vigila vigilanza nza del del min minis iste tero ro dell’ dell’in inte tern rno, o, ed è no nomi minat nato o dal dal sind sindaco aco (o dal dal presidente della provincia) tra gli iscritti in apposito albo, per la durata del mandato di sind sindac aco o (o del del pres presid iden ente te dell dellaa prov provin inci cia) a) .l segr segret etar ario io pu" pu" esse essere re revo revoca cato to con con provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione della giunta, per violazione dei doveri d’ufficio . poteri disciplinari sono invece attribuiti all’agenzia .l nuovo sindaco (o presidente) pu" riconfermare il segretario, ovvero nominarne uno nuovo non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dal suo insediamento decorso il termine di centoventi giorni senza nuova nomina, il precedente segretario è confermato .l segretario non confermato, revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di 3 anni, decorsi i quali senza avere preso servizio in altra sede viene collocato d’ufficio in mobilità presso altre amministrazioni .l segr segret etar ario io “svo “svolg lgee comp compit itii di coll collab abor oraz azio ione ne e funz funzio ioni ni di assi assist sten enza za giur giurid idic ico? o? amminis ammi nistra trativ tivaa nei confro confronti nti degli degli organi organi dell’e dell’ente nte in ordine ordine alla confor conformit mitàà dell’az dell’azion ionee amministrativ amministrativaa alle leggi, allo statuto statuto ed ai regolamenti regolamenti”” (art4: (art4: 5) 5) ale organo partecipa, con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione pu" rogare tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed autenticare scritture scritture private private ed atti unilaterali nell’interesse nell’interesse dell’ente esercita inoltre ogni altra funzione attribuitagli attribuitagli dallo statuto e dai regolamenti, regolamenti, oppure oppure conferitagli conferitagli dal sindaco o dal presidente presidente della provincia .l segretario, in relazione alle sue competenze, rende il parere di regolarità tecnico?contabile sulle proposte di deliberazione sottoposte alla giunta ed al consiglio allorch+ l’ente non abbia funzionari responsabili dei relativi servizi 61

.l segretario non pu" trovarsi in posizione subordinata rispetto al direttore generale, anche perch+ le funzioni svolte sono tendenzialmente differentiB al segretario spetta garantire la legittimità, l’economicità e l’efficacia dell’azione amministrativa il direttore è responsabile dell’attività gestionale in ordine al raggiungimento degli obiettivi dell’ente

I controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali. Al fine di capire il grado di autonomia di cui godono province e comuni, occorre osservare che in forza forza dell’ab dell’abrog rogazio azione ne dell’ar dell’art% t%;* ;* 7ost, 7ost, operat operataa dalla dalla legge legge 7ost 7ost ;&**%, ;&**%, i contro controlli lli necessari sugli atti degli enti locali sono stati eliminati .n origine, gli enti locali subivano una notevole ingerenza da parte del governo centrale 1’art %;0 5 annovera tra i controlli l’annullamento l’ annullamento straordinario governativo governativo  la -ezione !nti 1ocali della 7orte 7orte dei 7onti verifica l’operato l’operato attraverso i revisori revisori dei conti, conti, mentre mentre l’art %3: 5 impone impone agli agli enti enti local localii di effe effett ttua uare re dei dei controlli controlli interni interni  consentendo anche di stipul stipulare are conven convenzio zioni ni tra pi$ enti enti per l’istit l’istituzio uzione ne di uffici uffici unici unici per l’effet l’effettua tuazion zionee dei controlli stessi 8er quel che concerne il controllo sugli organi, la normativa al momento in vigore attribuisce il 8resident entee della della potere potere di sciogl scioglime imento nto dei consig consigli li comun comunali ali e provin provincia ciali li in capo al 8resid 2epubblica, su proposta del ministro dell’interno 1e cause di scioglimento, relative a situazioni di grave deviazione funzionale dell’organo, sonoB a) il compimento di atti contrari alla 7ostituzione, gravi e persistenti violazioni di legge, gravi motivi di ordine pubblico b) l’impossibilità di assicurare il normale funzionamento degli organi e dei servizi per dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del presidente della provincia, per cessazione dalla carica per dimissioni di almeno la metà pi$ uno dei consiglieri (le dimissioni debbono essere contestuali ovvero presentate cont contem empo pora rane neam amen ente te al prot protoc ocol ollo lo,, al fin finee di rend render eree evid eviden ente te la volo volont ntàà dell dellaa magg ma ggio iora ranz nzaa di diss dissol olve vere re l’or l’orga gano no), ), ridu riduzi zion onee dell dell’o ’org rgan ano o asse assemb mble lear aree per per impossibilità di surroga alla metà dei componenti il consiglio c) la mancata approvazione del bilancio nei termini (in questa ultima ipotesi è prevista la nomina di un commissario)

I rapporti finanziari e la contabilità nei comuni e nelle province. Alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali , locali , organo statale presieduto dal sottoseg sottosegretari retario o di -tato al ministero ministero dell’interno dell’interno con delega delega per l’amministrazione l’amministrazione civile, spet spetta ta il cont contro rollo llo cent central ralee sulle sulle dota dotazio zioni ni orga organi niche che,, sulle sulle loro loro mo modi difi ficaz cazio ioni ni e sui sui provvediment provvedimentii di assunzione assunzione degli enti dissestati dissestati o strutturalm strutturalmente ente deficitari, e spetta spetta anche l’esercizio di poteri consultivi in ordine ad alcune fasi del procedimento di dissesto 1’art &;3 5 stabilisce che la revisione economico?finanziaria sia affidata ad un collegio dei esprime “propo “proposte ste tenden tendenti ti a conseg conseguire uire una miglior miglioree efficie efficienza, nza, reviso revisori ri dei conti conti che esprime produttività ed economicità della gestione” Ai sensi dell’art 34 5 “su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa spesa o diminuz diminuzion ionee di entrat entrata, a, del respon responsab sabile ile di ragion ragioneri eriaa in ordine ordine alla regolar regolarità ità contabile” .l parere di regolarità è reso, in relazione alle sue competenze, dal segretario allorch+ l’ente non abbia funzionari responsabili dei relativi servizi 62

1’art &0 1330%440 estende il patto di stabilità assunto stabilità assunto dal /overno in sede comunitaria non solo alle regioni, ma anche a province, comuni, e comunità montaneB tali enti debbono dunque ridurre il disavanzo annuo e il rapporto tra l’ammontare del debito e il prodotto interno lordo .n caso di sanzione per l’accertamento di deficit eccessivo, la sanzione stessa sarà a carico degli enti che non hanno realizzato gli obiettivi per la quota ad essi imputabile 1a legge prevede anche un sistema di controllo?conoscenzaB l’art&3 della 1egge 330&**% dispone infatti che “al fine di consentire il monitoraggio del relativo fabbisogno e degli adempimenti relativi al patto di stabilità interno, le regioni e le province autonome di rento e Folza Folzano no,, le prov provinc incee e i comu comuni ni con con popo popolaz lazio ione ne supe superio riore re a '* '**** *** abita abitant ntii devo devono no trasmetter trasmetteree trimestralme trimestralmente nte al Dinistero Dinistero dell’!conomia dell’!conomia e delle Einanze @ #ipartimento #ipartimento della 2agioneria generale dello -tato, entro venti giorni dalla fine del periodo di riferimento, le informazioni sugli incassi e sui pagamenti effettuati”

,li istituti di partecipazione partecipazione negli enti locali. 1’art 0 5 disciplina disciplina gli istituti istituti di partecipazion partecipazione, e, specificando specificando che i comuni (si noti, non le prov provin ince ce)) valo valori rizz zzan ano o le libe libere re form formee asso associ ciat ativ ivee e prom promuo uovo vono no gli gli orga organi nism smii di partecipazione all’amministrazione locale -i riconosce il potere per gli interessati di partecipare al partecipare al procedimento amministrativo relativo all’ado all’adozio zione ne di atti atti che incido incidono no su situazi situazioni oni giurid giuridich ichee sogget soggettive tive e preved prevedee forme forme di della popo popolaz lazio ione ne e proc proced edur uree per per l’ammi l’ammiss ssion ionee di ista consul consultaz tazion ionee della istanz nze$ e$ peti petizi zion onii e associati dirette a promuovere promuovere interventi interventi per la migliore migliore tutela proposte di cittadini singoli o associati di interessi collettivi, nonch+ la possibilità che lo statuto disciplini il referendum, anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini 1a consultazione è volta ad acquisire l’orientamento non vincolante dell’elettorato in relazione ad alcuni alcuni proble problemi mi di intere interesse sse genera generale, le, ma soltan soltanto to istanze istanze e propos proposte te fan fanno no sorger sorgeree l’obbligo di procedere (le petizioni non hanno questo effetto) 1’is 1’istit titut uto o del del referendum è in gene general ralee carat caratte teri rizza zzato to dal dal fatt fatto o che la relat relativa iva rich richie iest staa proviene dagli elettori, ma l’art0 non esclude che la sua indizione possa essere proposta dagli organi comunali .l limite per il ricorso ai referendum è caratterizzato dalla previsione che debbono essere atti attine nent ntii all allee ma mate terie rie di esclu esclusi siva va comp compet eten enza za local localee e che essi essi no non n abbia abbiano no luog luogo o in coincidenza con operazioni elettorali provinciali, comunali e circoscrizionali 1o statuto promuove promuove anche altre forme di partecipazione partecipazione alla vita pubblica locale di cittadini dell’unione europea e degli stranieri regolarmente soggiornanti ra gli istituti di partecipazione sono ricompresiB l’azionee popolare popolare   (ogni elettore pu" far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che - l’azion spettano al comuneB in caso di soccombenza le spese sono a carico dell’elettore, salvo che il comune, costituendosi, abbia aderito all’azione) agli atti atti amm ammin inis istr trat ativ ivii (ecce (eccett tto o quel quelli li riser riserva vati ti per per espr espres essa sa - il diritto diritto di access accesso o agli indicaz indicazion ionee di legge legge o per effett effetto o di una tempor temporane aneaa e mot motivat ivataa dichiara dichiarazio zione ne del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l’esibizione, conformemente a quanto stabilito stabilito dal regolamento regolamento,, in quanto la loro diffusione diffusione pu" pregiudicare pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese) - il diritto di accesso alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione, alle strutture ed ai servizi degli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni (a seguito riforma operata dalla 17ost ;&**% la materia degli istituti di partecipazione rientra ora nella potestà legislativa delle regioni) 63

Territorio e forme associative. .l territorio è elemento costitutivo del comune, considerato ente a fini generali la regione con propria legge, sentite le popolazioni interessate, istituisce nuovi comuni e pu" modificare le loro circoscrizioni e la loro denominazione (art %;; 7ost) 1’art % 5 prevede che “salvo i casi di fusione fusione tra pi$ comuni, non possono possono essere istituiti istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore ai %**** abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite” 1a potes potestà tà delle delle region regionii di proced procedere ere alla fusione di fusione di comuni è espressamente contemplata dall’art% 5 commi % e & 1a legge regionale che istituisce nuovi comuni deve stabilire che “alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento” 1o statuto comunale @ e non la legge regionale @ pu" a sua volta contemplare l’istituzione di municipi (art%') municipi (art%') nei territori interessati dal processo di istituzione di nuovi comuni a seguito di fusione decisa dalla regione (fino ad oggi quest’istituto non ha trovato applicazione) 1a legge legge contempl contemplaa poi le unioni di comuni , enti locali costituiti da due o pi$ comuni di norma contermini “allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza” (art;&) 5na particolare forma di unione è costituita dalla comunità montana 1e unioni possono essere promosse dalla regione “senza alcun vincolo alla a lla successiva fusione” (art ;;) 1’art ;;, nello stabilire i principi fondamentali ai quali dovranno attenersi le leggi regionali chiamate a disciplinare le forme di incentivazione dell’eserc dell’esercizio izio associato associato delle funzioni da parte dei comuni, afferma che occorre prevedere “una maggiorazione dei contributi nelle ipotesi di fusione e di unione, rispetto alle altre forme di gestione sovracomunale” 1e forme associative previste dal 5 possono essere ordinate come segueB - accordi di programma , per la definizione e l’attuazione di opere e di interventi (art;3)  , al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati - convenzioni , (art;*)  , istituiti mediante convenzione, ai quali affidare l’esercizio delle funzioni - uffici comuni , pubbliche @ e non già dei servizi ? , spogliandosi cos< del compito di gestione diretta - delega , (ad un solo ente dell’esercizio delle funzioni) - consorzi (soggetti distinti dagli enti che li costituiscono per la gestione associata di uno o pi$ servizi e per l’esercizio di funzioni) - esercizio associato di funzioni e servizi servizi  comuni (che danno luogo alla creazione di un ente locale) - unioni di comuni (che 1’ordinamento consente per i comuni con popolazione tra i ;**** ed i %***** abitanti l’ar l’arti tico cola lazi zion onee del del terr territ itor orio io comu comuna nale le in circoscrizioni , , definite come “organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di base, nonch+ di esercizio delle funzioni delegate dal comune” 1’articolazione in circoscrizioni è obbligatoria per i comuni con popolazione superiore ai %***** abitanti 6ei comuni con popolazione superiore ai ;***** abitanti lo statuto pu" prevedere particolare e pi$ accentuate forme di decentramento e di autonomia 1o statuto disciplina le forme di elezione, organizzazione e le funzioni della circoscrizione 1’art ; 5 enti locali consente al sindaco di delegare ad un consigliere comunale l’esercizio delle funzioni di ufficiale del governo nei quartieri o nelle frazioni

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Città metropolitane e comunità montane. 1’art %%3 7ost qualifica le città metropolitane come enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla 7ostituzione alla stessa stregua delle regioni, delle province e dei comuni 1a città metropolitana, titolare anche di potestà normative, è poi ricompresa tra gli enti locali, come sembra risultare dall’ultimo comma dell’art %&; 7ost A questo ente potranno essere attribuite notevoli funzioni amministrative ai sensi dell’art %%0 7ost 1a 1egge %;%&**;, nel conferire al /overno /overno il potere potere di emanare uno o pi$ decreti legislativi legislativi al fine di dare attuazione all’art %%: 7ost, indica, tra i criteri ed i principi direttivi, quello di adeguare i procedimenti di istituzione della città metropolitana al disposto dell’art %%3 7ost .n attesa di tali decreti, è utile analizzare l’attuale disciplina posta della legge ordinaria .l 5 prevede la figura dell’area dell’ area metropolitana (non metropolitana (non città metropolitana), disciplinata dagli articoli && e seguenti 1e aree metropolitane (comprendenti i comuni di orino, Dilano, >enezia, /enova, Fologna, Eirenze, 2oma, Fari, 6apoli) sono indicate dallo stesso tu 1a regione procede alla delimitazione territoriale dell’area metropolitana 1’amministrazione si articola in due livelliB la città metropolitana e i comuni 6elle aree metropolitane, il comune capoluogo e gli altri comuni possono costituirsi in città metropolitane ad orientamento differenziato .l procedimento istitutivo disposto dalla legge è cos< configuratoB proposta di statuto della città metropolitana adottata dall’assemblea degli enti locali interessati, convocati dal sindaco del comune capoluogo e dal presidente della provincia reerendum sulla reerendum sulla proposta di istituzione della città metropolitana a cura di ciascun comune necessità del voto favorevole della maggioranza degli aventi diritto al voto espressa nella metà pi$ uno dei comuni (in caso di mancata approvazione il procedimento di conclude con esito negativo) presentazione della proposta, ove approvata, a cura della regione, ad una delle due camere per l’approvazione con legge 1a legge istitutiva deve anche indicare i termini per il conferimento di funzioni e compiti da parte della regione, la quale, previa intesa con gli enti locali, pu" procedere altres< alla revisione delle circoscrizioni territoriali dei comuni interessati 1a legge legge parif parifica ica la città città metrop metropoli olitan tanaa alla provincia (art &; c) “la città metropolitana, comunque denominata, acquisisce le funzioni della provincia” 1’art &; precisa che possono costituirsi in città metropolitane i comuni “uniti da contiguità territoriale e da rapporti di stretta integrazione in ordine all’attività economica, ai servizi essenziali, ai caratteri ambientali, alle relazioni sociali e culturali” 1a comunità second ndo o quant quanto o disp dispon onee la legg leggee ordi ordina nari ria, a, un ente ente local localee ad comunità montana montana è, seco appartenenza obbligatoria costituito con provvedimento del presidente della giunta regionale “tra comuni montani e parzialmente montani anche appartenenti a province diverse per la valorizzazione valorizzazione delle zone montane montane per l’esercizio l’esercizio di funzioni proprie, proprie, di funzioni funzioni conferite conferite e per l’esercizio associato di funzioni comunali” (art &: 5) Ai sensi dell’art &0 t, spettano alle comunità montane le funzioni attribuite dalla legge e gli interventi per la montagna stabiliti dalla 5nione europea o dalle leggi statali e regionali .noltre, compete alla comunità montana l’esercizio associato di funzioni proprie dei comuni o a questi delegate dalla regione, nonch+ l’esercizio di ogni altra funzione ad esse delegata dai comuni, dalla provincia e dalla regione

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1e comunità concorrono poi alla formazione del piano territoriale di coordinamento Altre funzioni sono state poi attribuite dal #1gs %%&%440 (artt 3%, ' e segg) 1e comunità montane hanno autonomia statutaria nell’ambito delle leggi statali e regionali un organo rappresentativo e un organo esecutivo composti da sindaci, assessori o consiglieri dei comuni partecipanti . rappresentanti della comunità montana sono eletti dai consigli dei comuni partecipanti con il sistema del voto limitato 1e norme sulle comunità montane si estendono alle comunità isolane o di arcipelago (con arcipelago  (con l’eccezione di -icilia e -ardegna) ali comunità sono infine titolari di potestà normative ai sensi dell’art 3 1egge %;%&**;

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Capitolo 2 Situazioni giuridiche soggettive e loro vicende 4remessa. :ualità giuridic)e$ status$ capacità e situazioni giuridic)e. 5na delle delle funzion funzionii essenz essenziali iali dell’o dell’ordi rdiname namento nto giurid giuridico ico è quella quella di risolv risolvere ere conflit conflitti ti di interessi intersoggettivi /li interessi sono aspirazioni dei soggetti verso i beni ritenuti idonei a soddisfare bisogni “-ituazione concre reta ta situ situazi azion onee di cui è tito titolar laree un sogg sogget etto to -ituazione giuridica giuridica soggettiva soggettiva”” è la conc dall’ordinamento con riferimento al bene che costituisce oggetto dell’interesse 1e situazioni sono svariateB diritto soggettivo, interesse legittimo, potere, obbligo e dovere =gni =gni sogget soggetto to del diritt diritto o costit costituis uisce ce sul piano piano dell’o dell’ordi rdiname namento nto giurid giuridico ico un centro centro di riferimento di una serie di situazioni e rapporti giuridici . “m “mod odii di esse essere re giur giurid idic icame ament ntee defi definit nitii di una una pers person ona, a, di una una cosa cosa,, di un rapp rappor orto to giuridico, di cui l’ordinamento giuridico faccia altrettanti presupposti per l’applicabilità di disposizioni generali o particolari alla persona, alla cosa, al rapporto” si definiscono 0ualità giuridic)e giuridic)e -i pensi alla qualità di coniugato con prole, presupposto per l’applicazione della disciplina in tema di assegni di famiglia 1e situazioni giuridiche sono i concreti modi di essere giuridici di un soggetto in ordine a interessi protetti dall’ordinamento 1a totalità delle stesse e i rapporti imputabili ai soggetti ne definiscono la soggettività e formano la sua sfera giuridica, la quale è riconducibile ad unità proprio attraverso il riferimento al suo titolare /li status sono sono le quali qualità tà atti attine nent ntii alla alla pers person onaa che che glob globalm almen ente te deriv derivano ano dalla dalla sua sua appart appartene enenza nza necess necessaria aria o volont volontaria aria ad un gruppo gruppo e rappre rappresen sentan tano o il presup presuppos posto to per l’applicazione al soggetto di una serie di norme 1a riferibilità effettiva di situazioni giuridiche ad un soggetto presuppone la idoneità di questo questo ad esserne esserne titolare titolare ale idoneità idoneità è la capacità giuridica riconosciuta giuridica riconosciuta dall’ordinamento ai propri soggetti soltanto in presenza di essa vengono dunque conferite dall’ordinamento stesso le situazioni giuridiche 1’amministrazione ha una capacità giuridica in ordine ai poteri di diritto comune meno estesa di quella delle persone fisiche, non comprendendo ad esempio la idoneità ad essere titolari di situazi situazioni oni strett strettame amente nte collega collegate te alla natura natura propri propriaa dell’in dell’indiv dividu iduo o .no .noltr ltre, e, numero numerose se disposizioni di legge escludono la possibilità per alcuni enti di compiere talune attività di diritto comune, ovvero di contrattare con soggetti diversi da quelli espressamente indicati dalla legge 1’ente pubblico ha la capacità giuridica e quindi pu" impiegare gli strumenti del diritto privato salva diversa disposizione di legge #alla capacità giuridica giuridica si distingue distingue la capacità d’agire , che consiste nella idoneità a gestire le vicen vicende de delle delle situ situazi azion onii giur giurid idich ichee di cui cui il sogg sogget etto to è tito titolar laree e che che si acqui acquist staa con con il compimento del diciottesimo anno di età, salvo che la legge non stabilisca un’età diversa (art & 7od 7iv) -i discute se la capacità d’agire possa essere riferita direttamente all’ente, ovvero sia esclusiva della persona fisica preposta all’organo che fa agire l’ente .n linea di principio, capacità giuridica giuridica e capacità capacità d’agire d’agire non sorgono contemporaneame contemporaneamente nte in quanto, per le persone fisiche, la capacità di d’agire si acquista con il raggiungimento della 67

maggio maggiore re età, età, e, comunq comunque, ue, posso possono no non sussis sussister teree contes contestua tualme lmente nte in capo capo allo stesso stesso soggetto 6el diritto amministrativo amministrativo,, tuttavia, tuttavia, con riferimento riferimento alle persone fisiche la capacità capacità di agire è di norma strettamente connessa con la capacità giuridica, nel senso che si dispone della seco second ndaa in quan quanto to si abbia abbia l’ido l’idone neit itàà a gest gestir iree le vice vicend ndee delle delle situ situazi azion onii giur giurid idich iche, e, escludendosi la possibilità che le situazioni siano esercitate da soggetti diversi dai titolari (un esempio è quello del diritto di elettorato attivo, che spetta solo ai maggiorenni che possono esercitarlo) 1a capacità di agire, differisce poi dalla legittimazione ad agire , la quale si riferisce invece a situazi situazioni oni specifi specifiche che e concre concrete te (attive (attive o passiv passive), e), effett effettivam ivament entee sussis sussisten tenti, ti, ed ai singol singolii rapportiB ad esempio, il soggetto ha la capacità di agire in relazione al potere di intervento nei procedimenti amministrativi ai sensi della legge &3%4*, ma ha la legittimazione ad agire soltanto se in concreto sia pendente un procedimento che coinvolga i suoi interessi

