Arvate, Biderman Economia do Setor Público no Brasil 10 - Copia.pdf

Andréa Lemgruber Viol • Amir Antônio Khair • Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa • Arthur Barrionuevo Filho Ciro Biderman • Claudía Helena Cavalieri • Cláudio Ribeiro de Lucinda • David S. Brown • Edson Ronaldo Nascimento Eduardo de Carvalho Andrade • Elaine Toldo Pazello • Érika Amorim Araujo • Fabiana Rocha • Fernando de Holanda Barbosa Fernando Luiz Abrucio • Francisco Humberto Vignoli • Francisco S. Ramos • George Avelino • Hugo Borsani José Ricardo Nogueira • José Roberto Rodrigues Afonso • Lígia Vasconcellos • Luciane Melo • Luís Eduardo Afonso Luiz Carlos Bresser-Pereira • Marcelo Lettieri Siqueira • Marcelo Piancastelli • Marcos Fernandes Gonçalves da Silva Marcos Mendes• Maria da Conceição Sampaio• Maria Rita Loureiro· Paulo Roberto Arvate • Ramon Arigoni Ortiz Roberto Guena de Oliveira • Rozane Bezerra de Siqueira • Sandro de Freitas Ferreira • Wendy Hunter

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no ras1 ORGANIZADORES

CIRO BIDERMAN • PAULO ARVATE

Consultoria Editorial HONÓRIO KUME

Pesquisador do IPEA e professor da UERJ JOÃO SICSÚ

Professor-Doutor do Instituto de Economia da UFRJ

10ª T iragem

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Prefácio

O governo no Brasil apropria cerca de 3 7% do PIB sob a forma de impostos e gasta mais de 40% do PIB. Compreender, de um lado, como a tributação e o financiamento do déficit público afetam a atividade econômica e de outro, o processo de decisão e efetivação dos gastos e como isto impacta o bem estar da população deve ser hoje o primeiro item da "agenda Brasil".

De fato, o medíocre desempenho da economia brasileira no último quarto de século tem muito a ver com esta questão. O Brasil, depois de crescer a uma taxa média anual de 7% ao ano entre 1940 e 1980, tem crescido em média pouco mais do que 2% ao ano. Grande parte desta f01te e longa desaceleração no crescimento tem a ver com crise no sistema de financiamento dos gastos públicos que desencadeou a crise dos anos 80, do início de 90 e as crises mais recentes, caracterizadas por uma fade elevação na carga tributária conjugada com um perfil de gastos anti-desenvolvirnentista. Neste momento, o gasto corrente excessivo e a absoluta e crônica insuficiência de investimentos públicos podem abortar a transição de uma recuperação cíclica para o crescimento sustentado. Mantida a participação dos gastos correntes no PIB não há espaço para elevar, simultaneamente, a taxa de investimento e as exportações, condição essencial para o crescimento sustentado.

O livro Economia do Setor Público no Brasil, organiza,do por Paulo Arvate e Ciro Biderman é um Livro-texto que nos dá os conceitos básicos para compreender este inchado e ineficiente estado brasileiro. Os estudantes e professores brasileiros passam a ter agora um excelente texto didático enfocando a nossa realidade a partir de princípios teóricos rigorosos B- ferramentas modernas de investigação empírica. Os estudiosos e especialistas da área terão agora um manunl de consulta obrigatória e os capítulos que compõem este livro certamente passarão a serem referências fundamentais nas matérias tratadas. Este Livro deveria ser leitura obrigatória de todo o servidor público neste país. Aliás, o seu conhecimento deveria ser precondição para ter acesso a cargos que lidam com recursos públicos. Se isto se tornar realidade o Brasil será outro. Os professores Paulo Arvate e Ciro Biderrnan da Fundação Getulio Vargas em São Paulo buscaram os mais comjJetentes especialistas em economia do setor público em todo o Brasil. Conseguiram trazer a contribuição de mais de 3 O autores e fizeram um belo trabalho de coordenação e integração produzindo um livro-texto coletivo. O conceito do livro está muito alinhado com a missão da Fundação Getúlio Vargas desde a sua

criação. Esse livro se propõe a pensar o Brasil e contribuir para o seu desenvolvimento através do

