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Título: Agua, ordenamiento territorial y derechos humanos en la Provincia de Mendoza: La participación social y el recurso hídrico en la planificación de la Mendoza actual - 1ra. ed. - : Oikos red ambiental 2010 99 p.; ISBN 1. Ordenamiento territorial. I. Lic. Liliana Fernández, autora. II Título Fecha de catalogación: Reservados los correspondientes derechos por el autor. Prohibida su reproducción total o parcial. Impreso en Argentina - Printed in Argentina Queda hecho el depósito que marca la Ley 11.723 ISBN Agosto 2010 - Mendoza Ediciones: Observatorio Regional de Conflictos Ambientales Oikos red ambiental

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Prólogo La idea de un territorio perfectamente organizado a partir de sus actividades, en función de sus limitantes ecológicas, siempre ha sido de gran seducción para los planificadores. Sin embargo, a lo largo de los siglos los modelos han demostrado sucesivamente su fracaso, frenados por las pasiones humanas y sus vicisitudes, por lo que ante la evidencia incontrastable, la ciencia ha debido dejar paso a la complejidad de las relaciones humanas que determinan las dinámicas de ocupación de los territorios, sus migraciones y sus lazos de comunicación. Muchas veces estos lazos se rompen y generan graves problemas tanto en áreas rurales como urbanas, que la planificación se empeña infructuosamente en resolver. En todo caso, la planificación puede brindar una guía para el cumplimiento de los designios humanos. Estas relaciones humanas, cuando son de subordinación, ocasionan notables injusticias sociales y ambientales, y prueba de ello son los millones de personas que viven hacinadas en las márgenes de las ciudades, privadas de los servicios básicos, y que constituyen una de las preocupaciones centrales de los planificadores de este siglo. Luego tenemos los eventos naturales, con sus tremendos impactos sobre las poblaciones y sus bienes naturales y culturales. La planificación del territorio tiene aqui un rol protagónico, al procurar reducir la vulnerabilidad humana al sorprendente poder de la naturaleza y brindar una adecuada infraestructura y equipamiento para la gestión de los desastres. Y todos los elementos enunciados encuentran en Mendoza un formidable desafio para los planificadores del territorio. A los riesgos naturales podemos agregar los vaivenes propios de la decisión política y las limitantes sociales, económicas y ecológicas, fundamentalmente la escasa organización social, la falta de inversiones para equipar el territorio y las limitantes derivadas de la escasez del agua y de tierras fértiles, las que

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sin embargo no han obstaculizado para que los mendocinos hayan “construido” un territorio que se erigió como modelo de coexistencia armónica del hombre con su entorno. Sin embargo, este modelo se ha resquebrajado. Los sucesos sociales como la progresiva metropolitanización del Gran Mendoza, la negación del secano en favor de lo irrigado, una cultura del consumismo y fundamentalmente un conjunto de políticas desacertadas, han llevado al colapso el modo tradicional de vida del mendocino. Se impone un urgente consenso social y una nutrida agenda política para resolver los problemas a los que se enfrenta nuestra provincia. A todo este complejo panorama, se suman los efectos del cambio climático, que amenaza la matriz productiva local, lo que urge a tomar decisiones a tono con la magnitud de los eventos por venir. Oikos red ambiental a través del Observatorio Regional de Conflictos Ambientales quiere realizar una pequeña contribución a todo este proceso de reflexión intersectorial, que nos permita resolver con éxito, como lo hemos venido haciendo desde que existimos como mendocinos, los retos del presente y del futuro.

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Eduardo A. Sosa Presidente Oikos red ambiental

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Índice Presentación Introducción I.

Objetivos

II.

Metodología de trabajo

III.

Impronta de la vulnerabilidad física-ambiental de Mendoza

IV.

Un acercamiento conceptual A. La evolución del término “planificación” B. El ordenamiento territorial como herramienta del desarrollo sustentable C. El recurso hídrico en la planificación D. La participación social en la planificación E. Experiencia de la percepción ciudadana sobre el recurso hídrico

V.

Consideraciones finales

VI.

Bibliografía consultada

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La participación social y el recurso hídrico en la planificación de la Mendoza actual Por Liliana Fernandez *

La búsqueda de soluciones para la sociedad mendocina en temas ambientales y de ciudadanía, ha sido y sigue siendo desde su creación, uno de los objetivos principales de Oikos red ambiental. Dicho objetivo se vio reforzado a través de la aparición en año 2006 de la Oficina de la Defensoría del Agua y los Derechos Humanos, como un proyecto ambicioso pero que en muy poco tiempo comenzó a dar sus frutos, con la llegada de inquietudes por parte de la ciudadanía sobre diversos aspectos conflictivos relacionados al agua y al ambiente, quiénes confiaron en esta organización para depositar sus numerosas preocupaciones frente a un panorama nada alentador a nivel institucional, donde las políticas ambientales se desdibujan una y otra vez…con cada nuevo gobierno…pero donde el denominador común es el favoritismo abierto a ciertos grupos económicos que buscan siempre evadir las leyes.

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En ese sentido, es que desde Oikos se pretende sensibilizar a la ciudadanía, educar en valores, en respeto, en los deberes y derechos que tiene una sociedad, buscando que cada ciudadano se interese por conocer las verdades desde lo ambiental cuestión que, la mayoría de las veces se esconde o distorsiona enviando mensajes errados a la población sobre la realidad. Por eso, se busca encender esa pequeñísima pero esencial “chispa” en las mentes de mendocinos y mendocinas procurando hacer cumplir cada vez más las normativas y los planes de gobierno en función de la superación de necesidades y prioridades, que no pueden esperar más. Con esa perspectiva, Oikos realizó un primer documento de-

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nominado -Informe de Situación 2006, de la Defensoría del Agua y los Derechos Humanos- en el cual se expusieron distintas perspectivas del recurso hídrico a través de un diagnóstico, para conocer aspectos más bien físicos del agua a diversas escalas geográficas, es decir, a nivel mundial, como también en América, en Argentina, y en Mendoza. Para esta ocasión, y a manera de continuar aquel primer informe se elaboró un segundo documento, con la finalidad de que las apreciaciones en él vertidas, sirvan humildemente como válidos aportes de la sociedad civil para colaborar entre todos en la formulación de soluciones urgentes en lo referente a nuestro recurso primordial – el agua.