4otere$ diritto soggettivo$ dovere e obbligo. Al fine di fornire la definizione delle situazioni giuridiche è necessario distinguere tra le situazioni situazioni che sussiston sussistono o nell’ambito di concreti concreti rapporti giuridici e giuridici e le altre che collocano all’esterno di essi .l potere , potenzialità astratta di tenere un certo comportamento ed espressione della capacità capa cità del soggetto, è perci" da esso inseparabileB da qui l’impossibilità di un trasferimento del potere da un titolare ad un altro .n quanto preesistente rispetto all’esercizio, il potere è collocato al di fuori dell’orbita di un rapporto rapporto concreto e consente consente di produrre produrre modificazioni modificazioni (vicende (vicende giuridiche) giuridiche) delle situazioni situazioni racchiuse racchiuse in quel rapporto rapporto ra i poteri poteri rientrano, ad esempio, il potere potere di disposizion disposizionee di un  bene e quello di agire in giudizio .l comportamento produttivo di effetti giuridici si concretizza mediante atti giuridici, i pi$ importanti dei quali sono i provvedimenti , , che rappresentano i caratteri di tipicità tipic ità dei relativi poteri 6el diritto amministrativo amministrativo una particolare particolare rilevanza hanno i poteri che il soggetto soggetto pubblico è in grad grado o di eser esercit citar aree pres prescin cinde dend ndo o dalla dalla volo volont ntàà del del priva privato to e, dunq dunque ue,, prod produc ucen endo do unilateralmente una vicenda giuridica relativa alla sfera giuridica dello stesso 1e vice sono no normal rmalmen mente te rappre rappresen sentat tatee dalla dalla costit costituzio uzione, ne, estinzi estinzione one o vicend ndee giur giurid idic ic)e )e sono modificazione di situazioni giuridiche 9uand 9uando o la legg leggee attrib attribui uisc scee al tito titolar laree la poss possib ibili ilità tà di reali realizza zzare re il prop propri rio o inter interes esse se indipendentemente dalla soddisfazione dell’interesse pubblico curato dall’amministrazione si profila la situazione giuridica di vantaggio costituita dal diritto soggettivo. .l dirit diritto to sogg sogget ettiv tivo o è tute tutelat lato o in via asso assolu luta ta,, in quan quanto to è gara garant ntit itaa al suo suo tito titola lare re la soddi soddisfa sfazio zione ne piena piena e no non n mediat mediataa dell’in dell’inter teress esse, e, “bene “bene della della vita” vita” fin finale, ale, protet protetto to dalla dalla norma .l diritto soggettivo soggettivo pu" essere essere definito come la situazione situazione giuridica di immunità immunità dal potere essa spetta al soggetto cui sia accordata dall’ordinamento protezione piena ed incondizionata di interessi da parte di una norma dell’ordinamento stesso 1’interesse risulta cos< sottratto alla disponibilità di qualunque soggetto diverso dal titolare, nel senso che la sua soddisfazione non dipende dell’esercizio di un potere altrui 8otere e diritto sono termini inconciliabiliB ove sussista potere non esiste diritto soggettivo e ove ove il priv privat ato o sia sia tito titola lare re di un diri diritt tto o no non n pu" pu" affe afferm rmar arsi si l’es l’esis iste tenz nzaa di un pote potere re amministrativo 68

/li interessi considerati considerati prevalenti prevalenti si qualificano pubblici perch+ affidati affidati dalla legge alla cura di soggetti pubblici e costituiscono la ragione dell’attribuzione del potere 8oich+ l’esercizio del potere amministrativo comporta una incisione della sfera dei privati, esso deve essere tipico e cioè predeterminat predeterminato o dalla legge in ossequio ossequio al principio di legalità  legalità  che esprime la garanzia delle situazioni dei privati stessi 1a legge, fonte dell’ordinamento generale, deve individuare tutti gli elementi del potere (in particolare il soggetto al quale esso è attribuito, l’oggetto, il contenuto, la forma con cui dovrà essere esercitato e l’interesse da perseguire) 1e norme che, attribuendo poteri, riconoscono interessi pubblici “vincenti” su quelli privati, sono norme di relazione , caratterizzate cioè dal fatto di risolvere conflitti intersoggettivi di interessi .l dovere è dovere è un vincolo giuridico a tenere un dato comportamento positivo (fare) o negativo (non fare)B si noti che anche l’amministrazione è soggetta ai doveri propri di tutti i soggetti dell’ordinamento .n particolare essa deve osservare il dovere di buona fede e correttezza, nonch+ quello di rispettare i diritti altrui, presupposto dall’art &*3; cc 1a necessità necessità di tenere un comportamen comportamento to correlata al diritto diritto altrui si versa nella situazione situazione di obbligo , che è appunto il vincolo del comportamento del soggetto in vista di uno specifico interesse di chi è il titolare della situazione di vantaggio (si pensi al diritto di credito, connesso all’obbligazione del debitore) 1’amministrazione pu" essere soggetta ad obblighi, ad esempio nel caso di un rapporto contrattuale, o in caso di commissione di illecito, o in forza di una legge o di un atto amministrativo

L’interesse L’interesse legittimo. 1’ordinamento generale riconosce prevalenza agli interessi che possono entrare in conflitto tra di loro attribuendo di volta in volta diritti (se prevale l’interesse del soggetto privato), ovvero poteri amministrativi (quando prevalga l’interesse pubblico), i quali ultimi consentono di produrre vicende giuridiche in ordine a situazioni dei terzi 6ei confronti dell’esercizio del potere, il privato si trova in uno stato di soggezione Accanto alla disciplina che attribuisce il potere, vi è quella che regolamenta l’esercizio in concre concreto to dello dello stesso stesso ( norme ) .l mom moment ento o dell’es dell’eserc ercizio izio non è infatti infatti lasciat lasciato o norme di azi azione one) all’ar all ’arbit bitrio rio dell’ dell’am ammin minis istr trazi azion one, e, ma è rett retto o da una una serie serie di disp dispos osizi izion onii spes spesso so mo molt lto o puntuali .l potere deve essere esercitato in vista dell’interesse pubblico coerentemente al principio di funzionalizzazione che informa tutta l’attività amministrativa 1a pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa è l’interesse legittimo legittimo 1’interesse legittimo pu" essere definito come la situazione soggettiva di vantaggio costituita dalla protezione giuridica di interessi finali che si attua non direttamente ed autonomamente, ma attraverso la protezione indissolubile ed immediata di un altro interesse del soggetto, meramente strumentale, alla legittimità dell’atto amministrativo e soltanto nei limiti della realizzazione di tale interesse strumentale 1’interesse legittimo è menzionato dalla 7ostituzione in ; normeB l’art &3, ove è accostato al diritto soggettivo, garantendone la tutela giurisdizionale l’art %*;, nell’ambito del quale è contemplato contemplato come oggetto oggetto principale dalla giurisdizion giurisdizionee amministrativa amministrativa l’art %%; 7ost, 7ost, ove si precisa che la sua tutela è sempre ammessa contro gli atti della pubblica amministrazione

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ra i poteri riconosciuti al titolare dell’interesse legittimo si possono ricordare, in primo luogo, i tradizionali poteri di reazioneB reazione B il loro esercizio si concretizza nei ricorsi amministrativi e nei ricorsi giurisdizionali, volti ad ottenere l’annullamento dell’atto amministrativo Accanto a quelli ora descritti possiamo poi aggiungere i poteri di partecipare al procedimento amministrativoB i documenti e le osservazioni che rappresentano il punto di vista del cittadino devono essere presi in considerazione dall’amministrazione procedente .l titolare pu" cos< stimolare l’azione amministrativa, instaurando un dialogo che si conclude con l’emanazione del provvedimento ra i poteri che sono collegati alla titolarità di un interesse legittimo vi è infine quello di accedere ai documenti  documenti   della pubblica amministrazioneB l’art && 1&3%4* ammette, infatti, siffatta possibilità per i portatori di interessi giuridicamente rilevanti, nozione questa che ricomprende sicuramente l’interesse legittimo 8eculiare categoria è quella degli interessi procedimentali , che avrebbero la caratteristica di attenere attenere a “fatti procedimenta procedimentali” li” 9uesti hanno un campo d’azione assai pi$ ampio di quello dell’interesse legittimo 1’interesse legittimo, in ogni caso, sorge quando la soddisfazione del suo interesse dipende dall’esercizio di un potere (e non quando un soggetto venga in qualche modo implicato dall’esercizio di un potere) 1’interesse procedimentale procedimentale risulta spesso sfornito di tutela effettiva, non potendosi ricorrere al giudice per la sua violazione, a differenza di quanto invece accade nell’ipotesi di titolarità di interesse legittimo

Interessi diffusi e interessi collettivi. 1’interesse legittimo è un interesse differenziato rispetto ad altri interessi e 0ualificato da una norma .l problema della differenziazione e qualificazione degli interessi emerge con riferimento agli interessi diffusi e diffusi e agli interessi collettivi (cd interessi superindividuali) superindividuali) /li interessi diffusi si caratterizzano sotto un duplice profiloB dal punto di vista soggettivo appartengono ad una pluralità di soggetti dal punto di vista oggettivo attengono a beni non suscet suscettibi tibili li di fruizio fruizione ne differ differenz enziata iata .l caratte carattere re peculi peculiare are di essi essi è costit costituit uito o dalla dalla non frazionabilità del loro oggetto /li interessi collettivi sono gli interessi che fanno capo ad un gruppo organizzato, aventi il carattere carattere della personalità e della differenziazion differenziazione, e, il quale è necessario necessario per qualificarli come legittimi e per aprire la via alla tutela davanti al giudice amministrativo .l proble problema ma della della legitt legittimaz imazion ionee ad agire agire è comunq comunque ue supera superato to per quanto attiene attiene alle di tutela del consumatoreB associazi associazioni oni in materia materia ambientale ambientale e di consumatoreB le prime, individuate dal ministero ministero dell’ambient dell’ambiente, e, possono possono impugnare impugnare atti amministrativi amministrativi le seconde seconde sono legittimate legittimate ad agir agiree a tute tutela la degl deglii inter interes essi si colle collett ttivi ivi solo solo se iscr iscrit itte te in un appo apposi sito to elen elenco co delle delle rappresentative tive a livello nazionale, istituito istituito associazi associazioni oni dei consumato consumatori ri e degli degli utenti utenti rappresenta presso il ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato 1’art4 1’art4 della legge &3%4* consente consente ai “portatori “portatori di interessi interessi diffusi costituiti costituiti in associazioni associazioni o comitati” di intervenire nel procedimento amministrativo

Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridic)e soggettive. .l principio delle situazi situazioni oni giurid giuridiche iche sogget soggettiv tiveB eB lo stesso stesso rappor rapporto to di un principio di relatività relatività delle soggetto con un bene pu" presentarsi “a seconda dei casi e dei momenti e perfino a seconda del genere di protezione che il soggetto faccia valereC ora come un diritto soggettivo, ora come un interesse interesse protetto protetto solo in modo riflesso” riflesso” #i conseguenza conseguenza @ facendo facendo riferimento alla 70

situ situaz azio ione ne del del prop propri riet etar ario io di un bene bene che che sia sia sogge oggett tto o all’ all’es eser erci cizi zio o del del pote potere re di espropriazione @ il diritto di proprietà si configura come diritto in quanto (e fino al punto in cui) non venga in considerazione un potere dell’amministrazione di disporre dell’interesse del privato 6on si pu" parlare di degradazione o affievolimento del diritto , fenomeno che, secondo un orientamento largamente seguito in dottrina e in giurisprudenza, si riferirebbe alla vicenda di un diri diritt tto o il quale quale,, vene venend ndo o a conf config igge gere re con con un pote potere re,, si tras trasfo forme rmere rebbe bbe in inter interes esse se legittimo 1’interesse legittimo non nasce dalla trasformazione di un diritto, ma è situazione distinta e non omogenea ra diritti “non degradabili”, cioè non assoggettabili ad un potere amministrativo, l’interesse del privato risulterebbe sempre vincente 6on sussistono situazioni intermedie tra diritto soggettivo e interesse legittimoB inconsistente è la figura del diritto affievolito affievolito >a esclusa dal novero delle situazioni giuridiche la facoltà , che è la possibilità di tenere un certo comportamento materialeB essa costituisce una delle forme di estrinsecazione del diritto e non produce modificazioni giuridiche 1’aspettativa 1’aspettativa è  è la situazione in cui versa un soggetto nelle more del completamento della fattis fattispec pecie ie costit costituti utiva va di una situazi situazione one di vantagg vantaggio io (dirit (diritto, to, potere potere) ) !ssa, !ssa, non essend essendo o tutelata in via assoluta, non è un diritto .n alcuni casi, tuttavia, l’ordinamento protegge la possibilità del soggetto privato @ che parla da una situazione di base che diritto non è @ di cons conseg egui uire re un dirit diritto to (cd (cd chance)B chance)B pi$ pi$ in part partico icolar lare, e, la legg leggee accor accorda da talo talora ra la tute tutela la risa risarc rcit itor oria ia nell nellee ipot ipotes esii di lesi lesion onee di ques questa ta poss possib ibil ilit itàà ad oper operaa di una una pubb pubbli lica ca amministrazione

Le situazioni giuridic)e protette dall’ordinamento dall’ordinamento comunitario. 1e situazioni giuridiche protette dall’ordinamento comunitario consistono essenzialmente in poter poteriB iB sono sono tali, tali, infatti infatti,, le libert libertàà che trasce trascendo ndono no i limi limiti ti di concre concreti ti rappor rapporti ti giurid giuridici, ici, preesistendo alla loro costituzione .l principio della libera circolazione delle persone implica l’abolizione l’abolizione delle discriminazion discriminazionii tra i lavoratori degli -tati membri fondate sulla nazionalità, ma una deroga è ammessa per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e sanità pubblica 1e disposizioni sulla libertà di circolazione non sono applicabili ai sensi dell’art;4 del rattato agli impieghi presso la pubblica amministrazione (la materia è oggi disciplinata dall’art ;0 #1gs %'&**%) .l rattato disciplina disciplina anche la libertà di stabilimento , la quale comporta l’accesso alle all e attività non salariate ed al loro esercizio, nonch+ la costituzione e la gestione di imprese alle medesime condizioni fissate dall’ordinamento del paese di stabilimento per i propri cittadini 1a libera prestazione dei servizi è disciplinata dagli artt artt #a 34 a  del rattato .l servizio servizio è servizi  è disciplinata definito come ogni prestazione fornita dietro remunerazione da un cittadino di uno -tato membro stabilito in uno -tato membro a favore di una persona stabilita in uno -tato diverso (ma appartenente all’5nione europea) Anche in questo settore sono previste riserve per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e sanità pubblica e l’esclusione delle attività che partecipino, anche in via occasionale, all’esercizio di pubblici poteri 1a libertà di concorrenza è concorrenza è garantita dal controllo sui poteri amministrativi il cui esercizio potrebbe potrebbe determinare determinare effetti effetti protezionist protezionistici, ici, discriminator discriminatorii e limitativi limitativi della concorsualità concorsualità tra le imprese 71

1a libe libert rtàà di conc concor orre renz nzaa pu" pu" infa infatt ttii esse essere re lesa lesa a segu seguit ito o dell dellaa pres presen enza za di pote poteri ri amministrativi che condizionino oltre una certa misura l’attività delle imprese 5n’imp 5n’import ortant antee deroga deroga è previs prevista ta per le “impres “impresee incarica incaricate te della della gestio gestione ne di servizi servizi di inte intere ress ssee econ econom omico ico o gene genera rale le o avent aventii carat caratte tere re di mo mono nopo polio lio fiscal fiscale” e”,, le quali quali sono sono sottoposte alle norme del trattato e “in particolare alle regole della concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata” .l problema del rispetto del principio della concorrenza, o pi$ in generale dell’esistenza di effetti distorsivi sul mercato, è particolarmente delicato in tema di servizi pubblici , allorch+ questi questi vengano vengano affidati affidati e- lege in regi regime me di di concessione  concessione  ad un soggetto predeterminato, ovvero nei casi in cui il rapporto abbia durata eccessiva, tale comunque da escludere la possibilità per altri imprenditori di “entrare nel mercato”, anche in ragione dell’esistenza di una situazione di monopolio .nteressa il diritto amministrativo anche la libertà di circolazione dei beni , beni , ed in particolare le misu mi sure re amm ammini inist strat rative ive che che comp compor orti tino no inde indebit bitee rest restri rizio zioni ni delle delle impor importa tazio zioni ni e delle delle esportazioni che configgono con la disciplina comunitaria .l diritt diritto o comuni comunitar tario, io, non nonch+ ch+ quello quello naziona nazionale, le, impone imponendo ndo alcuni alcuni obblig obblighi hi di servizi servizio o pubblico ai gestori nelle ipotesi in cui occorra soddisfare determinati criteri di continuità, regolarità regolarità e capacità capacità cui il privato non si atterrebbe atterrebbe ove seguisse soltanto soltanto il proprio proprio interesse interesse economico, consente di individuare i correlativi diritti dei cittadini alle prestazioni che ne costituiscono oggetto

Le modalità di produzione degli effetti giuridici. 1’ordi 1’ordiname namento nto determ determina ina dirett direttame amente nte o consen consente te le vicend vicendee giurid giuridiche iche (costit (costituzio uzione, ne, modific modificazio azione, ne, estinz estinzion ione) e) relati relative ve a rappor rapporti ti giurid giuridici ici e situazi situazioni oni giurid giuridiche iche sogget soggettiv tivee secondo modalità differenti .l disc discor orso so atti attien enee in partic particol olar aree ai dirit diritti ti sogg sogget etti tiviB viB la capac capacità ità e i pote poteri ri sono sono infat infatti ti strettamente legati alla soggettività e sono acquistati a titolo originario, pur se l’esistenza o esercizio di un potere pu" essere subordinato al ricorrere di una particolare situazione 1e vicen vicende de poss posson ono o esse essere re prod prodot otte te dall’ dall’or ordi dina name ment nto o al veri verific ficar arsi si di alcun alcunii fatti fatti o al compimento di alcuni atti che hanno la funzione di semplici presupposti per la produzione dell’ef dell’effet fetto to la “causa” “causa” di quella quella vicenda vicenda giurid giuridica ica è per" per" da rintra rintraccia cciarsi rsi dirett direttamen amente te nell’ordinamento 9uesta modalità di dinamica giuridica pu" essere riassunta richiamando lo sc)ema norma( l a norma disciplina direttamente il fa fatto tto e vi v i collega la produzione fatto(effetto , nel senso che la di effetti 1a legge si riferisce a tutti i rapporti che abbiano certe caratteristiche e determina l’effetto senza necessità di ulteriori interventi e svolgimenti 9uando la legge determina la produzione dell’effetto in relazione ad un singolo rapporto, si è in presenza di una legge(provvedimento che non presenta il carattere della generalità generalità (come l’espropriazione di un fondo mediante legge), ma che in ogni caso non richiede ulteriori interventi per la produzione dell’effetto 1a seconda modalità di dinamica giuridica è denominata sc)ema norma(potere(effetto. 1’ordinamento attribuisce, definendo una serie di condizioni, ad un soggetto (pubblico o privato) il potere di produrre vicende giuridiche e riconosce l’efficacia dell’atto da questo posto in essere 72

1’effetto 1’effetto non risale immediatamente immediatamente alla legge, ma vi è l’intermediazione l’intermediazione di un soggetto soggetto che pone in essere un atto, espressione espressione di una scelta, mediante il quale si regolamenta regolamenta il fatto e si produce la vicenda giuridica 1’atto che costituisce espressione di autonomia è il negozio. =ve =ve il tipo tipo di dina dinami mica ca sia sia quel quello lo che che si ince incent ntra ra sull sullo o sche schema ma no norm rma? a?fa fatt tto? o?ef effe fett tto, o, l’amministrazione pu" essere “coinvolta” sia perch+ pone in essere un fatto (ad esempio un comportamento illecito) sia perch+ emana un mero atto al quale l’ordinamento direttamente collega la produzione di effetti !sempi di meri atti sono le iscrizioni ad alcuni albi o gli accertamenti dei presupposti al fine dell’attribuzione di indennizzi 6ei casi in cui la dinamica giuridica sia invece inquadrabile nello schema norma?potere? effetto, effetto, l’amministrazione l’amministrazione pone in essere essere atti espressione espressione di autonomia che producono effetti giuridici a seguito dell’esercizio di un potere conferito in via generale ed astratto dalla legge 9uesto significa che l’ordinamento rimette alla scelta del soggetto pubblico la produzione e la regolamentazione dell’effetto .n quei casi, infatti, viene attribuito un potere che è appunto la poss possibi ibilit litàà di prod produr urre re effe effett ttii rico ricono nosc sciu iuti ti dall’ dall’or ordi dinam namen ento to,, medi median ante te provvedimenti amministrativi 8u" tratt attars arsi della costituzione di diri diritt ttii (con (conce cess ssio ioni ni)) o di obbl obblig ighi hi (ord (ordin ini) i),, dell dellaa modificazione  modificazione  di preesistenti situazioni soggettive (ad esempio le autorizzazioni), ovvero della esti situazioni oni giurid giuridiche iche (espro (espropri priazio azione) ne) 1’eser 1’esercizi cizio o di alcuni alcuni poter poterii estinz nzio ione ne di situazi amministrativi produce invece effetti preclusivi preclusivi .n ordi ordine ne alla alla dina dinami mica ca no norm rma? a?po pote tere re?e ?eff ffet etto to,, deve deve esse essere re osse osserv rvat ato o che che la 7o 7ort rtee costituzion costituzionale, ale, con sentenza sentenza %;%4'&, ha riconosciuto riconosciuto il principio del giusto procedimento , il qual qualee richi ichieede che che per la real realiz izza zazi zion onee dell dell’e ’eff ffet ettto sia prev previa iame ment ntee attr attrib ibu uito ito all’amministrazione un potere il cui esercizio produce la vicenda giuridica

I poteri amministrativi i poteri autorizzatori. 1a legge definisce i principali poteri amministrativi, sottolineando che i loro elementi sono trasfusi nei provvedimenti finali che finali che ne costituiscono l’esercizio . principali poteri amministrativi sono costituiti daB poteri autorizzatori, poteri concessori, poter poterii ablator ablatori, i, poteri poteri sanzion sanzionato atori, ri, poteri poteri di ordinan ordinanza, za, poteri poteri di progra programmaz mmazion ionee e di pianificazione, poteri di imposizione di vincoli e poteri di controllo .l potere autorizzatorio ha autorizzatorio ha l’effetto di rimuovere i limiti posti dalla legge all’esercizio di una preesistente situazione di vantaggio sotto il profilo funzionale, il suo svolgimento comporta la previa verifica della compatibilità di tale esercizio con un interesse pubblico 1’uso del potere prod produc ucee l’ef l’effe fett tto o giur giurid idic ico o di mo modi difi fica care re una una situ situaz azio ione ne sogg sogget etti tiva va pree preesi sist sten ente te,, cons consen ente tend ndon onee l’esp l’esplic licazi azion onee (se (se pote potere re)) o l’es l’eser erciz cizio io (se (se diri diritt tto) o) in una una dire direzio zione ne in precedenza preclusa, ma non di costituire nuovi diritti 5n import important antee esempi esempio o di provve provvedim diment ento o permis permissiv sivo o è rappre rappresen sentat tato o dal permesso permesso di costruireB costruireB tale permesso è necessario al fine di realizzare interventi di trasformazione del territ territori orio o ed è rilasci rilasciato ato a condizi condizione one che siano siano rispet rispettat tatii gli strume strumenti nti di pianifi pianificazi cazione one urbanistica 1’auto 1’autorizz rizzazio azione ne spesso spesso instau instaura ra una relazio relazione ne tra sogget soggetto to pubblic pubblico o e sogge soggetto tto privat privato o caratterizzata dalla presenza di poteri di controllo e di vigilanza in capo all’amministrazione, preo preord rdin inat atii alla alla veri verific ficaa del del rispe rispett tto o delle delle cond condizi izion onii e dei dei lim limit itii impos imposti ti all all’e ’ese serc rcizi izio o dell’attività consentita mediante atto autorizzatorio 73

