BAB 2.pdf

Dasar Awam

BAB 2 TEORI-TEORI DASAR AWAM

OBJEKTIF BAB Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh: 1. Memahami teori-teori utama dalam proses pembuatan dasar awam. 2. Menyenaraikan ciri-ciri utama dalam setiap teori yang dibincangkan. 3. Menganalisis kepentingan setiap teori dalam proses pembuatan dasar awam. 4. Mengenal pasti kewajaran penggunaan teori-teori tersebut dalam proses pembuatan dan pelaksanaan sesuatu dasar awam. 2.1

PENGENALAN

Dalam bab ini kita akan membincangkan tentang teori-teori dalam pembuatan dan pelaksanaan dasar awam. Amat penting bagi kita untuk memahami, menganalisis dan menilai bagaimana setiap teori yang akan kita bincangkan di bawah digunakan dalam proses pembuatan dasar awam sehingga ke peringkat penilaian semua sesuatu dasar awam. Perlu diingat bahawa teori-teori ini bertujuan untuk menerangkan, mengadili, memandu dan memberi panduan terutama kepada pihak yang berminat dalam bidang pengkajian atau disiplin ilmu dasar awam, yakni berhubung sesuatu tindakan yang diambil sama ada secara benar atau mempunyai maksud tertentu. Pemahaman terhadap teori-teori model kuasa sangat penting untuk mengelak sebarang kekeliruan dan kesulitan dalam memahami proses penggubalan, pelaksanaan, penilaian dan analisis dasar awam.

11

Dasar Awam

2.2

TEORI-TEORI DASAR AWAM (MODEL KUASA)

Sebenarnya dasar awam yang dapat kita hayati dan teliti pada masa dahulu dan sekarang telah menyediakan satu rangka kerja (framework) berhubung keputusan tertentu yang dibuat oleh individu atau sekumpulan individu yang berkisar kepada semua aspek kehidupan makhluk politik (masyarakat). Jadi, keputusan yang dibuat itu disifatkan sebagai suatu dasar. Dalam proses pembuatan dasar awam, terdapat beberapa teori yang boleh diaplikasikan seperti yang telah dibincangkan oleh Thomas R. Dye (1972) dalam bukunya Understanding Public Policy iaitu teori institusional, teori kelompok, teori elit, teori sistem, teori rasional, teori incrementalisme dan teori permainan. Kesemua teori ini berasaskan model politik (deskriptif). Selain teori-teori tersebut, kita juga akan membincangkan tentang teori neo-institusional dan teori anarki terancang. Menurut Thomas R. Dye (1972:19) pengkajian terhadap teori-teori ini bertujuan memberikan pemahaman tentang dasar awam. Antaranya, ialah (i) (ii) (iii) (iv) (v)

Untuk memudahkan (simplify) dan menerangkan (clarify) pemikiran kita terhadap kerajaan dan politik. Untuk mengenal pasti (identify) tenaga politik yang penting dalam masyarakat. Menghubungkan (communicate) pengetahuan-pengetahuan yang relevan tentang kehidupan (politik). Untuk pertanyaan secara langsung mengenai politik. Bagi mencadangkan (suggest explaination) beberapa pernyataan terhadap peristiwa-peristiwa politik dan kesannya (outcomes) kepada masyarakat. SOALAN DALAM TEKS

1. Dalam mengkaji dan menganalisis dasar awam, mengapakah pemahaman terhadap sesuatu teori sangat penting? Semak jawapan anda di akhir bab ini.

12

Dasar Awam

2.2.1

Teori Institusionalisme: Polisi Sebagai Aktiviti yang Institusional

Sains Politik merupakan satu disiplin ilmu yang secara umumnya mengkaji tentang institusi-institusi kerajaan seperti parlimen, kongres, presiden, perdana menteri, kerajaan negeri, kerajaan tempatan, parti-parti politik dan sebagainya, termasuklah kegiatan individu atau kelompok yang diarahkan oleh institusi-institusi kerajaan (Dye, 1978: 20). Sebenarnya Sains Politik ialah satu disiplin ilmu yang sangat luas yang turut merangkumi bidang pentadbiran dan pengurusan. Selain itu, Sains Politik juga turut membincangkan tentang bidang kuasa dan pemerintahan. Institusi-institusi kerajaan bertanggungjawab dalam menentukan, melaksana dan menguatkuasakan dasar awam sama ada dalam bentuk peraturan, program, rancangan dan projek terhadap keseluruhan lapisan masyarakat dengan kuasa atau autoriti yang diberikan oleh kerajaan. Dasar yang digubal tidak akan menjadi realiti sehinggalah ia telah dilaksanakan, digunakan dan dikuatkuasakan oleh beberapa institusi kerajaan (Dye, 1978: 20). Oleh sebab itu, institusi-institusi kerajaan dan dasar awam mempunyai hubungan yang sangat rapat. Mengikut Dye (1978:20), institusi-institusi kerajaan telah memberi dasar awam kepada tiga ciri yang berbeza, tetapi ia berkaitan. Antaranya, ialah (i)

Kerajaan mendapat legitimasi atau pengesahan kepada polisi tertentu. Dasar-dasar yang telah digubal, dilaksanakan dan dikuatkuasakan dianggap sebagai obligasi yang sah dari segi undang-undang sesebuah negara yang berkehendakkan kepada kesetiaan rakyat (common the loyalty of citizens) (Ahmad Atory Hussain, 1992: 15). Dasar awam itu tidak dapat mencapai matlamatnya jika rakyat tidak menyokong dan setia kepada kerajaan yang melaksanakan sesuatu dasar melalui institusiinstitusi kerajaan yang berkenaan. Contohnya, larangan merokok di tempat awam memerlukan sokongan semua pihak seperti yang telah dikuatkuasakan oleh Kementerian Kesihatan melalui Jabatan Kesihatan. Institusi ini berhak mengenakan hukuman kepada sesiapa yang melanggar peraturan tersebut.

(ii)

Hanya polisi kerajaan sahaja yang terlibat secara menyeluruh atau universal (universality). Walaupun kelompok-kelompok lain seperti persatuan perniagaan, koperasi dan organisasi profesional mempunyai dasar tersendiri, tetapi hanya dasar kerajaan sahaja

13

Dasar Awam

yang akan melebar atau sampai kepada semua lapisan masyarakat atau rakyat. Ini berbeza sekali jika dibandingkan dengan dasar daripada kelompok di atas yang hanya tertumpu kepada kelompok tertentu sahaja dalam masyarakat yang boleh memberikan manfaat kepada mereka. (iii)

Kerajaan berkuasa dan mampu memonopoli sepenuhnya masyarakat dan berupaya untuk mengenakan paksaan terhadap rakyat (Dye, 1978: 20). Kerajaan berkuasa untuk mengambil tindakan undang-undang dan mengarahkan rakyat patuh kepada peraturan yang telah dikuatkuasakan melalui institusi-institusinya. Contohnya, seorang lelaki telah ditangkap oleh pihak polis kerana mencuri dan akan didakwa di mahkamah. Mahkamah membuat keputusan lelaki itu didapati bersalah dan dijatuhi hukuman penjara selama tiga tahun. Dalam kes ini, tiga institusi kerajaan terlibat secara langsung iaitu polis, mahkamah dan penjara. Selain daripada tiga institusi ini, persatuan-persatuan lain, pertubuhan dan organisasi tidak boleh menjatuhkan hukuman atau mengenakan undang-undang kepada sesiapa walaupun berlaku di permis mereka sendiri. Contohnya, pihak sebuah pasar raya tidak boleh menjatuhkan hukuman kepada pencuri di pasar raya mereka kecuali dirujuk kepada pihak polis untuk tindakan selanjutnya.

