Artigo Dívida Pública

Por Orlando José Penicela Júnior.

EVOLUÇÃO RECENTE E SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA PÚBLICA MOÇAMBICANA

2000 - 2010

Maputo, Fevereiro de 2012

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I. INTRODUÇÃO O exercício pelo Estado das suas três tradicionais funções fiscais de afectação, redistribuição e estabilização (Musgrave & Musgrave, 1989), pressupõem que esse Estado disponha de recursos na quantidade e tempo desejados para o efeito. Daí que, o Estado recorre a diversas formas de financiamento, dentre as quais, podemos destacar as receitas fiscais, os donativos e a Dívida pública. Em Moçambique, não obstante o significativo volume de capitais externos em donativos (Apoio directo ao Orçamento), a incipiente base fiscal da economia tem contribuído de forma inevitável para o registo de recorrentes déficits orçamentais nas contas públicas, obrigando o Estado a recorrer a formas alternativas de financiamento, dentre as quais se pode destacar a dívida pública. Neste artigo, pretende-se abordar sumariamente a evolução da dívida pública moçambicana, analisando os desafios e as reais possibilidades de sustentabilidade dessa via financiamento do Estado a médio e longo prazos. O objectivo é fundamentalmente de compreender as implicações do recurso a dívida como via de financiamento da despesa pública. Aliás, a manutenção de níveis de dívida pública sustentáveis, constitui um dos grandes objectivos da política nacional de endividamento (MF, 2008), facto que justifica a pertinência do presente estudo. Devo alertar porém que, por limitações de tempo e de dados, embora reconhecendo a sua indispensabilidade, este artigo não oferece uma análise de séries intertemporais de progressão do stock e do serviço da dívida vis-à-vis os demais agregados macroeconomicos relevantes. Recomendamos por isso, a leitura adicional de parte da Bibliografia citada neste breve artigo.

I. PROBLEMA As pressões de um contexto internacional de crise e incerteza económica, vêm nos últimos anos atiçando o debate em torno das alternativas de financiamento de um Estado já tradicionalmente deficitário como Moçambique. Se considerarmos a hipótese dos doadores ora em crise, reverem em baixa o seu volume ajuda ao país, a fiabilidade do já questionado mecanismo de financiamento externo (Apoio Directo ao Orçamento), pode ser posta a prova. Curiosamente, o sombrio cenário de crise internacional, aparece num momento em que Moçambique depara-se com uma uma crescente demanda de financiamento, com vista a responder as necessidades de de investimento em infra-estruturas que possam gerar um efeito crowding-in e viabilizar o crescente investimento privado nos diversos sectores da economia. Para a dimensão dos investimentos que se exigem ao Estado moçambicano, com um baixo nível de receitas fiscais e de poupanças internas (Osman, 2010), poucas alternativas de financiamento se impõem como tão óbvias tanto quanto o recurso a dívida pública. Entretanto, a mobilização de recursos através do endividamento público apresenta duas “faces”. O financiamento do Estado com recurso à dívida pode descambar numa crise fiscal, ou pode ser um complemento útil do financiamento público, dependendo da magnitude relativa da dívida, do seu peso no total da despesa pública, das suas condições comerciais (maturidades/período de pagamento e taxas de juro), da relativa estabilidade dos mercados de capitais e da estratégia e prática de utilização da dívida (Castel-Branco, 2011). Portanto, todas estas variáveis afectam directamente a sustentabilidade da dívida pública do Estado.

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II. ENQUADRAMENTO CONCEPTUAL De acordo com o GMD (2004), dívida é uma promessa de pagamento futuro de determinada quantia emprestada, acrescida de respectivos juros. A dívida pública é uma dívida contraída por um determinado Estado e como qualquer dívida, é um (conjunto de) compromisso(s) financeiro(s), vencível(is) em dado(s) prazo(s). Em rigor conceptual, os vários autores são unânimes em definir a dívida pública como a dívida contraída pelo governo (sector público) para compensar o défice entre as receitas e as despesas, devendo por este ser paga (Stiglitz, 1999; Bhattacharya & Guha, 1999; Taylor, 1961). Em função da residência dos agentes envolvidos na contracção de empréstimos (proveniência do empréstimo) a dívida pública pode ser interna ou externa. A dívida é externa quando é contraída junto de agentes económicos não residentes (país ou instuição). Quando a mesma é contraída junto de agentes residentes, diz-se que a dívida é interna (GMD, 2004). Em Moçambique, é considerada dívida pública, toda a emissão de empréstimos cujo prazo de pagamentos seja superior a um ano1. De acordo com o GMD (2006), existem em Moçambique dois instrumentos principais que o governo emite no processo de contratação de empréstimos internos: títulos de tesouro e obrigações de tesouro:

