AFO PARA TRIBUNAIS PROF. GRACIANO ROCHA
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA PARA TRIBUNAIS AULA 01
Caro aluno, minhas boas vindas à Aula 01 de nosso curso. Inicialmente, gostaria de agradecer a confiança depositada em nosso trabalho. A cada aula, tentarei corresponder ao máximo a sua expectativa, de forma a prepará-lo o mais possível para as diversas provas de tribunais Brasil afora. E sempre com a didática que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulário simples, tratando do que realmente importa. Neste encontro, primeiramente veremos aspectos da evolução da peça orçamentária, desde seu modesto início, como simples solicitação de autorização de gastos ao Parlamento, até chegar ao atual estágio, do orçamento-programa, em que cumpre o papel de instrumento de gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratégica do poder público. Posteriormente, estudaremos o "calendário" das fases do orçamento no Brasil, com as etapas que compõem o ciclo (ou processo) orçamentário. Ressalto que nosso fórum está à disposição, para que você tire dúvidas e para que possamos discutir questões. Já estou habituado a utilizar fóruns na internet, antes como concurseiro, agora como professor responsável, e sei da importância dessa ferramenta para complementar o aprendizado. OK, então vamos começar. Boa aula!
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MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Orçamento clássico ou tradicional Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentários que tracei quando falávamos do princípio orçamentário da unidade/totalidade: Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla. Prestigiava-se § m t
f •
A
•
f •
I
.
A
•
o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem intervenções, sem tributação. Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação na economia - situação ideal para os liberais -, o orçamento consistia numa autorização de gastos que também representava o controle do tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como ferramenta de controle da ação do Executivo.
A partir desse texto já conhecido, recuperamos a informação de que o orçamento clássico era uma peça simples. Não passava de um pedido de autorização de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo. Tratava basicamente de despesas relacionadas à própria manutenção da estrutura estatal (Corte/governo central, exército, funcionalismo). Sendo o Estado uma instituição modesta nesse período, em que vigorava o liberalismo, o orçamento que o custeava não poderia ter dimensões diferentes. Assim, nessa época, a autorização de despesas dada pelo Legislativo se relacionava, sobretudo, a aquisições de bens e pagamento de serviços, sem que maiores objetivos ou intervenções estatais pudessem ser efetivados. Prof. Graciano Rocha
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À época, a palavra de ordem era conter o gasto público, pela crença de que "dinheiro bom é dinheiro no mercado". A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do orçamento clássico ou tradicional: •
tratava-se tratava-s e de uma peça simples, com a exposição dos gastos estimados e dos recursos para cobertura;
•
representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, Legislativo, para para arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado;
•
não exigia esforços de planejamento para sua elaboração, elaboraçã o, ou seja, não partia de objetivos a atingir com a aplicação dos recursos;
•
servia como instrumento legislativo legislativo de controle do tamanho e da ação do Estado.
Como isso cai na prova? 1.
(FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou clássico é aquele em que constam apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo.
2.
(CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.
A questão 1 reflete a simplicidade que caracterizava o orçamento tradicional. Como visto, a atividade de planejamento ainda estava distante do processo de estimativa de receitas e despesas. Questão CERTA. A questão 2 está ERRADA, por atribuir ao orçamento tradicional pretensões maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma simples exposição de gastos a fazer e de receita para cobri-los. "Realizações" é uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que não caracterizava o orçamento clássico.
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Orçamento de desempenho O orçamento de desempenho representa um salto na evolução do orçamento clássico/tradicional. No período em que o orçamento de desempenho foi adotado, aquela noção de que o aumento do gasto público era indesejável para a economia do país já tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom funcionamento do mercado, seria necessária uma dose de atuação do Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das relações econômicas. A depender da crise enfrentada pelo país, deveria ser autorizado ao Estado até mesmo assumir provisoriamente alto grau de endividamento, para aplicação de recursos em setores necessitados, em nome do bom funcionamento da economia. Essas lições se basearam principalmente nas teorias de um economista inglês chamado John Maynard Keynes. Nos anos posteriores à Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de recuperação dos países envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de demandas e como incentivador da produção, a fim de controlar os preços e manter bom nível de emprego e crescimento. Para essa intervenção mais forte do Estado na economia, era necessário que o orçamento público, seu instrumento de ação, fosse também fortalecido. O orçamento de desempenho representa, portanto, uma complexificação e um fortalecimento do orçamento tradicional. Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma "lista de compras", o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o orçamento de desempenho já apresentava programas de trabalho para organizar a ação governamental. Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do
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AFO PARA TRIBUNAIS PROF. GRACIANO ROCHA problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa; medição dos resultados; avaliação do programa.
Assim, para fins de concurso, considere que o orçamento tradicional constituía principalmente um instrumento de controle, enquanto que o orçamento moderno (começando com esse estágio, do orçamento de desempenho) constitui um instrumento de administração. Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante. Apesar de já se antever certa relação planejamento,
considera-se
que
a
entre o orçamento
aproximação
entre
esses
e o dois
instrumentos não se deu por inteiro com o orçamento de desempenho. A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de um programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a autorização para comprar certos bens e contratar certos serviços (característica do orçamento tradicional); era necessário articular esses pagamentos a objetivos traçados. Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas técnicas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental, o que representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas duas vertentes em um só agregado. Isso ocorre com a próxima etapa de evolução do orçamento, o orçamento-programa, como veremos adiante.
Como isso cai na prova? 3.
(FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No orçamento de desempenho ou por realizações, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o governo faz e não o que o governo compra.
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4.
(CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.
A questão 3 apresenta a evolução que o orçamento de desempenho apresenta em relação ao clássico. As aquisições do governo têm menos importância em si, comparativamente aos objetivos traçados pela Administração que devem ser alcançados mediante aquelas aquisições. Questão CERTA. A questão 4 representa bem as características do orçamento de desempenho: objetivos traçados, custeamento da ação e medição dos resultados. Questão CERTA.