1’ordinamento prevede oggi un esempio di autorizzazione plurima per di una serie di atti di consensoB consensoB ove il procediment procedimento o dello sportello unico delle attività attività produttive produttive si concluda con provvediment provvedimento o espresso espresso costituent costituentee titolo titolo unico per la realizzazione realizzazione dell’interve dell’intervento, nto, esso esso “riassume” i vari atti di assenso richiesti dalla legge 6ell’ordinamento è pure presente l’autorizzazione l’ autorizzazione integrata ambientale (v ambientale  (v #1gs ;:&%444 che prevede misure atte a evitare o ridurre le emissioni nell’aria, nell’acqua e nel suolo deri derivan vanti ti da alcun alcunee attiv attivit ità) à) la quale quale sost sostit ituis uisce ce a tutt tuttii gli gli effe effett ttii ogni ogni vist visto, o, pare parere re o autorizzazione in materia ambientale #al ceppo comune dell’autorizzazione, la dottrina e la giurisprudenza hanno poi enunciato alcune figure specificheB abilitazione, nullaosta, dispensa, approvazione, licenza 1e abilitazioni sono abilitazioni sono atti il cui rilascio è subordinato all’accertamento dell’idoneità tecnica di soggetti a svolgere una certa attività (ad esempio l’iscrizione ad un albo previa il superamento di un esame) 1e abilitazioni sono da ricondurre allo schema norma?fatto?effetto senza per" riconoscere un potere provvedimentale 1’omologazione 1’omologazione è  è rilasciata dall’autorità a seguito dell’accertamento della sussistenza di una cosa cosa,, di no norm rmaa dest destin inat ataa ad esse essere re prod prodot otta ta in seri serie, e, di tutt tuttee le carat caratte teris risti tich chee fissa fissate te dall’ordinamento a fini di tutela preventiva (prodotti pericolosi) o per esigenze di uniformità dei modelli .l nullaosta è nullaosta è un atto endoprocedimentale necessario emanato da un’amministrazione diversa da quella procedente, con cui si dichiara che, in relazione ad un particolare interesse, non sussistono ostacoli all’adozione del provvedimento finale .l diniego del nullaosta costituisce fatto impeditivo della conclusione del procedimento 1a dispensa è dispensa è il provvedimento con cui l’ordinamento, pur vietando o imponendo in generale un certo comportamento comportamento,, prevede prevede per" che l’amministrazione l’amministrazione possa consentire consentire in alcuni casi una deroga all’osservanza del relativo divieto o obbligo Allorch+ la deroga ad un divieto generale avvenga in base allo schema norma?fatto?effetto si parla di esenzione. 1’approvazione 1’approvazione è  è il provvedimento permissivo, avente ad oggetto non un comportamento,  bens< un atto rilasciato, a seguito di una valutazione di opportunità e convenienza dell’atto stesso 1’approvazione opera dunque come condizione di efficacia dell’atto ed è ad esso successiva 6ell’am 6ell’ambit bito o dei proced procedime imenti nti di contro controllo llo è talora talora impiega impiegata ta la figura figura dell’ dell’approvazione approvazione real tà significa annullamento con indicazione dei correttivi necessari per condizionata , che in realtà conseguire l’approvazione 1a licenza  licenza  (attualmente in corso di sostituzione con l’autorizzazione) era definita come il provve provvedim diment ento o che permet permette te lo svolgi svolgimen mento to di un’att un’attivit ivitàà previa previa valutaz valutazion ionee della della sua corrispondenza ad interessi pubblici ovvero della sua convenienza in settori non rientranti nella signoria dell’amministrazione ma sui quali essa soprintende a fini di coordinamento (ad esempio la licenza commerciale, oggi sostituita con l’autorizzazione) 1a “licenza individuale” è da ultimo disciplinata dal d82 ;%0%44: in tema di telecomunicazioni ed è oggi definita come l’autorizzazione con cui vengono conferiti diritti od obblighi specifici ad un’impresa 1a legg leggee &3% &3%4* 4* utili utilizza zza la no nozio zione ne di “atti “atti di cons consen enso so”” per per indi indicar caree tali tali atti atti nel nel loro loro complesso, prevedendo che gli stessi possano essere sostituiti dai meccanismi della denuncia di inizio attività (art %4), ovvero risultino assoggettati alla disciplina del silenzio assenso (art&*) 1a tendenza alla sostituzione degli atti di consenso con il meccanismo del silenzio assenso o della denuncia di inizio attività è comunque evidente nella legislazione recente, il cui obiettivo 74

è anche quello di “alleggerire” il condizionamento pubblicistico relativo alle iniziative dei privati 5no dei principi e criteri direttivi fissati dalla legge &&4&**; è “l’eliminazione degli interventi amministrativi autorizzatori e delle misure condizionamento della libertà contrattuale, ove non vi contra contrasti stino no gli intere interessi ssi pubblic pubblicii alla difesa difesa naziona nazionale, le, all’ord all’ordine ine e alla sicurez sicurezza za pubblica, all’amministrazione della giustizia, alla regolazione dei mercati e alla tutela della concorrenza, alla salvaguardia del patrimonio culturale e dell’ambiente, all’ordinato assetto del territorio, alla tutela dell’igiene e della salute pubblica”

I poteri concessori. 1’esercizio 1’esercizio dei poteri concessori , a fronte dei quali il destinatario si presenta come titolare di interessi interessi legittimi pretesivi, pretesivi, produce l’effetto di attribuire attribuire al destinatari destinatario o medesimo medesimo status e situa ituazi zio oni giuri iuridi dich chee (dir (dirit ittti) che che esul esulav avan ano o dall dallaa sua sfera fera giuri iurid dica ica in quan quanto to precedentemente egli non ne era titolare !sistono molteplici esempi di concessioniB la concessione di uso di beni, la concessione di esercizio di servizi pubblici, la concessione della cittadinanza, la concessione del sistema di riscossione, la concessione di costruzione e gestione di opere pubbliche .n ordine alle concessioni di beni e di servizi pubblici, accanto al provvedimento con il quale si esercita il potere concessorio amministrativo, si pu" individuare una convezione bilaterale di diritto privato (detta concessione(contratto) concessione(contratto) finalizzata a dar assetto ai rapporti patrimoniali tra tra conc conces essi sion onar ario io e conc conced eden ente te . due due atti atti sono sono stre strett ttam amen ente te lega legati ti,, nel nel sens senso o che che l’annullamento della concessione travolge il contratto, e quindi la permanenza del rapporto contrattuale è condizionata dalla vigenza del provvedimento concessorio 1a concessi concessione one è detta detta traslativa quando traslativa quando il diritto preesiste in capo all’amministrazione (si pensi alla concessione di servizi pubblici) sicch+ esso è “trasmesso” al privato, mentre è nei cas casi in cui cui il diri diritt tto o att attribu ribuit ito o è total otalme ment ntee nuov nuovo o, nel nel sens enso che che costitutiva nei l’amministrazione non poteva averne la titolarità (sarebbe tale la concessione di cittadinanza o di onorificenze) 6on è trasmissibile (o suscettibile di essere costituito mediante atto) il potere, quindi non è corretto affermare che l’amministrazione trasferisce un potere al privatoB il soggetto pubblico pu" soltanto consentirne l’esercizio al concessionario 8er quanto riguard arda la conces legisl slazi azion one, e, sulla sulla scor scorta ta concessio sione ne di opere opere pubbli pubblic) c)ee la legi dell dell’i ’inf nflu luen enza za comu comuni nita tari ria, a, mi mira ra ad equi equipa para rarl rlee all’ all’ap appa palt lto, o, o alme almeno no a limi limita tare re la discrezionalità di cui gode l’amministrazione chiamata a rilasciarle, al fine di evitare che l’amministrazi l’amministrazione one possa svincolarsi dalle regole poste a tutela tutela della concorrenza concorrenza 6on a caso la legislazione definisce tali concessioni come “contratti” .n passato era prevista la concessione di servizi pubblici che pubblici  che ricorreva quando l’ordinamento inte intend ndeeva garan aranttire ire alla alla colle ollett ttiv ivit itàà alcu alcune ne pre prestaz stazio ioni ni ed atti attivi vittà e cons consen enttiva iva all’amministrazione di affidarne lo svolgimento a soggetti privati mediante un provvedimento concessorio Attualmente questo tipo di concessione è stato eliminato in relazione ai servizi pubblici locali a carattere industriale 6ei provve provvedim diment entii conces concessor sorii rientr rientrano ano le sovvenzioni , , che attribuiscono al destinatario vantaggi vantaggi economici 1a categoria categoria è disciplinata disciplinata dall’art%& dall’art%& della legge &3%4*, che si riferisce a “sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari”, nonch+, appunto, all’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati .n generale, le sovvenzioni sovvenzioni riguardano riguardano lo svolgiment svolgimento o di attività imprenditor imprenditoriali, iali, i contributi attengono attengono ad attività colturali colturali o sportive, sportive, mentre i sussidi sono sussidi sono attribuzioni rientranti nella 75

 beneficenza generale .l vantaggio pu" essere diretto diretto (erogazione di somme) o indiretto (sgravi da alcuni oneri) e non sussiste l’obbligo in capo al beneficiario di pagare alcun corrispettivo 1’art 1’art%& %& 1&3%4 1&3%4** preved prevedee che, che, nelle nelle forme forme prescr prescritt ittee dai rispet rispettiv tivii ordinam ordinament enti, i, vengan vengano o predeterm predeterminati inati e pubblicati pubblicati “criteri “criteri e modalità modalità cui le amministrazion amministrazionii devono devono attenersi” attenersi” il cui rispetto dovrà emergere dalla motivazione del provvedimento

I poteri ablatori. . poteri ablatori  ablatori  incidono negativamente sulla sfera giuridica del destinatario !ssi hanno segn segno o oppo oppost sto o risp rispet etto to a quel quelli li conc conces esso sori ri,, nel nel sens senso o che che im impo pong ngon ono o obbli obbligh ghi, i, ovve ovvero ro sottraggono situazioni favorevoli in precedenza pertinenti al privato, attribuendole di norma, ma non necessariamente, all’amministrazione (ablatori reali) .l destinatario si presenta come titolare di interessi legittimi oppositivi 1’effetto ablatorio pu" incidere su diritti reali, diritti personali o su obblighi a rilevanza patrimoniale ra i provvedimenti ablatori reali vengono in evidenza le espropriazioni, le occupazioni, le requisizioni, le confische e i sequestri 1’espropriazione 1’espropriazione è  è il provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà o altro diritt diritto o reale reale in capo ad un sogge soggetto tto (detto (detto esprop esproprian rianteB teB non necess necessaria ariamen mente te si tratta tratta dell’amministrazione che emana il provvedimento), previa estinzione del diritto in capo ad altro soggetto (espropriato) al fine di consentire la realizzazione di un’opera pubblica o per altri motivi di pubblico interesse e dietro versamento di indennizzo ai sensi dell’art 3& comma ; 7ost 1a disciplina dell’espropriazione per pubblica utilità è contenuta nel testo unico di cui al d82 ;&:&**% e succ mod -econdo -econdo la 7orte 7orte 7ostituzion 7ostituzionale ale l’indennizzo l’indennizzo non deve necessariamente necessariamente corrispondere corrispondere al valore di mercato del bene, ma deve costituire un “serio ristoro” 1a legge prevede anche la possibilità di procedere all’ occupazione temporanea di temporanea  di alcuni beni .n passato l’ipotesi pi$ rilevante era costituita dall’occupazione d’urgenza e riguardava il possesso delle cose destinate all’espropriazione, purch+ fosse pagato un indennizzo e l’opera da realizzare a seguito dell’espropriazione fosse dichiarata indifferibile e urgente 6el caso in cui l’immobile venisse irreversibilmente trasformato, anche se l’amministrazione non riusciva a concludere nei termini il procedimento espropriativi si produceva comunque l’acquisto della proprietà di esso a favore dell’amministrazione, che per" era tenuta a risarcire il danno, ed al privato era preclusa la possibilità di ottenere la restituzione del bene Attualmente il 5 citato disciplina l’istituto dell’ “occupazione anticipata” che conferma tale indirizzo 8u" inoltre verificarsi l’ipotesi di occupazione usurpativa, caratterizzata dalla realizzazione dell’opera in mancanza di dichiarazione di pubblica utilità (l’art3; 5 sulle espropriazioni per pubblica utilità prevede che l’autorità che utilizza senza titolo un bene per scopi di interesse pubblico “modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, pu" disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni”) 1’art 34 5 disciplina poi l’occupazione temporanea, che pu" essere disposta quando ci" sia “necessario per la corretta esecuzione dei lavori”, prevedendo la relativa indennità 1e re0uisizioni sono sono provve provvedim diment entii median mediante te i quali quali l’ammin l’amminist istrazi razione one dispon disponee della della proprietà o, comunque, utilizza un bene di un privato per soddisfare un interesse pubblico

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1’ordinamento conosce alcuni esempi di re0uisizioni in proprietà che proprietà che riguardano soltanto le cose cose mo mobi bili li e poss posson ono o esse essere re disp dispos oste te,, gene genera ralme lment ntee per per esig esigen enze ze mil milita itari ri,, diet dietro ro la corresponsione di un’indennità 1a requisizione in proprietà ha effetti irreversibili 1a re0uisizione in uso è uso  è un provvedimento che ha come presupposto l’urgente necessitàB essa riguarda sia mobili sia immobili e comporta la possibilità di poter utilizzare il bene (che rimane in proprietà del titolare) per il tempo necessario e pagando un’indennità . caratt caratter erii dell’ dell’ur urge genza nza,, della della temp tempor oran anei eità tà e dell’ dell’ind inden enni nità tà valgo valgono no a diffe differe renzi nziar aree la requisizione in uso sia dall’espropriazione sia dalle ordinanze di necessità e urgenza , urgenza , che non aprono la via all’indennizzo Ai sensi dell’art: della 1egge &&30%0', “allorch+ per grave necessità pubblica l’autorità amministrativa debba senza indugio disporre della proprietà privataC, essa procederà con decreto motivato, senza per" pregiudizio di diritti delle parti”B tale norma è in generale rite ritenu nuta ta come come disp dispos osizi izion onee appl applica icabi bile le ogni ogni qualv qualvol olta ta altra altra pres prescr crizi izion onee conf confer eris isca ca all’amministrazione il potere di disporre della proprietà del privato, imponendo di agire appunto mediante decreto motivato 1a confisca è un prov provve vedi dime ment nto o abla ablato tori rio o a cara caratt tter eree no non n già già espr esprop opri riat ativ ivi, i, bens bensanno infine ricordati i poteri di pianificazione e pianificazione e i poteri di programmazione. 1a progra programmaz mmazion ionee (che (che compre comprende nde anche anche la pianifi pianificazi cazione one)) indica indica il comple complesso sso di atti atti mediante i quali l’amministrazione previa valutazione di una situazione nella sua globalità, individua le misura coordinate per intervenire in un dato settore Al fine di conservare alcuni beni immobili che presentano peculiari caratteristiche ambientali, urbanistiche e cos< via, la legge attribuisce all’amministrazione il potere di sottoporre gli stessi a vincolo amministrativo amministrativo

I poteri strumentali e i poteri dic)iarativi. Le dic)iarazioni sostitutive. 1’amministrazione, in occasione dell’esercizio del potere, pone in essere atti strumentali ad altri poteri (pareri, proposte, atti di controllo, accertamenti, detti anche atti dichiarativi) 1’eff 1’effica incide su di una situazi situazione one giurid giuridica ica preesi preesiste stente nte rafforz rafforzand andola ola,, icacia cia dic)ia dic)iarat rativa iva incide specificandone il contenuto o affievolendola impedendo cos< la realizzazione della situazione in una certa direzione aluni atti dichiarativi hanno invece la funzione di attribuire certezza legale ad un dato (fatto, atto, stato, qualità o rapporto) 9uesti atti, detti di certazione , producono certezze che valgono erga omnes. !ssi omnes. !ssi sono tipici e nominati ed è da ritenere che siano espressione di un potere certificativo 1e conoscenze acquisite dall’amministrazione sono spesso conservate e ordinate in appositi registri, albi, liste, elenchi, casellari e cos< via Anche altri atti di accertament accertamento, o, rendendo rendendo possibile la conoscenza conoscenza del fatto registrato, registrato, hanno un effetto di certezzaB essa è per" detta “notiziale”, in quanto è superabile con la prova contraria 1a certezza poi pu" essere “messa in circolazione” mediante certificati , , i quali sono atti con cui appunto si riproduce una certezza .l certi quindi il docum document ento o “tipico “tipico”” (ossia (ossia previst previsto o espres espressam sament entee dalla dalla legge) legge) certific ficat ato o è quindi “rila “rilasc sciat iato o da un’a un’ammi mminis nistr trazi azion onee avent aventee funzi funzion onee di ricog ricogniz nizio ione ne,, ripro riprodu duzio zione ne e 79

partecipazione a terzi di stati, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche” (art % d82 33&*** testo testo unico unico delle delle dispos disposizio izioni ni legisl legislativ ativee e regola regolamen mentar tarii in mat materi eriaa di docume documenta ntazion zionee amministrativa, modificato dal d82 %;:&**;) #etto #etto tu parla parla anche di certificazioni , , le quali, in senso proprio, sono le dichiarazioni di scienz scienzaa estern esternate ate mediant mediantee certifi certificato catoBB tra certifi certificazi cazione one e certif certificat icato o c’è dunque dunque lo stesso stesso rapporto che corre tra contenuto e contenente 1a registrazione non registrazione non è un certificato, perch+ in essa è prevalente la funzione di acquisire conoscenze rispetto a quella di esternare, propria del certificato .l certificato ha normalmente i caratteri dell’atto pubblico, essendo rilasciato da un pubblico ufficiale autorizzato a darvi pubblica fede, e fa piena prova, fino a querela di falso, tanto in sede amministrativa quanto in sede giurisdizionale, di ci" che in esso è dichiarato e della provenienza #alle #alle certazi certazioni oni e dai certif certificat icatii occorr occorree distin distingue guere re gli attestati (esemp (esempio io gli attest attestati ati di  benemerenza), che sono atti amministrativi sempre tipici, ma insuscettibili di creare la medesima certezza legale creata dalle certazioni e che, a differenza dei certificati, non mettono in circolazione una certezza creata da un atto di certazione Anco Ancora ra diff differ eren enti ti sono sono le att (attestati ati di freque frequenza nza a corsi, corsi, attivit attivitàà di attest estazi azioni oni ati atipic pic)e )e (attest svolgimento di studio e ricerca, eccC) che sul piano dell’ordinamento generale creano, al pi$, una presunzione, e gli atti di notorietà notorietà , che sono atti formati, su richiesta di un soggetto, da un pubblico ufficiale (es notaio, sindaco), in base alle dichiarazioni simultanee rese in sua presenza e sotto giuramento da alcuni testimoni (non meno di dueB art ;* 1&3%4*)B da questi atti risulta che la notizia di determinati fatti è diventata di pubblico dominio Allo scopo di alleggerire alleggerire il carico di lavoro dei pubblici uffici e contestualme contestualmente nte consentire consentire ai privati di poter provare all’amministrazione determinati fatti, stati e qualità a prescindere dall’esibizion dall’esibizionee dei relativi certificati è nato l’istituto giuridico giuridico della dic)iarazione sostitutiva , che è un atto del privato capace di sostituire una certificazione pubblica, e rispetto alla quale è alternativa 1e dichiarazioni sostitutive si distinguono dai certificati in quantoB non provengono da un ente pubblico sono destinate a confluire soltanto in un singolo rapporto tra cittadino e amministrazione (i certificati, invece, valgono in generale e a tutti gli effetti, anche nei rapporti tra cittadini) le dichiarazioni sostitutive hanno la stessa validità temporale degli atti che sostituiscono non consistono in una trascrizione del contenuto di un pubblico registro 1a man mancata cata accetta accettazio zione ne della della dichiar dichiarazio azione ne sostit sostituti utiva va costit costituis uisce ce violazione violazione dei doveri doveri (art :3 tu) tu) 1a legge legge attribu attribuisc iscee alla pubblic pubblicaa ammi amminis nistra trazio zione ne il compit compito o di d’uf d’uffic ficio io (art controllare la veridicità delle dichiarazioni sostitutive, il quale avviene mediante raffronto tra il contenuto delle stesse e quello degli atti di certazione 1a dic)iarazi dic)iarazione one sostitutiva sostitutiva di certificaz certificazione ione   è il documento, sottoscritto dall’interessato (anche non in presenza del funzionario amministrativo addetto) in sostituzione dei certificati (ad esempio data e luogo di nascita, residenza, residenza, cittadinanza, cittadinanza, stato civile e di famiglia, nascita del figlio figlio,, posizio posizione ne reddit redditual uale, e, titolo titolo di studio studio,, qualifi qualifica ca profes professio sionale nale) ) in luogo luogo della della dichiarazione il cittadino pu" produrre il certificato o la copia autentica ovvero, esibire un documento che li attesti .l tu tu prev preved edee che il citt cittad adin ino o poss possaa rend render eree al funzi funzion onar ario io comp compet eten ente te dic)iarazioni priva to comprova, nel proprio interesse e sostitutive dell’atto di notorietà , ossia atti con cui il privato a titolo definitivo, tutti gli stati, fatti e qualità personali non compresi in pubblici registri, albi ed elen elench chii (qui (quind ndii no non n susc suscet etti tibi bili li di atte attest staz azio ione ne con con dich dichia iara razi zion onee sost sostit itut utiv ivaa di 80

certificazione), nonch+ stati, fatti e qualità personali relativi ad altri soggetti di cui egli abbia diretta conoscenza . certifi certificat catii rilasci rilasciati ati dalle dalle ammi amminis nistra trazion zionii attest attestant antii stati stati e fatti fatti person personali ali non sogge soggetti tti a modificazione hanno validità illimitata le restanti certificazioni hanno validità di sei mesi dalla data del rilascio /li stati, i fatti e le qualità personali contenuti in documenti di identità o di rico ricono nosc scime iment nto o no non n pi$ pi$ in cors corso o di valid validit itàà poss posson ono o esse essere re comp compro rovat vatii medi median ante te esibizione e dichiarazione che i dati non hanno subito variazioni (art 3 dpr 33&***) 1’art 34 tu non consente che i certificati medici, sanitari, veterinari, di origine, di conformità 7!, di marchi o brevetti siano sostituiti “da altro documento” 1’art :% tu specifica specifica che il controllo sulle controllo sulle dichiarazioni sostitutive (di certificazione e di atto di notorietà) debba avvenire, anche a campione, e in tutti i casi in cui “sorgano fondati dubbi” sulla loro veridicità !sso è effettuato secondo due modalitàB consultando direttamente gli archivi dell’amministrazione certificante, ovvero richiedendo alla medesima conferma scritta della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei registri 1e dichiarazioni dichiarazioni sostitutiv sostitutivee possono possono essere anche utilizzate nei rapporti tra privati  privati  che vi consentano (art & dpr 33&***)B in tal caso l’amministrazione competente per il rilascio della relativa certificazione, previa definizione di appositi accordi, è tenuta a fornire, su rich richie iest staa del del priv privato ato corr corred edata ata dal dal cons consen enso so del del dich dichiar iarant ante, e, conf confer erma ma scri scritt ttaa della della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei dati custoditi