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* Licenciada en Geografía y Maestranda en Ordenamiento del Territorio y Planificación Estratégica, Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina.

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Fuente: Extraído de Google Earth 2010 – Inav/Geosistemas S.R.L. Departamento Las Heras: Distrito El Algarrobal presionado por la expansión urbana (arriba) y por los hornos de ladrillo que le quitan tierras a la agricultura

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Introducción I.

Objetivos propuestos General

Poner en evidencia la percepción de la ciudadanía mendocina en función de la problemática hídrica provincial y de la vía de solución que se debería adoptar, en el marco de la implementación de la Ley N ° 8051 de Ordenamiento territorial y usos del suelo. Específicos Lograr informar fehacientemente y concientizar a los decisores públicos como a la sociedad en su conjunto, acerca de la importancia de hacer un uso eficiente y sustentable del recurso hídrico en la Provincia. Procurar sensibilizar a la opinión pública mendocina acerca de la problemática en la gestión hídrica. Procurar que la sociedad civil mendocina por medio del presente documento, logre incidir de manera positiva y constructiva y como insumo, en el Consejo de Estado para el Ordenamiento Territorial de Mendoza. Favorecer y potenciar la participación ciudadana en las políticas públicas como única opción correctiva que tiene la sociedad, para luchar y alcanzar el bien común en las decisiones políticas. II.

Metodología de trabajo

La metodología seguida en este documento consta de dos partes, en primer lugar se realiza un análisis en base a fuentes secundarias, y la segunda parte, en base a encuestas

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dirigidas a los habitantes de Mendoza para conocer el nivel de información que tienen sobre la gestión del recurso hídrico. Para el análisis en base a fuentes de datos secundarias se utilizan publicaciones, tales como aquellos diferentes planes estratégicos y sectoriales construidos a lo largo de todos estos años y estrenados como nueva promesa de gobierno, que fueron conformando una colección de documentos, a veces muy bien logrados y otras veces no tanto, pero que en la actualidad conforman un importante conjunto de antecedentes. Posteriormente, para conocer la percepción del habitante, del mendocino común, se elabora un modelo de encuesta en la cual se interroga sobre aquellos temas tan indispensables que ningún mendocino puede desconocer de su recurso más importante –el agua-. Efectivamente, dicha encuesta se orienta hacia dos caminos, uno de ellos se elabora la encuesta denominada -cara a cara- en donde el sujeto a interrogar es captado en la vía pública (aquella persona común que se encuentra en espacios públicos) y el otro camino, se lleva a 1 cabo por medio de la vía informática utilizando la base de datos de Oikos y enviando la encuesta en formato simplificado a las casillas de correo de las personas que, por lo menos alguna vez se acercaron a la organización por algún interés ambiental.

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Por otro lado, se diseña un modelo de entrevista en profundidad, con un esquema cualitativo de análisis, para conocer las percepciones de los distintos actores locales de los ámbitos científico-académico; político-institucional, empresarial, productivo, educativo, técnico y de la sociedad civil organizada, todos vinculados en mayor o menor medida a la gestión hídrica para indagar acerca de los aspectos más urgentes que 1 Los resultados de esas encuestas se muestran en el presente documento, mientras que el resto de las consultas a través de encuestas cara a cara y las entrevistas en profundidad realizadas a los especialistas y actores relacionados con la gestión y administración de los recursos hídricos se presentarán en otro documento.

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debería plantearse como soluciones consensuadas en este sentido, en el marco de la reglamentación de la Ley 8051 y del Decreto 1535/09. III. Impronta de la vulnerabilidad física-ambiental de Mendoza La provincia de Mendoza se ubica en el Centro-Oeste del país, en la histórica región de Cuyo junto con San Juan y San Luis. Es reconocida mundialmente por la belleza y el contraste de sus paisajes desérticos, por una abundante vegetación introducida, acompañada por una importante actividad vitivinícola, y sobretodo por el mantenimiento del valioso y auténtico sistema de riego. Habitar el territorio mendocino, tan particular por sus características geográficas de alta fragilidad, se convierte en todo un desafío. Y cómo no serlo, si debido a las difíciles condiciones ambientales, el hombre ha sido obligado a ocupar el 3% de la superficie total del territorio, en el cual se concentra el 85% de la población y de las actividades productivas (Ver Fig. N ° 1). Figura N ° 1: Relación con la localización geográfica Fuente: Elaboración propia.

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Es evidente, que la multi-concentración en pequeños sectores –oasis- provoca profundas desigualdades con respecto al resto de los habitantes, tanto urbanos como rurales de los oasis y, más aún con aquellos pobladores que viven fuera de estas áreas, en las tierras no irrigadas (Ver Fig. N° 2). Figura N° 2: Realidad geográfica

Fuente: Elaboración propia.

En esa realidad ambientalmente diferenciada, hablar de la satisfacción de las necesidades básicas humanas de manera igualitaria, parece ser una utopía. Al repasar las NHB o fundamentales , se puede decir que son las mismas en todas las culturas y en todos los periodos históricos y lo único que va cambiando con las diferentes generaciones y culturas, son los medios utilizados para la satisfacción de las mismas. Es decir, que muchas veces se mezcla la necesidad, con el derecho a tener algo. 2

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2 Las Necesidades Humanas Básicas son: (de subsistencia que incluye la alimentación, salud, etc.; de protección, sistemas de seguridad y prevención, vivienda, etc.; de afecto, familia, amistades, privacidad, etc.; de entendimiento, educación, comunicación, etc.; participación, derechos, responsabilidades, trabajo, etc.; ocio, juegos, espectáculos, etc.; creación, destrezas, habilidades; identidad, grupos de referencia, sexualidad, valores, etc.; libertad, igualdad de derechos)