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E CONO~UA DO SETOR PúBLICO NO BRASIL

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conhecimento da realidade brasileira e do fortalecimento da identidade nacional. Além do mais, acaba contribuindo para a formação da elite intelectual e dirigente do país, o que é fundamental pois não há nação rica sem intelectualidade própria e dirigentes esclarecidos e comprometidos com sua realidade. Finalmente, essa publicação contribui para a discussão e análise dos principais pontos da agenda nacional de desenvolvimento econômico e social.

São Paulo, 17 de dezembro de 2004.

Yoshiaki Nakano Diretor da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas.

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Apresentação

O livro que, para muitos, inaugura a ciência econômica moderna, A Riqueza das Nações de Adam Smith, é também o livro que inaugura a visão moderna da ação do Estado na economia. Curiosamente, uma interpretação equivocada da "mão invisível" seriai que o governo não tem razão de existir. Os indivíduos e as empresas, fazendo o melhor que podem para o próprio bem-estar, levariam a sociedade à maximização do bem-estar coletivo. Este ponto de maximização do bem-estar é denominado pelos economistas de "Pareto eficiente" (de agora em diante simplesmente "eficiente") em homenagem ao economista italiano Vilfredo Pareto. A definição de eficiência em economia é bastante intuitiva: um determinado equilíbrio será considerado eficiente se não for possível melhorar um agente sem piorar o outro. No entanto, há infinitas possibilidades para se obter este equilibrio. Por exemplo, uma economia em que toda a renda esteja concentrada na mão de apenas uma pessoa será eficiente: não é possível aumentar a renda dos demais sem piorar o bem-estar deste indivíduo. o século XIX Walras formulou os dois teoremas do bem-estar social. O primeiro teorema mostra que qualquer econ omia competitiva é eficiente. Em outras palavras, indivídu os e empresas tomando decisões de maneira descentralizada e buscando apenas o seu pró prio beneficio, garantiriam a eficiência da economia. Assumindo que a economia seja competitiva, a partir do primeiro teorema do bem-estar social, o p apel do governo se limitaria a garantir os contratos. Mesmo em uma economia totalmente competitiva, o papel do Estado para garantir os contratos nunca foi colocado em cheque. Particularmente, o direito à propriedade privada já está bastante claro em Adam Smith. O segundo teorema do bem-estar garante que qualquer equilibrio eficiente pode ser alcançado por uma economia competitiva, dadas dotações iniciais apropriadas. Dotações iniciais referem-se essencialmente ao capital (fisico e humano) que os indivíduos têm ao ingressar no sistema econômico. ou seja, as condições iniciais para competir no mercado, o estoque de riqueza inicial. O problema é que o segundo teorema tem ida e volta: se a economia estiver em equilíbrio (competitivo) não há nada que a retire deste ponto . Em outras palavras, o mercado é incapaz de distribuir renda ou riqueza. A conclusão de que a única maneira de distribuir renda é através do goyerno já e rava clara em Walras (que lança as bases para a socialdemocracia). Esta conclu ão dá uporte também à "ditadura do proletariado" de Marx: se um ditador benevolente conseguis e garantir a eficiência, seria superior a uma economia de mercado descentralizada. que é incapaz de distribuir renda.