I poteri relativi ad atti amministrativi generali. /li atti amministrati sono detti detti generali$ amministrativi vi sono generali$ in quanto sono in grado di produrre effetti nei confronti di una generalità di soggetti, titolari di quei rapporti con medesime caratteristiche -i pensi ai bandi di concorso, alla chiamata alle armi, eccC ali atti sono ricollegabili allo schema norma?potere?effettoB la legge non produce direttamente l’effetto in quanto attribuisce il relativo potere all’amministrazione 1a riconduzione di un atto nella categoria degli atti amministrativi generale riveste una certa impo im port rtan anza za giac giacch ch++ essi essi (ass (assie ieme me agli agli atti atti no norm rmat ativ ivi, i, a quel quelli li di pian pianif ific icaz azio ione ne e di progra programmaz mmazion ione) e) sono sono sottra sottratti tti alla discip disciplina lina della della partec partecipaz ipazion ionee proced procedime imental ntalee e del diri diritt tto o di acces accesso so inol inoltr tre, e, gli gli atti atti am ammi minis nistr trat ativi ivi gene genera rali, li, come come quel quelli li no norm rmat ativi ivi,, no non n necessitano di motivazione 5na particola particolare re categor categoria ia di atti atti amm amminis inistra trativ tivii genera generali li è costit costituit uitaa dalle dalle autorizzazioni generali , , conosciute dalla normativa sulla liberalizzazione dei servizi, dal #1gs %4'&**; in materia di autorizzazione rilasciate dal /arante per la protezione protezione dei dati personali personali per intere categorie di titolari o di trattamenti e dalla disciplina ambientale

Cenni ad alcune tra le pi5 rilevanti vicende giuridic)e il cui studio interessa il diritto amministrativo il decorso del tempo e la rinuncia. .l decorso del tempo produce tempo  produce la nascita o la modificazione di una serie di diritti ed è alla base degli istituti della prescrizione e della decadenza decadenza .l pote potere re,, in quant quanto o attr attrib ibut uto o della della sogg sogget etti tivi vità tà no non n è tras trasmis missi sibi bile le,, e no non n è nepp neppur uree prescrittibile a seguito del decorso del tempo .l diritto soggettivo è invece soggetto a prescrizione, ove non esercitato per un certo periodo di tempo -i pensi al diritto di percepire lo stipendio, che si prescrive in cinque anni .l tempo, unitamente all’esercizio di un diritto, è alla base dell’istituto dell’usucapione dei diritt dirittii reali, reali, ma per quanto attiene attiene il diritt diritto o ammi amminis nistra trativ tivo o occorr occorree ricorda ricordare re che non è ammesso l’acquisto per usucapione di diritti su beni demaniali 81

ra gli atti che producono vicende estintive di diritti si annovera la rinuncia , negozio avente a vente effetto abdicativi cui pu" seguire un effetto traslativo (accrescimento della sfera altrui) o estintivo .l potere, intrasmissibile e imprescrittibile, non pu" essere oggetto di un atto di rinunzia -ono invece normalmente rinunciabili i diritti soggettivi (come il diritto all’indennizzo in caso di espropriazione) e non sono rinunziabili le situazioni che ineriscono a interessi diversi da quelli del loro titolare(ad esempio è irrinunciabile l’ufficio di tutore) ed i diritti di libertà .n tema tema di cred credit itii dei dei dipe dipend nden enti ti aven aventi ti caus causaa nel nel rapp rappor orto to di lavo lavoro ro,, si rico ricord rdii che che l’amministrazione non pu" rinunciare alla prescrizione ed prescrizione  ed alla relativa eccezione 6on è possibile rinunciare nemmeno agli interessi legittimi perch+ seguono il potere e il suo esercizio

L’esercizio L’esercizio del potere norme di azione$ discrezionalità e merito. Allorch+ sia attribuito un potere, l’ordinamento sceglie di rimettere alla successiva scelta autonoma dell’amministrazione la produzione di vicende giuridiche in ordine a situazioni soggettive dei privati 1’amministrazione deve in concreto agire in vista del perseguimento dell’intere dell’interesse sse che costituisce costituisce la ragione ragione dell’attribu dell’attribuzione zione del potere potere (selezione (selezione del miglior miglior candidato per un concorso, pubblica utilità nel caso di espropriazione, eccC) -pesso l’amministrazione fissa in anticipo alcuni criteri cui si atterrà nell’esercizio concreto del potere, ma soventemente le modalità di azione sono individuate in via generale e astratta mediante norme giuridiche 1e norme che disciplinano l’azione amministrativa non hanno i caratteri delle norme di relazione, le norme cioè che risolvono conflitti intersoggettivi sul piano dell’ordinamento genera generale le 1e norme norme che caratt caratteri erizzan zzano o l’azion l’azionee ammi amminis nistra trativa tiva discipl disciplinan inano o le modalit modalitàà attraverso le quali il potere deve essere esercitato, e tali norme sono definite norme di azione , proprio perch+ hanno ad oggetto l’azione dell’amministrazione e non l’individuazione di assetti intersoggettivi 1a discrezionalità amministrativa è amministrativa è lo spazio di scelta che residua allorch+ la normativa di azione non predetermini in modo completo tutti i comportamenti dell’amministrazione 9uesto tipo di discrezionalità, cd “pura”, va distinta dalla discrezionalità tecnica$ che tecnica$  che è la possibilità di scelta che spetta alla amministrazione allorch+ sia chiamata a qualificare fatti suscettibili di varia valutazione, e si riduce ad un’attività di giudizio a contenuto specifico Dolt Dolto o spes spesso so,, infa infatt tti, i, tra tra i pres presup uppo post stii fiss fissat atii dall dallaa legg leggee per per l’es l’eser erci cizi zio o del del pote potere re amministrativo vi sono fatti che non possono essere giudicati semplicemente come esistenti o ines inesis iste tent ntii e che no non n sono sono susc suscet etti tibil bilii di un mero mero accer accerta tame ment nto o che che no non n lasci lasci spazi spazio o a valutazioni 1a scelta discrezionale cd “pura” pu" attenere a vari profili dell’azione amministrativa, quali il contenuto del provvedimento, la stessa decisione relativa al “se” ed al “quando” rilasciarlo 1a discrezionalità non è esercitata in osservanza di norme predefinite, e si riassumono nel principio di logicità?congruitàB ci" significa che la scelta deve risultare logica e congrua tenendo conto dell’interesse pubblico perseguito, degli interessi secondari coinvolti e della misura del sacrificio ad essi arrecato 1’essenza della discrezionalità risiede nella “ponderazione “ ponderazione”” comparativa dei vari interessi secondari in ordine all’interesse pubblico al fine di assumere la determinazione concreta 1’insieme delle soluzioni ipotizzabili come compatibili con il principio di congruità in un caso determ determinat inato o definis definisce ce il merito merito ammin amminist istrat rativo ivo  , normalmente sottratto al sindacato del 82

giudice amministrativo ed attribuito alla scelta esclusiva dell’amministrazione, la quale, tra la pluralità di scelte cos< individuate, preferirà quella ritenuta pi$ opportuna

Le fonti fonti del del diritt diritto o 6in parti particol colare are 0uell 0uellee legisl legislati ative ve att attine inenti nti all allee situaz situazion ionii giuridic)e. 1e fonti giuridiche sono i fatti e gli atti produttivi di norme giuridiche 1a materia costituisce oggetto del diritto costituzionale Dolt Doltee font fontii pon ongo gono no no norm rmee di diri diritt tto o am ammi mini nist stra rati tivo vo o sono sono atti atti sogg sogget etti tiva vame ment ntee amministrativi, nel senso che sono posti in essere da autorità amministrative

Cenni ad alcuni riflessi della distinzione tra norme di relazione e norme di azione sui problemi della difformità dell’atto dal paradigma normativo e del riparto di giurisdizione. 1’atto 1’atto amminist amministrat rativo ivo emanato emanato in assenz assenzaa di potere potere è nullo  nullo  ed è sindacabile dal giudice ordinario (ad esempio un provvedimento di esproprio emanato da un’amministrazione non competente) .l giudice ordinario ha giurisdizione nei casi in cui l’amministrazione abbia agito in carenza di potere ponendo potere ponendo in essere un atto nullo, cioè non produttivo di effetti 1’interesse legittimo è anche la pretesa all’osservanza delle norme di azione -ott -otto o il prof profil ilo o proc proces essu sual alee la tute tutela la dell dell’i ’int nter eres esse se legi legitt ttim imo o è affi affida data ta al giud giudic icee amministrativo 1’azione amministrativa che non rispetti le norme di azione è sicuramente illegittimaB tuttavia, ove siano rispettate le norme di relazione che attribuiscono il potere, l’atto finale non è nullo /li effetti cos< effetti cos< prodotti sono tuttavia precari precari 1’atto è cioè emanato in una situazione in cui il potere sussiste, ma è stato esercitato in modo non corretto, pertanto la giurisdizione del giudice amministrativo si individua in base al canone del cattivo esercizio del potere amministrativ amministrativo o .l giudice giudice che accerti accerti la violazione violazione di norme di azione dovrà eliminare sia l’atto, sia i suoi effetti, emanando una decisione di annullamento .l regime dell’atto posto in essere in violazione di norme di azione è dunque l’annullabilità. l’annullabilità. 1’atto 1’atto pu" essere essere annullato annullato anche in via di autotutela dalla autotutela dalla stessa amministrazione che ha emanato l’atto 1’att atto ille illeg gittim imo o pu" essere disap isapp plic licato ato dal giudice ordina inario, io, annullat llato o dall’am dall’ammin minist istrazi razione one in sede sede di decisio decisione ne di ricors ricorso o ammi amminis nistrat trativo, ivo, ovvero ovvero in sede sede di controllo controllo

Le norme prodotte dalle fonti comunitarie. . trattati comunitari e le fonti di provenienza comunitaria disciplinano oggi ambiti rilevanti del diritto amministrativo e, di conseguenza, agiscono come strumenti di armonizzazione del diritto amministrativo dei vari paesi membri ra ra tali tali font fontii spic spicca cano no i regolamen regolamenti ti comunitari comunitari , , atti di portata generale, obbligatori e direttamente applicabili nei rapporti cd “verticali” tra pubblici poteri e cittadini, e le direttive comunitarie , vincolanti per lo -tato membro in ordine al risultato da raggiungere, lasciando allo stesso la scelta dei modi e dei mezzi per raggiungerlo -econdo la 7orte costituzionale il regolamento comunitario deve essere applicato dal giudice interno anche disapplicando la legge nazionale incompatibile 83

.l potere potere?do ?dover veree di disapp disapplica licazio zione ne riguar riguarda da anche anche il giudice giudice ammi amminis nistra trativo tivo,, il quale quale è chiamato sempre pi$ spesso ad esercitarlo -i è cos< cos< individ individuat uataa la categoria categoria delle direttive immediatamente applicabili  applicabili  dalle nostre amministrazioni (con efficacia solo verticale) 1e altre altre dire dirett ttive ive,, inve invece ce,, sono sono vinc vincol olant antii solta soltant nto o a segu seguito ito del del loro loro rece recepi pime ment nto o e conseguente attuazione nel nostro ordinamento .l dovere di disapplicare la normativa italiana confliggente con quella comunitaria è stato riconosciuto altres< in capo alla pubblica amministrazione

Le fonti soggettivamente soggettivamente amministrative considerazioni generali. 1e fonti che sono atti soggettivamente amministrativi sono i regolamenti regolamenti !ssi sono emanati da organi amministrativi (dello -tato, della regione e degli altri enti pubblici) titolari del potere normativo, consistente nella possibilità di emanare norme generali ed astratte 1’attività normativa dell’amministrazione è soggetta non solo al principio di preferenza della legg legge, e, ma an anche che a quel quello lo di legalità , il quale, secondo l’accezione di conformità formale, impone che ogni manifestazione di attività normativa trovi il proprio fondamento in una legge generale, che indichi l’organo competente e le materie in ordine alle quali esso pu" esercitarla 1a categoria degli atti amministrativi generali non generali non è facilmente differenziabile da quella degli atti normativi /li atti normativi sono sottopost sottopostii ad un particolare iter procedimentale iter procedimentale ovvero, per quanto riguarda i regolamenti emanati dal 8residente della 2epubblica, essi sono caratterizzati da una peculiare formula che essi debbono recare 1’art 1’art 0: comma comma  7ost 7ost riconos riconosce ce espres espressam sament entee il potere potere regolam regolament entare are del govern governo, o, attribuendo al 7apo dello -tato il potere di emanare regolamenti, sicch+ il richiamo di detta disposizione, nel preambolo di un atto emanato dal 8residente della 2epubblica, è indice sicuro del carattere normativo dell’atto stesso 9ualora ricorra lo schema norma?potere?effetto, atti amministrativi generali e generali e atti normativi presentano le seguenti differenzeB - solo gli atti normativi sono astratti - solo gli atti normativi sono espressione di un potere diverso da quello amministrativo, nel senso che, ponendo norme di azione, essi non costituiscono esercizio di azione dell’amministrazione, ma ne disciplinano il futuro svolgimento >i sono atti, poi, che hanno natura mista, come ad esempio i piani regolatori generali

I regolamenti amministrativi. amministrativi. . regolamenti si distinguono in regolamenti governativi, ministeriali e degli enti pubblici, in  base al soggetto e all’organo da cui provengono provengono 1a disciplina dei regolamenti governativi è governativi è fissata dalla legge 3**%400 8er la loro emanazione la legge richiede la deliberazione del 7onsiglio dei ministri, sentito il parere del 7onsiglio di -tato, !manati con decreto del 8residente della 2epubblica e sottoposti al visto e alla registrazione della 7orte dei conti, essi sono pubblicati nella /azzetta ufficiale e debbono essere espressamente denominati “regolamenti” 1’art %: della 1egge 3**%400 prevede diversi tipi di regolamenti governativi . regola rapprese senta ntano no le fon fonti ti gover governat native ive mediant mediantee le quali quali sono sono poste poste regolamen menti ti esecut esecutivi ivi rappre norme di dettaglio rispetto alla legge o al decreto legislativo da eseguire 84

. regolamen regolamenti ti attuativi attuativi e integrativi integrativi   rispetto alle leggi che pongono norme di principio, possono essere adottati al di fuori delle materie riservate alla competenza regionale . regolamenti indipendenti sono indipendenti sono emanati per disciplinare le materie in cui ancora manchi la disciplina da parte di leggi o atti aventi forza di legge >i sono poi i regolamenti c)e disciplinano l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge 1’art %: comma & 1egge 3**%400 disciplina i regolamenti di delegificazione (con delegificazione  (con il termine delegificazione si intende l’attribuzione al potere regolamentare del compito di disciplinare materie anche in deroga alla disciplina posta dalla legge) o “autorizzati”, i quali possono essere adottati solo a seguito di una specifica previsione di legge 1a norma dispone che “con decret decreto o del 8resid 8resident entee della della 2epubb 2epubblica lica,, previa previa delibe deliberazi razione one del 7on 7onsig siglio lio dei min minist istri, ri, sentito il 7onsiglio di -tato, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla 7ostituzione, per le quali le leggi della 2epubblica, autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del governo, determinano le norme generali regolativi della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti 7on effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari” 5n massicc massiccio io impieg impiego o dei regola regolamen menti ti di delegi delegifica ficazion zionee è previs previsto to per l’attua l’attuazio zione ne di direttive comunitarie ed ai fini di semplificazione dei procedimenti amministrativi . rego regolam lamen enti ti di dele delegi gific ficazi azion onee e quel quelli li di orga organi nizza zzazio zione ne rapp rappre rese sent ntan ano o oggi oggi atti atti di importanza essenziale nel quadro delle fonti 1a legge legge cont contem empl plaa poi poi i regolamen nonc nch+ h+ regolamenti interministeriali , , regolamenti ti ministeriali$ ministeriali$ no adotta adottati ti con decret decretii interm interminis inister teriali iali in quanto quanto attine attinenti nti a materie materie di compet competenz enzaa di pi$ ministri . regolamenti ministeriali debbono autoqualificarsi come tali e non possono dettare norme contrarie ai regolamenti governativi !ssi debbono trovare il fondamento in una legge che espressamente conferisca il relativo potere al ministro ed essere attinenti alle “materie di competenza del ministro” !ssi vanno comunicati al 8residente del 7onsiglio dei Dinistri prima della loro emanazione, emanazione, sono sottoposti sottoposti al parere parere obbligatorio obbligatorio del 7onsiglio 7onsiglio di -tato, -tato, al visto della 7orte dei conti e alla pubblicazione sulla /azzetta 5fficiale

Le altre fonti secondarie; in particolare statuti e regolamenti degli enti locali. I testi unici e le funzioni normative delle autorità indipendenti. 1’autonomia normativa è riconosciuta non solo a -tato e a regioni, ma anche ad altri enti pubblici !ssa di estrinseca mediante l’emanazione di statuti e statuti e regolamenti regolamenti 1’autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali è stata espressamente riconosciuta dalla legge %3&4* e succmod (ora tu enti locali) secondo un modello nel quale alla legge spetta dettare le linee fondamentali dell’organizzazione dell’ente 1a 7ostituzione riconosce una riserva di normazione sancendo che comuni, province e città metropolitane sono enti autonomi con propri statuti .l potere normativo, consistente nella potestà statutaria e in quella regolamentare, è esercitato anche dalle unioni di comuni e dalle comunità montane e isolane Ai sensi dell’art 3 della legge %;%&**;, lo statuto stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento dell’ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonch+ le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare -econdo quanto dispone attualmente il 5 enti locali, lo statuto è deliberato dal consiglio con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati 9ualora la maggioranza non venga raggiunta, “la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro ;* giorni e lo statuto è 85

appr approv ovato ato se otti ottien enee per per due due volt voltee il voto voto favor favorev evol olee della della maggi maggior oran anza za asso assolut lutaa dei dei consiglieri assegnati” -econdo l’art %%: 7ost, comuni, province e città metropolitane hanno “potestà regolamentare in ordi ordine ne all allaa disc discip iplin linaa dell’ dell’or orga gani nizza zzazio zione ne e dello dello svol svolgi gime ment nto o delle delle funzi funzion onii loro loro attribuite” 1a legge legge %;%&**; %;%&**; ribadis ribadisce ce poi poi che l’orga l’organizz nizzazio azione ne degli degli enti enti locali locali è discipl disciplinat inataa dei regolamenti nel rispetto delle norme statutarie .l tu tu enti enti local localii attu attualm almen ente te in vigor vigoree prev preved edee svari svariate ate ma mate teri riee che che debbo debbono no esse essere re disciplinate con regolamentoB ricordiamo ad esempio l’accesso ai documenti, l’individuazione dei dei resp respon onsa sabi bili li del del proc proced edim imen ento to,, l’or l’orga gani nizz zzaz azio ione ne dell dellee circ circos oscr criz izio ioni ni,, i pote poteri ri,, l’organizzazione e le forme di pubblicità dei lavori delle commissioni costituite in seno al consiglio /li /li artt artt 04 e 30 comm commaa ; 5 5 enti enti locali locali,, ha hann nno o disc discip iplin linat ato o una una rile rilevan vante te ipot ipotes esii di regolamenti, emanati non dal consiglio ma dalla giunta, relativi all’ordinamento degli uffici e dei servizi ali regolamenti debbono rispettare non solo la legge e lo statuto, ma anche i “criteri generali stabiliti dal consiglio” 6on sono invece fonti del diritto le circolari , , gli atti che pongono le cd norme interne e interne e la prassi prassi 5n cenno cenno merit meritan ano o poi poi i testi unici , , i quali raccolgono in un unico corpo le norme che disciplinano una certa materia .l loro fine è quello di raccogliere in un testo ufficiale le disposizioni vigenti 9uesti testi unici “compilatori” (o “spontanei”) sono da inquadrare tra le mere fonti di cognizione che non modificano le fonti raccolte Ianno invece forza novativa i testi unici emanati da soggetti dotati di competenza normativa 1’art &* legge 4%44: e succmod prevede, per finalità di semplificazione, l’emanazione ogni anno di una legge per la semplificazione e il ricorso a decreti legislativi e a regolamenti governativi di delegificazione per il riassetto normativo e la codificazione. 1a legge riconosce potestà normativa ad alcune autorità indipendenti (come l’autorità garante per per le comu comuni nicaz cazio ioni, ni, la 7o 7ons nsob ob,, la Fanca Fanca d’.t d’.tali aliaa eccC eccC) ) la poss possibi ibilit litàà che che le autor autorit itàà indipendenti emanino atti normativi, ad esclusione dei regolamenti delegati, è stata ammessa dal 7onsiglio di -tato 1’art %; 1egge &34%44: prevede che l’autorità garante per le comunicazioni, agendo d’intesa con la 7onferenza permanente per i rapporti tra lo -tato, le regioni e le province autonome di rento e Folzano, adotti un regolamento per definire le materie di sua competenza che possono essere delegate ai comitati regionali per le comunicazioni

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Capitolo 2I Il procedimento amministrativo Introduzione .l provvedimento è normativo che produce produce vicende giuridiche giuridiche in ordine ordine alle situazioni situazioni provvedimento è l’atto normativo giuridiche di soggetti terzi 1’emanazione del provvedimento finale è di norma preceduta da un insieme di atti, fatti ed attività, tutti tra di loro connessi poich+ concorrono all’emanazione del provvedimento stesso ali atti, fatti e attività sono caratterizzati dallo scopo comune ed unitario e confluiscono nel procedimento amministrativo. .l procedimento amministrativo è stato definito come “forma della funzione”, e la funzione è funzione è una serie coordinata di attività e di atti endoprocedimentali .l procedimento è caratterizzato da peculiarità del diritto pubblico tra le qualiB a) la necessità necessità di dare evidenza alle modalità modalità di scelta effettuate effettuate dall’amministraz dall’amministrazione ione in vista dell’interesse pubblico 1’impor orta tanza nza di enuc enucle lear aree i vari vari pass passag aggi gi che che cond conduc ucon ono o all allaa dete determ rmina inazio zione ne b) 1’imp conclusiva ai fini del sindacato operato dal giudice amministrativo c) 1’esist istenza di norme giur iuridich iche (norme di azi azione) alle lle quali ali è soggetta l’amministrazione nel corso della sua attività proced edim imen ento to deve deve esse essere re stru strutt ttur urat ato o in mo modo do da cons consen enti tire re che che la scel scelta ta d) .l proc discrezionale possa proficuamente avvenire 1a recente normativa configura il procedimento come un modulo nel cui interno far confluire l’esercizio di pi$ poteri provvedimentali, in particolare autorizzativi e concessori, tra di loro connessi !’ da segnalare segnalare la disciplina relativa allo sportello unico delle attività produttive produttive  /li artt &; e segg #el #lgs %%&40 prevedono che i comuni si dotino di una struttura unica responsabile dei procedimenti attinenti alle attività produttive (concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione, la rilocalizzazione di impianti produttivi, nonch+ il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie), la quale deve dar vita ad uno sportello unico “al fine di consentire a tutti gli interessati l’accesso, anche in via telematica, al propri proprio o archivio archivio inf inform ormatic atico o conten contenent entee le domand domandee di autori autorizzaz zzazion ionee e il relati relativo vo iter iter proced procedural urale, e, gli adempi adempimen menti ti necess necessari ari per le proced procedure ure autori autorizzat zzatori orie, e, non nonch+ ch+ tutte tutte le info inform rmazi azion onii disp dispon onibi ibili li a livel livelli li regi region onale ale,, comp compre rese se quel quelle le conc concer erne nent ntii le atti attivit vitàà promozionali, che dovranno essere fornite in modo coordinato”