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Desde ese punto de vista, y en la búsqueda de la satisfacción de las necesidades de las personas, aparecen otros factores que van a influir en el mayor o menor alcance de las mismas. Entre esos factores se pueden mencionar: la accesibilidad, definida como la facilidad con que los servicios y equipamientos pueden ser disfrutados por la población de una zona determinada; y la justicia territorial, como la igualdad de trato para necesidades iguales –independientemente del lugar de residencia-. Es decir, que la accesibilidad -no sólo geográficaa un conjunto de servicios como el agua potable, la salud, educación, etc.), constituye un derecho universal y representa un factor determinante de justicia territorial y social. Por lo tanto, si existen diferentes grados de accesibilidad para satisfacer las necesidades fundamentales expresadas en este caso como –servicios básicos -, significa que también hay costos diferenciados y por lo tanto, no se alcanza la equidad socio-territorial, por el contrario, se hace más notable la vulnerabilidad y marginalidad de la población. Ese modelo de realidad lo comparte no solo Mendoza sino la mayoría de las provincias argentinas, y muchas veces se potencia en otros tantos territorios donde las desigualdades son más crueles y enquistadas como para poder descubrir el verdadero camino para una solución. A continuación, se intentan acercar a lo largo de este documento, premisas-ideas-conceptos-planteos que ayuden a construir una propuesta desde la ciudadanía mendocina para revertir de alguna manera esa realidad de inequidades. IV.

Un acercamiento conceptual

a.

La evolución del término “planificación”

Cuando concluyó la Segunda Guerra Mundial, muchos países europeos tales como Alemania, Francia y los territorios escandinavos quedaron desvastados por tal acontecimiento. Ante semejante realidad se buscó la reconstrucción de estos

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países pero a partir de la planificación, que se ha orientado en función de dos modelos principales: uno más centralizado y economicista, basado en la territorialización de las inversiones públicas, como ha sucedido en Francia y Reino Unido; y otro más descentralizado y de planificación física, consistente en definir y realizar modelos concretos de ordenación territorial subestatales como en Alemania, Italia y Suiza. La idea de ordenamiento territorial surgió a partir de la declaración del ministro francés Claudio Petit, en el año 1950 “por un plan nacional de manejo del territorio”, en la que impulsaba una distribución nacional de las diversas actividades económicas, procurando asegurar un mayor equilibrio entre la ciudad y el campo y las zona central con el interior; y al mismo tiempo con la preservación del medio ambiente. Si bien el ordenamiento del territorio como política de planificación comenzó a surgir en el primer tercio del siglo XX de manera casi simultánea en Europa y América del Norte, ha carecido de continuidad, aún tiene una desigual implantación y una práctica poco homogénea. Mientras tanto, los países latinoamericanos experimentaron diversas opciones de planificación tanto sectoriales como plurisectoriales. Se pueden mencionar por ejemplo: la planificación regional, el urbanismo, la planificación económica y la ambiental, que evolucionaron de a poco hacia la ordenación del territorio. (Ver Fig. Nº 3) Figura Nº 3: Evolución cronológica del concepto de planificación

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Fuente: Extraído de Cabeza, Ángel Massiris (2002), “Ordenación del Territorio en América Latina”

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Entre las estrategias aplicadas, la primera fue la de planificación de cuencas hidrográficas, iniciada desde principios de la década del ´40, siguiendo el modelo del Tennessee Valley Authority (TVA), (De Mattos, 1986). En este sentido han sido varios los casos como los proyectos de desarrollo regional llevados a cabo por la Comisión del Valle de San Francisco en Brasil en el año 1948, la Comisión Nacional del Río Negro, en Uruguay; la Comisión del Grijalva en el año 1951 en México y la Corporación del Valle del Cauca (Colombia, 1954), entre otras más. Asimismo, varias estrategias de desarrollo regional estuvieron relacionadas a políticas de reducir las diferencias regionales, la implementación de polos de desarrollo o crecimiento y las políticas de desarrollo rural integrado, por nombrar solo algunas. La planificación urbana empezó a tomar importancia en América Latina desde la década de los ´50 vinculada a la preocupación por el gran crecimiento de las principales ciudades y sus aglomeraciones. Ya en los años ´70 existían planes y normas reguladoras de los usos del suelo urbano por ejemplo Argentina, Colombia y Cuba. A medida que fue pasando el tiempo, se aplicaron diferentes políticas de planificación hasta las épocas más recientes con las metodologías del ordenamiento territorial y de los planes estratégicos. A modo de reflexionar sobre los aportes para la planificación se puede mencionar lo siguiente: En la década del ‘70, se advierte la visión crítica abordaba estudios de explicación integral y global de los procesos urbanos, algunos exitosos y otros no tantos pero opuestos a elaborar diagnósticos generales. La década del ‘80 se halla marcada por profundas críticas a los modelos y abordajes existentes y grandes crisis, donde los paradigmas dominantes evidenciaron ser insuficientes

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para dar respuesta a las nuevas situaciones. Se observa un abandono de intentos de explicación global y la planificación pierde importancia en las políticas estatales frente a los estudios y proyectos sectoriales. Así los estudios académicos se orientaron hacia la investigación de problemas específicos y los diagnósticos y planes se tornaron innecesarios. A fines de la década del ‘80 y principios de la del ‘90, se reconoce el predominio de políticas neoliberales que refuerzan estudios sectoriales, con tendencia a la descentralización y mayor apuesta a los gobiernos locales y reconocimiento de organizaciones no gubernamentales. Se percibe un cambio en la visión; ya que se pasa de planes a proyectos puntuales, con estrategias de planificación a corto plazo; muchas veces dirigidos a sectores con mayores ingresos y generando grandes desigualdades. Hacia la segunda mitad de la década del ‘90 e inicios de este nuevo siglo, se advierte un retorno a la planificación estratégica, la búsqueda de un modelo de planificación flexible e integrador, basado en el desarrollo sostenible.