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ECONOMIA DO SETOR P ÚBLICO NO B.RASIL

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No início do século XX, a hipótese de concorrência perfeita passou a ser questionada.' Em diversos serviços públicos a escala ótima de operação é muito elevada. Logo, há poucas empresas que detêm poder de mercado . Esta situação é denominada monopólio natural. Um dos primeiros autores a lidar com as implicações da competição imperfeita foi Joan Robinson. 2 A solução para o problema do monopólio natural aparece em Hotteling. 3 A proposta seria cobrar o preço marginal pelo serviço e financiar o prejuízo através de impostos. 4 Há duas maneiras de implementar esta solução: ou o governo produz os bens e serviços diretamente ou regulamenta o setor. Em ambos os casos, há uma racionalidade na ação do governo seja como produtor seja como regulador. Em paralelo, Keynes5 propõe que o governo poderia ter a missão de suavizar os ciclos econômicos, principalmente na recessão. Se a economia começa a se retrair, os empresários não investem reforçando a recessão. O governo poderia reverter este ciclo investindo diretamente em atividades econômicas. O mercado não seria capaz de resolver este pro9lema sozinho pois não é possível obter coordenação entre os agentes. Apenas o governo seria capaz de garantir tal coordenação. Para que o argumento keynesiano seja válido é necessário haver alguma falha de mercado, sobretudo no que se refere à informação. Por exemplo, se todos.os empresários soubessem que o seu investimento poderia reverter o ciclo e todds tivessem acesso às decisões de investimento dos demais empresários o governo não precisaria cumprir este papel. A evolução dos modelos econômicos foi razoavelmente seguida pelo comportamento do governo. Nas economias de mercado, a criação de uma autoridade monetária em diversos países é notável neste período. Não que estas instituições fossem efetivamente novas. Diversos países j á dispunham de uma autoridade monetária. No entanto, a efetiva execução de políticas monetária ou fiscal ocorre a partir da década de 1930, atingindo o seu auge ao final da Segunda Guerra com as instituições criadas em Bretton Woods, sobretudo o FMI, com o objetivo original de funcionar como uma autoridade monetária internacional (guardando-se as devidas proporções). De fato, ao final da Segunda Guerra, os governos da maioria dos países atingiam o seu tamanho máximo em todo o século XX. Curiosamente, as instituições de defesa da , concorrência não se desenvolveram no mesmo ritmo. A tributação, no entanto, começou muito antes de qualquer teorização a seu respeito. Não há governo sem tributação. O dízimo da igreja não deixa de ser uma forma de tributação assim como a servidão ou a escravidão. O orçamento público existe em um formato parecido com o atual desde a invenção das "partidas dobradas" no século XV. No entanto, pode-se dizer que a teoria da tributação no seu formato moderno aparece efetivamente apenas no século XX a partir de trabalhos seminais como Pigou ( 1918) ou Ramsey ( 1927). Um dos principais resultados que podem ser derivados do trabalho destes autores é que qualquer imposto gera distorções. O imposto de renda reduz a oferta de trabalho enquanto o imposto sobre o consumo r eduz o próprio consumo. Outra conclusão relevante é que a perda de bem-estar

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Na realidade, Cournot (1828) formula um dos modelos oligopolistas mais relevantes até o presente. No entanto, as implicações do poder de mercado para o bem estar social entraram efetivamente no debate apenas no século XX. 2 Robinson (1934). 3 Hotelling (1938). 4 A proposta funciona em equilíbrio parcial. Porém, em equilíbrio gemi, Beato e Mas-Colell í 1985) demonstram qu e, na ausência de impostos "lump-sum" (não-distorcivos), cobrar o p reço igual ao custo marginal cobrindo o prejuízo com impostos não garante a eficiência de Pa1·eto. 5 Keynes (1936).