Título de Tesouro (Bilhetes de Tesouro  – BTs)  – títulos de crédito emitidos a breve data pelo governo, geralmente vendidos a desconto em vez de pagarem juros, com um vencimento de um ano ou inferior a um ano. Também é possíveis os títulos de tesouro pagarem juros no termo do prazo de pagamento e serem emitidos ao par (100% do valor facial). Obrigações de Tesouro (OTs)  – instrumento de médio e longo prazo emitidos ao par (100% do valor facial) e com juros pagáveis anual ou semestralmente. Por sua vez, a Dívida Pública Externa, é definida pela lei do Sistema de Administração Financeira do Estado (09/2002 de 12 de Fevereiro, como a dívida contraída pelo Estado com outros Estados, organismos internacionais ou outras entidades de direito público ou privado, com residência ou domicílio fora do País, e cujo pagamento é exigível fora do território nacional .

Na óptica do credor, a dívida pode ser: Bilateral, quando se trata de empréstimo entre governos; Multilateral, quando um governo deve a instituições financeiras internacionais (Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional, Banco Africano de Desenvolvimento) que representam interesses de diversos Governos; Comercial, quando o governo ou empresas recorrem a bancos comerciais internacionais para a contracção de crédito.  

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As dívidas multilaterais e bilaterais apresentam-se geralmente em condições mais favoráveis (juros baixos e períodos de graça longos), comparativamente as dívidas comerciais que se guiam pelas condições do mercado.

Mas como é que se define a sustentabilidade da dívida pública? A sustentabilidade da dívida é a capacidade de um país cumprir com todas as responsabilidades relativas ao serviço da dívida  – externa e doméstica, publica e privada, de longo e de curto prazo — sem afectar

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Não existem metas predeterminadas aplicáveis a todos os países, a partir das quais se poderá considerar uma determinada dívida de sustentável. Portanto, o conceito de sustentabilidade da dívida é bastante relativo, subjectivo e dinâmico (Raj Kumar, 1999 apud GMD, 2004). A médio e longo prazo, a sustentabilidade da dívida será verificada sempre que a taxa de endividamento (novos empréstimos) for menor que a taxa de crescimento das exportações e do próprio PIB. Países com altas taxas de crescimento no seu PIB poderão rapidamente responder a um elevado volume de dívida externa e de serviço da mesma, enquanto os menos desenvolvidos enfrentam elevados problemas para cumprir com as suas responsabilidades tornando-se o seu nivel de endividamento insustentável (Raj Kumar, 1999 apud GMD, 2004).

Quando é que se diz que um país está em Crise de Dívida? Quando um país já consegue pagar o serviço de dívida que vence em cada período, o que leva a que os  juros não pagos sejam acumulados ao stock , aumentando assim as responsabilidades sobre o exterior, não apenas por causa da contratação de novos empréstimos mas também pelos juros que vão sendo capitalizados.

III. CONTEXTUALIZAÇÃO A década de 1980, ficou conhecida como a ‘Década Perdida’ do desenvolvimento em África. As dívidas soberanas de vários países do continente, conheceram uma subida sem precedentes, transpondo a capacidade de controle dos respectivos Estados, que já não conseguiam cumprir com as suas obrigações de pagamento  – crise de endividamento. Moçambique, foi um dos países mais representativos da crise das dívidas africanas e dos que mais se ressentiu da mesma. A dívida acumulada do país chegou a ser dez vezes superior ao volume das exportações e 50% do PIB em 1994 (GMD, 2006). No final do século XX, em 1998, o stock da dívida pública moçambicana era de mais de 6 bilhões de USD, montante que representava 153% do Produto Interno Bruto (PIB) daquele ano, cerca de 13 vezes as receitas do Estado e 25 vezes as exportações de 1998. Isto significa que, se o país tivesse que fazer face ao serviço da divida , era necessário mobilizar simultâneamente 43% das exportações, 23.5% das receitas do Estado e 2.7% do Produto Interno Bruto de 1998 (MF, 2008). Estes dados refletem os níveis de insustentabilidade da dívida pública moçambicana, pelo menos antes das iniciativas de alívio de dívida. Obviamente que vários factores internos e externos contribuíram para tal situação com destaque para calamidades naturais, políticas económicas ineficientes, o cenário e a dinâmica político-económica regional, a crise internacional do Petróleo e a estagflação dos anos 70, aumentos das taxas de juro internacionais, deterioração dos termos de troca e redução dos ganhos das exportações. Perante tais níveis de endividamento e cientes da ameaça que os mesmos representavam ao sistema financeiro mundial, a comunidade internacional uniu-se em várias iniciativas de alívio da dívida, como um imperativo para estimular o crescimento dos países endividados e restaurar a estabilidade financeira mundial. Havia necessidade de tornar sustentáveis as dívidas soberanas dos Países Pobres.