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Ante la existencia de graves problemas socio-espaciales es compromiso de la sociedad propiciar el crecimiento equitativo y responsable, que promuevan los aspectos de: visión a largo plazo dejando de lado la visión sectorial o puntual, el carácter plurilegislativo al concebir proyectos que trascenderán a más de un gobierno; orientar a los espacios y su comunidad a identificar las ventajas y también los riesgos que conlleva la apertura hacia el exterior; por ejemplo la revalorización del Fuente: Extraído de Google Earth 2010 – Inav/Geosistemas S.R.L. Ciudad de Mendoza embellecida artificialmente por sus calles arboladas, parques y plazas que otorgan sombra y frescura en los cálidos veranos.

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Corredor Bioceánico y la posición estratégica de Mendoza en el MERCOSUR; la concienciación de los agentes sociales, el creciente grado de participación ciudadana y la visión integrada de la realidad territorial. En consideración del dinamismo del entorno, la complejidad de los procesos que interactúan, el cambio de uso de suelo, la gran incertidumbre y participación ciudadana dada a través de la toma de conciencia de la escasez y muchas veces mala utilización de recursos y la necesidad de su conservación y uso racional; el desequilibrio puesto de manifiesto en la concentración de poder, de riqueza y la urgente necesidad de alcanzar un desarrollo cada vez más humano. En el Ordenamiento Territorial actual y en vistas al futuro es preciso apostar fuertemente a la creatividad conceptual y

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metodológica, para que los nuevos modelos incluyan la evolución temporal del territorio –lo antiguo y lo moderno-, las estructuras que resisten al tiempo y a los cambios (las culturas e idiosincrasias) en pequeña o en gran escala. En la pequeña escala, se acepta el enunciado de Benedetto (Benedetto, A., 2007), quien menciona que se debe trabajar con la identidad territorial, con la valorización y utilización de formas de capital alternativas, que se complementen y ayuden a superar la carencia de recursos financieros, naturales, de infraestructura, de mercados, para dinamizar comunidades y territorios. Se reconoce que la planificación estratégica tiene que basar su gestión en la equidad; en la participación, sobre diseño y previsión de desarrollo desde el enfoque sistémico, con perspectiva de conjunto que tenga en cuenta las características y necesidades de las partes y las relaciones entre ellos y el entorno. Haciendo una revisión de los procesos de desarrollo económico durante las últimas décadas han comenzado a ser influenciados por la creciente preocupación por la protección del ambiente y los recursos naturales. En la actualidad, las limitaciones ambientales para el desarrollo y el diseño de políticas para la gestión de los recursos naturales ocupan un lugar cada vez más preponderante en la agenda internacional.

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Es que la preocupación por el ambiente es un fenómeno global que acompaña un proceso paulatino, de toma de conciencia acerca de la importancia estratégica que tienen los recursos naturales para el desarrollo económico, el bienestar e inclusive la supervivencia de la sociedad moderna. Este proceso se originó por un lado, con el despertar de la conciencia ambiental en las naciones industrializadas de occidente hacia fines de los años ´60, producto de las evidentes consecuencias negativas luego de un siglo y medio de industrialización. Y por otro lado, se remonta a las concepciones estratégicas

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respecto de la preservación de los recursos naturales, conformando elementos centrales para el crecimiento en los países en vías de desarrollo. La aparición de los movimientos ecologistas o ambientalistas en los EE.UU. y su influencia en la sanción y puesta en marcha de normativas tales como la National Environmental Policy Act (NEPA) o la Clean Air Act (CAA), son evidencia de que esta corriente puso en tela de juicio los paradigmas dominantes de las sociedades del mundo desarrollado de la postguerra, como la confianza ciega en el desarrollo económico y tecnológico como respuesta infalible a todos los problemas humanos. Y en el caso de los países latinoamericanos, la aparición de esta conciencia ambiental, obedeció más a las concepciones de naturaleza estratégica y geopolítica de los gobernantes de los años ´60 y ´70, fuertemente influenciadas por su perfil militar. En estos casos, la valorización del ambiente se encuentra estrechamente asociada a la toma de conciencia respecto de la importancia que revisten los recursos naturales como fuente y sostén para el desarrollo económico de la región en su conjunto. Durante los ´80 siguiendo ese esquema, lo ambiental justamente quedó un tanto relegado frente a las prioridades de la recuperación institucional y las transiciones desde los regímenes militares a la democracia por un lado, y las consecuencias de la crisis financiera de principios de la década. A fines de los años ´80 y principios de los ´90, ya consolidada la democracia en la región, irrumpe un nuevo concepto a partir del denominado Informe Bruntland o Nuestro Futuro Co3 mún , -el desarrollo sustentable-, que surge como producto de los esfuerzos de la Comisión sobre Ambiente y Desarrollo 3 Informe Bruntland o Nuestro Futuro Común: propone un desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las futuras, y en donde se incluye un concepto innovador, el derecho intergeneracional.

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de la ONU, culminando con la realización de la Cumbre de Río en 1992. La firma de los primeros acuerdos multilaterales o globales de naturaleza ambiental, vuelve a reabrir el debate político, académico y jurídico respecto de la importancia de los recursos naturales y su importancia estratégica en un mundo que se torna cada vez más interdependiente e integrado en términos comerciales bajo las premisas de la liberalización y desregulación económica. En los años ´90, también se protagonizaron procesos de apertura económica en Latinoamérica hacia el mercado global, con inversiones extranjeras en sectores clave sometidos a privatizaciones, como la provisión de servicios de electricidad, agua, gas o transporte, o en la extracción de recursos naturales como la minería o la energía. De la mano de esta apertura, muchos países latinoamericanos adaptaron sus regimenes regulatorios de la extracción de recursos naturales con el fin de introducir requisitos ambientales. Este proceso fue en parte una respuesta a los crecientes reclamos de una ciudadanía cada vez más identificados con las “cuestiones ambientales”, y en parte una exigencia de brindar seguridad jurídica a una inversión extranjera que reclamaba pautas ambientales similares a las que regían en sus países de origen. Durante los años más recientes, ese modelo económico de liberalización del comercio global se ha puesto en tela de juicio, llevando a muchos países latinoamericanos a un proceso de revisión de sus políticas en materia de explotación de recursos naturales.