Teori institusionalisme telah membuktikan bahawa institusi-institusi kerajaan boleh membentuk tingkah laku individu dan kelompok dalam masyarakat secara langsung. Ini dapat kita lihat bagaimana pusat pemulihan dadah atau Pusat Serenti berusaha untuk menyedarkan dan mendisiplinkan para penagih untuk mematuhi undang-undang dalam pusat tersebut dan menyedari bahaya najis dadah kepada diri dan masyarakat mereka. Program kesedaran dan pemulihan merupakan sebahagian daripada dasar awam yang dilaksanakan menerusi institusi kerajaan seperti Pusat Serenti dan Agensi Dadah Kebangsaan (ADK). Dalam pada itu, kerajaan yang memerintah memerlukan sokongan dan kesetiaan daripada rakyat. Kerajaan juga akan melaksanakan sesuatu dasar untuk seluruh masyarakat yang bertujuan untuk memonopoli penggunaan kekuasaan yang sah (legitimed) kepada individu atau rakyat supaya boleh bekerjasama dalam menguatkuasakan undang-undang ke dalam dasar awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 15). Tanpa sokongan rakyat sudah tentu dasar kerajaan tidak akan berjaya. Misalnya, pembayaran cukai taksiran atau pintu tidak akan berjaya jika rakyat tidak

14

Dasar Awam

menyokong atau patuh kepada arahan kerajaan yang dikuatkuasakan melalui agensinya iaitu Pihak Berkuasa Tempatan (PBT). Mengikut teori ini, polisi hanya kadang-kadang diterangkan, tapi jarang sekali dianalisis. Ini masalah yang dikemukakan melalui teori institusional. Dasar-dasar yang dilaksanakan oleh kerajaan juga turut mendatangkan beberapa faedah kepada golongan-golongan tertentu dalam masyarakat yang memegang faedah-faedah tersebut daripada kepentingan lain. Contohnya, Dasar Perindustrian Negara akan menyediakan banyak peluang kepada pelabur-pelabur dan usahawan-usahawan untuk turut terlibat dalam sektor perindustrian dan perkilangan. Dengan wujudnya banyak industri dan kilang, ia menyediakan banyak peluang pekerjaan kepada rakyat di negara kita. Kejayaan dan kelemahan dasar ini tidak pernah dianalisis sejauh mana ia telah berjaya. Mengikut Dye (1978: 21), pendekatan institusional ini tidak perlu terlalu sempit (narrow) atau deskritif sifatnya, iaitu kita boleh bertanya apakah hubungan antara peraturan-peraturan institusi dengan kandungan polisi awam tersebut. Contohnya di suatu kawasan perbandaran (municiple) mempunyai masalah seperti setinggan, kebersihan, kesesakan lalu lintas, perumahan dan pencemaran sungai. Apakah bentuk dasar yang akan digubal, dilaksana dan dikuatkuasakan bagi mengatasi masalah-masalah tersebut? Terdapat beberapa institusi kerajaan yang bertanggungjawab menyelesaikan masalah tersebut seperti Majlis Perbandaran, Jabatan Kesihatan, Jabatan Kerja Raya, Jabatan Alam Sekitar dan sebagainya. Bagi menangani masalah setinggan, PBT dan Kementerian Perumahan dan Kerajaan Tempatan (KPKT) perlu menyediakan petempatan baru dengan membina rumah kos rendah bagi golongan yang kurang berkemampuan untuk memiliki rumah sendiri. Berdasarkan perbincangan di atas, jelas menunjukkan dasar merupakan satu kegiatan institusi-institusi kerajaan yang terlibat secara langsung dalam proses perancangan, pembuatan, pelaksanaan dan penguatkuasaan dasar. Institusi-insitusi ini mempunyai kuasa yang sah bagi melaksanakan dasar yang telah diluluskan oleh pihak kerajaan. Jika sesuatu dasar belum dilaksanakan lagi dan dikuatkuasakan oleh institusi-institusi kerajaan, ia tidak boleh dianggap sebagai satu dasar. Melalui institusi-institusi tertentu, kerajaan berupaya menyalurkan agar dasar yang telah dilaksanakan sampai kepada semua lapisan masyarakat.

15

Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

2.

Dalam sesebuah negara, kenapa hanya institusi atau agensi kerajaan sahaja yang mempunyai kuasa dalam melaksana dan menguatkuasakan dasardasar awam (kerajaan)?

Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.2.2

Teori Neo-Institusionalisme

Neo-institusionalis merupakan aliran baru dalam bidang pengkajian dasar awam yang berdasarkan pembangunan analitikal yang sofistikated. Penyumbang utama terhadap teori ini termasuklah Theodore J. Lowi, Randall B. Ripley, Grace Franklin, Robert Salisbury, John Heinz, Dean Schooler, Jr., dan Michael Hayes. Golongan ini menyifatkan dasar awam merupakan subsistem dalam proses pembuatan dasar. Justeru, dasar telah diklasifikasikan kepada empat jenis iaitu pengagihan semula, pengagihan, peraturan dan kawalan. Dalam aspek pengagihan semula, kuasa diagihkan ke seluruh politi (polity) berdasarkan skala atau ukuran asas yang tertentu. Dasar pengagihan semula ini mungkin lebih bersifat ideologi dan emosional bagi sesetengah kelompok kerana ia akan melibatkan percanggahan atau konflik kepentingan antara kelompok dalam masyarakat. Misalnya, konflik antara orang kaya dan orang miskin kerana kepentingan dan permintaan yang berbeza. Biasanya percanggahan atau konflik seperti ini melibatkan aspek birokrasi dalam pentadbiran. Lowi menyifatkan dasar pengagihan semula mesti mengambil kira “tidak menggunakan harta-benda tetapi harta benda itu sendiri, bukan layanan yang sama rata, tetapi milikan yang sama rata, bukan tingkah laku tetapi manusia itu sendiri” (not use of property but property itself, not equal treatment but equal possession, not behavior but being) dan percaya disebabkan proses pembuatan dasar pengagihan semula ini terselindung atau dirahsiakan, menyebabkan ia kurang dikaji oleh ahli sains sosial. Dasar pengagihan pula memberi faedah secara langsung kepada individu, tetapi tidak melibatkan kos yang jelas. Sebaliknya dasar kawalan pula

16

Dasar Awam

berbeza dengan dasar pengagihan, iaitu ia melibatkan kos kepada kelompok tertentu. Dasar peraturan pula memberi kesan secara langsung kepada manusia sebagai aktor politik, tetapi dasar ini tidak memilih secara individu sama ada untuk menjatuhkan hukuman atau memberikan ganjaran. Sebaliknya, ia lebih kepada usaha untuk meletakkan semula nilai politik dan ekonomi melalui struktur sosial ia sendiri. Jadual 2.1 Model Neo-institusionalisme dalam Pembuatan dan Pelaksanaan Dasar Awam SASARAN PAKSAAN KERAJAAN Kelakuan Individu

Bidang Dasar Pengagihan

Bidang Dasar Peraturan

Tingkah laku politik dan ciriciri:

Tingkah laku politik dan ciriciri:

Contoh: Subsidi pertanian

Lambat

™ ™ ™ ™ ™ ™

Terpencar (decentralized) Pertentangan (Disaggregated) Tempatan Penyokong/pengundi ‘Logrolling’ Pemusatan undang-undang

Kebarangkalian Bidang Dasar Kawalan Paksaan Contoh: Menghapuskan penipuan Kerajaan dalam pengiklanan

Cepat

Kelakuan Sistem

Tingkah laku politik dan ciriciri: ™ ™ ™ ™ ™ ™

Terpencar Pertentangan (Disaggregated) Tempatan Kepentingan istimewa Tawar-menawar di kalangan kelompok Birokrasi terpusat

Contoh: Pembahagian semula undang-undang

™ ™ ™ ™ ™ ™ ™

Terpusat (centralized) Keseluruhan (Systemic) Nasional Ideologi Penyokong/pengundi ‘Logrolling’ Pemusatan undang-undang

Bidang Dasar Pengagihan Semula

Contoh: Cukai pendapatan yang progresif

Tingkah laku politik dan ciriciri: ™ ™ ™ ™ ™ ™ ™

Terpusat Keseluruhan Nasional Ideologi Kepentingan istimewa Tawar-menawar di kalangan kelompok Birokrasi terpusat

Pendekatan neo-institusionalis ini membuat ramalan berdasarkan dua dimensi. Pertama, kebarangkalian paksaan (probability of coercion) dan kedua, sasaran paksaan (target coercion). Kebarangkalian paksaan mungkin lambat (remote) atau cepat (immediate). Contohnya, kebarangkalian paksaan mungkin cepat kerana orang yang melanggar undang-undang

17

Dasar Awam

Persekutuan mungkin dihukum secara individu. Manakala sasaran paksaan pula boleh jadi dikenakan secara individu atau secara keseluruhan. Dalam dasar peraturan dan pengagihan semula, kerajaan cuba untuk memanipulasikan pelaksanaan sistem itu sendiri. Contohnya, melalui perubahan dalam kadar cukai kenderaan import akan memberi kesan yang besar terhadap tahap pelaburan dalam sektor perindustrian automobil di negara berkenaan. Namun, dasar tersebut tidak memilih secara individu sebagai sasaran untuk paksaan sama ada mahu membuka syarikat pemasaran kenderaan import atau membeli kenderaan. Lowi membahaskan bahawa daripada bidang polisi ini yang dikenal pasti melalui sasaran dan kebarangkalian paksaan kerajaan, wujud jenis tingkah laku politik tertentu yang boleh dibezakan. Contohnya, dasar pengagihan lebih berkemungkinan untuk menggabungkan kecenderungan politik secara pemilihan (electoral) dan pemencaran (decentralising), sedangkan dasar pengagihan semula mempunyai penyokong yang rendah dan lebih terpusat. Kesimpulannya, teori neo-institusionalis menitikberatkan kepada institusi-institusi politik tertentu terutamanya terhadap penjanaan ramalan teoritikal tentang sesuatu bentuk dasar berkaitan dengan institusi-institusi kerajaan, politik keseluruhan dan jenis-jenis tingkah laku politik yang terhasil daripada pelaksanaan dasar-dasar kerajaan. 2.2.3