Orçamento-programa Para a doutrina, a raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (na sigla em inglês, PPBS), adotado nos Estados Unidos na década de 1960. Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a consideração de alternativas não só na fase prévia, de preparação do orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho. As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro Nacional, eram "integração planejamento-orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos". O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo orçamentário. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora, principalmente a partir da ação da Organização das Nações Unidas, que popularizou as características do orçamento-programa. Atualmente, o
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orçamento-programa é aceito como a forma mais moderna de organização da ação governamental. A definição para "programa", no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do Ministério do Orçamento e Gestão: "o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização
dos
objetivos
pretendidos,
sendo
mensurado
por
indicadores estabelecidos no plano plurianual".
Nesse contexto, com o valor dado à mensuração dos resultados que caracteriza o orçamento-programa, uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva. Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamentoprograma, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido por indicadores e metas. A ideia de "aquisições a fazer", "compras do governo", é típica do orçamento tradicional. Deixemos claro, portanto, que, no orçamento-programa, o principal não é, por exemplo, construir "X"hospitais. O raciocínio é algo assim: para melhorar a área de saúde em "X " por cento, ou para am pliar os atendimentos em
"X"
por
cento,
é
necessário
construir
" Y"
hospitais,
em
tais
localidades, que custarão "Z" milhões, a serem obtidos das fontes "A " , "B" e "C".
A estrutura atual do orçamento-programa no Brasil foi delineada pelo Decreto n° 2.829/98. Segundo o art. 2° desse normativo, todo programa deve conter: objetivo;
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AFO PARA TRIBUNAIS PROF. GRACIANO ROCHA órgão responsável; valor global; prazo de conclusão; fonte de financiamento; indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo; regionalização das metas por Estado. Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de planejamento, tentam trazer o máximo de concretude à ação do governo. Há delimitações, por exemplo, quanto ao valor, ao responsável, ao tempo de execução e à medição dos resultados.
O orçamento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas, obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficiários, das características regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta do atingimento do objetivo do programa.
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5.
(FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O orçamento-programa se diferencia do orçamento tradicional (A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas. (B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento.
(C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação das ações públicas. (D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do trabalho. (E) por adotar como principais critérios de administrativas e elementos de despesa.
classificação:
unidades
6.
(FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) O orçamento-programa foi introduzido no Brasil por meio da Lei n° 4.320/64 e do Decreto-Lei n° 200/67. A Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o orçamento programa no Brasil, ao vincular o processo orçamentário ao PPA, à LDO e à LOA. Orçamento-programa é um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados.
7.
(CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados.
8.
(FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das características do orçamento programa é a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados. Para isso é feita uma diferenciação entre os produtos finais dos programas e os produtos intermediários necessários para alcançar os seus objetivos. É produto final de um programa da área de saúde:
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(A) a redução da mortalidade infantil. (B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação. (C) o número de postos de saúde construídos. (D) o número de medicamentos distribuídos. (E) o total de consultas médicas realizadas. Na questão 5, devemos identificar qual das alternativas caracteriza o orçamento-programa, de forma a distingui-lo do tradicional. Como visto, o principal aspecto desse instrumento programático é a possibilidade de racionalizar a ação pública, aplicando recursos no atingimento de objetivos e metas de governo. Assim, tem-se a íntima relação entre os processos de orçamentação e de planejamento, bem como a definição de formas de medição dos resultados dos programas. Gabarito: A. A questão 6 apresenta um bom resumo das características do orçamentoprograma, além de sua relação com a atual conformação das leis orçamentárias no Brasil. Os normativos citados pela questão já tratavam do conceito de "orçamento-programa", incluindo-o literalmente em seu texto, mas a concretização do planejamento orçamentário, sob a forma de programas de governo, só veio se concretizar já na década de 1990. Questão CERTA. A questão 7 também está CERTA: mostra-se a forma diferenciada de enxergar a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar uma política planejada de saúde. Por fim, na questão 8, que também abordou a área de saúde para correlacioná-la ao orçamento-programa, temos o seguinte: os itens citados nas assertivas de B a E se referem a metas a serem alcançadas pelo programa de saúde, cujo objetivo final é a redução da mortalidade infantil. A nomenclatura da questão, entretanto, não é usual, ao tratar metas como "produtos intermediários" e objetivos como "produtos finais". De qualquer forma, é uma situação que serve de alerta para outras provas da FCC. Gabarito: A.
Orçamento base-zero Prof. Graciano Rocha
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O orçamento base-zero (OBZ) é uma técnica de elaboração orçamentária relacionada ao orçamento-programa, muitas vezes cobrado em provas. Segue sua definição, dada pela STN: Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
Uma observação inicial, para delimitar o tópico, é que, no caso do OBZ, o fato de um programa já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade. É o que se verifica no trecho "análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente". Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma avaliação de custo/benefício. Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome "base-zero". Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com critérios técnicos. Ressalte-se que o orçamento base-zero dificilmente pode ser aplicado em escala nacional, ou até mesmo local. Vários programas governamentais, pelo fato de atenderem a necessidades prementes da população (mesmo que não com todas as potencialidades), não podem ser "abandonados" em virtude de
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uma avaliação de desempenho não tão positiva - e vários outros devem ser executados até por força de lei (outra lei, que não a LOA).
Como isso cai na prova? 9.