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Asimismo, la conciencia ambiental global cobra cada vez mayor fuerza, como puede ser evidenciado a través de la creciente importancia sobre temas como el cambio climático, la seguridad alimentaria y energética y sobre todo, los relacionados con el agua, han pasado a ser protagonistas de las discusiones en las agendas políticas internacionales. En la actualidad y en este contexto, existe conciencia –aun-

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que no en los términos deseables- respecto de la trascendencia que revisten los recursos naturales estratégicos para el desarrollo, frente a un futuro con limitaciones energéticas y alimentarias y con restricciones físicas para el crecimiento económico. Si no introducen cambios sustantivos en los paradigmas de desarrollo, frente a un mundo con una población creciente y limitaciones físicas, los recursos estratégicos como el espacio físico y el agua, pasan a ser ejemplos de una riqueza altamente vulnerables. En relación a lo anteriormente mencionado, los países sudamericanos conforman una gran potencia de recursos naturales de carácter estratégico, como es el agua, la tierra cultivable, o el paisaje aún natural. El diseño de políticas que planifiquen el uso de estos recursos resultan ser una prioridad para todos los países de la región, para evitar que se sigan derrochando estos valiosos recursos, que por cierto son finitos. b. El ordenamiento territorial como herramienta del desarrollo sustentable Retomando lo conceptual del desarrollo sustentable, desde la planificación, se torna dificultoso a la hora de aplicarlo ya que desde la dimensión ambiental, el desarrollo sustentable necesita proteger los recursos naturales para la producción alimenticia y de combustibles…sin dejar de expandir la producción para satisfacer las poblaciones en aumento. Es decir, se intenta superar el enfrentamiento medio ambiente-desarrollo. Mientras que en la dimensión geográfica, implica el progreso armónico entre los diversos sistemas espaciales/ambientales, atenuando las disparidades del territorio, promoviendo sus potencialidades y limitando sus vulnerabilidades. Para superar estas divergencias conceptuales, aparece el Ordenamiento Territorial articulando las políticas de desarrollo socio-económico, con los objetivos de conservación de la naturaleza, la gestión racional y equitativa de los recursos

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naturales y convirtiéndose en un instrumento clave, para la integración de las políticas públicas tendientes al desarrollo sustentable. Ejemplo de ello, son los países en los cuales se han desarrollado políticas ambientales exitosas, y en donde la planificación y ordenamiento del territorio aparecen como elementos centrales, junto a incentivos que tienden a promover y premiar las decisiones económicas sustentables de la sociedad. Hechos realizables, siempre y cuando se respeten las normativas e incorporen las dimensiones ambiental y territorial en las políticas públicas, cuestión que en la actualidad no ocurre, pero que lentamente tiende a cambiar. Es necesario destacar que el ordenamiento territorial se justifica desde su propio contenido conceptual, como método planificado de ataque y prevención de los problemas generados por los desequilibrios territoriales, la ocupación y uso desordenado del territorio, y las externalidades que provoca el crecimiento espontáneo económico, respecto de los cuales los mecanismos de mercado resultan insuficientes. Se basa en la noción de “sistema” al ser el territorio un sistema también, que requiere mecanismos de control y regulación; y justamente estas funciones corresponden al sistema de planificación y gestión involucradas en el proceso de ordenamiento territorial. La búsqueda de un orden en el ámbito territorial se fundamenta por la complejidad de los problemas a resolver: Figura Nº 4: Esquema de acciones para la gestión

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Fuente: Extraído de Gómez Orea, D, (1993) Ordenación del Territorio. Una aproximación desde el medio físico.

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Dichos problemas hacen referencia al desequilibrio territorial dado por la excesiva concentración de población en unas pocas áreas; mientras que en otras se evidencia desiertos de población, al crecimiento urbano exagerado y espontáneo que otorga al individuo un escenario angustiante, tan poco deseable como la paralela deshumanización del agro; los impactos ecológicos y paisajísticos debidos a la localización incompatible con el medio; el despilfarro de recursos naturales, tanto por la sobreexplotación como por la falta de actividad y que tanto la “sub” como la “sobre” explotación que traen aparejados los denominados pasivos ambientales o externalidades definidos como el abandono a su propia evolución de situaciones ambientalmente indeseables, cuyas causas pueden ser naturales o artificiales, que se retroalimentan y/o magnifican si no se interviene; a la ignorancia de los riesgos naturales en la localización de actividades, entre muchos otros. En estos casos es donde la gestión ambiental resulta intrínseca e indisociable al ordenamiento territorial, ya que constituye un elemento preventivo de las políticas o 4 planificaciones sectoriales erradas . A pesar de la importancia de estos conceptos, en muchos países en desarrollo el ordenamiento territorial, se encuentra escasamente integrado al conjunto de políticas públicas orientadas a la promoción de la calidad ambiental y el desarrollo sustentable. En algunos casos, ello se debe a la escasa importancia conceptual que existe respecto del ordenamiento del territorio como instrumento de la política ambiental. En otros casos, donde al menos existen en teoría marcos normativos e institucionales para el uso del suelo, debido a su poco o nulo nivel de cumplimiento, los debilitan como herramientas o instrumentos para el desarrollo sustentable. 4 La gestión ambiental tiene como finalidad prever y localizar las actividades después de una evaluación de los ecosistemas y paisajes, de acuerdo con la Estrategia Mundial para la Conservación. Esto permite que la compatibilidad de un territorio sea aceptado, controlando la forma en que se ejercen: los procesos de producción, las materias primas que utiliza, los residuos que produce y su destino, etc.