Cenni alle esperienze straniere e alla disciplina comunitaria .n Aust Austri ria, a, già già dal dal %4& %4& era era stat stataa varata varata una una comp comple less ssaa disc discip iplin linaa del del proc proced edime iment nto o amministrativ amministrativo, o, mediante l’emanazione l’emanazione di  leggi ale impostazione impostazione ricorreva a profili profili quali la competenza, i termini, l’istruttoria, le spese 1a legge legge sul proced procedimen imento to amm amminis inistra trativ tivo o della della 2epubb 2epubblica lica federa federale le tedesc tedescaa del :' ha suscitato attenzione anche nella nostra dottrina !’ proprio a tale normativa che si ispira la nostra legge &3%4* ra gli aspetti pi$ rilevanti si ricordano l’obbligo generale di motivazione, il diritto per i privati di essere sentiti, l’accesso ai documenti e i contratti di diritto pubblico 87

1a -pag -pagna na ha prov provve vedu duto to nel nel %44 %44&& ad emana emanare re una una legg leggee gene general ralee sul sul proc proced edime iment nto o e sull’azione amministrativa, disciplinando anche i profili della responsabilità della pubblica amministrazione e dei funzionari .n Erancia sono state emanate norme sui rapporti rapporti tra amministrazione amministrazione ed utenza già dal %4:0 inerenti disposizioni sull’accesso ai documenti amministrativi e sulla motivazione degli atti amministrativi 6ell’ordinamento inglese manca una disciplina generale sul procedimento amministrativo, per" le corti inglesi riconoscono principi procedimentali molto importanti, come il dovere per l’amministrazione di agire correttamente .l proc proced edim imen ento to amm ammini inist stra rativ tivo o comu comunit nitari ario o è sopr sopratt attut utto to confi configu gurat rato o come come mo modu dulo lo garantistico di tutela delle situazioni giuridiche soggettive, all’interno del quale deve essere assicurato il diritto di difesa Altri importanti importanti principi principi sanciti sanciti dal diritto comunitario sono quello inquisitori inquisitorio, o, quello della tutela tutela dell’af dell’affid fidame amento nto del cittadi cittadino no e quello quello della della propor proporzio zionali nalità tà della della misura misura finale finale adottata 1o stesso rattato istitutivo della 7! prevede alcuni importanti principi in relazione alle decisioni, quali l’obbligo della motivazione e della notificazione degli atti

L’esperienza italiana legge & agosto *%%< n.=+* e il suo ambito di applicazione. 1a legge : agosto %44*, nr &3% reca “norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto diritto di accesso ai documenti documenti amministrativi” amministrativi” 1a legge italiana si limita a specificare alcuni principi e a disciplinare gli istituti pi$ importanti -econdo l’art&4 la legge pone “principi generali dell’ordinamento” e “norme fondamentali” ale disposizione stabilisce inoltre che la legge operi direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario fino a quando esse non avranno legiferato in materia, mentre, con riguardo alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di rento e Folzano, precisa che, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, tali enti debbono provvedere ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme fondamentali contenute nella legge medesima 1’art % c' lett b della legge %;%&**; dispone che i decreti legislativi che il governo dovrà emanare si atterrano, tra gli altri, al seguente criterio direttivoB “considerazione prioritaria, ai finii dell’in fin dell’indivi dividua duazio zione ne dei princip principii fon fondam dament entali, ali, delle delle dispos disposizio izioni ni statali statali rilevant rilevantii per garant garantire ire l’unità l’unità giurid giuridica ica ed econom economica, ica, la tutela tutela dei livelli livelli essenz essenziali iali delle delle presta prestazio zioni ni concernenti i diritti civili e sociali, il rispetto delle norme e dei trattati internazionali e della normativa comunitaria, la tutela dell’incolumità e delle sicurezza pubblica, nonch+ il rispetto dei principi generali in materia di procedimenti amministrativi e amministrativi e di atti concessori o autorizzatori” .n relazio relazione ne all’ambi all’ambito to sogget soggettiv tivo o di applica applicazion zionee della della legge legge &3%4*, &3%4*, deve deve ancora ancora essere essere sotto sottoline lineato ato che in ordine ordine all all’ist ’istitu ituto to del diritto di accesso  accesso  ai documenti amministrativi è previsto che esso trovi applicazione pure nei confronti dei gestori di pubblici servizi, tra i quali vi sono anche soggetti privati 7irca l’ambito oggettivo di applicazione della legge, va ricordato che l’attività amministrativa si caratterizza per il profilo funzionale, per essere cioè diretta alla cura dell’interesse pubblico

I principi enunciati dalla legge =+*>%i sono ipotesi in cui la presenza di un atto, conclusivo di procedimento, osta all’emanazione di un certo certo provve provvedim diment ento o (ad esempi esempio o un provve provvedim diment ento o di conces concessio sione ne in sanato sanatoria ria impedisce di concludere il procedimento sanzionatorio con la comminazione della sanzione) 6ella 6ella situazi situazione one in cui, per svolge svolgere re una certa certa attivit attività, à, il privato privato deve ottene ottenere re distint distintii provvediment provvedimentii non connessi connessi sotto sotto il profilo profilo giuridico, giuridico, ma di fatto tutti attinenti attinenti al medesimo medesimo  bene della vita, il nesso tra i vari procedimenti non è di presupposizione, ma di consecuzione 90

(ad esempio nel caso di intervento su un immobile situato in zona soggetta a tutela paesistica che necessita di un ulteriore autorizzazione relativa ai beni paesaggistici e ambientali)

L’iniziativa del procedimento procedimento amministrativo. .l procedimento si apre con l’iniziativa, che pu" essere ad istanza di parte , ovvero d’ufficio ovvero d’ufficio (art & 1egge &3%4*) 1’inizi 1’iniziativ ativaa ad istanza istanza è caratte caratteriz rizzata zata dal fatto fatto che il dovere di procedere  procedere   sorge a seguito dell’atto di impulso proveniente da un soggetto privato oppure da un soggetto pubblico diverso dall’amministrazione cui è attribuito il potere, o da un organo differente da quello competente a provvedere 6egli ultimi due casi, l’istanza consiste in un atto amministrativoB pi$ esattamente si deve parlare parlare di richiesta richiesta o di proposta proposta 9uest’ultima è l’atto di iniziativa avente anche contenuto valutativo, con cui si suggerisce l’esplicazione di una certa attività !ssa pu" essere vincolante o non vincolante 1a ric) ric)ie iest staa in senso proprio è l’atto di iniziativa, consistente in una manifestazione di volontà, mediante il quale un’autorità sollecita ad altro soggetto pubblico l’emanazione di un determinato atto amministrativo 1a richiesta richiesta si distin distingue gue dalla designazione , che consiste “nella indicazione di uno o pi$ nominativi all’autorità competente a provvedere ad una nomina” 1’istanza 1’istanza proviene  proviene dal solo cittadino ed è espressione della sua autonomia privata 1a rich richie iest staa e la prop propos osta ta prov proven enie ient ntii da un’am un’ammin minis istr trazi azion onee pubb pubblic licaa cons conseg eguo uono no all’esplicazione di un potere pubblico e mirano alla cura di interessi pubblici, mentre l’istanza è posta in essere in funzione di interessi particolari utte utte le ipotes ipotesii descrit descritte te (ad eccezi eccezione one della della propos proposta ta non vincola vincolante nte)) sono sono comunq comunque ue cara caratt tter eriz izza zate te dal dal fatt fatto o che che sorg sorge, e, qual qualee effe effett tto o endo endopr proc oced edim imen enta tale le,, il dove dovere re per per l’amministrazione di procedere Ai sensi dell’art ;4 1egge 1egge &3%4*, è fatto divieto alle pubbliche amministrazion amministrazionii di richiedere richiedere della sott sottos oscr crizi izion onee delle delle doma domand ndee di part partec ecip ipazi azion onee a sele selezio zioni ni per per l’autenticazione della l’assun l’assunzio zione ne nelle nelle pubblic pubbliche he amm amminis inistra trazion zioni, i, non nonch+ ch+ ad esami esami per il conseg conseguim uiment ento o di abilitazioni, diplomi o titoli culturali -econdo l’art ;0 1egge &3%4*, la sottoscrizione di istanza da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi pu" essere apposta in presenza del dipendente e, comunque, non è soggetta ad autenticazione ove l’istanza sia presentata unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore #i frequente le istanze hanno anche un contenuto rappresentativo di interessi, e talora la legge prevede l’onere in capo al richiedente di allegare atti o documenti volti ad attestare il ricorrere di determinati determinati requisiti, requisiti, consentendo consentendo cos< di agevolare agevolare l’accertamento l’accertamento di fatti e la verifica verifica dei requisiti A fronte fronte dell’is dell’istan tanza, za, l’ammini l’amministr strazio azione ne deve deve dar corso corso al proced procedimen imento, to, ma pu" anche anche rilevarne l’erroneità o la incompletezza in tale ipotesi, prima di rigettare l’istanza, essa deve procedere alla richiesta della rettifica (art ' c% lettb 1egge &3%4*, che introduce il principio della sanabilità delle istanze dei privati) privati ) .l dovere dovere di procedere procedere per l’amministrazio l’amministrazione ne sorge sorge soltanto soltanto quando l’ordinamento l’ordinamento riconosca la sussistenza di una posizione qualificata in capo al privato 91

.n caso contrario, l’atto del privato non si configura come istanza in senso proprio, ma come denuncia mediante denuncia mediante la quale si rappresenta una data situazione di fatto all’amministrazione, chieden chiedendo do l’adozio l’adozione ne di provve provvedim diment entii eo di misure misure generi generiche che senza senza che l’ordi l’ordiname namento nto rico ricono nosc scaa in capo capo al priva privato to un inte intere ress ssee prot protet etto to (ad esem esempio pio l’att l’atto o in cui cui si solle sollecit citaa l’adozione un atto di autotutela, la cui decisione è rimessa alla discrezionalità della pa) 1’inizia 1’iniziativa prevista ta dall’or dall’ordin dinamen amento to nelle nelle ipotes ipotesii in cui il tipo tipo di intere interessi ssi tiva d’ufficio d’ufficio è previs pubblici affidati alla cura dell’amministrazione, o il continuo e corretto esercizio del potere? dovere attribuito al soggetto pubblico, esiga che questi si attivi automaticamente al ricorrere di alcuni presupposti indipendentemente dalla sollecitazione esterna

Il dovere di concludere il procedimento. procedimento. .l momento dell’inizio del procedimento è importante perch+ solo con riferimento ad esso è possibile stabilire il termine entro il quale il procedimento stesso deve essere concluso 1’art & 1egge &3%4* stabilisce che tale termine decorre dall’inizio d’ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte, e stabilisce anche che il provvedimento deve essere concluso entro il termine stabilito .n senso proprio, il procedimento si conclude con l’emanazione dell’ultimo atto della serie procedimentale (che potrebbe non coincidere con il provvedimentoB come ad esempio gli atti di controllo o di accettazione dell’interessato che seguono l’emanazione del provvedimento) .l legi legisl slato atore re chiar chiaris isce ce che la pubbl pubblica ica amm ammin inis istr trazi azion onee ha il dove dovere re di concl conclud uder eree il procedimento “mediante l’adozione di un provvedimento espresso” entro ;* giorni ovvero entro il termine diverso fissato in via regolamentare A fronte fronte dell’in dell’inuti utile le decors decorso o del termin terminee senza senza che l’ammini l’amministr strazio azione ne abbia abbia emanat emanato o il provvedimento, il cittadino ha a disposizione una serie di rimedi giuridici giuridici .l ritard ritardo o pu" causare causare una respon responsab sabilit ilitàà dell’am dell’ammini ministr strazio azione ne per lesion lesionee di intere interessi ssi meritevoli di tutela .n caso di inerzia, il cittadino pu" inoltre reagire utilizzando gli strumenti previsti a fronte del cd cd silenzio inadempimentoB inadempimentoB esso si forma allorch+ l’amministrazione non abbia emanato l’att l’atto o nel nel termi termine ne fissa fissato to nel nel cont contes esto to in cui cui a quel quel comp compor orta tame ment nto o l’ord l’ordin iname ament nto o no non n attribuisce alcun effetto giuridico equivalente ad un provvedimento positivo o di diniego 1’ordinament 1’ordinamento o attribuisce attribuisce poteri sostitutivi  sostitutivi  in capo ad amministrazioni diverse da quelle competenti a provvedere che siano rimaste inerti 1’art ; ter dl %';%44 convertito in legge &:;%44, prevede che, decorsi inutilmente i termini di conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni stat statali ali,, l’int l’inter eres essa sato to poss possaa prod produr urre re ista istanz nzaa al diri dirige gent ntee dell’ dell’un unit itàà resp respon onsa sabil bilee del del procedimento, che provvede direttamente nel termine di trenta giorni -e il provvedimento è di competenza del dirigente generale, l’istanza è rivolta al ministro .l ritardo ritardo nell’emanazion nell’emanazionee dell’atto dell’atto amministrativo amministrativo pu" altres< altres< integrare integrare un’ipotesi un’ipotesi di illecito disciplinare a disciplinare a carico del dipendente A ci" si aggiunga che l’ordinamento prevede altres< la carico o dell’ dell’ag agen ente teBB ai sens sensii dell’ dell’ar art t & dp dpr r ;%4 ;%4:: (tes (testo to unico unico responsa responsabilità bilità civile a caric impie impiega gati ti civili civili dello dello -tat -tato) o) inf infat atti ti,, il priva privato to pu" pu" chie chiede dere re il risa risarc rcime iment nto o dei dei dann dannii conseguenti l’omissione o al ritardo nel compimento di atti o di operazioni cui l’impiegato sia tenuto per legge o per regolamento A tal fine, l’interessato, quando siano trascorsi sessanta giorni dalla data di presentazione dell’is dell’istan tanza, za, deve deve no notifi tificare care una diffid diffidaa all’ammi all’amminis nistra trazion zionee e all’imp all’impieg iegato ato,, a mezzo mezzo di ufficiale giudiziario decorsi inutilmente trenta giorni dalla diffida, egli pu" proporre l’azione volta ad ottenere il risarcimento 92

ale procedura è prevista dalla legge anche in caso di omissioni o ritardi di atti (diversi dall’istanza iniziale) endoprocedimentali da compiersi d’ufficio 1’art ;&0 cp stabilisce, inoltre, che il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio il quale, entro entro trenta giorni dalla richiesta redatta redatta in forma scritta scritta da chi vi abbia interesse, interesse, non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino a un anno o con la multa fino a lire due milioni Affi Affinc nch+ h+ si inte integr grii il reat reato, o, comu comunq nque ue,, è suff suffic icie ient ntee l’in l’iner erzi ziaa nel nel comp compie iere re un atto atto (ric (richi hied eden endo dosi si per" per" semp sempre re il requ requis isit ito o del del dolo dolo)) il qual qualee no non n nece necess ssar aria iame ment ntee è il procedimento finale 1’art %' 1egge &3%4*, modificato dall’art%: c&3 1egge %&:%44: dispone che gli organi consultivi sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro 3 giorni dal ricevimento della richiesta 6el nostro ordinamento vige il principio secondo cui tempus regit actumB actumB ogni atto deve essere disciplinato dalla normativa vigente al momento in cui esso è posto in essere 1a legittimità di pareri e istanze deve ad esempio essere accertata avendo riguardo alle prescrizioni in vigore al momento in cui gli stessi sono stati rispettivamente resi o presentati, anche se successivamente la disciplina è mutata .l principio vale anche per il provvedimento finale, cosi sono due importanti norme, l’art ; ultimo comma legge &3%4*, secondo cui in ogni atto notificato al destinatario deve essere indicato “il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere” e l’art ; co; legge &3%4* che sembra implicare l’obbligo generalizzato generalizzato di comunicazione comunicazione della “dec “decis isio ione ne”, ”, no nonch nch++ l’ob l’obbli bligo go di rend render eree disp dispon onibi ibile le la mo moti tivaz vazio ione ne dell dell’at ’atto to ale ale dispo isposi sizi zion onee infa infattti recit ecitaa “se “se le rag ragioni ioni della ella deci decisi sion onee risu risult ltan ano o da alt altro att atto dell’am dell’ammin minist istrazi razione one richiama richiamato to dalla dalla decisio decisione ne stessa stessa,, insiem insiemee alla comuni comunicazi cazione one di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa vi richiama” 9uesto obbligo di comunicazione riguarda solo le ipotesi in cui “le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione” 1’art & 2# '3&%4*: afferma il principio secondo il quale il provvedimento amministrativo deve essere notificato ai soggetti “direttamente contemplati” 6el nostro ordinamento sono previsti altri modi finalizzati a portare atti giuridici nella sfera di conoscibilità del destinatario . pi$ comuni mezzi di partecipazione sonoB - la pubblicazione (destinata ad una generalità di individui potenziali destinatari dell’atto ma non contemplati nell’atto stesso @ come ad esempio la pubblicazione sulla /azzetta 5fficiale) (destin stinat ataa ad una una plur plural alit itàà di ind individ ividui ui e cara carattteri terizz zzat ataa dalla alla licità (de - la pubblic predisposizione di documenti, quali pubblici registri, che realizzano la permanenza dello stato di conoscibilità dell’atto da comunicare) individuale  (rivolta ad un destinatario individuato e posta in essere - la comunicazione individuale (rivolta dall’autore dell’atto @ la comunicazione pu" avvenire anche mediante trasmissione con piego raccomandato con avviso di ricevimento e, talora, oralmente come ad esempio l’ordine impartito dal superiore gerarchico) (consi sist sten ente te nell’ nell’in invit vito o al dest destina inata tario rio a recar recarsi si per per ricev ricever eree un convoc ocaz azio ione ne (con - la conv docume documento nto presso presso un ufficio ufficio,, ove il sogget soggetto to che ritira ritira tale document documento o rilasci rilasciaa una dichiarazione) notificazioni caratterizzate da procedure formali ad opera di particolari soggetti il - le notificazioni caratterizzate sogg sogget etto to,, deno denomi minat nato o agen agente te no noti tific ficato atore re,, è un sogg sogget etto to terzo terzo e quali qualific ficat ato o che che 107

documenta il ricevimento dell’atto 1e notificazioni sono disciplinate dal rd '3&%4*: e dai regolamenti delle varie amministrazioni Ai sensi dell’art %* c legge &'%444 tutte le pubbliche amministrazioni di cui al dlgs %'&**% possono oggi avvalersi in modo generalizzato della notificazione a mezzo posta il comma % aggiunge che, per le notificazioni dei propri atti, esse possono pure avvalersi dei messi comunali “qualora non sia possibile eseguire utilmente le notificazioni ricorrendo al servizio postale o alle altre forme di notificazione previste dalla legge” “1e comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti” sono curate dal responsabile del procedimento procedimento  1’ar 1’art t %' c c legg leggee &3% &3%4* 4* cons consen ente te la comun comunica icazio zione ne del del disp dispos osit itivo ivo del del pare parere re favorevole favorevole all’amministraz all’amministrazione ione richiedente richiedente “telegraficament “telegraficamentee o con mezzi telematici” telematici” l’art ' legge 3%&4% ammette che le comunicazioni tra amministrazioni, salvo che per gli atti aventi valore normativo, siano effettuate via telefaG, “una volta che ne sia verificata la provenienza” l’art l’art %3 tu tu in ma mate teri riaa di docu docume ment ntazi azion onee am ammin minis istr trat ativa iva stabi stabili lisc scee che che il docu docume ment nto o informatico (definito come “la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”) “trasmesso per via telematica si intende inviato e pervenuto al destinatario se tras trasme mess sso o all all’in ’indi diri rizzo zzo elet elettr tron onico ico da ques questi ti dich dichiar iarat ato” o” inol inoltr tre, e, “la tras trasmis missi sion onee del del documento documento informatico per via telematica, telematica, con modalità modalità che assicurino assicurino l’avvenuta consegna, equivale a notificazione per mezzo posta nei casi consentiti dalla legge” .nfine, secondo quanto quanto dispon disponee l’art3 l’art3;; tu tu in materia materia di docume documenta ntazio zione ne amm amminis inistra trativ tiva, a, i docume documenti nti trasmessi ad una pubblica amministrazione tramite faG, o con altro mezzo telematico o informatico idoneo ad accertare la fonte di provenienza del documento, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale attraverso il sistema postale

La semplificazione procedimentale. 1a legge %&:%44: reca misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo (modificata poi dalla legge %4%%440), mentre la legge 4%44: contiene la delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli agli enti enti local locali, i, per per la rifor riforma ma della della pubb pubblic licaa am ammin minis istr traz azion ionee e per per la semplificazione amministrativa amministrativa 1’esigenza di semplificare è particolarmente sentita anche in materia procedimentale 1’art %% legge %;:&**& ha previsto che presso il #ipartimento della funzione pubblica sia istituito, con decreto del 8residente del 7onsiglio dei Dinistri, un ufficio dirigenziale di livello generale con il compito di coadiuvare il ministro nell’attività normativa ed amministrativa di semplificazione delle norme e delle procedure 8resso la presidenza del 7onsiglio dei Dinistri sono pure istituiti non pi$ di due servizi con il compito di provvedere all’applicazione dell’analisi dell’impatto della regolamentazione .l comp compit ito o di attu attuar aree il dise disegn gno o di semp sempli lific ficaz azio ione ne proc proced edime iment ntale ale è aff affid idat ato o a decr decret etii legislativi e alle fonti regolamentari di delegificazione 1’art&* legge 4%44: consente di affermare che la semplificazione comporta la riduzione delle fasi procedimentali, l’adeguamento alle nuove tecnologie informatiche, la riduzione dei term termini ini no nonc nch+ h+ l’acco l’accorp rpame ament nto o e la rego regolam lamen enta tazio zione ne unif unifor orme me dei dei proc proced edime iment ntii che che attengono alla stessa attività 1a legge %&:%44: si occupa anche di altri aspetti, quali la conferenza di servizi , la disciplina dei pareri e pareri e la documentazione amministrativa documentazione amministrativa 1a legge &3%4* definisce definisce come istituti istituti di semplificazion semplificazionee la conferenza di servizi , gli accordi tra amministrazioni , amministrazioni , la prefissione di termini e di meccanismi procedurali per consentire di 108

ottenere in termini certi pareri o valutazioni tecnic)e , l’autocertificazione l’autocertificazione , la liberalizzazione di attività private ed il silenzio assenso assenso 