(FCC/AGENTE TÉCNICO/ALESP/2010) O Orçamento Programa tem como principais características a análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; assim sendo, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) É característica da técnica de elaboração orçamentária denominada orçamento base zero: (A) dissociação dos processos de planejamento e programação. (B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária. (C) ênfase nos aspectos contábeis de gestão e controle externo dos gastos. (D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no cumprimento do orçamento. (E) direitos outorgadas.
adquiridos
sobre
verbas
orçamentárias
anteriormente
A questão 9 apresenta as características básicas do OBZ, não do orçamentoprograma (que é um instrumento maior do que aquela técnica). Questão ERRADA. Na questão 10, predominam alternativas cujo teor se vincula ao orçamento tradicional (A, C e D). A letra E não se refere especificamente ao orçamento tradicional, já que os "direitos adquiridos" sobre recursos podem coexistir (e coexistem) com o moderno orçamento-programa. Mas, como apresentado, o principal traço do OBZ é a revisão contínua dos gastos e programas, de modo a atualizar permanentemente a lista de ações produtivas e eficientes nas quais vale a pena aplicar os recursos públicos. Gabarito: B. Prof. Graciano Rocha
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Orçamento participativo Para início de conversa, vamos adotar a definição de orçamento participativo veiculada no Portal da Transparência ( www.portaldatransparencia.gov.br): O
orçamento
participativo
é
um
importante
instrumento
de
complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a co-responsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade.
Vemos, no texto, que o orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a definição de prioridades de gastos (principalmente com obras e serviços que atendem diretamente os cidadãos) pelos principais interessados. Note também que, no texto, já fica evidente a abrangência do orçamento participativo: uma cidade. Ficaria impraticável instituir algo como reuniões plenárias com parcela representativa de um Estado ou do país inteiro, em busca de decisões sobre quais programas executar. Outro dado importante está presente na expressão "complementação da democracia representativa". O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo. No processo convencional de programação, em que atuam as instâncias técnicas e políticas do Executivo e do Legislativo, há um distanciamento entre quem decide e quem é beneficiado pelo orçamento, por mais afinadas que estejam essas instâncias com os interesses da população. É essa distorção que se tenta desfazer com a adoção do orçamento participativo. Prof. Graciano Rocha
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Apesar disso, fique claro que o orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população. Já estudamos o caráter autorizativo da lei orçamentária, que não precisa ser executada da forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o orçamento participativo ser utilizado como mera retórica por governantes interessados em "fazer média" junto aos eleitores.
Como isso cai na prova? 11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal. 12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mérito do Orçamento Participativo consiste em combinar as características democráticas e progressistas da participação direta, com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas. A questão 11 está CERTA: além dos ganhos quanto à compatibilização entre alocação dos recursos e demandas existentes, a técnica não é utilizada na União. A questão 12 também está CERTA. Com o orçamento participativo, acrescentase uma instância de discussão sobre a aplicação dos recursos orçamentários, além do tradicional procedimento no âmbito do Poder Legislativo. Além disso, considera-se haver menor flexibilidade nessa programação decorrente do orçamento participativo, pelo compromisso público assumido pelo governo em executar o que foi acordado junto à população, e maior fidelidade entre a aplicação dos recursos e as necessidades sociais, apontadas diretamente pelos beneficiários.
CICLO (OU PROCESSO) ORÇAMENTÁRIO: ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DO ORÇAMENTO Prof. Graciano Rocha
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ELABORAÇÃO,
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Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribuídas por critério temporal): •
previsão da receita;
•
fixação dos valores para as despesas obrigatórias;
•
elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação;
•
processo legislativo;
•
sanção da lei;
•
execução orçamentária;
•
acompanhamento e controle;
•
avaliação.
Temos aí nessa sequência uma abordagem detalhista das fases que compõem o ciclo orçamentário. A previsão da receita diz respeito à arrecadação de recursos estimada para o exercício, com base em metodologia específica instituída para tanto. Essa informação é complementada pelo cálculo das necessidades de financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos emprestados deverá ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro. A fixação das despesas obrigatórias é necessária para que, diante da situação de contingenciamento de despesas, não haja afetação de todas as ações governamentais. As despesas obrigatórias e as ressalvadas pela LDO não serão atingidas pela limitação de empenho, garantindo-se um mínimo de desempenho em áreas consideradas mais sensíveis pelo governo. Tem-se, então, a elaboração das propostas setoriais pelos órgãos e entidades, compatibilizadas com as condições da LDO. Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei orçamentária anual, vêm o processo legislativo, que já estudaremos, a execução do orçamento em si, o acompanhamento e o controle orçamentários e a avaliação. Prof. Graciano Rocha
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Em seguida, detalharemos as fases do ciclo orçamentário.
Elaboração do orçamento Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), editado pela Secretaria de Orçamento Federal, o processo de elaboração do projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministério Planejamento, Orçamento e Gestão como órgão central. Por sua vez, Decreto n° 7.063/2010 (assim como em outros anteriores), a Secretaria Orçamento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministério as atribuições órgão central desse sistema.
do no de de
A elaboração do orçamento, segundo o MTO, "envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis".
A SOF, como órgão central do sistema de planejamento e orçamento, cumpre as seguintes atribuições: •
definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal;
•
fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais;
•
coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias Anuais - PLDO e do orçamento anual da União;
•
orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de orçamento;
•
fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação das propostas orçamentárias setoriais;
•
análise e validação das propostas setoriais;
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•
consolidação e formalização da proposta orçamentária da União.
Assim, o orçamento é preparado, na verdade, por uma rede de unidades e órgãos, segundo suas incumbências e com os limites traçados pela LDO e pela SOF. Depois de receber todas as propostas orçamentárias setoriais, a SOF condensa todo o emaranhado numa só peça: o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), encaminhado ao Presidente da República para posterior remessa ao Congresso Nacional. Pergunta incômoda: e se algum órgão deixar de enviar a tempo sua proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que exijam correções? A resposta é dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar de
tratar
diretamente
do
Poder
Judiciário,
podemos
ampliar
o
entendimento a seguir exposto às demais unidades. Confira:
Art. 99. Ao Poder J udiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. § 1° - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. § 2° - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de J ustiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. § 3° Se os órgãos referidos no § 2° não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta Prof. Graciano Rocha
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anual,
os
valores
aprovados
na
lei
orçamentária
vigente,
ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1° deste artigo. §
4° Se
as propostas
orçamentárias
de
que
trata
este
artigo forem
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1°, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual.