Teori Kelompok: Kumpulan

Polisi

Sebagai

Satu

Perimbangan

Andaian asas yang dikemukan dalam teori kelompok1 iaitu interaksiinteraksi yang wujud antara kelompok dalam masyarakat berkaitan dengan fakta utama yang berpusat dalam politik (the central fact of politics). Tuntutan dan permintaan merupakan interaksi-interaksi yang wujud dalam kelompok-kelompok masyarkat yang melibatkan soal politik. Interaksi-interaksi inilah yang akhirnya memberi kesan sehinggalah dasar awam itu digubal dan dilaksanakan. Perkembangan ini secara langsung melibatkan ahli-ahli politik di parlimen atau kabinet untuk membuat keputusan, iaitu apakah bentuk dasar yang sesuai bagi memenuhi tuntutan dan permintaan kelompok-kelompok tertentu dalam masyarakat. Dalam masa yang sama pula, wujud kumpulan-kumpulan yang berpengaruh dan tidak berpengaruh yang sama-sama akan mendapat faedah daripada dasar yang dilaksanakan oleh kerajaan.

18

Dasar Awam

Dalam teori ini, individu-individu disifatkan mempunyai kepentingan bersama (common interests) sama ada secara formal atau tidak. Mereka akan membuat tekanan (press their demands) atau mendesak kerajaan bagi memenuhi permintaan mereka (Ahmad Atory Hussain, 1992: 17). Oleh itu, David B. Truman (1951: 37) mengatakan bahawa satu kelompok yang berkepentingan (group interests) merupakan satu kelompok yang berkongsi sikap yang sama (shared attitude) akan membuat beberapa tuntutan tertentu khususnya kepada pemerintah. Truman menambah bahawa kelompok-kelompok tersebut akan menjadi lebih bersifat politik (political) apabila atau jika mereka membuat tuntutan melalui atau terhadap mana-mana institusi kerajaan. Individu ialah aktor penting dalam politik. Mereka boleh bertindak sebagai sebahagian atau mewakili (bagi pihak) kelompok yang berkepentingan. Dalam hal ini, kelompok akan menjadi penghubung utama (essential bridge) antara individu dan kerajaannya (Dye 1972:23). Oleh itu, Dye menyifatkan politik merupakan perjuangan di kalangan kelompok dalam mempengaruhi dasar awam. Kelompok-kelompok yang berkepentingan akan memperjuangkan hak dan kepentingan masingmasing. Oleh sebab itu akan menyebabkan berlakunya konflik antara kelompok dalam masyarakat. Jika berlaku keadaan demikian, maka sistem politik bertanggungjawab dalam menguruskan konflik kelompok (manage group conflicts) melalui beberapa langkah. Antaranya, ialah (i) (ii) (iii) (iv)

Mewujudkan peraturan tertentu dalam kelompok yang berjuang. Mengatur dan menyelaras kompromi dalam mengimbangi kepentingan kelompok-kelompok tersebut. Mengenakan kompromi dalam bentuk dasar awam. Menguatkuasakan semua kompromi-kompromi tersebut. Rajah 2.1 Model Kelompok atau Kumpulan Pengaruh Pengaruh Kumpulan B Awam Dasar Kedudukan dasar alternatif

Dasar berubah Equilibrium (Perimbangan)

Sumber: Thomas R. Dye. (1978: 23). 19

Pengaruh Kumpulan A

Dasar Awam

Berdasarkan perbincangan tadi, kita boleh mengambil contoh usaha pemimpin-pemimpin politik negara kita dalam memperjuangkan kemerdekaan yang diwakili oleh tiga parti utama iaitu UMNO, MCA dan MIC yang masing-masing mewakili kaum Melayu, Cina dan India. Ketiga-tiga parti ini bersatu membentuk perikatan. Dalam usaha mencapai kemerdekaan, ketiga-tiga parti ini telah bersetuju untuk berkompromi dalam beberapa perkara seperti perlembagaan, kewarganegaraan, bahasa, agama, kerusi pilihan raya dan lain-lain. Konsensus dan kompromi antara ketiga-tiga parti ini berjaya kekal hingga ke hari ini yang merupakan kaedah yang boleh menyatukan kelompok. Jika kaum Cina misalnya membuat sesuatu tuntutan kepada pihak kerajaan, maka kerajaan akan mempertimbangkan tuntutan itu dan perlu mengambil kira kepentingan kelompok lain seperti orang Melayu, India, Iban dan lain-lain. Apa yang penting, kerajaan perlu mewujudkan keseimbangan (equilibrium) dan toleransi antara semua kelompok supaya kelompok-kelompok tersebut boleh hidup dalam keadaan yang baik, harmoni, aman, bersatu-padu dan saling menghormati antara satu sama lain. Dalam hal ini, dasar awam merupakan perimbangan yang dicapai antara kelompok-kelompok yang berjuang. Perimbangan ini ditentukan oleh pengaruh kelompok-kelompok berkepentingan yang relatif sifatnya2. Wujudnya anjakan atau perubahan untuk mengimbangi tuntutan daripada kelompok lain agar ia sama adil dan baik kepada kelompok yang lain pula. Earl Latham (1956: 239) dalam bukunya The Group Basis of Politics mengatakan dasar awam terhasil kesan daripada pertarungan antara kelompok dan akan berlaku bila-bila masa. Dasar awam akan mewakili satu keseimbangan kelompok yang berjuang yang berharap keputusan kerajaan akan menyebelahi mereka. Jika tidak berjaya, kumpulan berkenaan gagal mempengaruhi penggubal dasar yang bertindak sebagai pengadil dalam perjuangan kelompok ini. Kegagalan dalam mempengaruhi pembuat dasar ini untuk menyebelahi kelompok mereka mungkin akan terus mencetuskan konflik antara kelompok. Jika berlaku konflik antara kelompok, maka pihak kerajaan perlu bertindak menyelesaikannya dengan cara yang paling berkesan dan berusaha mewujudkan perimbangan antara kumpulan. Tidak akan berlaku konflik jika penggubal dasar dapat mengadili tuntutan kelompok-kelompok tersebut dengan baik dan saksama. Dasar awam merupakan penyelesaian yang difikirkan paling berkesan, cekap dan menguntungkan semua pihak yang berkonflik tadi.

20

Dasar Awam

Pengaruh kelompok dalam masyarakat boleh diukur dari segi bilangan, kekayaan, kekuatan organisasi, kepimpinan, mempunyai hubungan yang mudah dengan pembuat dasar dan kesepaduan (keutuhan) dalaman. Ini jelas dapat kita lihat dalam organisasi parti politik di negara kita amnya dan Barisan Nasional (BN) khasnya yang terdiri daripada pelbagai parti komponen dari Semenanjung Malaysia termasuk Sabah dan Sarawak. Teori ini menyifatkan satu kelompok akan bangkit menentang kelompok yang lain jika ia menggugat perseimbangan dan mengancam mereka. Dalam menyelesaikan masalah ini, perlu ada proses tawar-menawar, hormat-menghormati dan bersikap toleransi antara semua kelompok khususnya dalam masyarakat majmuk seperti di Malaysia. Jadi, kerajaan akan melaksanakan dasar untuk kepentingan semua pihak kerana bagi kerajaan tidak ada majoriti atau minoriti dalam melaksanakan dasar awam seperti Dasar Pendidikan Kebangsaan, Dasar Ekonomi Baru, Dasar Belia Negara dan lain-lain. SOALAN DALAM TEKS

3.

Apakah pendekatan yang terbaik dalam menyelesaikan konflik antara kelompok dalam masyarakat majmuk seperti dalam sistem politik Malaysia?

Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.2.4

Teori Elit: Polisi Sebagai Pilihan Elit

Salah satu teori penting dalam penggubalan dasar awam ialah teori elit. Elit yang dibincangkan dalam bahagian ini merujuk kepada elit politik. Siapa elit politik? Menurut Harold D. Lasswell et al. (1952:13)3, elit politik merupakan golongan yang mempunyai kuasa dalam sistem politik dalam sesebuah negara. Elit politik terbahagi kepada dua iaitu elit tradisional (elit agama, golongan bangsawan dan golongan bangsawan bertanah) dan elit baru atau moden (mengikut tempat lahir, pendidikan, umur dan pekerjaan ibu bapa).