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Si bien en la mayoría de los países latinoamericanos el ordenamiento de los territorios es un concepto nuevo, este viene siendo cada vez más reconocido. Y Argentina, (según Walsh, 2009) no queda al margen de este proceso debido a que históricamente, las políticas adoptadas a partir de la creación de una Secretaría de Ambiente en los ´70, obedecía en parte a una concepción geopolítica de los recursos naturales como recursos estratégicos, en forma muy similar a la que adoptó Brasil en la misma época, reflejando, no solo lo militar sino la vocación de tutela por recursos naturales percibidos como de alto valor estratégico. El control y la soberanía sobre estos recursos era una cuestión de estado. Algunos de los conflictos regionales protagonizados por Argentina y Brasil durante esa década, tuvieron precisamente su origen en la confluencia de la lógica geopolítica descripta, orientados hacia el desarrollo energético e industrial local y la reducción de la dependencia de energía importada. Precisamente, fueron estos conflictos que para dar solución a la gestión de recursos naturales compartidos, motivaron una primera generación de acuerdos regionales con el fin de efectuar una gestión racional y equitativa entre los países de la región.

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En la Convención Constituyente del 22 de agosto de 1994, se realiza la Reforma de la Constitución y se sancionan las leyes de presupuestos mínimos, que brindan un sólido sustento para la implementación de regímenes jurídicos para la planificación del territorio, armonizando los intereses y derechos individuales con los objetivos colectivos de velar por el interés de las generaciones futuras y el manejo racional de recursos naturales estratégicos. En los últimos años, la preocupación desde el Estado por brindar soluciones integrales al país han dado como resulta5 do la formulación de políticas nacionales tendientes a esta5

El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servi-

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blecer el marco general para la posterior planificación en sus diversas escalas y ámbitos, tomando ahora al Ordenamiento Territorial como una política que aborde en forma integral al territorio, y no solo a los problemas de la planificación urbana, sino también incluyendo la problemática rural –históricamente olvidada-, a pesar de la trascendencia que tiene el sector agrícola-ganadero para la economía argentina. A escala provincial, existen innovadoras experiencias creadas para facilitar el ordenamiento territorial. Ejemplo de ello es Mendoza que ha sido precursora de los procesos de construcción jurídica en materia ambiental –Ley N° 5961- y que sirvió como válido antecedente para la formulación a nivel nacional de la –Ley General del Ambiente Nº 25.675-. A los logros mencionados, se debe sumar otro importantísimo instrumento legal para la planificación que es de reciente aprobación, la Ley N° 8051 de Ordenamiento territorial y Usos del Suelo, sancionada el 5 de mayo de 2009 por la Honorable Legislatura de Mendoza, hecho por el cual, nuevamente la Provincia pasa a liderar a nivel nacional las políticas de planificación y asimismo, a constituirse en el modelo a seguir a partir del cual, la Comisión de Legislación del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial del gobierno central tomará como base, aspectos de la Ley 8051 para elaborar un proyecto de ley de ordenamiento territorial 6 para la Nación . cios, elabora el Documento “Argentina 2016: Política y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial: Construyendo una Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa”; y se destaca en la Ley General del Ambiente, el punto 5.4.1 del Documento Base de la Agenda Ambiental Argentina elaborada por la SAyDS (Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación), el reconocimiento al Ordenamiento Territorial como...una de las herramientas claves sobre la cual se construyen las políticas de desarrollo económico en el espacio físico, atendiendo a las necesidades e inversiones en infraestructura y equipamiento. concebir al suelo como un recurso escaso en el cual las decisiones respecto de su uso suelen ser irreversibles (…) 6 Elaboran una ley de ordenamiento territorial para todo el país. En: Prensa de Gobierno, Mendoza, 31 de julio de 2009.

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En ese sentido, la normativa local a partir de su aprobación, orienta y establece los designios de esa Mendoza del mañana en función de las siguientes consideraciones:

“El Ordenamiento territorial es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ambiental e instrumento de planificación y gestión. Es de carácter transversal y afecta las normas de carácter básico o general y todas aquellas que tienen que ver con el funcionamiento y administración del territorio, siendo sus principios básicos la coordinación y subordinación de las políticas sectoriales, destinada a configurar, en el corto, mediano y largo plazo la organización y uso del territorio acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y necesidades de la población y los objetivos de desarrollo sustentables, como principio rector. Se concibe como un procedimiento administrativo y un proceso continuo y permanente que sirve de base a las decisiones del sector público, del sector privado y de la comunidad en general, con el objeto de lograr metas y fines predefinidos, facilitar el control de las acciones y redireccionar el proceso de desarrollo territorial cuando así convenga. Se concreta con una visión integradora, en concordancia con las estrategias de desarrollo que se definan tanto en lo referente a los aspectos económicos, sociales como ambientales, para lograr el desarrollo sustentable.

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El proceso de ordenamiento territorial se lleva a cabo en el contexto de la participación social, como un medio para garantizar la satisfacción de las necesidades, intereses y demandas de la comunidad en su conjunto y crear conciencia de la responsabilidad social frente al desarrollo y la preservación del territorio”. El Artículo 1° expresa el establecimiento de una de las metas

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más difíciles de hacer cumplir a los débiles gobiernos que se suceden en países en vías de desarrollo, y que se refiere a la generación de políticas de Estado, para atacar desde el origen las problemáticas esenciales de una nación. Justamente y gracias a un proceso de madurez social y político-institucional se logra establecer -al Ordenamiento Territorial como un procedimiento político-administrativo del Estado en todo el territorio provincial, entendido éste como Política pública para el Gobierno Provincial y de los municipios. Es de carácter preventivo y prospectivo a corto, mediano y largo plazo, utilizando a la planificación como instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial-. De esta manera se ha mostrado brevemente la conceptualización de la planificación en los territorios y cómo ha sido su evolución. C.