Na elaboração do orçamento, os órgãos setoriais funcionam como articuladores no seu âmbito de ação. Normalmente, confundem-se com os órgãos superiores (tribunais, ministérios, casas legislativas). Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos órgãos setoriais, o órgão setorial "atua verticalmente no processo decisório", conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de suas unidades orçamentárias. As atribuições dos órgãos setoriais, portanto, são: •
estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta orçamentária;
•
avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento das alterações necessárias;
•
fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias das unidades orçamentárias;
•
definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âmbito do órgão durante o processo de elaboração da proposta orçamentária;
•
coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no âmbito do órgão setorial;
•
análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das unidades orçamentárias;
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•
consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão.
Por fim, a unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas componentes. As funções por ela cumpridas, relativamente às unidades administrativas, correspondem, em escala menor, às exercidas pelos órgãos setoriais. Além dos papéis desempenhados pelos diferentes integrantes do Sistema de Planejamento e Orçamento, o MTO também estabelece premissas da elaboração orçamentária. Podemos destacar as seguintes premissas: •
ênfase na análise pela finalidade do gasto da Administração, transformando o orçamento em instrumento efetivo de programação de modo a possibilitar a implantação da avaliação dos programas e ações;
•
aprimoramento das metodologias de cálculo das despesas obrigatórias, quais sejam, aquelas que constituem obrigações constitucionais e legais da União;
•
administração do processo por meio de cronograma gerencial e operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos e configurados, participação organizada e responsável dos agentes envolvidos e divulgação de informações, garantindo o crescimento da confiança e da credibilidade nos diversos níveis da Administração;
•
ciclo orçamentário desenvolvido como processo contínuo de análise e decisão ao longo de todo o exercício;
•
elaboração do projeto, aprovação e execução da lei orçamentária realizada de modo a evidenciar a transparência da gestão fiscal, observando o princípio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade às informações relativas a cada uma das etapas do processo.
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13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação, consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. 14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo orçamentário, uma das atividades realizadas durante o processo de elaboração do orçamento é (A) a proposição pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do orçamento. (B) a aprovação de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade fica autorizada a utilizar. (C) a apresentação das premissas, metodologia e memórias de cálculos de previsões de receita pelo poder executivo. (D) o estabelecimento da programação financeira e do cronograma de execução mensal de desembolso. (E) a publicação resumida do relatório de execução orçamentária. A questão 13 traz funções cumpridas pela SOF em seu papel de órgão central do sistema de planejamento e orçamento. Questão CERTA. Na questão 14, até pela terminologia, percebe-se que a maior parte das assertivas diz respeito à execução do orçamento (B, D e E). A letra A trata do processo legislativo orçamentário, que é posterior à elaboração do orçamento (fase tipicamente administrativa). Por sua vez, os dados e informações sobre a estimativa de arrecadação fazem parte da elaboração do orçamento, consistindo, na verdade, na primeira atividade desse processo, a partir da qual se define o montante de recursos em potencial que poderá ser empregado nas despesas públicas. Gabarito: C.
Ciclo orçamentário na CF/88 Vamos iniciar o estudo desse tópico com o seguinte dispositivo constitucional: Prof. Graciano Rocha
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AFO PARA TRIBUNAIS PROF. GRACIANO ROCHA Art. 165, § 9° - Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
Como se vê, a Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre as matérias referidas, mas, até hoje, o Congresso não aprovou essa lei (embora um dos projetos com essa pretensão, o mais adiantado nas discussões, já esteja há quase 14 anos em pauta). Outro ponto interessante é que essas matérias discriminadas na questão encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como é o caso de "exercício financeiro" e "elaboração e organização da lei orçamentária anual". É por situações como esta que se considera a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar. Apesar de ter sido aprovada como lei ordinária, em 1964, a atual Carta Política indica assuntos nela tratados como próprios de uma lei complementar. Por enquanto, não havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, § 9°, são seguidas regras transitórias sobre prazos das leis de matéria orçamentária. Essas regras estão no art. 35, § 2°, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da CF/88: ADCT, Art. 35, § 2° - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9°, I e I I, serão obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
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AFO PARA TRIBUNAIS PROF. GRACIANO ROCHA II I - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Em momento posterior, falaremos mais a respeito do "calendário" que surge desse texto acima.
Como isso cai na prova? 15. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caberá à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. Nessa parte do conteúdo, as bancas não gostam muito de inventar. Basicamente repetem os dispositivos constitucionais. No caso acima, a questão é baseada no art. 165, § 9°, inc. I, da CF/88. Questão CERTA.
Processo legislativo orçamentário Examinemos mais um trecho da CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; II I - os orçamentos anuais.