21

Dasar Awam

Teori elit menjelaskan bahawa dasar awam merupakan pilihan dan nilai elit yang memerintah. Teori ini menyifatkan rakyat sebagai apati (mati rasa dan tidak kisah), iaitu mereka tidak begitu mengambil tahu tentang maklumat lengkap mengenai dasar awam. Rakyat tidak kisah dan tidak bersungguh-sungguh untuk mengetahui apa yang dibuat oleh kerajaan. Sebaliknya, rakyat akur dengan keputusan yang dibuat dan dilaksanakan oleh kerajaan selagi ia tidak membebankan dan baik untuk mereka. Kepekaan dan respon rakyat terhadap dasar-dasar kerajaan sangat rendah. Rajah 2.2 Menunjukkan Bagaimana Elit Mempengaruhi Pembentukan Dasar Awam

ELIT

Arahan Dasar

PEGAWAI DAN PENTADBIR Pelaksanaan Dasar

A R A H A N

RAKYAT Sumber: Thomas, R. Dye. (1978: 26).

Dalam sistem politik sesebuah negara, pengaruh kumpulan elit sangat besar. Mereka boleh membentuk pandangan dan pendapat ramai berkaitan dengan sesuatu dasar. Malah dasar yang dibuat dan dilaksanakan itu lebih mencerminkan kepentingan elit politik itu sendiri. Bagi melaksanakan dasar, elit politik akan memberikan arahan kepada para pentadbir (birokrat). Di sini, dasar-dasar awam bukanlah berdasarkan kepada tuntutan dan permintaan rakyat, sebaliknya demi kepentingan elit itu sendiri untuk terus berkuasa. Sementara itu, pentadir pula bertindak sebagai jentera dan penghubung antara kerajaan dengan rakyat, iaitu mereka menerima arahan daripada pemerintah bagi melaksanakan dasar kerajaan. Dalam teori ini, arahan yang dikeluarkan mengalir dari atas ke bawah. Orang atasan (kerajaan) akan memberikan arahan kepada orang bawahan

22

Dasar Awam

(jentera kerajaan) untuk melaksanakan dasar sehingga dasar tersebut sampai kepada rakyat seperti dalam Rajah 2.2. Terdapat beberapa unsur penting dalam membincangkan tentang teori elit. Antaranya, ialah (i)

Kuasa – Dalam sesebuah negara ada yang berkuasa dan dikuasai. Mereka yang berkuasa mampu mempengaruhi dan membentuk nilai-nilai masyarakat melalui dasar awam, tetapi rakyat terbanyak yang lain tidak menentukan dasar.

(ii)

Jumlah − Hanya segelintir (minoriti) sahaja yang berkuasa, berbanding bilangan yang diperintah (majoriti). Bilangan yang memerintah tidak melambangkan jumlah yang diperintah.

(iii)

Mobiliti − Pergerakan golongan bawahan (bukan elit) untuk mencapai kedudukan elit bergerak secara perlahan dan berterusan untuk memelihara kemantapan dan mengelakkan revolusi. Hanya mereka yang menerima pendapat elit yang asas boleh diterima ke dalam lingkungan elit.

(iv)

Elit berkongsi pendapat ramai berhubung nilai-nilai asas dalam sistem sosial dan bagi pengekalan sistem tersebut.

(v)

Nilai elit − Dasar awam melambangkan nilai-nilai elit dan bertujuan untuk mengekalkan nilai-nilai elit itu sendiri, tetapi bukan merupakan permintaan daripada rakyat. Rakyat tidak mempengaruhi elit politik, tetapi elit mempengaruhi rakyat.

(vi)

Darjah apati − Keaktifan dan keghairahan golongan elit bergantung kepada darjah apati orang ramai. Semakin apati rakyat, maka lebih mudah elit menguasai dan mempengaruhi rakyat.

Berdasarkan perbincangan di atas, kita boleh melihat beberapa kesan daripada teori elit untuk analisis dasar awam. Antaranya, ialah (i)

Dasar awam hanya melambangkan pilihan dan kehendak golongan elit bukan kehendak orang ramai. Jadi, untuk mengekalkan sistem ini maka perubahan perlu dilakukan secara incremental atau penambahan, tetapi bukan secara revolusi.

23

Dasar Awam

(ii)

Mengikut teori ini, dasar awam hanya dibuat beberapa pindaan atau pengubahsuaian, tetapi jarang sekali diganti. Jika keadaan terdesak dan akan mengancam kedudukan dan sistem politik yang sedia ada, maka elit politik akan mengambil langkah atau tindakan demi kepentingan mereka sendiri, termasuk memperbaharui dasar yang sedia ada untuk memelihara kedudukan dan sistem yang mereka amalkan bagi mengekalkan status-quo mereka dalam sistem politik yang sedia ada.

(iii)

Dasar yang dibuat bukan tanggungjawab rakyat, tetapi tanggungjawab golongan elit demi kepentingan elit itu sendiri.

(iv)

Semakin apati dan pasif rakyat, maka lebih tinggi monopoli dan manipulasi golongan elit kepada orang ramai. Orang ramai tidak mampu mempengaruhi nilai elit, tetapi elit yang mempengaruhi nilai mereka.

(v)

Rakyat tidak menentukan sebarang bentuk dasar awam, tetapi ditentukan oleh elit politik untuk dilaksanakan kepada rakyat.

(vi)

Peranan rakyat hanya pada ketika tertentu sahaja seperti dalam pilihan raya. Pada masa ini rakyat berpeluang dan berperanan untuk memilih dan menentukan siapa yang akan berkuasa.

(vii)

Kestabilan dan kelangsungan sistem elit bergantung kepada suara orang ramai. Rakyat berkuasa untuk mengekalkan pemimpin atau kerajaan yang sedia ada dan terus memberikan sokongan serta terus memilih mereka (elit) dalam pilihan raya yang akan datang.

Selain unsur-unsur seperti tolak ansur, persefahaman politik dan kerjasama di kalangan elit politik, konsensus (persetujuan) politik amat penting di kalangan golongan elit itu sendiri. Elit politik perlu bekerjasama sesama mereka jika mahu terus berkuasa dan memerintah dalam masa yang lama seperti kerajaan Barisan Nasional di Malaysia yang kekal hingga kini. Dalam politik Malaysia, perlembagaan, sistem demokrasi berparlimen, sistem raja berperlembagaan dan lain-lain dianggap sebagai konsensus (Ahmad Atory Hussain, 1997: 25). Golongan elit bersatu dan berkompromi dalam banyak perkara atau halhal yang penting untuk kepentingan mereka sendiri.

24

Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

4. 5.

Bagaimanakah elit politik menyalurkan segala dasar untuk disampaikan kepada semua lapisan masyarakat? Apakah kepentingan teori elit digunakan dalam pembuatan dasar awam?

Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.2.5

Teori Rasionalisme: Polisi Sebagai Pencapaian Matlamat yang Paling Cekap

Rasional bermaksud sesuatu yang waras, bijak, mengambil kira pelbagai aspek dan yang terbaik pada pendapat golongan pemerintah. Dasar awam digubal dan dilaksanakan setelah mengambil kira kepentingan dan pertimbangan semua pihak. Dalam teori ini, yang paling utama ialah pengambilan keputusan yang rasional secara menyeluruh (rational comprehensive decision making) sebelum sesuatu dasar awam itu dilaksanakan. Ini merupakan satu pendekatan yang sistematik untuk menyelesaikan sesuatu masalah yang dihadapi oleh rakyat. Pendekatan sistematik ini berhubung dengan pengetahuan tentang hakikat daripada masalah yang dihadapi, pengumpulan fakta dan data yang sesuai dengan masalah yang dihadapi; analisis masalah dengan menggunakan data dan fakta yang telah diperoleh; mengenal pasti setiap pilihan sehingga menemui pilihan yang rasional. Inilah yang dikatakan sebagai proses pengambilan keputusan yang rasional (Ramanathan, K. 1993: 193). Dalam model rasional, nilai pertalian yang objektif disenaraikan mengikut kepentingan, iaitu perkara utama dan besar kepentingannya didahulukan, berbanding yang kurang keutamaannya.4 Mengikut perbincangan Thomas R, Dye (1978: 28) dan Ahmad Atory Hussain (1992: 25) yang mengatakan bahawa satu dasar yang rasional ialah satu-satunya model yang merangka untuk memaksimumkan “Pencapaian Nilai Bersih” (Net Value Achievement). Dengan NVA, nilainilai relevan dalam masyarakat diketahui dan jika terdapat mana-mana perjuangan dalam satu atau lebih nilainya dikehendaki oleh satu dasar.