El recurso hídrico en la planificación

Según las estadísticas internacionales, más de 1.000 millones de personas carecen de acceso al agua potable, 2.500 millones de personas viven sin tener acceso a los servicios de saneamiento necesarios para reducir la exposición a las enfermedades relacionadas con el agua. El fracaso de la comunidad de ayuda internacional, de los Estados y de las organizaciones locales a la hora de satisfacer estas necesidades humanas básicas, ha desembocado en un sufrimiento humano importante, innecesario y evitable. Decenas de miles de personas, sobre todo niños y ancianos, mueren diariamente a causa de enfermedades relacionadas con el agua. La historia aconseja que, a los grandes problemas se los debe atacar a través de grandes soluciones. Hasta hace muy poco, la disponibilidad de agua para la vida

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parecía no ser un derecho fundamental. Autores como Gleick (Gleick, 2007) mencionan una serie de pactos y convenios internacionales que identifican y declaran formalmente la existencia de derechos humanos. Entre los más importantes se encuentran la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos de 1966 la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo y el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Entre los derechos protegidos por las anteriores declaraciones y pactos se encuentran el derecho a la vida, a disfrutar de un nivel de vida adecuado para la salud y el bienestar, a la protección frente a las enfermedades y a una alimentación adecuada. Los pactos y convenios internacionales contienen testimonios que apoyan la conclusión de que sus redactores consideraban que el agua era tanto un derecho fundamental como un derecho “derivado” –parte de los otros derechos que se trataron de modo más explícito. En 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la UDHR (Declaración Universal de Derechos Humanos). El artículo 25 de la Declaración, que se aprobó por unanimidad, reza:

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“Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure a él y a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda…”, ello pretendía reflejar los “componentes de un nivel de vida adecuado,” siendo el agua uno de esos componentes y un requisito previo para la realización de los demás derechos. A inicios del año 2000, la ICESCR (Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales) declara el derecho a un nivel de vida y a una salud adecuadas. El Comité de Derechos Humanos, creado para supervisar la aplicación del pacto y de sus protocolos, pidió a los Estados parte que

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tomaran las medidas precisas para facilitar “los medios de subsistencia adecuados” necesarios para la vida. El agua se encuentra entre estos medios de subsistencia. Por lo tanto, las normas internacionales sobre derechos humanos incluyen el derecho de acceso a una cantidad de agua suficiente, de calidad adecuada, para satisfacer el derecho explícito a la vida y los derechos a la salud y al bienestar. Esta interpretación está ahora plenamente ratificada por la Observación General 15 de la ONU, publicada en noviembre de 2002, que apoya el derecho humano de acceso al agua. El reconocimiento explícito del derecho al agua continuó en otras conferencias y convenciones formales a nivel internacional tal como la recientemente publicada:

Declaran el acceso al agua potable como un derecho universal La ONU aprobó hoy con una gran mayoría la propuesta presentada por Bolivia y respaldada por otros 33 estados de incluir el acceso al agua potable en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. La resolución contó con un amplio respaldo en la Asamblea General. La medida no implica un derecho a tener agua según los estándares jurídicos internacionales, pero cuenta con un gran valor político como parte de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, anticipó la agencia de noticias DPA, Julio de 2010. El ser conciente del derecho al agua fomenta que la comunidad internacional y los gobiernos nacionales renovaran sus esfuerzos para satisfacer las necesidades básicas de agua de su población. Esto supone que existan presiones para que dicho derecho se traduzca en obligaciones legales y responsabilidades específicas a nivel nacional e internacional, lo que supone priorizar los derechos económicos y sociales, enfatizar las obligaciones de los Estados para asegurar el acceso e

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identificar las obligaciones de los Estados a la hora de facilitar apoyo tanto internacional como nacional. Asimismo, ayuda a centrar la atención en la necesidad de tratar los conflictos sobre las cuencas internacionales con más amplitud de miras y resolver los conflictos sobre el agua compartida mediante la identificación de las exigencias de agua mínimas y el reparto entre todos los que comparten las cuencas. Por último, puede ayudar a la hora de fijar las prioridades específicas de las políticas del agua y la inversión pública. Queda claro que el derecho al agua no puede suponer el derecho a una cantidad ilimitada de agua, ni exigir que el agua se suministre de forma gratuita. Como es sabido, la disponibilidad de agua está limitada por la situación de los recursos, la necesidad de preservar los ecosistemas naturales y los factores políticos y económicos. Debido a los factores antes mencionados, se ha fracasado en la satisfacción de las necesidades más básicas de agua de millones de personas y ha desembocado en un sufrimiento y tragedia humana de enormes proporciones, que quizá sea recordado como el mayor fracaso del siglo XX. Y desde ese contexto, el reto de cumplir con las obligaciones derivadas de los derechos humanos en todas las áreas es difícil y ha sido tratado de forma inadecuada e incompleta. Pero la urgencia de satisfacer las necesidades humanas básicas de agua va más allá de la esfera moral, tienen su origen en la justicia y el Derecho y en las responsabilidades de los individuos y de los gobiernos.

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Uno de los primeros pasos para la satisfacción del derecho humano al agua sería que los gobiernos, los organismos del agua y las organizaciones locales e internacionales garantizaran a todos los seres humanos la satisfacción de las necesidades básicas de agua más fundamentales y que elaboraran las estrategias institucionales, económicas y de gestión (planificación) necesarias para satisfacer dichas necesidades básicas de forma rápida y completa.

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Claramente se vislumbra como parte de la solución, la organización y la integración como las nuevas tendencias en gestión del agua, ordenamiento del territorio e integración de políticas sectoriales, que vienen reforzando la idea de que la gestión del agua debe entenderse como un instrumento al servicio de una política territorial explícita. El punto de partida en la relación agua y territorio Para Moral Ituarte (Moral Ituarte, 2009) el análisis de la relación entre el agua y el territorio remite a debates y conflictos sociales especialmente intensos y persistentes. La explicación de este hecho tiene que ver con la presencia del agua en todas las actividades de producción y reproducción social como antes se citara; con su función básica en los sistemas naturales, independientemente de su abundancia o escasez relativa; con su valor simbólico, cargado de significados culturales e identitarios; y con las implicaciones de todos estos factores en la distribución social del riesgo y del poder. La sensibilidad de la relación agua-territorio se relacionan también con el hecho de que el agua precipita, fluye, se utiliza y se vierte por toda la superficie de la tierra. Cualquier actividad, aunque no tenga un objetivo hidráulico directo, influye sobre su generación y circulación. Discutir sobre política de agua significa, poner en discusión las formas de ocupación del territorio propias del modelo de desarrollo en vigor y en cada momento. De ahí, la complejidad que surge con la profunda significación territorial en el debate sobre el agua. Así pues, durante los últimos años se ha ido reforzando la idea de que la gestión del agua debe plantearse necesariamente en el marco de una estrategia territorial de referencia; que la planificación hídrica debe entenderse como un instrumento al servicio de una determinada política territorial; que las demandas y disponibilidades de agua de cada territorio sólo pueden fundamentarse en el diagnóstico y la consiguiente formulación de esa estrategia explícita de utilización del territorio. Esto es cierto para la gestión de cualquier recurso