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não pode ser minimizada reduzindo-se o número de distorções. Além do mais, ob-er ... a-~ que era possível aplicar uma modificação do conceito de eficiência de Pareto para o sis~em.: tributário: uma estrutura tributária Pareto eficiente é aquela para a qual não existe outr2 estrutura na qual possível melhorar um dos indivíduos sem piorar outro. No período que vai do final da Segunda Guerra Mundial até o final da década de 1960. os estudos de economia do setor público se caracterizavam por uma forte confiança de que ~ governo seria capaz de decidir onde atuar e que esta atuação seria suficiente para corrigir todas as falhas de mercado. Nesta época começaram a aparecer os modelos de simulação de políticas, e a participação do governo passou a se generalizar para todos os ramos da atividade econômica. Do ponto de vista dos países em desenvolvimento, alguns trabalhos tiveram grande influência sobre as decisões de políticas públicas. Em particular Myrdal e Hirshman ~ lançam as bases teóricas para um comportamento ativo do governo no desenvolvimento econômico. Nesta linha de pensamento, Prebish e Furtado7 tiveram especial influência sobre as políticas públicas aplicadas na América Latina. Do ponto de vista microeconômico, o principal argumento é a idéia de indústria nascente . Em um setor com economias de escala, não seria possível competir com as indústrias internacionais já estabelecidas . Além do mais, uma vez instalada a nova planta, uma série de outros setores complementares poderia se viabilizar levando à industrialização do país que, de outra forma, não ocorreria. No final da década de 1950, aparece o livro clássico de Musgrave.8 A sua abordagem de equilíbrio geral definiu o padrão dos estudos que se seguiram em Economia do Setor Público. A idéia de se utilizar a dualidade como uma ferramenta analítica e a idéia de segundo melhor já estavam consolidadas nos estudos econômicos mas a formulação da teoria de taxação ótima com infinitos agentes só se concretizou no trabalho seminal de Mirrlees e Diamond. 9 Laffont 1º considera que a economia das políticas públicas (public economics) ganha autonomia efetiva apenas nesta época, nos primeiros anos da década de 1970, sobretudo com o lançamento do primeiro volume do journal of Public Economics em abril de 1972. Esse livro se concentra nos avanços alcançados nos últimos 30 anos de estudos em 'Economia do Setor Público. Durante esse período esse ramo se desenvolveu de maneira tão pronunciada quanto os demais ramos de estudos econômicos. Durante as últimas três décadas do século passado, Finanças Públicas se tornou um ramo rigoroso da microeconomia aplicada, incorporando os principais princípios e as ferramentas mais avançadas tanto da teoria econômica quanto da econometria. O que podemos chamar de Finanças Públicas Moderna ou Economia do Setor Público ou ainda Economia das Políticas Públicas apresenta três pressupostos básicos. O primeiro é que uma boa política pública deve ser guiada por princípios encontrados na análise teórica, quer dizer, a modelagem for mal tem um papel fundamental para orientar as decisões de políticas públicas. O segundo elemento é que as escolhas de política devem ser avaliadas a partir da análise cuidadosa de dados que determinem como os incentivos podem ser alterados e os impactos distributivos das diferentes alternativas de política. Finalmente, a análise parte do princípio de que as decisões políticas são tomadas com objetivos políticos e não com o objetivo de maximizar o bem-estar.

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Myrdal (1957) e Hirshman (1958) . Prebish (1949) e Furtado (1954). 8 Musgrave (1959). 9 Mirrlees & Diamond (1971). 'º Laffont (2002). 7

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EcoNo.MJA no Sr.mil Pu1u..100 N.O B~u.

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A grande maioria dos modelos iL~Smne que o papd mais relcv,mw elo governo, além de distribuir renda, é o de l:Orrigi,· falhas de mercado." Nor.e que esta definição assume implici tamente que existe um mercado e uin governo, ou seja, não esr,i_mos cm u ma sir11~ç-âu 11a qual o governo dcrtm todos os meios de prod ução nf:m cm 11111a eco1101:nia totalmente descent raüzada. A prinápal justi !ic.a.ti va pan1 o ",odeio de economia mista (parte da produção ddi.nida pelo mcrc,ido e p,ll'Lc dclinida pdo governo}, essen.cial.n1c11le dominante nos países h~je e m dia, é que os agemes reagem ao sistema de preços o que gcn, um nH..x:arúsroo de ton-eção automático de diswrções. ' làl mecanisnio é mu iw difícil de se obter a pardr de um sistema.de decisões totalmente centralizado. Em ouo·as palavras, a econom ia de mercado fornece gratuitamente uma i n fonnar,'áo que se1ia extremamente c1 ,stos..i pa .-,,_ se obter de outi-a maneira. De rodo ,nodo, a ecouo.mia t.otalmcn LC ccmra lizada é, elll geral, um caso particular dos modelos apresentados con~idcrando a tributação igual a 100% da renda (autarqtúa}.