Vale assinalar que o vocábulo "leis", sem maior detalhamento, significa "leis ordinárias". Em matéria orçamentária, as leis ordinárias são o lugar comum. Há poucas exceções, das quais vimos uma acima: a conformação das regras mais amplas de organização orçamentária se dá por lei complementar. Mas o PPA, a LDO e a LOA, assim como os créditos adicionais (exceto os
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extraordinários, como veremos) são viabilizados por leis ordinárias. Além disso, esses projetos são de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo. Vamos fazer uma pequena abordagem do "ciclo orçamentário" no contexto do Poder Legislativo. É que, apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os instrumentos orçamentários têm um rito legislativo diferenciado. Os projetos de lei ordinária "normais", enviados ao Congresso pelo Presidente da República, dão entrada na Câmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e lá passam por discussões e votações em diversas comissões temáticas, antes de ir à apreciação do Plenário da Câmara (às vezes, essa "subida" ao Plenário não ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa). A partir daí, são enviados ao Senado, onde passam de novo por comissões temáticas, e depois pelo Plenário (se for o caso). Então, os projetos vão à sanção presidencial, se não houver alteração considerável, pelo Senado, do texto aprovado na Câmara. Caso contrário, se a redação for significativamente mudada pelo Senado, os projetos voltam à Câmara, para apreciação das modificações. Nessa última hipótese, a Câmara é que encaminha o projeto para sanção do Presidente da República. Diferentemente disso, os projetos de matéria orçamentária não passam por uma série de comissões temáticas antes de ir a Plenário, um passo por vez, e em ambas as Casas. Nesse âmbito, o projeto é instruído apenas na Comissão Mista de Orçamento, que recebe simultaneamente pareceres das comissões temáticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu próprio parecer, encaminhando-o juntamente com o projeto, para votação pelo Plenário do Congresso Nacional (trata-se das duas Casas em sessão conjunta). No Plenário do Congresso, pela votação da maioria simples dos parlamentares, o projeto é aprovado. Detalhe: apesar de se tratar de uma sessão conjunta, a maioria é considerada apenas entre pares (tomam-se separadamente, na votação, a maioria dos deputados e a maioria dos senadores).
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Como isso cai na prova? 16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relação ao orçamento público, é correto afirmar que a Constituição Federal de 1988 estabelece que o PPA, a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento orçamentário, são leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo. 17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciação e a votação do projeto de lei orçamentária anual da União deverão ser efetuadas separadamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatório que a aprovação seja feita por maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Na questão 16, temos outro caso de redação próxima do original da Constituição de 1988, mas, no caso, afastando erroneamente a iniciativa privativa do Executivo quanto à matéria orçamentária. O trecho que a fundamenta é do art. 165, reproduzido mais acima. Questão ERRADA. A questão 17 também está ERRADA: a apreciação do projeto de LOA, bem como os demais projetos orçamentários, é feita na Comissão Mista, que representa ambas as Casas Legislativas. Além disso, para aprovação do projeto, basta o voto da maioria simples dos parlamentares.
Emendas aos projetos de matéria orçamentária Este assunto, apesar de também pertencer ao processo legislativo orçamentário, é tão importante que será tratado assim, em separado. Primeira observação: é possível ao Legislativo emendar quaisquer projetos de matéria orçamentária. Entretanto, assim como fez a Constituição, vamos nos concentrar nas emendas ao projeto de LOA. Como já dito, a iniciativa em matéria orçamentária é exclusiva do chefe do Executivo. Entretanto, permite-se que a peça originária do Executivo receba interferências dos representantes eleitos do povo, para, teoricamente, deixar as propostas orçamentárias mais adequadas aos interesses da população.
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Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem apresentar emendas ao projeto de LOA, que serão apresentadas perante a Comissão Mista de Orçamento. A CMO, no término das discussões, emitirá parecer sobre tais emendas, para posterior apreciação pelo Plenário do Congresso. Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de emendas: emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o dispositivo constitucional que trata delas (§ 3° do art. 166): Art. 166, § 3° - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências
tributárias
constitucionais
para
Estados,
Municípios
e
Distrito Federal; ou II I - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Inicialmente, note que a primeira condição (compatibilidade com o PPA e a LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o caráter de submissão que a LOA deve ter em relação às outras leis citadas, de alcance mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA não pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a prevalência do PPA nesse ponto.
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O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam propostas por meio de emenda, deverão ser anuladas despesas inicialmente selecionadas pelo Executivo, a fim de "liberar" recursos suficientes. Ainda assim, não é toda despesa selecionada inicialmente pelo Executivo que pode ser anulada em favor de emendas parlamentares; as dotações indicadas nas alíneas do inciso II (pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências constitucionais para os entes federados) são despesas obrigatórias, que não podem ter seus montantes e destinação alterados. Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alínea 'a') e de texto (alínea 'b'). O montante da receita previsto pelo Executivo só pode ser modificado no Legislativo a partir de uma perspectiva técnica. Não se pode alterar a expectativa de arrecadação com base em critérios políticos ou assemelhados. Por isso, um erro ou uma omissão, por parte da equipe técnica do Executivo, devem ser detectados e comprovados, para que seja aprovada uma emenda de receita. As emendas de redação dizem respeito a ajustes de forma (ortografia, concordância etc.), para tornar o texto da lei orçamentária mais inteligível. Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo, pode alterar seu próprio texto original? A resposta é afirmativa. Essa importante disposição encontra-se no art. 166, § 5°, da CF/88: Art. 166, §5° - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder Executivo tem um prazo para propor alterações a suas "intenções Prof. Graciano Rocha
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iniciais". Esse prazo corre enquanto não se inicia a votação, na Comissão Mista de Orçamento, da parte a se alterar. Evita-se, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu bel prazer, partes do projeto que já tenham sido alteradas pelo Legislativo, contra suas pretensões. Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas quando se trata de ciclo orçamentário. Por isso, preste atenção! Não perca um ponto fácil. Já houve questões, por exemplo, dizendo que a modificação pode ser proposta enquanto não finalizada a votação da parte a se alterar. Cuidado!