25

Dasar Awam

Secara umumnya, definisi rasionaliti sering berubah dengan konsep kecekapan. Kecekapan ialah nisbah antara input yang dinilai dan output yang dinilai (Kecekapan = INPUT: OUTPUT). Dasar itu dikatakan rasional apabila ia sangat cekap, iaitu nisbah antara nilaian yang dicapai dan nilaian-nilaian yang ia korbankan itu positif dan lebih tinggi daripada mana-mana alternatif polisi (Ahmad Atory Hussain, 1992: 25). Idea kecekapan menurut Dye (1972: 28) melibatkan perkiraan semua nilai termasuk politik, ekonomi dan sosial atau nilaian yang dicapai oleh satu-satu dasar awam dan tidak hanya boleh ditukarkan kepada simbol yang bersifat kuantitatif. Pembuat polisi perlu mengambil kira beberapa perkara untuk membuat dasar yang rasional. Antaranya, ialah (i) (ii) (iii) (iv)

Mengetahui semua nilaian dan pemilihan-pemilihan masyarakat dan juga pertimbangan-pertimbangan yang relatif. Mengetahui semua alternatif dasar yang tersedia. Mengetahui semua kesan bagi setiap dasar alternatif tersebut. Memilih dasar yang paling cekap sebagai satu keseluruhan yang boleh diketahui dan dipertimbangkan.

Dalam teori ini juga ditekankan perlu ada maklumat lengkap tentang dasar-dasar alternatif, bijak meramal dan menghitung dengan betul akan nisbah kos-untung. Akhirnya, dasar rasional berkehendakkan satu sistem membuat keputusan yang memudahkan rasionaliti dalam pembentukanpembentukan polisi awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 26). Dalam memilih dasar yang rasional, pembuat dasar mesti tahu semua nilai keistimewaan dan kepentingan masyarakat. Mereka juga perlu tahu semua pilihan polisi yang didapati, kesan daripada setiap pilihan (alternatif) polisi dan mengira kadar yang dicapai (hasil) untuk mengorbankan nilai dalam tiap-tiap pilihan polisi. Pembuat dasar juga mesti memilih cara polisi yang paling berkesan. Banyak model keputusan rasional didapati dalam pelbagai bidang seperti ekonomi, sains politik, pengurusan, pentadbiran dan belanjawan negara. Salah satu contoh pendekatan rasional ditunjukkan dalam Rajah 2.3.

26

Dasar Awam Rajah 2.3 Model Keputusan Rasional Dibentuk daripada Penyerapan Input-Input untuk Menjadi Output IN PU T Segala punca keluaran yang diperlukan Segala data-data yang diperlukan untuk proses rasionaliti

1. M atlamat beroperasi 3. P enyediaan dasar-dasar alternatif yang lengkap 2. Inventor dan nilai-nilai yang lengkap dan sumber

4. P enyediaan ramalanramalan lengkap mengenai untung dan kos-kos bagi tiaptiap alternatif

5. P erhitungan jangka bersih bagi tiap-tiap alternatif

6. B andingan jangkaan dan indentifikasi alternatifalternatif

O U T P U T

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1992: 27).

Sebenarnya terdapat banyak halangan terhadap pendekatan rasional, tetapi jarang berlaku dalam semua kerajaan. Walau bagaimanapun, model ini dianggap boleh membantu dalam mengenal pasti halangan-halangan kepada rasional tersebut. Pendekatan ini dapat membantu dalam menjawab mengapa berlakunya proses pembuatan polisi itu tidak rasional. Pelbagai halangan utama yang boleh kita hipotesiskan. Antaranya, ialah (i)

(ii)

(iii) (iv)

Tidak ada nilai masyarakat yang selalu dipersetujui. Hanya sebahagian sahaja nilai-nilai kelompok atau individu tertentu dalam masyarakat yang boleh diterima, manakala nilai yang lain sentiasa berkonflik. Banyak isu yang berkonflik tidak boleh dibanding atau dipertimbangkan. Misalnya, sukar untuk membandingkan nilainilai kejujuran seseorang yang menerima pakai undang-undang yang telah dilaksanakan oleh kerajaan. Pengaruh persekitaran pembuat-pembuat dasar menyulitkan mereka melihat secara tepat banyak nilai dalam masyarakat terutamanya nilai-nilai yang tidak aktif atau tidak kuat. Pembuat-pembuat dasar tidak didorong untuk memaksimumkan pencapaian nilai bersih (net goal achievement), tetapi semata-mata untuk memuaskan permintaan untuk kemajuan. Mereka tidak menyelidik sehingga mereka memperoleh jalan-jalan yang paling baik, tetapi memberhentikan penyelidikan mereka apabila mereka mendapati alternatif-alternatif yang memungkinkan mereka akan bekerja.

27

Dasar Awam

(v)

(vi)

(vii) (viii)

(ix) (x)

(xi)

Pelaburan-pelaburan yang besar untuk melaksanakan program dan polisi pada masa lalu merupakan kos hangus yang menghalang pembuat polisi daripada menimbangkan semula alternatif yang telah dibuat dahulu. Banyak halangan dalam usaha mengumpulkan semua maklumat yang diperlukan untuk mengetahui semua alternatif polisi yang mungkin dan kesan-kesan bagi tiap-tiap alternatif tersebut, termasuk kos pengumpulan maklumat-maklumat tersebut. Kapasiti sosial ataupun sains kelakuan tidak mampu untuk membantu pembuat dasar untuk memahami secara tepat bagi tiap-tiap alternatif tersebut. Walapun dibantu dengan teknik komputer, pembuat dasar tidak mempunyai keupayaan yang cukup untuk menghitung nisbah kos-untung dengan tepat jika wujud kepelbagaian dalam sistem politik, sosial, ekonomi dan kebudayaan yang berbagai-bagai. Pembuat polisi juga mempunyai keperluan peribadi dan kekurangan yang boleh menghalang mereka daripada menjalankan sesuatu yang benar-benar rasional. Ketidaktentuan mengenai akibat-akibat alternatif polisi yang berubah-ubah menyebabkan pembuat-pembuat dasar untuk mengenakan seberapa mungkin polisi-polisi yang terdahulu untuk mengurangkan kemungkinan daripada soal-soal yang mengganggu dan menyusahkan serta akibat-akibat yang tidak dijangka. Polisi yang begitu banyak dalam birokrasi dan ramainya pakar menyebabkan sukar diselaraskan keputusan-keputusan tersebut sehingga keputusan menjadi tinggal keputusan.

Apa yang dapat kita rumuskan, pendekatan ini berkait rapat dengan proses pengambilan keputusan yang rasional, iaitu ia merupakan satu pendekatan sistem analisis pengambilan keputusan berdasarkan prinsipprinsip kajian dan penyelesaian masalah secara saintifik. Charles E. Lindblom menjelaskan model pengambilan keputusan rasional yang menyeluruh mengandungi lima ciri utama iaitu mengenal pasti nilai-nilai yang sedia ada; membuat analisis melalui analisis cara dan penyudahnya (means-end analysis); membuat pilihan yang sesuai untuk mencapai tujuan terakhir; membuat analisis secara menyeluruh; dan membuat analisis berdasarkan teori-teori (K. Ramanathan, 1993: 193). Daripada ciri-ciri yang dikemukakan tersebut, amat sukar untuk menentukan sesuatu keputusan itu benar-benar rasional kerana ia begitu kompleks untuk dianalisis.

28

Dasar Awam

Penyelesaian masalah dasar awam yang kompleks, besar kemungkinan tidak boleh diselesaikan secara berkesan dengan peraturan rasional menyeluruh kerana pelbagai perkara dan alternatif perlu dipertimbangkan sebelum penggubal dasar memutuskan mana-mana dasar yang lebih baik atau rasional. Penggubal dasar kerap kali beroperasi di bawah tekanan seperti masa yang diperuntukkan dan kepakaran yang terhad. Dalam pada itu, dasar yang dipilih mungkin tidak sesuai dilaksanakan pada pandangan umum walaupun baik pada pendapat penggubal dasar. Jadi, keputusan yang adil dan tepat amat penting dalam menentukan sesuatu dasar mengikut pendekatan rasional dalam apa-apa bidang sekali pun. Rasionalisasi ini dikira dapat mengetahui dan mempertimbangkan keutamaan polisi, tetapi itu tidaklah mencukupi. Oleh itu, ia juga mesti memilih cara polisi yang paling berkesan dan meliputi kefahaman nilai sosial supaya tidak timbul konflik yang boleh menjejaskan alternatifalternatif dasar yang dipilih. Rajah 2.4 Langkah-Langkah Pengambilan Keputusan Rasional Kenal pasti atau diagnosis masalah

Menentukan alternatif-alternatif bagi penyelesaian

Menyiasat dan menganalisis faktafakta yang berkaitan dengan tiap-tiap alternatif Membuat perbandingan bagi penyelarasan tiap-tiap alternatif

Membuat pemilihan untuk penyelesaian

Sumber: Diubahsuai daripada K. Ramanathan. (1993: 199).