Para que a econouúatompetitiva seja rcaln,cnl!)) e~ o cl.: 1\rkin.son & Stiglitz ( 1V70). ~1u.sgra"c discuu; csscnes 111as n:1t:> tt:lac.ioua explicitauluntc esse p:ipel foo, as f~lh;1s de mercado para el\c.úu1r.1r 1uu;,1 .s0ll1c,-ao eficic,nt-. e 1\now (196'~)-

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De fato, um dos grandes ttvanços nos csmdos de fUl;in~-as públil-as fo1 o ·ea:mhcac~ • de !~lhas de governo. Em primeiro lugar. os governos estão Sl\jciws a grup°' de mtere--« Além do mais, devido a problemas de corrupção, a5 instiruíções governameru.ú• de-> ~ mtÚLo m11is controladas o 11uc impf,e inflexibilidades na gestão pública. Na, LnJc;,b ,ic, ~ - =:;ÕO em um regime dcmoc:rátiw. para evit,or o ncpoúsmo (enu·e outros problemas) o.. !tmoo· nos devem Ler estabilidade e os aumcn ros de salário devem ser controlados. Isto signiú.- our n;n instimições pública5 há menos incentivo à produ ti vidade iudjvidual. Fin;tlmc,m•. o pa:nnp3! objetivo do político é continuar no poder e não garantir o bem-estar social, e nada i.'"3J':lll!C' que os dois 04jeüvos s~jam cquivalences. A in,;orporação das falhas de governo na teoria econôm.ic,t teve grandes conseqüêna:., sobre os estudo.s de Economia do SetQr Público. No entanto, a mud,mça teórica foi muito m;., interprc1ad,1 pela m íd ia cm geral. Em nenhum momemo as falhas de-governo incluídas cxphcilllillCllle nos modelos econôm icos implicavam um diagnóstico de redução do rnma.nho de., governo, privatização ou a u-ansforência das det.isóes alocativas par., o mcrt:aclo sempre que possível." Os fündamentalistas que seguiram este mantra, sobretudo nas décadas de 1980 e 1990, o füe1-am sem nenhnma base clara na teoria econômica. Este dia1,'11ósúco está para a economia assim coroo a astrologia está para a astronomi:c A liç-:io mais clara que se pode tirar da u-ansição econômica vexificada no antigo bloco soviérico é que para os mercad(>s funcionarem perfeitamente são necessários um governo efetivo e i.nslituiçõcs apropriadas. O tcon, ma de privatização de Sappin~n e Stiglio:" sugere que as situações em que a privatiza~:;1o pode rc~olvc r o problema de imeresscs públiço são aquelas de mercado per[cir.o . Como a;; e mpresas es1amis, via de regr,1, se concemr;i vam em sc101·cs de monopólio 11a1.111·al, nada garante qué a privati,.ação Cfétiva111cnte redundaria em w•nho de cliciência. Al~m do mais, ainda que a literatura tenha destacado a ineficiência das empresas estatais, pouco dc:;1aquce fui dado para o foto de que a~ empresas mais eficientes do mundo em algtllls setores (como, por exemplo, na siderurgia) são estatai.s. Na realidade o debate se dividiu essencialmeuLe ena-e os que defendiam uma -privatização imediata, independente da c,iaç.;ío de um ap;mml de regulamentação, aa·editando que o mercado acabaria criando instiwiçües apropriada, e os defensores de uma pdvatização apenas após a o·i,tção de um marco rcgulacório adequado, pois ,1 pr·ivatizaçáo sem regulaçãwprévia poderia não garantir ganhos de eíi.cil:nciã e criar um grupo de resis\ê11ci'adl' Capítulo 3 - O papel do governo na preservação do meio am.bTn:11r lltuhoJI :1,~~oni (Jrli.._