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Capitolo 2II La conclusione del procedimento amministrativo: il provvedimento e gli accordi amministrativi. ,li atti determinati dal contenuto del provvedimento$ l’atto complesso il concerto e l’intesa. 1’amministrazione conclude il procedimento emanando una decisione decisione 1a fase decisoria pu" essere costituita da una serie di atti, da un atto proveniente da un unico organo, da un fatto, oppure da un accordo 9uand 9uando o la fase fase decis decisor oria ia cons consis iste te nell’ nell’em eman anazi azion onee di atti atti o delib deliber erazi azion onii prel prelimi iminar narii determinativi del contenuto del provvedimento finale, si assiste all’adozione da parte di un organo di un atto che, per produrre effetti, deve essere esternato ad opera di un altro organo 1’atto del primo organo è quindi determinativo del contenuto del provvedimento finale, ma non è costitutivo degli effetti 1a decisi atto di impul impulso so proc proced edime iment ntale ale nece necess ssar ario io perc perch+ h+ il decisione one su propos proposta ta è un atto provvedimento finale possa essere emanato, e indicativo del contenuto dello stesso 1’organo al quale la proposta è rivolta ha sempre il potere di rifiutare l’adozione dell’atto finale, ma non pu" modificare il contenuto della proposta 1a determinazione preliminare e l’atto finale rimangono separati, ma quando le due situazioni si fondono danno luogo all’atto all’ atto complesso. .l concerto è un istituto che si riscontra nelle relazioni tra organi dello stesso enteB l’autorità concertante elabora uno schema di provvedimento e lo trasmette all’autorità concertata .l consenso dell’autorità concertante condizione l’emanazione del provvedimentoB tale consenso è espresso con atto che non si fonde con quello dell’amministrazione procedente, che è l’unica ad adottare l’atto finale 1’intesa 1’intesa viene  viene di norma raggiunta tra enti differenti ai quali tutti si imputa l’effetto

La conferenza di servizi c.d. !decisoria". 1a legge, pur ritenendo necessario il consenso di pi$ amministrazioni ai fini della definizione del procedimento, ammette oggi che gli atti determinativi o condizionanti il contenuto della decisione finale possano essere sostituiti dalla determinazione assunta in seno alla conferenza di servizi .l mo mode dello llo di conf confer eren enza za di servi servizi zi intr introd odot otto to dall’ dall’ar art t %3 legg leggee &3% &3%4 4** diffe differis risce ce dalla dalla conferenza istruttoria anche istruttoria anche se la disciplina è in parte identicaB si tratta delle cd conferenze decisorie decisorie .l legislatore, le circoscrive ai casi in cui sia necessario acquisire “intese, concerti, null nullao aost staa o asse assens nsii comu comunq nque ue deno denomi mina nati ti di altr altree am ammi mini nist stra razi zion onii pubb pubbli lich che” e” e l’ammini l’amministr strazio azione, ne, avendo avendoli li formalm formalment entee richies richiesti, ti, non li otteng ottengaa entro entro quindic quindicii giorni giorni dall’inizio del procedimento -econd -econdo o l’art l’art %3 ter legge legge &3%4* &3%4* il provve provvedim diment ento o fin finale ale confor conforme me alla determ determina inazion zionee conclusiva conclusiva favorevole favorevole della conferenza conferenza “sostituisce “sostituisce a tutti gli effetti, effetti, ogni autorizzazion autorizzazione, e, conc conces essi sion one, e, nulla nulla osta osta o atto atto di asse assens nso o comu comunq nque ue deno denomin minat ato o di comp compet eten enza za delle delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare, alla predetta conferenza” 1a conferenza di servizi (sia istruttoria che decisoria) tende un accordo tra amministrazioni !ssa ssa non dà luo luogo ad un orga organo no coll colleegial gialee atte atteso so che che ogni ogni rapp rappre rese sent ntan antte dell dellee 110

amministra amminis trazio zioni ni “vi partec partecipa ipa nell’es nell’eserc ercizio izio delle delle funzio funzioni ni ammi amminis nistra trativ tivee dell’en dell’ente te di competenza” e gli effetti sono imputati alle singole amministrazioni e non alla conferenza 1’art %3 quater legge &3%4*, in caso di dissenso espresso da un soggetto convocato alla confer conferenz enza, a, consen consente te che la determ determinaz inazion ionee conclu conclusiv sivaa del proced procedime imento nto possa possa essere essere comunq comunque ue assunt assuntaa dall’am dall’ammin minist istrazi razione one proced procedent entee “sulla “sulla base base della della maggio maggioran ranza za delle delle posizioni espresse in sede di conferenza di servizi” Alla Alla dete determ rmina inazio zione ne conc conclus lusiva iva favor favorev evol olee della della conf confer eren enza za decis decisor oria, ia, si confo conform rmaa il provve provvedim diment ento o finale, finale, il quale quale sostit sostituis uisce ce autori autorizzaz zzazion ioni, i, conces concessio sioni, ni, nulla nulla osta osta e atti atti di assenso 1a conferenza decisoria come descritta pu" essere definita interna interna 1a legge &3%4* disciplin disciplinaa anche anche un modell modello o di conferenz conferenzaa di servizi servizi decisoria esterna la quale quale,, anche anche su rich richie iest staa dell’ dell’in inte tere ress ssat ato, o, pu" pu" esse essere re conv convoc ocat ataa dall’ dall’amm ammini inist straz razio ione ne compet competent entee per l’adozio l’adozione ne del provve provvedim diment ento o fin finale ale “quand “quando o l’attiv l’attività ità del privato privato sia subordinata ad atti di consenso, comunque denominati, di competenza di pi$ amministrazioni pubbliche” 1a possibilità possibilità dunque dunque per il privato di richiedere l’indizione l’indizione della conferenza conferenza gli consente consente di assumere una importante iniziativa per “indurre” le amministrazioni ad esercitare in una unica soluzione i differenti poteri permissivi 1a conferenza pu" poi essere convocata per l’esame contestuale di interessi coinvolti in pi$ procedimenti connessi, riguardanti medesimi attività o risultati in tal caso, su richiesta di una qualsiasi delle amministrazioni coinvolte, essa è indetta “dall’amministrazione o, previa intesa formale, da una delle amministrazioni che curano l’interesse pubblico prevalente” 1a legg leggee prev preved edee ulte ulterio riori ri ipot ipotes esii di conf confer eren enzaB zaB quel quella la che che pu" pu" esse essere re conv convoc ocat ataa dal dal concedente concedente in caso di affidamento affidamento di concessione concessione di lavori pubblici pubblici quella che il ministro dei trasporti pu" indire per l’approvazione di progetti di opere concernenti reti ferroviarie e quella, quella, infine, infine, relativ relativee a istanze o progetti preliminari , la quale pu" essere convocata “per progetti di particolare complessità, su motivata e documentata richiesta dell’interessato, prima della presentazione di una istanza o di un progetto definitivi, al fine di verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di consenso” 1a conferenza si esprime entro trenta giorni dalla data della richiesta allo stato degli atti a sua disposizione e le indicazioni fornite possono essere modificate o intergrate “solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento” . costi sono a carico del richiedente 1’art %3 ter disciplina il procedimento della conferenza di servizi prevedendo regole che mirano a garantire la celere e positiva conclusione del subprocedimento, caratterizzato anche dalla presenza di una vera e propria fase istruttoria .n particolare, esso stabilisce cheB - la conferenza assume le determinazioni relative all’organizzazione dei propri lavori a maggioranza dei presenti convocaz cazion ionee alla alla prima prima riunio riunione ne deve deve perv perven enir ire, e, an anch chee per per via tele telema mati tica ca o - la convo informatica, almeno dieci giorni prima della relativa data amminis nistra trazion zionii stabili stabilisco scono no il termine termine per l’adozi l’adozione one della della decisi decisione one conclus conclusiva, iva, - le ammi rispettando la regola secondo cui i lavori non possono superare i 4* giorni ogni ammi amminis nistra trazion zionee parteci partecipa pa ad essa essa con un “unico “unico rappre rappresen sentan tante, te, legitt legittimat imato o - ogni dall’organo competente ad esprimere in modo vincolante la volontà su tutte le decisioni di competenza della stessa”  sede di conf confer eren enza za poss posson ono o esse essere re richi richies esti ti,, per per una una sola sola volt volta, a, ai prop propon onen enti ti - in sede dell’istanza dell’istanza o ai progettist progettistii chiarimenti chiarimenti o ulteriore ulteriore documentazione, documentazione, che debbono debbono essere essere forniti entro trenta giorni (in caso contrario “si procede all’esame del provvedimento”) 111

6el caso di mancato rispetto del termine stabilito termine  stabilito per la conclusione dei lavori, l’art%3 ter prevede che l’amministrazione procede ai sensi di quanto disposto in ordine al dissenso, e, dunque, pu" assumere la determinazione di conclusione del procedimento 1’art %3 quater stabilisce, nel caso di diss dissen enso so espr espres esso so nella nella conf confer eren enza za , che l’amministrazione procedente assume comunque la determinazione conclusiva “sulla base dell dellaa ma magg ggio iora ranz nzaa dell dellee posi posizi zion onii espr espres esse se in sede sede di conf confer eren enza za di serv serviz izi” i” 1a determinazione è immediatamente esecutiva -i consid considera era poi acquisi acquisito to l’assen l’assenso so dell’am dell’ammini ministr strazio azione ne il cui rappre rappresen sentan tante te non abbia abbia “esp “espre ress sso o defin definit itiva ivame ment ntee la volo volont ntàà dell’ dell’amm ammini inist straz razio ione ne rapp rappre rese sent ntata ata e no non n abbia abbia notificato all’amministrazione procedente, entro trenta giorni dalla data di ricezione della determinazio determinazione ne di conclusione conclusione del procediment procedimento, o, il proprio proprio motivato motivato dissenso, dissenso, ovvero nello stesso termine non abbia impugnato la determinazione medesima” .l provvedimento finale conforme alla determinazione conclusiva favorevole della conferenza “sostituisce a tutti gli effetti ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunq comunque ue denomin denominato ato di compet competenz enzaa delle delle ammi amminis nistra trazion zionii partec partecipa ipanti nti,, o comunq comunque ue invitate a partecipare, alla predetta conferenza” .l comma ; dell’art%3 quater introduce poi una disciplina derogatoria occupandosi dei casi di dissen dissenso so manifes manifestat tato o da ammi amminis nistra trazion zionii prepos preposte te alla tutela ambientale ambientale$$ paesaggi paesaggistico stico(( territoriale$ del territoriale$ del patrimonio storico(artistico o storico(artistico o alla tutela della salute salute .n tal caso la decisione è rimessa al 7onsiglio dei Dinistri ove l’amministrazione dissenziente o quella procedente sia un’ammi un’amminis nistra trazio zione ne statal statale, e, ovvero ovvero ai compon component entii organ organii colleg collegiali iali esecut esecutivi ivi degli degli enti enti territoriali, nelle altre ipotesi /li organi in oggetto deliberano entro trenta giorni 5na 5na disc discipl iplin inaa pecu peculia liare re è infin infinee dett dettat ataa con con rifer riferim imen ento to al caso caso in cui cui sia sia prev previs ista ta la valutazione di impatto ambientale  ambientale   (via), procedura volta a verificare via preventiva la compatibilità ambientale di alcune opere e di alcuni progetti 1a via deve essere acquisita dalla conferenza di servizi, la quale deve attendere l’adozione del provvedimento di via =ve la valutazione di impatto ambientale non intervenga nel termine fissato per l’adozione del relativo provvedimento, l’amministrazione competente si esprime in sede di conferenza .l provvedimento finale concernente opere sottoposte a via deve essere pubblicato, a cura del proponente, nella /azzetta 5fficiale o nel bollettino ufficiale regionale e in un quotidiano a diffus diffusion ionee naziona nazionale le #alla #alla data data della della pubblic pubblicazio azione ne nella nella /5 /5 decorr decorrono ono i termini termini per eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale

-ile -ilenz nzio io(i (ina nade demp mpim imen ento to$$ devolutivo.

sile silenz nzio io(r (rig iget etto to$$

sile silenz nzio io

sign signif ific icat ativ ivo o

e

sile silenz nzio io

.l silenzio è l’inerzia dell’amministrazione .l nostro nostro ordinam ordinament ento o conosc conoscee varie varie forme forme di silenzio silenzioBB silenz silenzio? io?inad inademp empime imento nto,, silenz silenzio? io? rigetto, silenzio significativo, silenzio devolutivo .l silenzio(inadempimento silenzio(inadempimento   è un mero fatto e si realizza allorch+ l’amministrazione, sulla quale quale grava grava il dove dovere re giur giurid idico ico di agir agiree eman emanand ando o un atto atto amm ammin inis istr trati ativo vo,, om omet etta ta di provvede senza che vi sia una particolare attribuzione legislativa di significato a tale inerzia 1a disciplina dell’istituto di ricava dall’art & legge &3%4*B trascorso il termine fissato per la conclusione del procedimento, il silenzio pu" ritenersi formato A partire da tale termine decorre il tempo per proporre ricorso giurisdizionale .l silenzio(rigetto si silenzio(rigetto si forma nei casi in cui l’amministrazione, alla quale sia stato indirizzato un ricorso amministrativo, rimanga inerte 112

.l dpr dpr %%44%4: %%44%4:%% dispon disponee che il ricorso ricorso si ritien ritienee respin respinto to trasco trascorsi rsi novant novantaa giorni giorni dal ricevimento del ricorso gerarchico .l silenzio significativo concerne il fatto che l’ordinamento collega al decorso del termine la produz produzion ionee di un effett effetto o equipo equipollen llente te all’ema all’emanazi nazione one di un provve provvedim diment ento o favorev favorevole ole (silenzio?assenso) o di diniego (silenzio?rigetto) a seguito di istanza del privato titolare di un interesse pretensivo 8ochi sono i casi di silenzio(diniego , come ad esempio l’art %; legge 3:%40 si sensi del quale l’in l’inut util ilee deco decors rso o del del term termin inee di sess sessan anta ta gior giorni ni dall dallaa rich richie iest staa dell dellaa conc conces essi sion onee o dell’autorizzazione in sanatoria comporta il diniego della stessa .l silenzio(assenso è previs previsto to da numero numerose se dispos disposizio izioni ni nel nostro nostro ordinam ordinament ento, o, esso esso è disciplinato in via generale dall’art &* legge &3%4* ale norma dispone che con regolamento adottato ai sensi del comma & dell’art %: legge 3**%400 e succmod sono determinati i casi in cui la domanda di rilascio di autorizzazione, licenza, abilitazione, nullaosta, permesso od altro atto di consenso comunque denominato, cui sia subordinato lo svolgimento di un’attività privata, si considera accolta qualora non venga comunicato all’interessato il provvedimento di diniego entro il termine fissato dal medesimo regolamento per categorie di atti, in relazione alla complessità del rispettivo procedimento .l silenzio?assenso pu" formarsi solo nei casi tassativamente indicati dalla normativa . termini termini posson possono o essere essere interr interrott ottii dall’amm dall’amminis inistraz trazion ionee una sola sola volta volta per la tempes tempestiv tivaa rich richie iest staa all all’in ’inte tere ress ssat ato o di elem elemen enti ti inte integr grat ativi ivi o di giud giudizi izio o che che no non n sian siano o già già nella nella disponibilità dell’amministrazione stessa e che essa non possa acquisire autonomamente .n caso di dic)iarazioni mendaci o mendaci  o di false attestazioni il attestazioni il dichiarante è punito con la sanzione di cui all’art 30; cp .n tale ipotesi “non è ammessa la conformazione dell’attività e dei suoi effetti a legge o la sanatoria prevista dagli artt %4 e &*” 1a dichiarazione mendace o falsa, quindi, impedisce in ogni caso la formazione del silenzio?assenso Ai sensi del secondo secondo comma dell’art&% legge &3%4* “le sanzioni sanzioni attualmente attualmente previste previste in caso di svolgimento dell’attività in carenza dell’atto di assenso dell’amministrazione o in difformità di esso di applicano anche nei riguardi di coloro i quali diano inizio all’attività ai sensi degli artt %4 e &* in mancanza dei requisiti richiesti o, comunque, in contrasto con la normativa vigente” 1’art %: legge &3%4* disciplina il silenzio devolutivoB devolutivo B l’inutile decorso del termine consente al soggetto pubblico procedente di rivolgersi ad un’altra amministrazione al fine di ottenere una valutazione tecnica non resa dall’amministrazione alla quale è stata inizialmente richiesta .l silenzio?assenso partecipa a quel meccanismo di dinamica giuridica caratterizzato dallo schema norma?potere?effetto

La denuncia di inizio attività. 1’istituto 1’istituto della della denuncia di inizio attività è attività  è disciplinato dall’art %4 legge &3%4* e trova il proprio diretto titolo di legittimazione nella legge, la quale ne fissa direttamente il regime, e essa pu" essere definita in senso proprio come “liberalizzata” 1’art %4 legge &3%4* si occupa dei casi in cui l’esercizio l’esercizio di un’attività un’attività privata sia subordinata subordinata ad auto autori rizza zzazio zione ne,, licen licenza, za, abili abilita tazio zione ne,, nulla nullaos osta ta,, perm permes esso so o altro altro atto atto di cons consen enso so comu comunq nque ue deno denomi minat nato o il cui rilas rilascio cio dipe dipend ndaa escl esclus usiv ivame ament ntee dall’ dall’acc accer erta tame ment nto o dei dei pres presup uppo post stii e dei dei requ requis isit itii di legg legge, e, senz senzaa l’es l’espe peri rime ment nto o di prov provee a ci" dest destina inate te che che comportino valutazioni tecniche discrezionali, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli stessiB in tale ipotesi l’atto di consenso si intende sostituito da una denuncia di inizio di attività da parte dell’interessato alla pubblica amministrazione 113

competente competente,, attestante attestante l’esistenza l’esistenza dei presuppos presupposti ti e dei requisiti requisiti di legge, legge, eventualmen eventualmente te accompagnata accompagnata dall’autocertifica dall’autocertificazione zione dell’esperiment dell’esperimento o di prove a ci" destinate, destinate, ove previste previste -ono escluse da tale disciplina le concessioni edilizie e le autorizzazioni rilasciate ai sensi della legge %*04%4;4 (legge emanata a tutela delle cose di interesse storico e artistico), della legge %34:% %34 :%4;4 4;4 (a tute tutela la del del paesa paesagg ggio io)) e della della legg leggee 3;% 3;%% %40 40 (cd (cd “legg “leggee /alas /alasso so”” @ ormai ormai sostituita dal #1gs 3&&**3) 1’art %4 si applica sempre che non ricorrano i seguenti requisitiB procedimento vincolato, assenza della necessità di esperire prove che comportino valutazioni tecnico?discrezionali e assenza di limiti o contingenti complessivi per il rilascio degli atti 5nico onere del privato è quello di comunicare l’avvio dell’attività con un atto che non è dunque una domanda ma un’informativa cui è subordinato l’esercizio del diritto alora l’attività pu" essere iniziata non immediatamente, ma decorso un certo periodo di tempo Art %4 legge &3%4* “spetta all’amministrazione competente, entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia, verificare d’ufficio la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti e disporre, se del caso, con provvedimento motivato da notificare all’interessato entro il medesimo termine, il divieto di prosecuzione dell’attività e la rimozione dei suoi effetti, salvo che, ove ci" sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente della attività ed i suoi effetti entro il termine prefissato dall’amministrazione stessa” 1’amministrazione non esercita pertanto il tradizionale e preventivo potere permissivo, ma disp dispon onee di un pote potere re d’uf d’uffic ficio io di veri verific ficaa e di cont contro roll llo o che che si eser eserci cita ta a segu seguit ito o della della presentazione della denuncia di inizio attività

L’atto amministrativo e il provvedimento provvedimento amministrativo osservazioni generali. radizionalmente l’atto l’atto amministrativo è amministrativo è definito come qualsiasi manifestazione di volontà, desiderio, giudizio o conoscenza proveniente da una pubblica amministrazione nell’esercizio di una una pote potest stàà amm ammin inis istr trat ativ iva a 6ell’ 6ell’amb ambit ito o dell’ dell’att atto o am ammin minis istr trat ativo ivo il proc proced edime iment nto o amministrativo si chiude con in provvedimento provvedimento .l provvedimento è emanato dall’organo competente (collegiale o monocratico) ed è il risultato dell’esercizio del potere amministrativo attribuito all’amministrazione -oltanto il provvedimento è dotato di effetti sul piano dell’ordinamento generale 1’amministrazione pone in essere anche comportamenti giuridicamente rilevanti che non sono atti amministrativi in senso proprio (e quindi non sono atti giuridici)B si tratta delle operazioni materiali (in materiali (in esecuzione di atti o di doveri scaturenti da normeB sopralluoghi, misurazioni e cos< via) e di misure di partecipazione volte partecipazione  volte a portare atti nella sfera di conoscibilità dei terzi .l provvedimento ripete i medesimi caratteri del potere, esso è tipico e nominato /li effetti dei provvedimenti non sono retroattivi poich+ di norma la possibilità di produrre effetti per il passato è riconosciuta solo al legislatore Dediante l’interpretazione l’interpretazione del provvedimento  provvedimento   si perviene alla giuridica qualificazione del provvedimento stesso, del suo contenuto e dei suoi effetti 1’att 1’atto, o, difat difatti ti,, è comp compos osto to di no norm rmaa da una una intestazione  intestazione  nella quale è indicata l’autorità emanante da un preambolo in circostanze di fatto e quelle di diritto (il preambolo in cui sono enunciate le circostanze preambolo è introdotto da formule tipo “premesso che”, “visto”, eccC) dalla motivazione la motivazione la quale indica le ragioni giuridiche e i presupposti di fatto del provvedere e dal dispositivo il quale rappresenta la parte precettiva del provvedimento e contiene la concreta statuizione posta posta in essere essere dall’am dall’ammini ministr strazio azione ne (di solito solito introd introdott otto o da espres espressio sioni ni come come “ordin “ordina”, a”, “del “delibe ibera” ra”,, “auto “autoriz rizza” za”,, “revo “revoca” ca” eccC) eccC) .l prov provve vedi dime ment nto o è poi poi data datato to e sott sottos oscr crit itto to,, indicando anche il luogo della sua emanazione 114

Agli Agli atti atti amm ammin inis istr trat ativi ivi si appl applica icano no alcun alcunee tra tra le no norme rme post postee dal dal codi codice ce civile civile per per l’interpretazione del contrattoB l’art %;'& in ordine ordine alla rilevanz rilevanzaa dall’in dall’inten tenzio zione ne del sogget soggetto to e al compor comportame tamento nto - l’art complessivo - l’art %;'; in base al quale le clausole di interpretano una per mezzo delle altre - l’art %;'3 secondo cui, per quanto siano generali le espressioni usate nell’atto, esso non si riferisce che agli oggetti suoi propri - l’art %;': secondo il quale le disposizioni debbono interpretarsi nel senso in cui possono avere qualche effetto - l’art %;'' ai sensi del quale il contratto si deve interpretare secondo buona fede 6on è poi am amm miss issibil ibilee l’in l’inte vincol olan antte per per i terz terzii da part partee terp rpre reta tazi zion onee aute autent ntic icaa vinc nell’ nell’amm ammini inist straz razio ione ne autr autrice ice dell’ dell’at atto to perc perch+ h+ ques questa ta poss possibi ibilit litàà è ricon riconos osci ciut utaa solo solo al legislatore