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beneficiou ainda em 2006, do cancelamento da dívida no âmbito da Iniciativa do Alívio da Dívida Multilateral (MDRI), como resultado do bom desempenho económico (MF, 2008). Até Agosto de 2005, o País tinha beneficiado de USD 35.0 milhões de redução do serviço da dívida. Foi graças a este perdão de grande parte da dívida externa, acumulada de forma insustentável, antes e depois da adesão às Instituições de Bretton Woods em 1984, que Moçambique voltou a ser reconhecido como detentor de uma dívida sustentável.

IV. SUSTENTABILIDADE SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA PÚBLICA MOÇAMBICANA Em 2007 o total do stock da dívida pública era de cerca de USD 3,6 biliões. A dívida externa representava 91% do total da dívida, isto é, USD 3,3 biliões, sendo 41% credores multilaterais e 9% credores bilaterais (MF, 2008). Portanto, a Dívida Pública Interna ainda constituia uma pequena porção do total da dívida pública representando cerca de 11% (MF, 2010). Porém, a tendência nitidamente observável no comportamento da dívida pública moçambicana entre 2001 e 2008, foi de redução da Dívida Pública Externa (DPE), quer em valores absolutos, quer em proporção do PIB e das receitas públicas e aumento da Dívida Pública Interna Mobiliária (DPIM)2. A introdução (em 1999) e rápido crescimento do financiamento mobiliário (DPIM), é um dos traços mais notáveis no comportamento da dívida pública nacional nos últimos anos. De acordo com o Relatório  Anual sobre a Dívida Pública do Ministério das Finanças (2008), a DPIM duplicou em cerca de 4 anos crescendo de 4,9 bilhões de meticais em 2003 para 8 biliões de meticais em 2007. A introdução da DPIM, representa uma mudança nos padrões de financiamento do Estado moçambicano, que desde o Reajustamento Estrutural (finais da década de 80) até a criação da Bolsa de Valores de Moçambique (em 1999), fiava-se apenas nos donativos e nos empréstimos concessionais para a mobilização de recursos externos. Deve-se compreeender que a tendência de redução da dívida pública externa liga-se, principalmente, às iniciativas de perdão de dívida de que o País vem se beneficiando e não necessariamente  a uma evolução positiva (favorável) dos agregados macroeconómicos com implicações directas sobre os indicadores de sustentabilidade da dívida3 e da capacidade institucional de gestão da política de endividamento. De facto, a dívida pública de Moçambique tem registado uma redução considerável, como resultado das negociações realizadas pelo Governo no âmbito das iniciativas de alívio da dívida (HIPC e MDRI), tendo passado de USD 4.8 biliões em 2004 para USD 3,6 biliões em 2008, melhorando assim, todos os indicadores de sustentabilidade da dívida pública (MF, 2008). Todavia, esta não passa apenas de uma melhoria relativa dado que, realisticamente e nas actuais condições os indicadores da dívida pública de Moçambique, colocam o País abaixo dos níveis de insustentabilidade da dívida definidos para países de baixo rendimento (cerca de 36% em proporção do PIB e 218% das receitas públicas em 2008) (Massarongo & Muianga, 2011). De facto, apesar da relativa melhoria dos indicadores sustentabilidade do endividamento, a DP moçambicana não mostra nem sinais de redução nem de estabilização. Pelo contrário, no período em análise, a dívida pública registou uma tendência de agravamento (Castel-Branco, 2010; Massarongo &