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.\'ondn; dt 1:rtJi(ll\ l'~tTr'ini

Capítulo 4- Teoria da regulaçlio ... .47 JJJ}uo H1J1l'i,;,1n,•v11 l'1llu1

( .ln ruiu, {i' 1br11" d,· J .1cr11ula

UNIDADE TI - FALHAS DO GOVERN0-..73

Capítulo 5 - Fina,:,ças públicas, democracia e a.ccout11uutrt1Sú•lh lúl,,011 lú111r1hl11 \'nv-uurulo Capítulo 14 - O Sistema Tributário e os impostos sobre o patrimõnio ....252 Amir folânio Ahmr T.aâ11111· i\lrlo Capítulo 15-Contribuições sociais, mas antieconômicas ....270 /11.w» l J·;rilu1 ·J,nnnm lrn1110 1

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Capítulo 16 - O sistema tributário no Brasil: reformas e mudanças.... 290 l·,·numdo J, ! /ti/mula iiarlH>Sf/ .11111 l .ui:11 ,\',..,•,·.~d, I /ola,u/11 tlurho.,(l

UN!DADE IV - DISPÊNDIO: O GASTO PÚBLICO NO BRASJL,..319

Capítulo 17 - Análise de custo-beoeficio ....32 I /-luú,1ru, (.,u,f111i dr

()/r;.,t11ra

Capítulo 18- Efoito distributivo das polit.icas sociais .... 339 (,'f,nulia l l rf17111 (Ân1ttltt 11

r:111111, lilldo T'11Al11 Capítulo 19- Legislação e exe11H) t) F~mido democ.-:ítico. que é ao mesmo tc.:mpo conseqüência e causa do desenvolvimento ecouô,nicc,. finalmente, na última seçán, ciisr111irei brevemente os princípios que oriemaram a Rerorma da Ge,~üio Pública de 1995/\:18 . qw: esta beleceram ,i.s bases para u m:, organização do Estado mais etiticncc. Na conclusão salit:n1.;1n:i a importância política desse tipo de reforma. ~ãn t·

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apenas por uma questão ele racionalidade c:cc,11,,m ica. porque ela promove dé forma efetiva o desenvolvimemo econôm ico. que da se tornou tão importante tlOS p,úses desenvolvidos. ~; também porque os polí1ims dc1norça para impor a orde m ta rnbrm impostos. mas rambém através de 11111 sisr.eni., administrauvo e de com1rn icaçô1:s que org-&nize minimamente a produção e a disrribuição sobre um determinado cer,·itó r io. aprnvcitauclo assim os g.u1hos de._e.íiciênci,, dl:correntes do com6rüo e da divisão du u·,dn ,l lio que essa ordem possibilita. Sua maior ou mcuor .,1,,-., ,11,êuàa e . Olso11. porém. apressa-se em esmbelecer uma rl ilc1·e11ç;.i dm·,i (1uamlo a linna que não h,\ nenhum car:í1er c clcscnvolvi1m,nto, e, prinápalna:111.C, das esu.i1(;gias uecessári;is para ak,m~micas. na med ida cm qut: es1ão emhric.adas na es1.run1ra t'CouúmiTa111 mudar co1'npoi-taml'nH1S, l' ,L~si111 ,1m11·ib11ir po.r;1 o alcuKe do, obietivo, políucos cl3 sociedade. Tnclo isrn roma :is insricuições e sua_ refonna um proces.,o extraordinariamente complexo. qu~ náo pode ser o~jew do reduóonismo, l.ão C(l11111n1 11vs l-cun,nni~.., novo in.sti1ucionalisLa.s. 1 cabt!11do :10 ~1d1ninistrador público Ot1ltaJUn~ào scn~o intt~lpl·ei.aT e aplir,u· a léi. Náu cabe n c~11up