4rovvedimento 4rovvedimento amministrativo e incisione sulle situazioni soggettive. 7omponente fondamentale del provvedimento è la volontà procedimentale volontà procedimentale 5n provvedimento rileva giuridicamente non già dalla sua volontà psicologica della persona che lo emana, bens< quella “oggettivata” risultante dal procedimento nel suo complesso #i regola la legge assegna il provvedimento ad una persona fisica (ente pubblico) diversa dalla persona fisica dal cui comportamento è prodotto il provvedimento .l prov provve vedi dime ment nto o è un atto atto di “dis “dispo posi sizi zion one” e” in ordi ordine ne all’ all’in inte tere ress ssee pubb pubbli lico co che che l’amm l’ammini inist stra razio zione ne deve deve pers perseg egui uire re e che si corr correl elaa con con l’inci l’incisi sion onee di altru altruii situ situazi azion onii soggettive 1’autoritatività 1’autoritatività è cioè cioè conn connot otazi azion onee del del pote potere re comu comunq nque ue rivol rivolto to all allaa cura cura dei dei pubbl pubblici ici interessi e preordinato alla produzione di effetti giuridici in capo ai terzi, ed è propria di ogni provvedimento amministrativo con cui tale potere si esercita, indipendentemente dalla natura favorevole o sfavorevole degli effetti

Unilateralità$ Unilateralità$ tipicità e nominatività del potere. .l provvedimento è sempre caratterizzato dal perseguimento unilaterale di interessi pubblici e dalla produzione unilaterale di vicende giuridiche sul piano dell’ordinamento generale in ordine a situazioni giuridiche dei privati .l tipo di vicenda giuridica prodotto dall’esercizio del potere viene preventivamente definito come come tipicità  tipicità  del provvedimento amministrativo ed è diretta espressione del principio di legalità 1a pubblica amministrazione, per conseguire gli effetti tipici, pu" inoltre ricorrere soltanto agli schemi individuati in generale dalla legge !’ questo il cd principio di nominatività il nominatività il quale sembra dover essere riferito al provvedimento ed al potere 1a differenza tra nominatività e tipicità si percepisce con maggior chiarezza ove si pensi alle ordinanze di necessità e urgenza , urgenza , atti nominati (perch+ previsti dall’ordinamento), ma i cui effetti non sono compiutamente predefiniti dalla legge 1’ordinamento generale appresta in ogni caso due tipi di limiti a garanzia dei privatiB da un lato lato la pred predef efin iniz izio ione ne dei dei tipi tipi di vice vicend ndee giur giurid idic iche he che che poss posson ono o esse essere re prod prodot otte te dall’ dall’amm ammin inis istr trazi azion onee (tipi (tipicit cità) à) dall’ dall’al altr tro, o, la pred predet eter ermin minazi azion onee degl deglii elem elemen enti ti (e la connessione fra gli stessi) del potere che pu" essere esercitato per conseguire quegli effetti (nominatività) 115

,li elementi essenziali del provvedimento e le clausole accessorie. /li elementi essenziali del provvedimento sono provvedimento  sono quegli elementi la cui assenza impedisce al provvedimento di venire in vita o meglio, di quegli elementi che costituiscono i limiti del potere attribuito all’amministrazione di cui il provvedimento è espressione /li elemen elementi ti del provve provvedim diment ento o consid considera erati ti essenz essenziali iali sono sono il sogget soggetto, to, il conten contenuto uto del dispositivo, l’oggetto, la finalità e la forma .l potere è conferito ad un soggetto pubblico dotato pubblico  dotato di personalità giuridica 1a violazione della norma relativa ai limiti soggettivi del potere determina la nullità del provvedimento (si pensi all’esempio dell’emanazione di un provvedimento da parte di un ente diverso da quello cui la legge attribuisce il potere relativo) 1o svolgimento svolgimento da parte di un’autorità un’autorità di una potestà potestà spettante spettante ad altro ente dà luogo ad un atto atto che che no non n prod produce uce effe effett tti i part partee della della dott dottrin rinaa parl parlaa di straripame straripamento nto di potere potere  o di incompetenza assoluta assoluta  .l potere consiste nella possibilità di produrre produrre una determinata determinata vicenda giuridicaB è questo questo il contenuto dispositivo del dispositivo del potere 1a dottrina distingue tra contenuto necessario (consistente appunto nella vicenda giuridica tipi tipizz zzat ataa dall dallaa legg legge) e),, cont conten enut uto o acci accide dent ntal alee e cont conten enut uto o im impl plic icit ito o o na natu tura rale le del del provvedimento 1’insieme delle disposizioni, dette anche clauso clausole le access accessorie orie , che la volontà dell’amministrazione pu" introdurre nell’atto in aggiunta a quelle che ne costituiscono il contenuto necessario, “per determinare in vario modo gli effetti che nel caso singolo la volontà mede medesi sima ma inte intend ndee abbian abbiano o a scat scatur urir iree dell’ dell’at atto to”, ”, cost costit itui uisc scee il cont conten enut uto o even eventu tuale ale o accidentale dell’atto (condizione, termine e modo) -ono opponibili ai provvedimenti le condizioni , , quindi è possibile subordinare la produzione (condizione (condizione sospensiva) sospensiva) o la cessazione cessazione dell’effetto dell’effetto (condizione (condizione risolutiva) risolutiva) al verificarsi verificarsi di un avvenimento futuro e incerto .n ordin rdinee al “termine” spesso so la lim limit itazi azion onee temp tempor orale ale all’e all’effi fficac cacia ia di un atto atto deri deriva va termine” spes direttamente dalla legge sicch+ non si pu" parlare di contenuto accidentale 8er 8er quan quanto to attie attiene ne al modo , esso costituisce il terzo elemento accidentale, e l’opinione negativa in ordine alla sua opponibilità ai provvedimenti si giustifica in quanto esso è proprio dei soli atti di liberalità .l contenuto implicito o naturale del provvedimento è costituito dalle disposizioni operanti in virt$ della legge, pur se non richiamate nel provvedimento stesso 1’illegittimità della clausola o l’apposizione di clausole non consentite non rende illegittimo il provvedimento nella sua interezza nei casi in cui si tratti di atto dovuto, facendo salvo, in quanto possibile, il provvedimento e rendendo ammissibile l’annullamento parziale dell’atto 1’oggetto 1’oggetto del  del provvedimento è il termine passivo della vicenda che verrà a prodursi a seguito dell’azione amministrativaB esso deve essere lecito, possibile, determinato o determinabile 1’oggetto pu" di volta in volta essere il bene, la situazione giuridica o l’attività destinati a subire gli effetti giuridici prodotti dal provvedimento .l potere e il corrispondente provvedimento sono infine caratterizzati dalla preordinazione alla cura dell’interesse pubblico che è risultato vincente nel giudizio di bilanciamento tra valori diversi, risolto dalla norma di relazione (finalità (finalità o  o causa del potere) potere ) 1a legge attributiva del potere pu" inoltre prevedere che l’atto debba rivestire una certa forma a pena di nullità #i norma si tratta della forma scritta anche se non mancano esempi di

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esternazioni dell’atto in forma orale o comunque non scritte (come nel caso di intimazioni o alle segnalazioni manuali degli agenti del traffico) 6on si confonda poi la forma dell’atto (o della deliberazione) con la forma di pubblicità, costit costituit uitaa ad esempio esempio dalla documenta documentazione zione o verbalizzazione verbalizzazione !ssa non è infatti la veste formale formale dell’at dell’atto to e consis consiste te in un acclaram acclarament ento o storico storico contem contempor porane aneo o mediant mediantee il quale quale veng vengon ono o narra narrati ti fatti fatti e le oper operazi azion onii dell’ dell’or orga gano no in funz funzio ione ne di docu docume ment ntazi azion onee e di este estern rnazi azion one e .l verbale , redatto dal soggetto competente (pu" trattarsi di un pubblico ufficia ufficiale) le) deve deve essere essere approv approvato ato dai presen presenti, ti, operazi operazione one spesso spesso effett effettuat uataa nella nella seduta seduta successiva dell’organo collegiale, in funzione di controllo .n questa sede possono essere inserite a verbale correzioni, precisazioni e aggiunte alla verbalizzazione, procedendo cos< ad una rettifica da parte dei presenti (purch+ presenti anche alla seduta precedente) 1’art ; legge ;4%44; stabilisce che agli atti amministrativi vengano di norma predisposti tramite sistemi informativi automatizzatiB si tratta del cd atto amministrativo informatico informatico 1’art % c& legge 4%44: prescrive che “gli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informativi o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonch+ la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge” 1a discipli disciplina na del documento informatico  informatico  è contenuta negli artt 0 e segg dpr 33&*** e succes successiv sivee modific modificazio azioni ni (tu (tu delle delle dispo disposizi sizioni oni legisla legislativ tivee e regola regolamen mentar tarii in mat materi eriaa di documentazione amministrativa) .l documento informatico ha efficacia probatoria ai sensi dell’art &:%& 7odice civile e, se sottoscri sottoscritto tto con firma elettronica, elettronica, “soddisfa il requisito requisito legale della forma scritta” e sul piano probatorio “è liberamente valutabile” 1a legg leggee prev preved edee due due tipo tipolo logi giee di firme firmeBB la firma elettronica  elettronica  per cos< dire leggera (dlgs %*&**&), meno sicura e che attribuisce al documento la validità dell’atto autografo, e la firma digitale (art&; digitale (art&; tu, in materia di documentazione amministrativa) 1a firma digitale digitale è il risultato di una procedura procedura informatica informatica (validazioneB (validazioneB in pratica si applica una particola particolare re funzio funzione ne @ hash  0 che riduce il documento ad una stringa di caratteri), che consente al sottoscrittore e al destinatario, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la prov proven enie ienz nzaa e l’int l’integ egri rità tà del del docu docume ment nto o info informa rmati tico co o di un insi insiem emee di docu docume ment ntii informatici 1’art 1’art & tu tu in mat materi eriaa di docume documenta ntazion zionee ammi amminis nistra trativ tiva, a, stabili stabilisce sce che nei docume documenti nti informatici la firma autografa o la firma, comunque prevista, è sostituita dalla firma digitale .n tema di forma dei provvedimen provvedimenti, ti, un particolare cenno meritano meritano le cd determinazioni determinazioni 7on tale termine ci si riferisce nella prassi alla forma assunta dagli atti dirigenziali (rif 7ircolare Dinisteri interni n' del && giugno %44; art%0; c4 tu enti locali)

Difformità del provvedimento dal paradigma normativo la nullità e l’illiceità del provvedimento provvedimento amministrativo. amministrativo. .l provvedimento emanato in violazione delle norme attributive del potere è nullo 6el caso di mancat man cato o rispet rispetto to di una norma norma attribu attributiv tivaa del poter poteree in concre concreto, to, il provve provvedim diment ento o va qualificato qualificato come illecito illecito =ve invece esso sia difforme difforme dalle norme di azione che disciplinano l’esercizio del potere va qualificato come annullabile 1a dottrina dottrina amministrativistica amministrativistica riconduce nullità, illiceità e annullabilità annullabilità nell’ambito della catego categoria ria dell’ dell’invalidità invalidità , consistente nella difformità dell’atto dalla normativa che lo disciplina 117

L’illegittimità del provvedimento provvedimento amministrativo. 1’atto emanato nel rispetto delle norme attributive del potere ma in difformità di quelle di azion azi onee è aff affet etto to da illegittimità  dell’ annullabilità !sso produce illegittimità  ed è sottoposto al regime dell’annullabilità effetti effetti perch+ perch+ le norme che riconoscono riconoscono la possibilità possibilità di produrre produrre effetti sono state rispettate rispettate tutt tuttav avia ia ques questi ti effe effett ttii sono sono prec precar ari, i, nel nel sens senso o che l’ord l’ordin iname ament nto o prev preved edee stru strume ment ntii giurisdizionali per eliminarli, contestualmente all’atto che li pone in essere 1’att 1’atto o illeg illegit itti timo mo è inol inoltr tree an annu nulla llabi bile le da part partee della della stes stessa sa am ammin minis istr trazi azion onee in via di autotutela, ovvero in sede di controllo o di decisione di ricorsi amministrativi esso poi pu" essere disapplicato dal giudice ordinario che incidentalmente sia chiamato a verificarne la legittimità al fine di decidere una controversia che attiene alla lesione di diritti soggettivi .l provvedimento illegittimo pu" essere convalidato 1a giurisprudenza comunitaria ha infine ammesso ammesso la disapplicabilit disapplicabilitàà del provvedimento provvedimento amministrativo amministrativo in contrasto con la disciplina comunitaria direttamente applicabile 8arte del regime dell’atto annullabile si ricava da due disposizioni processuali (art&' rd %*3%4&3 e art; legge %*;3%4:%), le quali individuano i vizi di legittimità che determinano l’annullamento degli atti amministrativi ad opera del giudice amministrativo a seguito di impugnazione da parte dei soggetti titolari di interessi legittimi 1’illegittimità 1’illegittimità pu" essere di quattro tipiB i n vigore al momento della a) originaria , che si determina con riferimento alla normativa in perfezione dell’atto b) -opravvenuta , che si determina con riferimento alla normativa sopravvenuta successivamente all’emanazione del provvedimento in generale e che non incide sulla vali validi dità tà dell dello o stes stesso so (il (il muta mutato to quad quadro ro no norm rmat ativ ivo o pu" pu" apri aprire re piut piutto tost sto o la via via all’adozione di provvedimenti di riesame) verifica quando viene annullato un atto che costituisc costituiscee il presupposto presupposto c) Derivata$ che si verifica di un alt altro atto atto !’ ince incert rto o se l’an l’annu null llam ameento nto dell’ ell’at atto to pre prepos posto travo ravolg lgaa automaticamente gli atti successivi ed il problema deve essere risolto caso per caso d) 4arziale , che si riscontra allorch+ solo una parte del contenuto sia illegittimo, sicch+ solt soltant anto o essa essa sarà sarà ogge oggett tto o di an annu nulla llame ment nto, o, salvo salvo che che elimi eliminan nando dola la no non n sia sia pi$ pi$ possibile configurare come tale l’atto amministrativoB la parte restante resta in vigore purch+ purch+ sia configu configurabi rabile le come come atto atto amm amminis inistra trativo tivo,, determ determinan inando do comunq comunque ue un cambiamento del contenuto originario dell’atto (modificazione ( modificazione) )

I vizi di legittimità del provvedimento amministrativo. amministrativo. . vizi di legittimità degli atti amministrativi e cioè le concrete cause della illegittimità degli stessi, sonoB l’incompetenza, la violazione di legge e l’eccesso di potere . vizi vizi cons conseg eguo uono no all allaa violaz violazio ione ne delle delle no norm rmee di azi azion onee e, cioè, cioè, delle delle disp dispos osizi izion onii che che attengono alla modalità di esercizio di un potere -i denomina incompetenza il consegue alla violazione violazione della norma di azione (leggi, (leggi, incompetenza il vizio che consegue ma anche regolamenti o statuti) che definisce la competenza dell’organo e, cioè, il uantum di uantum di funzioni spettante all’organo stesso ( incompetenza relativa) relativa) 1a violazione di una norma attinente all’elemento soggettivo ma che sia norma di relazione non dà luogo al vizio di incompetenza .n tal caso l’atto sarà addirittura nullo per carenza di potere (incompetenza (incompetenza assoluta) assoluta ) 1’incompetenza pu" aversi per materia, per valore, per grado o per territorio 1’incompetenza per territorio ricorre soltanto allorch+ un organo eserciti una competenza di un altro organo 118

dello dello stesso stesso ente ente che dispon disponga ga per" per" di divers diversaa compet competenz enzaa territ territori oriale ale 1’inco 1’incompe mpeten tenza za territoriale dà luogo alla nullità .l vizio di violazione di legge sussiste legge sussiste allorch+ si violi una qualsiasi altra norma di azione generale e astratta che non attenga alla competenza (in questo senso è un vizio “residuale”) 1a violazione di legge si verifica in moltissime situazioni come le violazioni, i vizi di forma, la carenza di presupposti fissati dalla legge, la violazione delle norme sulla formazione della volontà collegiale .l vizio di eccesso di potere è potere  è il risvolto patologico della discrezionalità !sso sussite quando la facoltà di scelta spettante all’amministrazione non è correttamente esercitata 1’ec 1’ecce cess sso o di pote potere re na nasc scee dalla dalla viol violazi azion onee di quel quelle le pres prescri crizio zioni ni che che pres presied iedon ono o allo allo svolgimento svolgimento della funzione che non sono ravvisabili in via preventiva ed astratta ali regole si sostanziano nel principio di logica(congruità applicata logica(congruità applicata al caso concreto e la loro violazione è evidenziata da giudice amministrativo in occasione appunto del sindacato dell’eccesso di potere 1’eccesso di potere è predicabile soltanto con riferimento agli atti discrezionali 1a classica forma dell’eccesso di potere è lo sviamento , che ricorre allorch+ l’amministrazione persegua un fine diverso da quello per il quale il potere le è stato conferito (ad esempio il diniego di un titolo abitativo all’attività edilizia che sia stato emanato per la tutela della viabilità, anzich+ per la tutela di interessi urbanistico?edilizi) 1a giurisprudenza ha individuato alcune figure sintomatiche del non corretto esercizio del potere potere in vista del suo fineB violazione della prassi manifesta ingiustizia ingiustizia (sproporzio (sproporzione ne tra sanzione e illecito) illecito) contraddittorietà tra pi$ parti dello stesso atto (tra dispositivo e preambolo o motivazione) o tra pi$ atti disparità di trattamento tra situazioni simili simili travisamento travisamento dei fatti fatti (si (si assu assume me a pres presup uppo post sto o dell’ dell’ag agire ire una una situ situazi azion onee che no non n suss sussis iste te in realt realtà) à) incompletezza e difetto dell’istruttoria inosservanza dei limiti, dei parametri di riferimento e dei criteri prefissati per lo svolgimento futuro dell’azione 2icorr 2icorree eccess eccesso o di potere potere all allorc orch+ h+ la mot motivaz ivazion ionee sia insuff insufficie iciente nte (perch (perch++ non consid considera era alcune circostanze), circostanze), incongrua (in quanto quanto dà peso indebito ad alcuni profili), contraddittoria contraddittoria , dubbiosa (tale è quella che richiama fatti che si assumono non certi), illogica e perplessa .n tali ipotesi si parla di difetto di motivazione motivazione -i noti per" che l’assenza l’ assenza di motivazione (detta motivazione  (detta anche carenza di motivazione) motivazione ) dà luogo al vizio di violazione di legge, atteso che la motivazione è obbligatoria e- art& legge &3%4* 7ost 7o stit ituis uisco cono no figu figure re di ecce eccess sso o di pote potere re anche anche le viol violazi azion onii di circo circolar lari, i, di ordi ordini ni e di istruzioni di servizio e il mancato rispetto della prassi amministrativa perch+ tali atti non pongono norme giuridiche (altrimenti la loro violazione avrebbe dato luogo a violazioni di legge) 1a circolare è circolare è un atto non avente carattere normativo, mediante la quale l’amministrazione fornis fornisce ce indicaz indicazion ionii in via genera generale le e astrat astratta ta in ordine ordine alle modalità modalità con cui dovran dovranno no comportarsi in futuro i propri dipendenti e i propri uffici 1a prassi amministrativa è amministrativa è il comportamento costantemente tenuto da un’amministrazione (in particolare dagli addetti agli uffici) nell’esercizio di un potere 1’inosservanza della prassi costituisce eccesso di potere quando non è adeguatamente motivata

La motivazione di provvedimenti ed atti amministrativi. amministrativi. 5n importante requisito di validità è la motivazione. .l dove dovere re di mo moti tivaz vazio ione ne è stat stato o intr introd odot otto to dall’ dall’ar art t ; legg leggee &3% &3%4* 4* seco second ndo o cui cui “ogni “ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, 119

lo svolgimento svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, personale, deve essere motivato” Eanno eccezione gli atti normativi e gli atti a contenuto generale 1a mot motivaz ivazion ionee deve deve indicar indicaree “i presup presuppos posti ti di fatto fatto e le ragion ragionii giurid giuridich ichee che hanno determinato la decisione amministrativa, in relazione alle risultanze dell’istruttoria” .l dovere di motivare è soddisfatto se il provvedimento richiama altro atto che contenga esplicita motivazione e questo sia reso disponibile 1a mot motivaz ivazion ionee deve deve risult risultare are suffici sufficient entee per sottra sottrarsi rsi alle censur censuree di eccess eccesso o di poter potere, e, chiarendo i fatti che giustificano la “decisione” amministrativa adottata

I vizi di merito e l’irregolarità del provvedimento. .l merito amministrativo è amministrativo è l’insieme delle soluzioni compatibili con il canone di congruità? logicità che regola l’azione discrezionale, distinguibili e “graduabili” tra di loro (nel senso che una soluzione sia da ritenere migliore delle altre) soltanto utilizzando criteri di opportunità e di convenienza 1’illegittimità per vizio di merito si verifica nei casi in cui la scelta discrezionale confligge con criteri non giuridici #i regola l’inopportunità l’inopportunità del  del provvedimento è irrilevante .l regime dell’atto viziato per vizi di merito è l’annullabilità nei soli casi previsti dalla legge 1’irregolarità 1’irregolarità si  si ritrova nell’atto difforme dal diritto ma pienamente efficace e non illegittimo 1a violazi violazione one della della norma norma compor comporter terebbe ebbe soltan soltanto to sanzio sanzioni ni a carico carico dell’ag dell’agent entee o altre altre conseguenze che non incidono sull’atto !’ ipot ipotes esii di irre irrego gola lari rità tà la ma manc ncat ataa indi indica cazi zion one, e, nel nel prov provve vedi dime ment nto, o, del del term termin inee e dell’autorità cui deve essere presentato l’eventuale ricorso

4rocedimenti di riesame dell’atto illegittimo convalida$ conferma$ annullamento$ riforma. . provvedimenti provvedimenti cd “di secondo grado” sono caratterizzati caratterizzati dal fatto di essere essere espressione espressione di autotu autotutel telaa e di avere avere ad oggett oggetto o altri altri e preced precedent entii provve provvedim diment entii ammi amminis nistra trativi tivi o fatti fatti equipollenti .n particolare si distinguonoB poteri ri di riesame , sotto il profilo della validità, di precedenti provvedimenti o di fatti - pote equipollenti (silenzio significativo) - poteri di revisione , relativi all’efficacia di precedenti atti .l procedimento di riesame pu" avere esiti differentiB conferma della legittimità, riscontro dell’illegittimità (ma sanabile) dell’atto, riscontro dell’illegittimità non sanabile dello stesso .l provvedimento che viene adottato allorch+ l’amministrazione verifichi l’insussistenza di vizi nell’atto sottoposto a riesame viene tradizionalmente definito come atto di conferma o atto confermativo confermativo 1a convalida è il prov provve vedi dime ment nto o di riesa riesame me a cont conten enut uto o conve convers rsati ativo vo post posto o in esse essere re dall’ dall’amm ammin inis istr trazi azion onee comp compet eten ente te ad eman emanar aree l’att l’atto o viziat viziato o o dall’ dall’amm ammini inist straz razio ione ne gerarchicamente superiore .l relativo potere è applicazione del principio della conservazione dei valori giuridici 1’amministrazione rimuove il vizio che inficia il provvedimento di primo grado e pone in essere essere una dichiar dichiarazio azione ne che espres espressam sament entee riconos riconosce ce il vizio vizio ed esprim esprimee la volont volontàà di eliminarlo, semprech+ tale vizio sia suscettibile di essere rimosso 1a sanatoria ricorre ricorre allorch+ il vizio dipende dalla mancanza, nel corso del procedimento, procedimento, di un atto endoprocedimentale la cui adozione spetta a soggetto diverso dall’amministrazione competente ad emanare il provvedimento finale 120