Como isso cai na prova? 18. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) Os parlamentares poderão apresentar emendas ao projeto de lei orçamentária anual, desde que sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. 19. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas ao projeto de lei orçamentária que, caso aprovadas, deverão constar da peça orçamentária, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o seu financiamento. 20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o orçamento possui características que o diferenciam das leis comuns. Um exemplo é a limitação constitucional do conteúdo das emendas ao projeto de lei do orçamento anual. 21. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituição da República, eventual emenda ao projeto de lei do orçamento anual, que indique os recursos necessários, provenientes de anulação de despesa, e incida sobre transferência tributária constitucional para Estados e Municípios, poderá ser aprovada, desde que seja compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. Prof. Graciano Rocha
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22. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo é permitido propor modificações no projeto de lei orçamentária, enquanto não iniciada a votação, pela comissão mista de senadores e deputados a que se refere o art. 166 da Constituição Federal, da parte cuja alteração é proposta. A questão 18 está CERTA. O enunciado reproduz o entendimento exposto nos trechos constitucionais examinados mais acima. A compatibilidade das emendas aos projetos orçamentários é condição necessária para que as emendas possam ser analisadas. Na questão 19, encontra-se uma imprecisão: no âmbito do Legislativo, os próprios propositores de emendas ao projeto de LOA deverão indicar quais despesas serão substituídas para dar lugar às indicadas nessas emendas. Essa é a lição do art. 166, § 3°, inc. II, acima transcrito. Questão ERRADA. A questão 20 remete às limitações às emendas parlamentares quanto aos projetos orçamentários, limitações estas que não se aplicam a projetos de lei "normais". Questão CERTA. A questão 21 está ERRADA: sempre é necessária a compatibilidade com o PPA e a LDO, mas, no caso, não se pode indicar como despesas anuláveis as referentes a transferências constitucionais, que são ressalvadas pela CF/88 da incidência de emendas parlamentares (art. 166, § 3°, inc. II, "c"). Por fim, a questão 22 está CERTA. Enquanto a votação da parte a ser modificada não for iniciada na CMO, o Presidente da República pode encaminhar proposta de alteração do projeto de LOA.
Prazos das leis orçamentárias Muito bem, voltemos ao calendário orçamentário que anteriormente, simplificando os prazos dispostos no ADCT: •
introduzimos
os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional "até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro", ou seja, 31 de agosto;
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•
o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção, "até o encerramento da sessão legislativa" - atualmente, 22 de dezembro;
•
o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso "até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro", ou seja, 15 de abril;
•
o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção "até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa" - atualmente, 17 de julho.
Ressalto que, nos primeiros prazos referidos acima, o envio e a devolução do projeto de PPA não ocorrem anualmente, já que este é uma lei aprovada para quatro anos. Uma observação importante, e constantemente cobrada em provas, diz respeito justamente aos prazos do PPA. O plano plurianual é a mais importante lei de matéria orçamentária. A partir dele é que todas as outras se organizarão. As leis orçamentárias anuais não passam muito de "parcelas do PPA", aplicadas a cada ano de sua vigência plurianual. No PPA é que o governo recém-assumido expõe suas intenções, objetivos, metas, para o prazo de quatro anos. É uma demonstração de grandes diretrizes, um "projeto de governo". Pois bem, já vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o Legislativo até 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente). Assim, a equipe que assume o comando do país tem oito meses para apresentar um plano para os quatro anos seguintes. Agora você pode notar que há um descompasso aí. Se o PPA é preparado durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os próximos quatro anos, ele não acaba invadindo o próximo mandato presidencial? A resposta é "sim". No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os
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AFO PARA TRIBUNAIS PROF. GRACIANO ROCHA projetos que esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume só valerão para seu segundo ano de mandato. No caso do PPA, o último ano de vigência do plano será o primeiro do mandato seguinte. Esse calendário é positivo por duas razões associadas. Primeiro, evita-se um atropelo no início do mandato, com a preparação "nas coxas" de projetos de grande importância para o país - o governo não pode agir sem planos de ação aprovados. Em segundo lugar, ao invés dessa hipótese de "correria" no início do mandato, dá-se ao novo governante a possibilidade de conhecer, por alguns meses, e aproveitar parte dos programas instituídos pelo antecessor, conforme sejam compatíveis com sua orientação de governo (ou conforme sejam de interrupção impossível, rsrsrs).
Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspensão do recesso parlamentar, enquanto não aprovado o projeto de LDO. Apenas esse projeto, entre todas as hipóteses trazidas pela CF/88, é hábil para tanto. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os parlamentares não entrarão em recesso. É uma forma de acelerar os prazos, já que o ideal é que o orçamento esteja aprovado quando se iniciar o ano de sua execução. E, para existir lei orçamentária, deve haver antes a LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o ano seguinte, e orienta a elaboração da LOA.
Como isso cai na prova? 23. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituição Federal de 1988, o projeto de lei orçamentária anual da União deverá ser encaminhado ao legislativo para apreciação e aprovação até oito meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
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24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a ideia de continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as ações realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano. 25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve ser devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (inciso II do parágrafo 2° do art. 35 do ADCT). Se o projeto de Diretrizes Orçamentárias não for aprovado até tal data, a sessão legislativa é suspensa, prosseguindo após o recesso. O problema da questão 23 é referente a datas. O projeto de LOA deve ser encaminhado ao Congresso até quatro meses antes do encerramento do exercício. Questão ERRADA. A questão 24 refletiu uma das razões para a "invasão" dos PPA's nos mandatos dos governantes posteriores: a continuidade das ações do poder público. Questão CERTA. A questão 25 está ERRADA. Nesse caso, a sessão legislativa não será interrompida, até que seja aprovado o projeto de LDO.
Muito bem, caro aluno, chegamos aqui ao final de nosso primeiro encontro. Para quaisquer dúvidas, reforço o recado: utilize nosso fórum, ou o email
[email protected]. Na semana que vem, trataremos de mais matéria orçamentária constante da CF/88, e outros pontos da legislação. Até lá! Bons estudos!
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RESUMO DA AULA 1.
No orçamento clássico ou tradicional, a ênfase repousava sobre os objetos de gasto do governo, não em suas realizações.
2.
No orçamento de desempenho, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma "lista de compras", o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do governo.
3.
No orçamento de desempenho, não há ainda a integração entre as áreas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental.
4.
A raiz do orçamento moderno atual (orçamento-programa) foi o PPBS, adotado nos Estados Unidos na década de 1960. O PPBS, que tinha o planejamento como foco, propunha a consideração de alternativas de ação não só na fase de preparação do orçamento, mas durante sua execução e na avaliação de seu desempenho.