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conhecido na U.Ceraw.ra corno Tc;orema ele Coase.11 Por sua l'ez, no eotanto. o me>m ieorema sugere que se os cust.os d e transação são elevados, a forma como os direno, me- prc priedade sào estabelecidos afeta o equ ilíbrio competitivo, produzindo tal\•ez um n:5uh.id ido ele Bécker ( 197 1).

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!\'o exemplo discutido da Tragédja dos Comnns, cada pescador dd'idc ~-ar localidade pública, à qual o aéeS:,O é irresrrito. Ao decidir pescar, ele não lé\a cm c o n ~ o que a feta negativamente a quamidadc ele peixes fisgados pelos demais. Ext.fü•m ba,x::u;neme duas uümcir,,s de internali?:ar essa extemalidade. Uma delas é fazer com que uruc.i pessoa seja proprietária da localidade, ou SR Püo.1.100 NO

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servif;Os plíbJic:os. Esse é (> lacJo ncbrativo da competição.'7 No entanto. e..xistem vanlagcns dessa guerra. Por um lado, as empresas e os indivíd.uvs pod~m op1;1r c111rt:difcrcn\es localidad,,,, cad.1 uma oferecendo w , 1 lcqut: difornt'lfd o i\1argin:1l P.-h111dn

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Para uoitJ. c!iscuss~u> sobl'c o fma.nciamcnto públlcú de c.'ainpanha. ,·cr o artigo An elev:;1dos. r\ :5cg!u ld"1 cll':-.,,..,lSlUlgc.in é q_ut'- ele o~o gera nc:uhuroa receira para ri cidad,:, ap esar de alguns moradr1res estarem dis postos 3 p;ii,,;,r p:mdc livrar das obrigações do pc ·me.nos c:1n I t:sc. a prcfc:-itura poderia reduzir outros tlpos de inlposlQ!j ,,u o !)t'.U endi,;damento.~1 A grant.le vancap;em do sisrcma lo1Jdrino e! " ílexibili,.;ição , cOntr.a~,u·g\uuê.ut:triaru t.Jul· â pl'efei1.ura s.impJesmenie aumentaria :1xua ar1-e.e1dação. sena f(~du:1.i1 ouuos in1postos. e eleva.ria.a já elc;Y:1dá t_;,'l.rga 1ributári~, n1uuicipül.

As maneiras empregadas para soh1cionar a ineficiente alocaç.âo dos recurse, q=ndo existe exterm,Jidadc t,tmbéro foram discutidas aqui. Essas soluções podem i.er ci m'czi.,s do:- consunúdt)rcs e pJ'()(h.ttores: dc:::i.\e be.in o u serviço. () bc::nefitio líq1,ido dos consun1idorcs é a sonl.l d.o diferenças entre as dispo!es a pae,'ar dos consurn.idorl'Sco dispêndio reahnen1e íeito- Leorican1ence dcoomuaa.. excedente cio con:>uni.idor; O bc1,cf.iciv liqtúdo dos pr-odutore.s é ~t son-.a dos.seus lucros CC'onõn~ico.s. o exc('(W'DU" produtor.