1’annullamento 1’annullamento d’ufficio  d’ufficio (o annullamento in sede di autotutela) è il provvedimento mediante il quale si elimina elimina un atto atto invalid invalido o e vengono vengono rimossi rimossi e- tunc  tunc  @ ossia retroattivamente e, dunque, a partire dal momento della emanazione @ degli effetti prodotti . presupposti per esercitare il potere di annullamento d’ufficio sono costituiti dall’illegittimità del del prov provve vedi dime ment nto o (ovv (ovver ero, o, quan quando do sia sia am amme mess sso o per per mo moti tivi vi di meri merito to,, dall dallaa sua sua inopportun inopportunità) ità) e dalla sussistenza sussistenza di un interesse pubblico specifico specifico che non si identifica identifica con la mera esigenza di ripristinare l’ordine giuridico violato 1’amministraz 1’amministrazione ione deve valutare valutare se l’eliminazione l’eliminazione del provvedime provvedimento nto invalido sia conforme conforme con l’interesse pubblico anche tenendo conto degli interessi nel frattempo sorti in capo ai privati che sul provvedimento abbiano fatto affidamento .l potere di annullamento annullamento pu" essere essere esercitato senza un limite temporale, temporale, pur se l’eccessivo l’eccessivo decorso del tempo pu" causare l’illegittimità del relativo atto .n questa ipotesi ricorre la figu figura ra dall dallaa convalescenza  convalescenza  dell’atto per decorso del tempo, la quale impedisce appunto l’annullamento d’ufficio di atti illegittimi qualora essi abbiano prodotto effetti per un periodo adeguatamente lungo .l potere d’annullamento d’ufficio spetta all’autorità che ha emanato l’atto ovvero a quella gerarchicamente superiore (art ' 518-) .l #1gs %'&**% fa salvo il potere di annullamento ministeriale degli atti dei dirigenti per motivi di legittimità (art %3 ultimo comma) 1’ordinamento prevede poi il potere del governo di procedere in ogni tempo, ai sensi dell’art %%0 5 5 enti enti local localii e dell’ dell’art art & c; c; legg leggee 3** 3**% %400 400,, all all’an ’annu nulla llame ment nto o degl deglii atti atti di ogni ogni ammin amm inis istr trazi azion onee (ad ecce eccezi zion onee della della regi region onee perc perch+ h+ la loro loro auto autono nomia mia è garan garanti tita ta costituzionalmente) 8er l’esercizio di tale potere è necessario un vizio particolarmente grave dell’atto la cui permanenza in vita sia giudicata incompatibile con il sistema nel suo complesso e non già con i soli interessi della pubblica amministrazione che lo ha emanato =ve la parte annullata sia sostituita da altro contenuto si ha la figura della riforma  riforma  avente efficacia e- nunc (detta riforma “sostitutiva”) 1a riforma “aggiuntiva” consiste nell’introduzione di ulteriori contenuti a quello originario Ai sensi dell’art %3 c; del #1gs %'&**%, il ministro non pu" riformare i provvedimenti di competenza dei dirigenti

Conversione$ inoppugnabilità$ ac0uiescenza$ ratifica$ rettifica e rinnovazione del provvedimento. 1a conversione è conversione è istituto che riguarda gli atti nulliB in luogo dell’atto nullo è da considerare esistente un differente atto, purch+ sussistano tutti i requisiti di questo e risulti che l’agente avrebbe voluto il secondo atto ove fosse stato a conoscenza del mancato venire in essere del primo !ssa opra e- tunc in tunc in base al principio della conservazione dei valori giuridici 1’inoppugnabilità 1’inoppugnabilità è  è la condizione in cui l’atto viene a trovarsi ove siano decorsi i termini per impugn impugnarl arlo o 1’atto 1’atto ino inoppu ppugna gnabile bile è pur sempre sempre annulla annullabile bile d’uffic d’ufficio io e disapp disapplica licabile bile dal giudice ordinario 1’ac0uiescienza 1’ac0uiescienza è  è l’accettazione spontanea e volontaria, da parte di chi potrebbe impugnarlo, delle conseguenze dell’atto e, quindi, della situazione da esso determinata .l comportamento acquies acquiescen cente te deve deve desume desumersi rsi da fatti fatti univoc univoci, i, chiari chiari e concor concordan danti ti esso esso presup presuppon ponee la conoscenza del provvedimento e l’avvenuta sua emanazione 1’acquiescienza, a differenza della della conv convali alida da,, no non n prod produc ucee effe effett ttii erga erga omnes omnes ma osta osta all allaa prop propos osizi izion onee del del ricor ricorso so amministrativo o giurisdizionale solo da parte del soggetto che l’ha prestata 121

1a ratifica ricorre ratifica ricorre allorch+ sussista una legittimazione straordinaria di un organo ad emanare a titolo titolo provvisor provvisorio io e in una situazion situazionee di urgenz urgenzaa un provve provvedim diment ento o che rientra rientra nella nella comp compet eten enza za di un altr altro o orga organo no,, il quale quale,, rati ratific ficand ando, o, fa prop proprio rio quel quel prov provve vedi dime ment nto o originariamente legittimo 1a rettifica riguarda rettifica riguarda atti irregolari e consiste nell’eliminazione dell’errore 1a rinnovazione  rinnovazione  del provvedimento annullato consiste nell’emanazione di un atto nuovo, avente effetti e- nunc , con la ripetizione della procedura a partire dall’atto endoprocedimentale viziato

L’efficacia L’efficacia del provvedimento provvedimento amministrativo limiti spaziali e limiti temporali. 1’efficacia è subordinata alla sussistenza di tutti gli elementi rilevanti per tale produzione, elementi che non coincidono necessariamente con quelli di esistenza del provvedimento 1’efficacia 1’efficacia incontra incontra limiti territorialiB territorialiB essi corrispondono di norma a quelli della competenza dell’autorità non mancano per" eccezioni, come il passaporto che è rilasciato da una questura ma ha efficacia su tutto il territorio nazionale 1’ef 1’effic ficaci aciaa del del prov provve vedi dime ment nto o pu" pu" esse essere re subo subord rdina inata ta al comp compime iment nto o di dete determ rmina inate te operazi operazioni oni,, al verific verificars arsii di alcune alcune circost circostanze anze o all’eman all’emanazio azione ne di ulteri ulteriori ori atti atti rispet rispetto to all’adozione del provvedimento in s+ 1’atto pu" dunque essere perfetto ma perfetto ma non efficace, ovvero efficace ma annullabile 1’efficacia del provvedimento incontra non solo limiti spaziali, ma anche temporali , , nel senso che, pur sussistendo il principio secondo cui gli atti di norma producono effetti al momento in cui sono venuti in essere, non mancano esempi di atti ad efficacia differita o ad efficacia retroattiva 1’atto amministrativo è di regola irretroattivo 1’irretroattività, in quanto mira a soddisfare un interesse del singolo, è ammessa solo se l’atto produce effetti favorevoli per il destinatario e non sussistono controinteressati, ovvero se vi è il consenso dell’interessato #iversa #iversa dalla retroattività retroattività del provvedimento provvedimento è la retrodatazione , conferita ad atti adottati “ora per allora” e cioè, ad atti che l’amministrazione sarebbe stata tenuta ad emanare, ma che non adott" tempestivamente, dunque in un contesto normativo o in una situazione di fatto differenti rispetto a quelli attuali -i deve distinguere poi tra atti ad efficacia istantanea (l’effetto istantanea  (l’effetto si produce, esaurendosi, in un dato momento e riguarda un singolo accadimento o fatto storico o una isoltata situazioneB si pensi al decreto di espropriazione che produce l’effetto suo tipico al momento in cui si è perfez perfezion ionata ata la fattis fattispec pecie) ie) e att attii ad effica efficacia cia durevo durevole le o prolun prolungat gataa   (è il caso dei piani urbanistici e delle concessioni di servizio e di alcune autorizzazioni) che attengono ad una pluralità di comportamenti considerati come una categoria unitaria !ssi si proiettano nel tempo, spesso instaurando un rapporto tra il soggetto privato e l’amministrazione

I proc proced edim imeenti nti di revis evisio ion ne proro rorog ga$ revoc evocaa e riti ritirro del provv ovvedim edimen entto amministrativo. 1’efficacia durevole o prolungata pu" essere condizionata non solo dalle circostanze sopra elen elencat cate, e, ma altre altres< s< dall’ dall’ad adoz ozio ione ne di prov provve vedi dime ment ntii amm ammini inist strat rativi ivi post postii in esse essere re a conclusione di procedimenti @ detti procedimenti di revisione? revisione ? di secondo grado, ossia aventi ad oggetto l’efficacia di altri provvedimenti 1a proroga è provvedimento con cui si protrae ad un momento momento successivo successivo il termine termine finale proroga è il provvedimento dell’efficacia di un provvedimento durevole 1a proroga in senso proprio va adottata prima della scadenza del provvedimento di primo grado 122

1a revoca è provvedimento che fa venire meno la vigenza degli atti ad efficacia efficacia durevole, durevole, a revoca è il provvedimento conclusione conclusione di un procedimento procedimento volto a verificare verificare se i risultati risultati cui si è pervenuti pervenuti attraverso attraverso il precedente provvedimento meritino di essere conservati .n dottrina il termine revoca (o decadenza) è usato per indicare il provvedimento di natura sanzionatoria che l’amministrazione pone in essere a seguito della violazione di un obbligo dell’interessato alora si indica con il termine revoca il ritiro dell’atto viziato sotto il profilo del merito Alla radice dell’istituto della revoca in senso proprio si profilano due situazioniB pu" accadere che siano mutate le circostanze di fatto esistenti al momento dell’adozione del provvedimento di primo grado, ovvero che l’amministrazione valuti nuovamente la stessa situazione già oggetto di ponderazione al momento dell’adozione dell’atto di primo grado 1a revoca ha effetti e- nunc nunc 1a competenza a disporre la revoca spetta all’organo che ha emanato l’atto, ovvero l’organo gerarchicamen gerarchicamente te sovraordin sovraordinato ato il procedimen procedimento to è lo stesso stesso previsto previsto per il provvedimen provvedimento to di primo grado 6ella prassi amministrativa e nel linguaggio comune si parla di revoca per indicare la diversa ipotesi (definita in dottrina rimozione o rimozione o abrogazione) abrogazione) in cui con un provvedimento viene fatta cessare la permanenza della vigenza di atti legittimi ad efficacia prolungata allorch+ venga meno uno dei presupposti sul fondamento dei quali tali atti erano stati emanati 1a rimozione ha efficacia a partire partire dal momento momento in cui si realizza la situazione situazione di contrarietà contrarietà al diritto della perdurante vigenza dell’atto di primo grado Ai sensi dell’art %&; 7ost lo statuto delle regioni regola, tra l’altro, l’esercizio del referendum su “provvedimenti amministrativi della regione”B l’esito del referendum pu" consistere nel nunc Atteso che la nuova formulazione dell’art 0 ritiro del provvedimento con provvedimento con efficacia e- nunc 5 5 enti enti loca locali, li, no non n fa pi$ riferi riferime ment nto o al referendum  referendum  “consultivo”, ma semplicemente al referendum, il ritiro degli atti amministrativi a seguito della celebrazione del referendum pu" interessare anche gli atti degli enti locali

9secutività ed esecutorietà del provvedimento provvedimento amministrativo. 1’idon 1’idoneit eitàà del provved provvedime imento nto (legitt (legittimo imo o illegit illegittimo timo)) a produr produrre re automa automatic ticamen amente te ed immediatamente i propri effetti allorch+ l’atto sia divenuto efficace è detta esecutività esecutività -e il provvedimento necessita di esecuzione, con il termine esecutorietà del esecutorietà del provvedimento si indica la possibilità che essa sia compiuta direttamente dalla pubblica amministrazione senza dover ricorrere previamente ad un giudice 6el caso in cui il provvedimento da portare ad esecuzione comporti l’incisione diretta della sfera del soggetto (al quale è richiesta collaborazione per l’esecuzione), l’amministrazione pu" comunque raggiungere il risultato pratico anche a fronte del rifiuto del privato 6ell’ipotesi in cui il provvedimento costituisca obblighi di fare infungibili, l’amministrazione pu" procedere alla coercizione diretta, se ammessa dalla legge e se compatibile con i valori costituzion costituzionali ali (trattament (trattamento o sanitario sanitario coattivo coattivo dei malati di mente, mente, accompagname accompagnamento nto forzato forzato alla frontiera degli stranieri espulsi) ovvero pu" minacciare e infliggere sanzioni per ottenere l’esecuzione spontanea =ve l’obbligo di fare consti di una prestazione fungibile pu" essere prevista l’ esecuzione di l’amminist istrazi razione one esegue esegue dirett direttame amente nte,, con propri propri mezzi mezzi ma a spese spese del terzo, terzo, ufficioB ufficioB l’ammin l’attività richiesta (ad esempio la demolizione di un manufatto abusivo)

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,li accordi amministrativi. amministrativi. 3sservazioni 3sservazioni generali. 1a legge &3%4* prevede che le amministrazioni pubbliche possano sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune .noltre .noltre dispone dispone che “in accoglimento accoglimento di osservazioni osservazioni o proposte proposte presentate presentate a norma dell’art %*, l’amministrazione procedente pu" concludere senza pregiudizio dei diritti dei terzi e, in ogni caso, nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero, nei casi previsti dalla legge, in sostituzione di questo” (art %%)

,li accordi tra amministrazione e privati ex art.** Legge & agosto *%%< nr.=+*. 1e tip tipolog ologie ie i acco accord rdii tra am ammi mini nisstraz trazio ione ne e priv privat atii sono gli gli accordi accordi sostitutiv sostitutivii di prov provve vedi dime ment nto o e gli gli accordi provvedimento nto (determinati (determinativi vi del contenuto contenuto accordi integrativi integrativi del provvedime discrezionale del provvedimento stesso) 1’accordo 1’accordo sostitutiv sostitutivo o tiene luogo del provvedimen provvedimento, to, l’accordo l’accordo determinati determinativo vo del contenuto contenuto non elimina la necessità del provvedimento nel quale confluisce, sicch+ il procedimento si conclude pur sempre con un classico provvedimento unilaterale produttivo di effetti 1’accordo sostitutivo è ammesso nei soli casi previsti dalla legge, mentre l’accordo integrativo pu" sempre essere concluso 1’acco 1’accordo rdo pubblic pubblico o deve deve essere essere stipul stipulato ato “in ogni ogni caso caso nel perseg perseguime uimento nto dell’in dell’inter teress essee pubbl pubblico ico”” e “per “per sopr sopravv avven enut utii mo motiv tivii di pubb pubblic lico o inter interes esse se l’ammi l’ammini nist straz razio ione ne rece recede de unilateralmente dall’accordo” /li accordi devono essere stipulati per iscritto a pena di nullità, salvo che la legge disponga diversamente 1’amministrazione pu" recedere unilateralmente dall’accordo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse “salvo l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato” 1e controversie in materia materia di formazione, formazione, conclusione conclusione ed esecuzione esecuzione sono riservate riservate alla giurisdizion giurisdizionee esclusiva esclusiva Agli accordi si applicano i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili 1’accordo è strettamente legato al tema della partecipazioneB esso pu" essere concluso “in accoglimento di osservazioni e proposte” 1’acc 1’accord accord rdo o endo endopr proc oced edim imen enta tale le dest destin inat ato o a rive rivers rsar arsi si nel nel ordo o integr integrati ativo vo è un acco provve provvedim diment ento o finale finale !sso, !sso, ammi ammissi ssibile bile soltan soltanto to nell’ip nell’ipote otesi si in cui il provve provvedim diment ento o sia discrezionale, fa sorgere un vincolo tra le partiB in particolare l’amministrazione è tenuta ad emanare un provvedimento corrispondente al tenore dell’accordo .l provvedimento non è revocabile, almeno per quella parte che corrisponde all’accordo, in ordine alla quale si pu" esercitare il potere di recesso 1’accordo 1’accordo sostitutivo elimina sostitutivo elimina la necessità di emanare un provvedimento ed è soggetto ai medesimi controlli previsti per il provvedimento sostituito 6el nostro ordinamento sono previsti pochi casi di accordo sostitutivo tra i quali si ricorda l’accordo di cessione che produce effetti del decreto di esproprio

I contratti di programma e gli accordi tra amministrazioni. .l termine “contratto “ contratto di programma” programma ” indica gli atti mediante i quali soggetti pubblici e privati raggiungono intese mirate al conseguimento di obiettivi comuni 1o stesso termine indica anche il disciplinare relativo ad alcuni servizi

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Alla prima forma di contratti, stipulati con privati, si accostano altre figure introdotte dalla recente recente normativa -i veda, in particolare, particolare, la legge legge ''&%44' recante recante la disciplina delle attività di programmazione negoziata che negoziata  che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privatiB essa individua, quali specifici strumenti, le intese istituzionali di programma, gli accordi di programma quadro, i patti territoriali, i contratti di programma e i contratti d’area /li accordi tra amministrazioni sono amministrazioni sono impiegati come strumenti per concordare lo svolgimenti di attività in comune

In particolare gli accordi di programma. 8articolari accordi tra amministrazioni, destinati ad essere approvati da un provvedimento amministrativo formale, sono gli accordi di programma , dai quali derivano obblighi reciproci alle parti interessate e coinvolte nella realizzazione di complessi interventi 1a figura è prevista da molteplici normative, ma la pi$ rilevante è quella prevista dall’art ;3 5 enti locali perch+ applicabile a tutti gli accordi di programma contemplati dalle leggi vigenti, vigenti, relativi ad opere, opere, interventi, interventi, o programmi programmi di intervento intervento di competenza competenza delle regioni, regioni, delle province o dei comuni ale norma recita “per la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’adozione integrata e coordinata di comuni, province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o pi$ tra i soggetti predetti, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prev prevale alent ntee sull sull’o ’ope pera ra o sugl suglii inter interve vent ntii o sui sui prog program rammi mi di inte interve rvent nto, o, prom promuo uove ve la conc conclus lusio ione ne di un accor accordo do di prog program ramma, ma, an anche che su richi richies esta ta di uno uno o pi$ pi$ dei dei sogg sogget etti ti interessati, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinare i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento” 1’art ;3 5 enti locali prevede la fase obbligatoria della conferenza di servizi, convocata per verificare la possibilità di raggiungere l’accordo e si occupa dell’approvazione dell’accordo stesso, della possibilità che l’accordo preveda procedimenti arbitrali e interventi surrogatori in caso di inadempienze, degli effetti dell’accordo, nonch+ della vigilanza sulla sua esecuzione

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Capitolo 2III Obbligazioni della pubblica amministrazione e diritto comune Il regi regime me dell dellee !obb !obbli liga gazi zion onii pubb pubbli lic) c)e" e" tra tra diri diritt tto o comu comune ne e devi deviaz azio ioni ni pubblicistic)e. 7ontratto, fatto illecito, legge e altri fatti o atti di cui all’art%%:; cc sono fonti di obbligazioni anche per la pubblica amministrazione 7on riferi riferimen mento to alle obblig obbligazio azioni ni a carico carico dell’am dell’ammin minist istrazi razione one,, si parla parla in dottri dottrina na di noti per" per" che le obbliga obbligazion zionii sono sono sottop sottopost ostee alla disciplina disciplina obbligazioni pubblic)e (si noti privatistica) !siste un ampio ventaglio di obbligazioni facenti capo all’amministrazione in forza di leggi, di cont contra ratt ttii e di prov provve vedi dime ment ntii che che ne conn connot otano ano il ruol ruolo o pi$ pi$ mo mode dern rno, o, volt voltee a forn fornire ire prestazioni o beni a favore del cittadino o della collettività

I contratti della pubblica amministrazione. /li enti pubblici godono della capacità giuridica di diritto privato e possono utilizzare gli strumenti di diritto comune per svolgere la propria azione e per conseguire i propri fini 1’amministrazione ha la capacità giuridica di stipulare contratti di diritto privato, fatte salve le eccezi eccezioni oni stabili stabilite te dalla dalla legge legge essa essa per", per", pu" agire agire utilizz utilizzand ando o gli strume strumenti nti privati privatisti stici ci soltanto nei casi in cui vi sia attinenza con le finalità pubbliche 1’attività contrattuale è disciplinata in primo luogo dal diritto privato, ma è altres< sottoposta a regole di diritto amministrativo 1’espressi 1’espressione one evidenza pubblica , utilizzata per descrivere il procedimento amministrativo che accompagna la conclusione dei contratti della pubblica amministrazione, indica appunto il fatto che questa fase deve svolgersi in modo da esternare l’ iter seguito iter seguito dall’amministrazione, anche al fine di consentirne il sindacato alla luce del criterio della cura dell’interesse pubblico ale ale proc proced edur uraa è carat caratte teri rizza zzata ta dalla dalla pres presen enza za di atti atti amm ammin inis istr trati ativi vi medi mediant antee i quali quali l’amministrazione rende note le ragioni di pubblico interesse che giustificano in particolare l’intenzione di contrattare, la scelta della controparte e la formazione del consenso 1a normativa fondamentale in materia di contratti dei soggetti pubblici è costituita dalla legge di contabilità dello -tato e dal relativo regolamento e dalla legge di unificazione in materia di lavori pubblici /li /li appa appalt ltii di lavori lavori pubblic pubblicii sono disciplinati dalla legge %*4%443 (cd legge “Derloni”, modificata dal #1 %*%%44 convertito in legge &%'%44), dalla legge 3%%440 e dalla legge %''&**& e dal #1gs 3*'%44% (in gran parte abrogato dal dpr 3%444) /li appalti di lavori concernenti i beni culturali sono disciplinati dal #1gs;*&**3 /li appalti di servizi sono servizi sono disciplinati dal #1gs ;0%44&, modificato dal #1gs '&*** /li appalti di forniture sono disciplinati dal #1gs ;0%44&, modificato dal #1gs 3*&%440 /li appalti nei settori esclusi sono disciplinati dal #1gs %0%44 #i rilievo sono poi le direttive comunitarie &**3%07! e &**3%:7! 7on riguardo riguardo ai rifless riflessii sul bilancio bilancio dell’en dell’ente, te, si opera opera la distin distinzio zione ne tra contratti contratti attivi attivi  (se mediante mediante essi l’amministrazione l’amministrazione si procura entrateB vendite, vendite, locazioni e cos< via) e contratti (attrave avers rso o i quali quali l’ammi l’amminis nistr trazi azion onee si proc procur uraa beni beni e serv servizi iziBB tali tali cont contra ratt ttii passivi (attr comportano l’erogazione di spese) 126

Le principali scansioni del procedimento ad evidenza pubblica la deliberazione di contrattare e il progetto di contratto. .l procedimento ad evidenza pubblica, volto ad assicurare l’imparzialità e la trasparenza nella scelta scelta del miglior contraente contraente,, si apre con la determinazione di contrattare ( o determinazione contrattare (o vvero con con la predisposizio izion ne di un prog tali atti atti a contrat contrattar taree), ovve proget etto to di cont contra ratt tto o tali predet predeterm erminan inano o il conten contenuto uto del contra contratto tto e la spesa spesa previs prevista ta ed individ individuan uano o altres altres