29

Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

6.

Kenapakah sesuatu dasar itu dikatakan sebagai sangat rasional?

Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.2.6

Teori Incrementalisme

Dasar awam menurut teori incrementalisme dilihat sebagai penerusan atau sambungan daripada aktiviti kerajaan yang lalu dengan hanya membuat beberapa penambahan atau pengubahsuaian (Dye, 1978: 32). Charles E. Lindblom seorang ahli ekonomi buat pertama kali membentangkan teori ini sebagai kritikan terhadap teori rasional. Menurut Lindblom, pembuat keputusan perlu menyemak semula keseluruhan polisi yang dicadangkan disebabkan mereka tidak mengenal pasti matlamat-matlamat masyarakat, perlu mengkaji nisbah kos-untung dengan alternatif polisi dalam mencapai matlamat masyarakat tersebut dan memilih matlamat-matlamat yang berkaitan (Dye, 1978: 32). Dalam menggunakan pendekatan ini untuk membuat keputusan, terdapat beberapa konstren-konstren yang boleh menghalang pembuat dasar untuk mengenal pasti dengan penuh alternatif dasar dan kesankesannya seperti masa, kebijaksanaan dan kos. Manakala, konstren politik pula boleh menghalang pembentukan matlamat masyarakat dengan jelas dan perhitungan nisbah-untung yang tepat. Incremental ialah konservatif dalam program-program yang wujud, polisipolisi perbelanjaan dipertimbangkan sebagai satu asas dan perhatian dipusatkan kepada program-program baru, iaitu polisi sama ada untuk ditambah atau dikurangkan atau mengubahsuaikan program-program yang terkini seperti yang ditunjukkan dalam Rajah 2.5.

30

Dasar Awam Rajah 2.5 Model Incrementalisme Kenaikan dasar

Komitmen dasar yang lalu

1910

1920

1930

1940

1950

1960

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1992: 31).

Pendekatan incremental digunakan dalam pembuatan dasar kerana (i)

(ii) (iii)

(iv)

Pembuat dasar tidak mempunyai banyak masa, kurang pengetahuan dan pengalaman, tidak cukup pintar dan kos yang diperlukan untuk mengumpul semua maklumat adalah terlalu besar serta mereka tidak mampu meramal dengan tepat. Pembuat dasar menerima legitimasi (keabsahan) polisi-polisi yang lalu kerana ketidaktentuan tentang kesan atau akibat yang keseluruhannya baru atau polisi-polisi itu berbeza. Mewujudkan satu dasar yang baru atau radikal memerlukan kos atau pelaburan yang besar, iaitu pelaburan mungkin dalam bentuk wang, bangunan-bangunan atau item-item yang berat, amalan pentadbiran dan sebagainya. Incremental secara politiknya adalah bijak. Konsensus akan lebih mudah dicapai dalam pembuatan keputusan apabila item yang diperlukan dalam keadaan bertelagah atau berkonflik hanya ditambah atau dikurangkan dalam perbelanjaan atau pengubahsuaian kepada program-program yang wujud tersebut.

Jadi, pembuat dasar berpendapat lebih selamat bagi mereka meneruskan dasar yang sedia ada dengan hanya melakukan sedikit penambahan atau pengurangan atau pengubahsuaian. Ini kerana mereka tidak berkeupayaan untuk meramal kesan terhadap polisi yang baru. Meneruskan dasar yang sedia ada akan lebih berkesan kepada mereka. Di samping itu, pendekatan ini dianggap penting untuk mengurangkan

31

Dasar Awam

konflik dan memelihara kestabilan dan mengekalkan sistem politik itu sendiri. Konflik akan lebih tinggi apabila pembuat dasar menumpukan kepada polisi-polisi utama sahaja yang melibatkan keuntungan atau kerugian yang besar atau tidak ada apa-apa dasar yang dibuat. Kita juga perlu tahu bahawa ciri-ciri pembuat dasar itu sendiri menyokong model ini, iaitu jarang sekali manusia bertindak untuk memaksimumkan semua nilai, tetapi lebih kepada memuaskan permintaan-permintaan tertentu. Manusia dikatakan pragmatik kerana mereka jarang menyiasat untuk mencari jalan terbaik dan akan mengakhiri penyelidikan mereka apabila mereka telah menemui satu jalan atau cara yang boleh dibuat oleh mereka. SOALAN DALAM TEKS 7. Nyatakan mengapakah penggubal dasar menggunakan pendekatan incrementalisme dalam pembuatan sesuatu dasar awam? Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.2.7

Teori Permainan: Polisi Sebagai Pilihan Rasional dalam Permintaan yang Berasingan

Teori permainan merupakan kajian kepada keputusan yang rasional. Dasar dianggap sebagai pilihan yang rasional dalam permintaan yang berasingan bagi pembuat-pembuat dasar. Pembuat-pembuat dasar dirujuk sebagai pemain, iaitu keputusan rasional yang dibuat bergantung kepada keadaan. Dalam proses tersebut, terdapat dua atau lebih para peserta (pemain) yang mempunyai pilihan-pilihan dalam mewujudkan hasil yang bergantung terhadap pilihan-pilihan yang dibuat oleh tiap-tiap peserta itu. Bagi memudahkan pemahaman kita tentang kenyataan di atas, setiap pemain (pembuat dasar) masing-masing mempunyai dua atau lebih cadangan yang dikemukakan, tetapi keputusan dalam memilih cadangan yang rasional bergantung kepada peserta lain dalam kumpulan tersebut sama ada boleh diterima atau tidak (Ahmad Atory Hussain, 1992: 33). Perlu diingat bahawa dalam suatu kumpulan itu ada peserta yang mampu

32

Dasar Awam

mempengaruhi peserta lain, tetapi pilihan-pilihan yang dibuat bergantung antara satu sama lain. Setiap pemain mesti menyesuaikan idea (pendirian) dan kebolehannya dengan pemain-pemain lain. Tujuannya supaya pemain itu boleh menjangka akan tindakan yang dibuat oleh pemainpemian lain. Pilihan terbaik merujuk kepada pilihan-pilihan yang boleh memberi kesan atau tidak iaitu hasil daripada pelaksanaan dasar pilihan yang telah dibuat. Dye (1978: 35) menyifatkan teori ini abstrak sifatnya dalam membuat dasar kerana teori ini tidak menerangkan bagaimana rakyat benar-benar terlibat dalam membuat keputusan, tetapi lebih kepada bagaimana mereka pergi ke arah membuat keputusan dalam persaingan-persaingan jika mereka betul-betul rasional. Justeru, teori ini digunakan dalam situasi yang kesan (outcomes) kepada dua atau lebih peserta kumpulan yang mengambil bahagian. Rajah 2.6 Gambaran Pilihan dalam Teori Mainan Pemain A Alternatif A1 Alternatif B1

Alternatif A2

HASIL

Pemain B Alternatif B2

HASIL

HASIL

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1992: 34).

Pilihan-pilihan yang dibuat biasanya ditunjukkan dalam matrik, iaitu menunjukkan pemilihan alternatif bagi setiap pemain dan semua kemungkinan daripada permainan tersebut. Matrik two-by-two pemain sangat mudah difahami, iaitu hanya terdapat dua pemain sahaja dan setiap pemain hanya ada dua pilihan alternatif untuk dipilih seperti ditunjukkan dalam Rajah 2.6. Dye (1978: 36) menyifatkan konsep utama dalam teori permainan ialah strategi yang merujuk kepada keputusan rasional dalam merangka satu

33

Dasar Awam

set gerakan untuk mencapai hasil optimum selepas pertimbangan sama gerakan-gerakan penentang yang mungkin. Dalam pada itu, teori ini juga merujuk kepada istilah-istilah minimum yang merujuk kepada strategi yang rasional yang dirangka untuk mengurangkan kerugian-kerugian dan menentukan atau menjamin keuntungan yang minimum daripada jika mengalami kerugian yang besar (minimizes the maximum loss maximizes the minimum gain). Dalam erti kata yang lebih mudah ialah lebih baik untung sedikit daripada rugi besar. Walau bagaimanapun, kebanyakan pemain menganggap bahawa maksimum ialah satu strategi yang terbaik. Persoalannya, sejauh mana teori ini benar-benar membantu kita dalam mengkaji tentang dasar awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 34). Teori permainan sering dicadangkan sebagai suatu alat penganalisaan oleh ahli-ahli sains kemasyarakatan daripada sebagai panduan yang praktikal kepada pembuatan dasar oleh pegawai kerajaan. Hakikatnya, keadaan teori ini jarang sekali didapati dalam kehidupan sebenar. Selain itu, banyak halangan dalam pembuatan dasar mengikut teori ini, tetapi ia membantu kita dalam mengenal pasti pilihan atau alternatif dasar awam yang berkonflik (Ahmad Atory Hussain, 1992: 35).