36 - E.CONO:.tlA oo S l=;l'OR t>ô'Ruc:o NO B RASIL

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CONTROLES DA DEGRADAÇÃO AMBIENTAL: NEGOCIAÇÃO, REGULAÇÃO DIRETA E INSTRUMENTOS ECONÔMICOS

Os danos ambientais pdem ser c()ncrolados pela negociação entre as p,u-tes envolvidas. de regulação direta púbJica ou p riv11d;, ou de instrnmenros econômicos. Em algumas circunstâncias, recomenda-se a implementaçào de u.rua combinação desses mec;anismos de combate à degradaçáo ambienL~l.

Regulação privada e negociações Mesmo que não existisse a regula Florestal. Oum1 cleterrninação da Medida Prnvisórill 112 1.956-50/2()00 refere-se a cria~:ão tio chamado 111\!.t1A no S'ETOR l'vs1.1co so BRASIL

em seus te1TiL61ios unidades ele conservação e terras indígenas. Apesar de a lei csrnr em vigor desde 199'1, o govemlas básicas dúsroyalties, prevendo que essa alíquota pode ser reduzida pela Agência Nacional de Petróleo (ANl') até um mínimo dt: 5% segundo a ·itérios cn1110 os riscos geológico, envolvidos na exploraçio e as cxpca.ativas de produção. O, rcnr 1-:;os a rrecadados com os l'(l_)'llltie.s ·do pen·óleo e ~ás t>atu,t.- para a rego~ Em seguida, apresenta os inst:n.unenros de regulação: co ntrol.- de preços. c:omro!c lk qwn1.idack e controle de: 1:a,rn de re1.o rno. Além disso reali7.a uma anál ise do marco regnla1óno no Brasil para os setores de energia eJ.;uica, tdecomunicações e águas e ~"ia e comu11icaçóes), ar;_t n k:itnr lO

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No Gr!t!ic;o 4.3, a ctu-va de nom inada beneficio social representar= para a sociedade ckcun-entc de um determinado número de assinante::,. P JT curva denominada be neficio privado denota someme o bcocficio que cada as,,mantC' m::lrdavia, as fuUias regulatórias no setor, seja pelas c,lificuldades de regular uma ir1dú~1 ria dt< rede como o setor elétr ico (como provou a t:rise na Califórnia), seja p ela implementação deficiente do novo modelo, provocaram um suhit1vestitnento em vários países, inclusive.com apagões, como no Brasil. Os partidários do modelo com forte intervençáo direta do estado, e viés am.imerc.ado. pretendem agora um retorno a uma espécie ele volra ao passado. No caso 'br,c;ileirn, houve uma tentativa de substituir o modelo em que os monopólios estatais imperavam por vários novos arranjos vertica.lmcnce desintegrados. Comu, rransmissão e distribuição, para que. os custos ele cadà etapa pudessem ser con.heddos e remunerados adequadamente. Já a Aneel começou a funcionar com atríbuiçües típicas de um órgão regulador.'" Com essa estrntura legal, a privatização tomeçou. ú:úcial.mentc, cúm a venda das distribu.i doras l.ight e Escelsa.:ta No CllCanto, a Aneel somente co1.11eço'u a operar em 1997, ano a p.inir do qual o modelo brasileito de reguhiçâo para o setor começClu a ionrnr forma. É importante notar que o processo de privatização não envolveu todas as empr o potencial para a as~imctria de informações en1re as partes envolvidas seja devado; da mes1t1~ fo rma, isso aumenta a importâ nô a do papel da esfera tcdera.1 como forma de sé núligar essas assin:rct.ri~s. por me io da aruaçáo da /\NA.

Críticas à regulação Nesta sqito, analisam-se as críricas à utili,.ação da regulação como lo nm, de intervenção governainc.nw l eslcra de to mada de decisões por pane dos agentes privadns. Mais especifica mente, discoce-se a drnnrada ' Jeoria ( ;o,,m10

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Regulodor --> Firma.

Essas relações denotadas pelas setas. por sua vez. podem dar margem a um problema muito comu m na teo ria econôm ic.1, e em especial na microe.conorn ia co rn informação imperfeita. J\1ais cspecifi