Cabe La Preclusión en El Procedimiento Administrativo

 

¿CABE LA PRECLUSIÓN PR ECLUSIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO? La doctrina procesal consagra la "preclusión procesal" como el principio que divide al proceso en fases sucesivas o etapas, que se van cerrando según el avance de la secuencia, ocasionando para el interesado la pérdida de las facultades no ejercidas en su momento debido. Estimada como principio elemental de todo proceso, la preclusión tiene por efecto principal, determinar que con el cierre de cada fase o transcurrido el término preestablecido, fenezca la posibilidad de ejercitar ciertos actos procesales que correspondían a dicha oportunidad e impedir el retorno a momentos procesales ya cumplidos. De tal suerte, que este principio ocasiona para el sujeto procesal la pérdida de derechos procesales, aun cuando su falta de ejercicio sea debido a una conducta simplemente inadvertida y no a falta de diligencia. Como se comprende, se logra la preclusión procesal por la existencia de plazos perentorios, cuyo vencimiento origina la clausura de las diversas fases procesales. Para nuestros fines resulta importante determinar si ante la carencia de disposición expresa en sentido afirmativo o negativo, como acontece en nuestras Normas Generales, la preclusión puede tener cabida en nuestro derecho administrativo; o, si por lo contrario, la vigencia de los principios de eficacia, simplicidad e informalismo en favor del administrado hacen incompatible ese principio con la naturaleza del procedimiento nacional. Revelando lo controvertido de este tema, la doctrina administrativa se ha pronunciado siguiendo diversas tendencias, desde la admisibilidad irrestricta hasta su aceptación restringida. Por un lado, tenemos a HUTCHINSON (23), en concordancia con MAIRAL (24), afirmando que "los actos procedimentales cumplidos quedan firmes y no se puede volver sobre ellos sin retrotraer etapas, por el efecto que tiene cada estadio procedimental de clausurar el anterior". Agregando que "el concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que éste carecería de objeto sin la preclusión. En caso contrario, los actos procedimentales podrían repetirse y el procedimiento no progresaría. Tampoco la preclusión sería suficiente por sí sola, pues no se pasa de un estadio a otro sin el impulso". En distinto sentido doctrinario, FIORINI (25) acepta la aplicación de la preclusión pero de modo limitado para algunos procedimientos especiales especiales pero no como una regla uniforme para todos los procedimientos administrativos. Así, nos afirma, "En el procedimiento administrativo no rige la férrea preclusión pero tampoco debe regir el capricho o la desidia del administrado; por eso siempre ser el poder administrador el que debe resolver las peticiones procesales pertinentes, (...) el administrador decide en una vista final, y cuando aplica la preclusión es excepcional, ante la necesidad de tratar en igualdad de tratamiento en un procedimiento donde compiten en igual situación varios administrados. Sólo en estos casos se impone la preclusión". En la misma orientación se ubica CASSAGNE (26) cuando al distinguir el procedimiento administrativo del proceso judicial, considera que este último se encuentra diseñado bajo el principio de preclusión, a diferencia el administrativo que se inspira en el de la informalidad. Volviendo al análisis que compartimos de FIORINI (27), queda conceptuado que la preclusión tiene un nivel preponderante en el proceso jurisdiccional, al igual que otros principios rigurosos vinculados al factor formal, por la necesidad de preservar la independencia del funcionario público llamado a resolver (juez) y al deber que tiene de otorgar igualdad y seguridad  jurídica a las partes litigantes; siéndole vedado, dejar sin efecto un momento procesal a fin de permitir que una de las partes pueda realizar un acto procesal cuya fase ya pasó. Por ello, encontraremos ejemplos de preclusión, en el proceso judicial cuando aquél ordenamiento impide presentar hechos nuevos no invocados al momento de la demanda, acompañar pruebas adicionales a las ya presentadas al inicio del proceso, etc. Contrariamente en el procedimiento administrativo general la rigurosidad resulta inconducente y más bien perjudicial para el colaborador de la Administración que busca el interés público y donde relaciona a un particular con el Estado. En esta

 

realidad asumir la rigidez de la preclusión, impediría al administrador inducir al administrado a subsanar sus omisiones, impediría al administrado la presentación de nuevas pruebas, perfeccionar su petitorio, adicionar expedientes administrativos al que se encuentra en trámite, subsanar unpliego de cargos imperfecto para la determinación de responsabilidades, etc., actos procesales que aparte de no perjudicar a ninguna contraparte contribuyen a una mayor certeza en la decisión administrativa. En este contexto, se infiere como principio que la preclusión puede admitirse son algunas salvedades, pues cuando la realidad lo justifique, podrán considerarse actuaciones procesales fuera de término siempre que ellas colaboren con el interés público (por ejemplo, con la determinación de la verdad material) y siempre que dicha acción tardía no haya sido originada por actos dilatorios de la secuencia o en fraude del administrado. Concordamos también con FIORINI (28) en exceptuar a los procedimientos especiales donde concurren varios administrados con expectativas divergentes o con propios intereses subjetivos, en cuyo caso incorporar la preclusión afirma la seguridad jurídica y un tratamiento paritario (como sucede en los procedimientos concurrenciales -subastas, licitaciones, concursos con precalificación- o en los procedimientos contenciosos Que resuelve conflictos de intereses primarios o secundarios). En tales procedimientos, no obstante el silencio de las normas, la preclusión surge espontáneamente entre las diversas etapas establecidas en su estructura. Acertadamente, VILLAR PALASI y COBOS HERRERO (29) ha afirmado que esta crisis de la preclusión procesal en el procedimiento administrativo obedece a una manifestación del deseo del Estado por salvaguardar el derecho de todo administrado a una tutela jurídica efectiva, frente a cualquier rigor formalista. A diferencia del proceso jurisdiccional estructurado por etapas preclusivas, el procedimiento administrativo ordinario responde al criterio de una unidad de vista por el cual desde su inicio hasta la decisión administrativa se cumple un solo ciclo temporal. Exclusivamente, cuando ha sido concluido el procedimiento se puede afirmar que es imposible tanto para los administrados como para la Administración, realizar actos procesales ordinarios en dicha etapa. Sólo quedar n los recursos -que permiten íntegramente renovar la secuencia en una nueva fase-, o la nulidad -que permitiría reabrir alguna fase en base a la existencia de vicios de orden público-.