SOALAN DALAM TEKS

8. Jelaskan kepentingan setiap pemain yang boleh mengemukakan pelbagai alternatif sebelum keputusan diambil. Semak jawapan anda di akhir bab ini. 2.2.8

Teori Sistem

Satu lagi pendekatan dalam proses penggubalan dasar awam ialah teori sistem, iaitu pendekatan ini memikirkan dasar awan sebagai satu rangsangan bagi satu sistem politik terhadap gerak kuasa persekitaran. Di sini gerak kuasa persekitaran dianggap mempunyai peranan yang sangat penting. Gerak kuasa itu wujud dalam persekitaran yang kemudiannya mendatangkan kesan terhadap sistem politik5 yang dianggap sebagai input (Dye, 1978: 37). Persekitaran dalam apa juga keadaan dianggap

34

Dasar Awam

sebagai pengaruh luaran kepada sempadan sistem politik. Dalam hal ini, sistem politik merupakan kumpulan struktur yang saling berkait dan proses yang berfungsi secara autoritatif untuk memperkukuhkan nilainilai sesebuah masyarakat. Output pula bagi sistem politik ialah nilai-nilai peruntukan yang autoritatif bagi sistem tersebut dan peruntukanperuntukan ini mewujudkan dasar awam (Dye, 1978: 37). Konsep sistem mengandaikan bahawa unsur-unsur sistem berhubungan iaitu sistem tersebut boleh merangsang gerak kuasa dalam persekitarannya. Tujuannya supaya dapat memelihara sistem tersebut. Permintaan (demand) dan sokongan (demand) merupakan input-input yang diterima ke dalam sistem politik. Permintaan berlaku apabila individu atau kumpulan tertentu merangsang atau memberi respon terhadap keadaan-keadaan persekitaran yang akhirnya memberi kesan kepada dasar awam. Manakala sokongan didapati apabila individu atau kumpulan menerima hasil pilihan raya, mematuhi undang-undang, membayar cukai dan sebagainya mengikut apa juga keputusan-keputusan dasar. Dalam sistem politik, yang penting ialah penyelesaian kepada tuntutantuntutan oleh individu mahupun masyarakat, iaitu rakyat bersedia memberi sokongan kepada kerajaan jika tuntutan mereka dipenuhi. Oleh itu, kerajaan akan mengubah tuntutan tersebut ke dalam bentuk dasar. Input ini boleh kita sifatkan sebagai bahan mentah yang akan diproses oleh kilang (sistem politik) dan akan menghasilkan barangan siap (output) yang boleh digunakan oleh rakyat. Rajah 2.7 Gambaran Proses dalam Teori Sistem PERSEKITARAN

PERSEKITARAN I N P U T

PERMINTAAN

KEPUTUSAN SISTEM POLITIK

DAN TINDAKAN

SOKONGAN

PERSEKITARAN

PERSEKITARAN

Sumber: Thomas, R. Dye. (1978: 38).

35

O U T P U T

Dasar Awam

Tidak dinafikan dasar yang dilaksanakan akan memberi kesan positif atau negatif terhadap persekitaran dan permintaan-permintaan rakyat. Dasar awam juga berkemungkinan akan mendatangkan kesan yang besar terhadap sistem politik itu sendiri. Oleh itu, sistem tersebut cuba memelihara dirinya dengan tiga cara. Antaranya, ialah (i) (ii) (iii)

Mewujudkan hasil (output) yang memuaskan semua pihak. Bergantung kepada ikatan atau peraturan yang terdapat dalam sistem itu sendiri. Mengenakan ancaman atau paksaan, iaitu kerajaan mampu mengenakan tekanan kepada rakyat.

Sebagai kesimpulannya, beberapa perkara utama yang perlu kita ketahui dalam teori sistem ini ialah (i) (ii) (iii) (iv)

Rangsangan persekitaran akan menyebabkan timbulnya tuntutan atau permintaan dan sokongan daripada rakyat kepada kerajaan. Kerajaan akan menilai pengaruh daripada tuntutan dan permintaan rakyat dan keputusan akan dibuat yang dikenali sebagai dasar untuk menyelesaikan masalah atau tuntutan. Dasar kerajaan bertujuan memenuhi tuntutan daripada rakyat atau kelompok walaupun tidak semuanya akan dipenuhi atau dapat dicapai. Pelaksanaan dasar mengikut pengaruh atau desakan persekitaran, maka rakyat terpaksa akur dengan apa juga bentuk keputusan yang bakal dan akan dilaksanakan oleh kerajaan. Di sini kita tahu kerajaan ada kuasa (kuasa daripada mandat rakyat) untuk mengenakan tekanan terhadap rakyat itu sendiri. SOALAN DALAM TEKS

9. Bagaimanakah caranya rakyat atau kelompok mengenakan tekanan kepada pemerintah atau kerajaan? Semak jawapan anda di akhir bab ini.

36

Dasar Awam

2.2.9

Teori Anarki Terancang

Model Anarki Terancang merupakan model utama selain daripada teoriteori yang telah kita bincangkan tadi dalam proses pembuatan dasar awam yang dikemukakan oleh John W. Kingdon. Kingdon telah mengkaji penetapan agenda dalam proses pembuatan dasar dalam dua bidang utama iaitu kesihatan dan pengangkutan daripada 1976 hingga 1979. Kingdon menggunakan pembentukan teoritikal dalam data empirikalnya yang mengambil kira ‘anarki terancang’ yang dibentuk oleh Michael Cohen, James March dan Johan Olsen dalam tahun 1972. Dalam kajiannya, Kingdon mengemukakan tiga aliran dalam proses pembuatan polisi iaitu aliran masalah (problem stream), aliran politik (political stream) dan aliran polisi (policy stream). Dalam aliran masalah, ia memfokuskan kepada perhatian orang awam dan pembuat polisi dalam masalah sosial tertentu, mengenal pasti masalah, menggunakan polisi awam yang baru untuk menyelesaikan masalah atau membiarkannya. Proses yang terlibat dalam mengenal pasti masalah termasuklah mengawasi data sosial secara rutin dan memfokuskan kepada peristiwa tertentu. Masalah biasanya ditakrifkan dalam bentuk nilai (values) seperti orientasi konservatif atau liberal; perbandingan (comparison) contohnya, Amerika Syarikat lawan Libya; atau dari segi kategori contohnya seperti sama ada pengangkutan orang kurang upaya itu merupakan masalah pengangkutan atau masalah hak asasi? Oleh itu, mengkategorikan masalah penting dalam usaha menyelesaikan sesuatu masalah. Dalam aliran politik, agenda kerajaan dibentuk untuk menyenaraikan isuisu atau masalah untuk diselesaikan. Perumusan ini wujud sebagai hasil daripada interaksi kuasa utama seperti ‘national mood’, perspektif dan pengaruh kepentingan terancang dan kerajaan yang dinamik termasuk pusing ganti pekerja, penyelesaian pertikaian perundangan di kalangan agensi dan cawangan serta lain-lain. Peserta utama dalam agenda kerajaan menurut Kingdon dikenali sebagai kelompok ketara (visible cluster) atau pentadbiran termasuk pegawai politik atasan, staf presiden; ahli kongres; media; kumpulan berkepentingan; aktor yang terlibat dalam pilihan raya, parti dan kempen; dan pendapat umum orang awam. Persetujuan sebulat suara dicapai dengan sikap bertolak-ansur antara peserta yang terlibat, tetapi dalam masa yang sama wujud kesan ‘bandwagon’ atau berat sebelah (tilt) disebabkan oleh keinginan yang kuat setiap peserta untuk turut serta dalam penyelesaian masalah dan tidak mahu dikecualikan. Dalam aliran polisi pula, agenda keputusan atau spesifikasi alternatif dibentuk. Agenda keputusan ialah senarai alternatif daripada polisi awam