5.
Uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento-programa é a efetividade, que tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade.
6.
Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no orçamento, devem ser dotados de indicadores e metas.
7.
As principais características do orçamento base-zero são: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
8.
No caso do orçamento base-zero, o incrementalismo orçamentário é abolido. O fato de uma ação já estar em andamento não é justificativa suficiente para sua continuidade.
9.
O orçamento participativo se define pela realização de encontros do poder público com a população, para a definição de prioridades de gastos pelos principais interessados.
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10. O orçamento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, não substitui o Poder Legislativo na apreciação da lei orçamentária, e nem envolve a apreciação do orçamento como um todo. 11. O orçamento participativo não garante a execução das decisões tomadas em conjunto com a população. 12. Detalhando as etapas que compõem o processo orçamentário do governo federal, temos as seguintes: previsão da receita; fixação dos valores para as despesas obrigatórias; elaboração das propostas setoriais com a sua consolidação; processo legislativo; sanção da lei; execução orçamentária; acompanhamento e controle; avaliação. 13. Conforme o Manual Técnico de Orçamento (MTO), o processo de elaboração do projeto de lei orçamentária anual se desenvolve no âmbito do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. 14. A elaboração do orçamento envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participação dos órgãos central, setoriais e das unidades orçamentárias do sistema, o que pressupõe a constante necessidade de tomada de decisões nos seus vários níveis. 15. A Constituição reservou à lei complementar o tratamento sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da lei orçamentária anual, mas essa lei ainda não foi editada. 16. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar: apesar de ter sido aprovada como lei ordinária, a atual Carta Política indica assuntos que ela trata como próprios de uma lei complementar. 17. Não havendo a lei regras transitórias dispostas no art. Transitórias (ADCT)
relativa ao disposto no art. 165, § 9°, são seguidas sobre prazos das leis de matéria orçamentária, 35, § 2°, do Ato das Disposições Constitucionais da CF/88.
18. Apesar de serem instituídos por leis ordinárias, os instrumentos orçamentários têm um rito legislativo diferenciado. Os respectivos projetos são discutidos apenas na Comissão Mista de Orçamento (CMO), onde recebem parecer, e são encaminhados para votação pelo Plenário do Congresso Nacional. 19. Quanto à incidência sobre o projeto de LOA, existem três tipos de emendas: emendas de receita, de despesa e de texto. Prof. Graciano Rocha
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20. O Chefe do Executivo pode enviar ao Poder Legislativo modificações do projeto de lei orçamentária a qualquer tempo, desde que não tenha sido iniciada a votação da parte a se alterar. 21. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional "até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro", ou seja, 31 de agosto. 22. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sanção, "até o encerramento da sessão legislativa" - atualmente, 22 de dezembro. 23. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso "até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro", ou seja, 15 de abril. 24. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sanção "até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa" - atualmente, 17 de julho. 25. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os projetos que esse novo chefe do Executivo apresentar só valerão para seu segundo ano de mandato. 26. Caso o projeto de LDO não esteja aprovado em 17 de julho, os congressistas não entrarão em recesso parlamentar.
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QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA 1.
(FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O orçamento tradicional ou clássico é aquele em que constam apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo.
2.
(CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta.
3.
(FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No orçamento de desempenho ou por realizações, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o governo faz e não o que o governo compra.
4.
(CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do século passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.
5.
(FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O orçamento-programa se diferencia do orçamento tradicional (A) pela alocação de recursos visar à consecução de objetivos e metas. (B) pela ênfase na legalidade no cumprimento do orçamento. (C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação das ações públicas. (D) pela inexistência de sistemas de acompanhamento e medição do trabalho. (E) por adotar como principais critérios de classificação: unidades administrativas e elementos de despesa.
6.
(FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) O orçamento-programa foi introduzido no Brasil por meio da Lei n° 4.320/64 e do Decreto-Lei n° 200/67. A
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Constituição Federal de 1988 consolidou definitivamente o orçamentoprograma no Brasil, ao vincular o processo orçamentário ao PPA, à LDO e à LOA. Orçamento-programa é um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados. 7.
(CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definição clara de objetivos é condição básica para o orçamento-programa. Um programa na área de saúde, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o número de hospitais a serem construídos ou ambulatórios a serem instalados, indicasse o número de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados.
8.
(FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das características do orçamentoprograma é a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados. Para isso é feita uma diferenciação entre os produtos finais dos programas e os produtos intermediários necessários para alcançar os seus objetivos. É produto final de um programa da área de saúde: (A) a redução da mortalidade infantil. (B) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação. (C) o número de postos de saúde construídos. (D) o número de medicamentos distribuídos. (E) o total de consultas médicas realizadas.
9.
(FCC/AGENTE TÉCNICO/ALESP/2010) O Orçamento Programa tem como principais características a análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; assim sendo, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) É característica da técnica de elaboração orçamentária denominada orçamento base zero: Prof. Graciano Rocha
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(A) dissociação dos processos de planejamento e programação. (B) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária. (C) ênfase nos aspectos contábeis de gestão e controle externo dos gastos. (D) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no cumprimento do orçamento. (E) direitos outorgadas.
adquiridos
sobre
verbas
orçamentárias
anteriormente
11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal. 12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mérito do Orçamento Participativo consiste em combinar as características democráticas e progressistas da participação direta, com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas. 13.
(CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação, consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da Secretaria de Orçamento Federal, que integra o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão central do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal.
14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo orçamentário, uma das atividades realizadas durante o processo de elaboração do orçamento é (A) a proposição pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do orçamento. (B) a aprovação de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade fica autorizada a utilizar. (C) a apresentação das premissas, metodologia e memórias de cálculos de previsões de receita pelo poder executivo.