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Muianga, 2011). A melhoria dos indicadores da dívida pública, traduz-se num ajustamento da dívida aos demais indicadores e previsões macro-económicas nacionais, de acordo com os padrões internacionais de contratação e gestão da dívida pública. Todavia, não obstante os dados oficiais apontam para manutenção da sustentabilidade dos principais indicadores da dívida pública do nosso país nos próximos anos (no horizonte até 2030), todas as análise ‘descomprometidas’ sugerem existir um risco real de insustentabilidade da dívida a médio e longo prazos, por pelo menos duas razões: 1. No horizonte da previsão oficial (MF), não é incluso o cenário de contratação de créditos não concessionais, facto que enviesa a análise em favor do optimismo com que o Relatório Anual sobre a Dívida Pública (2008) conclui. Sabe-se porém que, recentemente Moçambique acedeu no Fundo Monetário Internacional (FMI), a uma linha de crédito não concecional no valor de 900 milhões de USD4. Logo, a previsão do MF, não foi muito realista. 2. O aumento a dívida Pública Interna Mobiliária, é uma indicação de que o Estado está a recorrer cada vez mais ao mercado interno de capitais em competição com os demais actores económicos privados. Num mercado de capitais de profundidade tao baixa quanto é o nosso, esta situação, resulta muito facilmente num aumento das taxas de juro (custos do capital financeiro) e na consequente redução do investimento privado, pondo em causa o aumento da base fiscal contributiva (Castel-Branco, 2011). Portanto, um nivel sufocante de endividamento público interno pode a médio e longo prazos gerar um ciclo vicioso de insustentabilidade fiscal dado que ele encarece o investimento para o alargamento, diversificação e articulação da base produtiva. Existem vários outros problemas associados ao endividamento público (Ibdem), mas o problema do crowding-out , é provavelmente o mais relevante na discussão da sustentabilidade da dívida. De facto, de momento, o ‘grande vilão’ da dívida pública moçambicana, parece querer residir na DPIM e por isso que, as análises que incidem apenas na vertente externa da dívida, tendem a apontar para um quadro de endividamento sustentável (GMD, 2006), ignorando o outro lado do problema.

V. CONCLUSÃO No período 2001  –  2011, a dívida pública moçambicana demonstrou uma estabilidade e dispôs-se de forma sustentável principalmente na sua vertente externa. Porém, como se tentou demonstrar ao longo deste trabalho, é particularmente preocupante a tendência de evolução da dívida pública interna mobiliária (DPIM), a qual nos leva a concluir que no geral, a situação da dívida pública moçambicana descreve-se como de ‘Sustentabilidade de Risco’. Com o decisivo apoio das iniciativas de alívio da comunidade internacional e particularmente dos credores ocidentais, a gestão da dívida pública moçambicana nos últimos anos, teve o mérito de garantir uma relativo melhoramento dos indicadores de sustentabilidade da dívida. Ora, num cenário financeira internacional cada vez mais hostil, a manutenção dos ganhos até aqui alcançados, vai exigir do governo medidas mais arrojadas, que passam pela alteração gradual das modalidades e fontes de financiamento do Estado. As conclusões deste estudo são consistentes com grande parte das constatações feitas pela

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literatura nacional sobre a matéria, segundo a qual, no seu modus operandis, o governo têm estado a perpetuar a dependência económico-financeira do Estado e consequentemente a reproduzir uma dívida que pode se tornar insustentável a médio e longo prazos. O segredo para alteração deste quadro, reside obviamente na reformulação dos padrões de acumulação e de crescimento do país, por via da adopção de modelos que permitam a redução da porosidade da economia e alargamento da sua base fiscal.

VI. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS BIBLIOGRÁFICAS BHATTACHARYA, B. B. e GUHA, Srabani . Internal Public Debt of Government of India: Growth and Composition. Economic and Political Weekly, Vol. 25, No. 15. 1990. Pp. 780-788. Disponível em http://www.jstor.org/stable/4396164 Acessado a 13 de Maio de 2012 CASTEL-BRANCO, Carlos Nuno. Desafios da Mobilização de Recursos Domésticos: Revisão Critica do Debate. In Brito, L., Castel-Branco, C., Chichava, S. e Francisco, A. (orgs). Desafios para Moçambique 2010 . Maputo: IESE, 2011 CASTEL-BRANCO, C. Economia extractiva e desafios de industrialização em Moçambique. In Brito, L., Castel-Branco, C., Chichava, S. e Francisco, A. (orgs.). Economia extractiva e desafios de industrialização em Moçambique. Maputo: IESE, 2010. OSMAN, Abdul Magid. Financiar o Desenvolvimento. Osman, A., 2009. Financiar o desenvolvimento. In Brito, L., Castel-Branco, C., Chichava, S; Francisco, A. (orgs), 2009. Desafios para Moçambique 2010 . Maputo: IESE. GMD (Grupo Moçambicano da Dívida). Dívida Pública de Moçambique: O endividamento externo e interno e considerações sobre suas ligações com a pobreza e desenvolvimento . Maputo, Moçambique. 2004 GMD (Grupo Moçambicano da Dívida). Dívida Externa e Interna de Moçambique: Evolução, Desafios e Necessidade de uma Estratégia Consistente e Inclusiva. Maputo, Moçambique. Julho de 2006. STIGLITZ, Joseph. Economics of the Public Sector . 3ª Edição. W. W. Norton & Company. New York/London. 1999