37

Dasar Awam

yang dipilih oleh pembuat polisi untuk menyelesaikan masalah. Kuasa utama bukan dalam bentuk politik tetapi berbentuk intelektual dan individu. Peserta utama dalam membentuk agenda keputusan ialah kumpulan terlindung (hidden cluster) iaitu kerjaya pentadbiran awam; akademik; penyelidik dan perunding; staf kongres; pejabat pengurusan dan belanjawan; dan kumpulan berkepentingan (dalam analisis Kingdon, kumpulan berkepentingan ialah aktor penting dalam kumpulan ketara dan terlindung). Tidak seperti aliran politik, senarai pendek alternatif polisi dibentuk bukan daripada proses tolak-ansur, tetapi dengan menggunakan pujukan dan perdebatan secara rasional di kalangan peserta dalam aliran polisi. Dalam aliran politik, kesan ‘bandwagon’ atau berat sebelah wujud kerana masalah yang boleh dihubungkan dengan penyelesaian alternatif yang tidak ‘terlalu baru’ atau radikal. Hasil penggabungan tiga aliran ini, maka terhasillah dasar awam. Kingdon memanggilnya sebagai ‘tingkap’ (window). Tingkap terbuka kerana berlakunya perubahan dalam pentadbiran, kongres, anjakan dalam ‘nasional mood’ atau bila wujud tekanan dalam masalah awam. Apabila tingkap terbuka, ia akan menyebabkan penstrukturan agenda kerajaan dan lazimnya terbentuk daripada kemunculan aliran masalah ataupun aliran politik. Bagi membolehkan tingkap terbuka yang menghasilkan penstrukturan agenda keputusan, maka ia memerlukan penglibatan tiga aliran tersebut. Analisis Kingdon telah memberikan kita satu-satunya penjelasan yang cukup memuaskan hati tentang proses pembuatan polisi sebagai satu proses, tetapi analisisnya mempunyai batasan walaupun ia cukup menyeluruh, sistematik dan empirikal. 2.3

KESIMPULAN

Tiap-tiap teori yang telah kita bincangkan di atas mempunyai kekuatan dan kelemahan tersendiri. Walaupun teori-teori ini tidak bersifat bersaing, tetapi mempunyai manfaat tersendiri dalam proses penggubalan dasar awam. Tujuan kita mempelajari model-model ini ialah semata-mata bertujuan untuk pemahaman tentang dasar awam. Melalui model-model di atas, ia memudahkan lagi pemahaman kita tentang pengkajian tentang dasar awam. Dengan memahami setiap model pembuatan dasar di atas, kita akan mendapat panduan untuk memahami proses pembuatan dasar awam secara lebih akademik. Walaupun berbeza dan diaplikasikan mengikut kesesuaian masa dan keadaan, tiap-tiap model di atas boleh dianggap sebagai model terbaik dalam memahami perkara-perkara yang berkaitan dengan dasar awam. Walaupun sesetengah dasar yang digubal

38

Dasar Awam

menampakkan satu model tertentu sahaja, kebanyakan dasar-dasar tersebut ialah hasil satu gabungan yang rasional daripada semua modelmodel tersebut. Dalam hal ini, tidak ada model yang benar-benar mutlak kebenarannya. Apa yang boleh kita simpulkan dalam perbincangan kita ialah kesemua model tersebut merupakan model yang terbaik dalam pengajian dasar awam. Tujuannya ialah untuk memudahkan kesan berkomunikasi dan memberi pandangan terhadap dasar awam. Dalam pada itu, apa yang penting kita perlu mengetahui bahawa dasar awam merupakan panduan kepada pentadbiran awam. Kejayaan sesuatu dasar itu bergantung kepada peranan pembuat dasar dalam menyediakan satu dasar yang sesuai terutamanya dalam negara demokrasi seperti di Malaysia. Di Malaysia, masa depan dasar awam itu semakin lebih penting dan mencabar. Jadi, dasar awam yang rasional mampu dalam menjamin pentadbiran yang sistematik. SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1.

Thomas R. Dye menjelaskan tujuan mempelajari teori-teori dasar awam ialah untuk memberikan pemahaman tentang dasar awam. Sila jelaskan.

2.

Apakah peranan institusi-institusi atau agensi-agensi kerajaan merujuk kepada teori institusionalisme?

3.

Bagaimanakah institusi-institusi kerajaan menjalankan tanggungjawab dan peranannya dalam melaksanakan dasar awam?

4.

Apakah bentuk tindakan dan keputusan yang akan diambil oleh institusi-institusi kerajaan yang telah diberikan autonomi dan ada keabsahan jika rakyat tidak mematuhi perintah dan peraturan yang telah ditetapkan oleh pihak kerajaan?

5.

Jelaskan bagaimana persekitaran seperti rakyat, pertubuhan bukan kerajaan (NGO), persatuan dan lain-lain dalam mempengaruhi keputusan dan tindakan kerajaan dalam konteks teori sistem.

6.

Kenapa perlu wujud persefahaman, kompromi dan keseimbangan antara kumpulan-kumpulan yang terdapat dalam masyarakat majmuk seperti di Malaysia? 39

Dasar Awam

7.

Apakah yang dimaksudkan dengan elit politik dan bagaimana ia membuat keputusan?

8.

Jelaskan bagaimana elit politik berusaha mengukuhkan kuasa dan pengaruh mereka.

9.

Charles E. Lindblom telah menjelaskan model pengambilan keputusan yang rasional dan menyeluruh kepada lima ciri utama. Nyatakan.

10.

Kenapa teori incrementalisme perlu dan sesuai digunakan dalam proses pembuatan dasar?

11.

Dalam teori permainan, jelaskan bagaimana mereka yang terlibat dalam membuat keputusan berhubung sesuatu masalah yang berlaku.

12.

Apakah yang dimaksudkan dengan permintaan dan sokongan dalam teori sistem?

13.

Bagaimana kerajaan (sistem politik) memproses input-input daripada persekitaran untuk membuat dasar?

mengekal

dan

Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini. JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS 1.

Tujuan mempelajari dan mengkaji teori dasar awam ialah (i)

Untuk memudahkan pemahaman dan menerangkan pemikiran terhadap keputusan kerajaan dan politik. (ii) Mengenal pasti mereka yang terlibat dalam proses politik. (iii) Menghubungkan pemikiran berkaitan dengan pengetahuan yang relevan tentang kehidupan politik. (iv) Berkaitan dengan pertanyaan secara langsung mengenai proses politik. (v) Membuat beberapa cadangan berkaitan dengan tindakan politik dan hasil-hasilnya.

40

Dasar Awam

2.

Institusi-institusi kerajaan berkuasa dalam melaksana dan menguatkuasakan dasar-dasar kerajaan kerana telah diperturunkan kuasa (autoriti) oleh kerajaan. Jika sesiapa yang mengengkarinya akan dikenakan tindakan dan hukuman.

3.

Unsur-unsur penting dalam masyarakat majmuk untuk mengatasi konflik ialah persefahaman, consensus (persetujuan), kerjasama dan meningkatkan perpaduan di kalangan kaum serta mengimbangi tuntutan sesebuah kelompok dengan kepentingan kelompok yang lain.

4.

Elit politik akan menyalurkan segala dasar untuk sampai kepada semua lapisan masyarakat melalui jentera pentadbiran (birokrasi awam) dan agensi-agensi kerajaan.

5.

Teori elit penting dalam proses pembuatan dasar awam kerana lebih mudah, cepat dan tidak memerlukan input-input daripada rakyat untuk melaksanakan sesuatu demi kepentingan negara dan masyarakat.

6.

Dasar awam yang dilaksanakan oleh kerajaan dikatakan sangat rasional jika ia dapat menyelesaikan masalah yang berlaku dalam masyarakat dan memberikan hasil yang optimum dan kesulitan yang minimum.

7.

Pendekatan incrementalisme digunakan dalam proses pembuatan dasar awam kerana aktor yang terlibat tidak mempunyai banyak masa, kurang pengalaman, kurang pintar dan berusaha untuk mengurangkan kos yang akan digunakan.

8.

Tujuan setiap pemain boleh mengemukakan pelbagai alternatif supaya banyak pilihan atau alternatif yang diperoleh dan pilihan yang terbaik dapat diambil.

9.

Rakyat boleh mengenakan tekanan kepada kerajaan dengan mengemukakan tuntutan dan permintaan berhubung sesuatu perkara. Kesetiaan dan sokongan rakyat kepada kerajaan akan berterusan selagi kerajaan dapat memenuhi tuntutan mereka.

41