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(D) o estabelecimento da programação financeira e do cronograma de execução mensal de desembolso. (E) a publicação resumida do relatório de execução orçamentária. 15. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caberá à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. 16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relação ao orçamento público, é correto afirmar que a Constituição Federal de 1988 estabelece que o PPA, a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento orçamentário, são leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo. 17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciação e a votação do projeto de lei orçamentária anual da União deverão ser efetuadas separadamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatório que a aprovação seja feita por maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 18. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) Os parlamentares poderão apresentar emendas ao projeto de lei orçamentária anual, desde que sejam compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. 19. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas ao projeto de lei orçamentária que, caso aprovadas, deverão constar da peça orçamentária, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o seu financiamento. 20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o orçamento possui características que o diferenciam das leis comuns. Um exemplo é a limitação constitucional do conteúdo das emendas ao projeto de lei do orçamento anual. 21. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituição da República, eventual emenda ao projeto de lei do orçamento anual, que indique os recursos necessários, provenientes de anulação de despesa, e incida sobre transferência tributária constitucional para Estados e Municípios, poderá Prof. Graciano Rocha
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ser aprovada, desde que seja compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 22. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo é permitido propor modificações no projeto de lei orçamentária, enquanto não iniciada a votação, pela comissão mista de senadores e deputados a que se refere o art. 166 da Constituição Federal, da parte cuja alteração é proposta. 23. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituição Federal de 1988, o projeto de lei orçamentária anual da União deverá ser encaminhado ao legislativo para apreciação e aprovação até oito meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. 24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a idéia de continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as ações realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano. 25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve ser devolvida para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (inciso II do parágrafo 2° do art. 35 do ADCT). Se o projeto de Diretrizes Orçamentárias não for aprovado até tal data, a sessão legislativa é suspensa, prosseguindo após o recesso.
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QUESTÕES ADICIONAIS 26. (FCC/TÉCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O tipo de orçamento adotado pelos governos no Brasil, cujo principal objetivo é a articulação com o planejamento, denomina-se (A) orçamento-programa. (B) orçamento participativo. (C) orçamento por desempenho. (D) orçamento clássico. (E) orçamento de base zero. 27. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 28. (FCC/ANALISTA/TJ-PA/2009) Os movimentos de transformação do Estado e, mais especificamente, da administração pública, inevitavelmente, foram acompanhados por mudanças significativas na concepção do orçamento público, cuja trajetória evolutiva evidencia que em cada momento histórico foi enfatizada uma de suas funções ou instrumentalidades: controle, gerência ou planejamento. O orçamento-programa reflete a concepção moderna do orçamento público e se caracteriza (A) pela utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados. (B) por sua estrutura dar ênfase aos aspectos contábeis de gestão. (C) por usar, como principais critérios de classificação das despesas, unidades administrativas e elementos. (D) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação das ações públicas. (E) pela alocação de recursos visar à aquisição de meios e às necessidades das unidades organizacionais. Prof. Graciano Rocha
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29. (FCC/AUDITOR/TCE-AM/2006) Caracteriza o Orçamento-Programa, em relação a outras técnicas de elaboração orçamentária, a ênfase (A) no controle político do Poder Legislativo sobre os gastos do Poder Executivo. (B) na contenção dos gastos governamentais para adequá-los ao nível de arrecadação. (C) na justificativa do aumento de verbas em relação ao orçamento anterior. (D) no controle interno e externo de cada gasto realizado pelo Poder Executivo. (E) no planejamento da ação governamental e na avaliação dos resultados. 30. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O orçamento cuja técnica de elaboração exige que cada unidade orçamentária deve justificar, a cada ano, as atividades que desenvolve, sem levar em conta o volume dos recursos recebidos em exercícios anteriores, é denominado Orçamento (A) Programa Ortodoxo. (B) Tradicional. (C) Base Zero. (D) de Desempenho. (E) Funcional Programático. 31. (FCC/ANALISTA/TRF-05/2008) Elaboração, estudo/aprovação, execução e avaliação são sequências das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário denominado (A) plano de diretrizes orçamentárias. (B) plano plurianual. (C) ciclo orçamentário. (D) plano de orçamentos anuais. Prof. Graciano Rocha
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(E) sistema de planejamento integrado. 32. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2010) O processo orçamentário é autossuficiente: cada etapa do ciclo orçamentário envolve elaboração e aprovação de leis independentes umas das outras. 33. (CESPE/ANALISTA/MIN. INTEGRAÇÃO/2009) As diretrizes setoriais para a elaboração da proposta de lei orçamentária anual devem ser definidas no âmbito da Secretaria de Orçamento Federal. 34. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) A iniciativa de apresentação da proposta de lei orçamentária é privativa do chefe de cada um dos três poderes, a qual será consolidada durante o processo de discussão no Poder Legislativo. 35. (CESPE/ANALISTA/TSE/2006) A elaboração da proposta de todos os órgãos e entidades da administração é tarefa exclusiva do Poder Executivo. 36. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) Nenhum órgão do Poder Judiciário tem assegurada autonomia administrativa e financeira para elaborar suas próprias propostas orçamentárias. 37. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) As emendas ao projeto de lei orçamentária podem se amparar no corte de qualquer despesa prevista. 38. (CESPE/ANALISTA/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional está impedido de incluir na Lei Orçamentária Anual receitas que o Poder Executivo tenha omitido no projeto de lei respectivo. 39. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) Uma das condições para a aprovação das emendas propostas pelo Poder Legislativo ao projeto de lei orçamentária é que elas sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias. 40. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) No processo orçamentário nacional, remetido o projeto orçamentário ao Legislativo, o Chefe do Poder Executivo não pode mais solicitar qualquer modificação.
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41. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto do plano plurianual deverá ter vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente. 42. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto da Lei das Diretrizes Orçamentárias será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro ao Poder Legislativo, para respectiva aprovação.
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