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Figura Nº 5 Fuente: Elaboración propia.

básico (energía, por ejemplo), pero en el caso del agua, por su presencia en todas las actividades de la producción y reproducción social y por su especial dimensión ambiental, cultural y política, la gestión integrada en el territorio se hace aún más imprescindible. Este mismo autor menciona que –se deben abordar las cuestiones hídricas relacionadas con el modelo de desarrollo territorial vigente ya que es el que determina el consumo de recursos, su calidad y el grado de alteración del dominio público-. Y por lo tanto, la mejora de la gestión del agua conduce a mejorar la sostenibilidad del modelo de desarrollo territorial, tanto rural como urbano, en concertación con todas las partes interesadas y en base a una estrecha colaboración entre políticas sectoriales y entre distintas administraciones. Porque -los procesos y dinámicas que determinan los usos del agua superan el ámbito de la planificación hídrica tradicional y deben por lo tanto, ser abordados desde una perspectiva territorial e intersectorial-. En experiencias internacionales, la integración tanto de las disciplinas, como del proceso de análisis y diagnóstico hídrico pone de manifiesto las dificultades para vincular el análisis económico con el de presiones e impactos; para relacionar los estudios económicos al proceso de elaboración de los planes de gestión, y para adecuar los informes de diagnóstico a su función de alimentar y facilitar los procesos de participación de las comunidades. Pero donde radica una de las mayores incertidumbres hasta el momento y que subyacen a todas las dificultades mencionadas, es precisamente en la falta de integración con las políticas territoriales y sectoriales, de las que depende la materialización de los objetivos de las nuevas políticas de agua.

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El Ordenamiento territorial: aporte a la planificación hídrica La Provincia de Mendoza cuenta con uno de los modelos más reconocidos a nivel nacional e internacional referente al de7 sarrollo del sistema hídrico . Recurriendo a la historia, se puede decir que el uso del agua en la Provincia se divide en diferentes periodos a saber: a) una primera etapa prehispánica hasta 1561, caracterizada por el accionar sustentable de sus habitantes huarpes, ideando un sistema de riego basado en acequias y canales que posteriormente fue mejorado por la dominación incaica y que hasta la fecha ha sido la base del actual sistema de riego; b) una segunda etapa -que abarca casi 350 años- (Chambouleyron, 2004) iniciada a partir de 1561 con la etapa colonial y terminada a fines del siglo XIX con el periodo independiente, con un modelo político de impulso de la vitivinicultura local, y con fuertes demandas de tierras para cultivo por parte de miles de inmigrantes, que generaron un caos en el uso del agua para riego.

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Esta situación conformó el inicio de la moderna gestión y administración de las aguas mendocinas a cargo del italiano César Cipolletti, quien ideó el primer dique que hubo en la provincia. Esto permitió ordenar el riego de los cultivos e impulsar la vitivinicultura local. Además en 1884 se sanciona la Primera Ley de Aguas del país, que constituyó una de las leyes más modernas y completas de la época para ordenar el uso del agua y que aún continúa vigente aunque con algunas restricciones; c) la tercera etapa iniciada a partir de la sanción de la citada ley y hasta fines del año 1980 donde se desarrolla todo lo que un mendocino común conoce – los numerosos diques y embalses-; d) a criterio exclusivo de la autora, se suma una cuarta etapa iniciada a principios del año 1990 y que llega hasta nuestros días, del ya transitado si7 Defensoría del Agua y los Derechos Humanos. Informe de situación, Oikos red ambiental, Mendoza, 2006

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glo XXI, donde coexiste un sinnúmero de complejidades para resolver de tipo territoriales, ambientales, sociales, políticas, económicas, y sobre todo hídricas, que avanzan rápidamente aumentando la insustentabilidad de los recursos naturales e inequidades sociales, apuradas por la globalización y donde la aún vigente normativa hídrica, muestra serias dificultades de aplicación debido a que –como dicen los especialistas- ha quedado desactualizada para hacer frente a una problemática cada vez más compleja, por lo que se hace necesario actuar de manera urgente en la búsqueda de una solución integral. Dicha problemática ha sido sistemáticamente enunciada en los numerosos estudios y diagnósticos realizados en distintas administraciones con la finalidad de llegar a ser parte de una política de estado (Ver Fig. Nº 5). Como se puede apreciar en la larga lista de documentos relacionados con el recurso hídrico, ya sea en sus diversos niveles y escalas, se mencionan consideraciones que poseen como denominador común -la falta de una estrategia integral de tratamiento y gestión del agua. A manera de ejemplo se puede hacer referencia al Plan de Turismo, que si bien no se menciona de manera explícita el tema del agua, son justamente las actividades turísticas -sin integración- en formar parte de una política de estado, representa una de las acciones que mayor impacto negativo genera sobre los recursos hídricos, llámese contaminación del agua en diques, embalses, ríos, etc., por instalación de hoteles, cabañas en la periferia, costa que desaguan sus efluentes hacia esos reservorios. En un intento por corroborar las apreciaciones vertidas sobre el recurso hídrico en los citados estudios, se hace referencia específica a algunos de ellos. La gestión de los recursos hídricos en Mendoza se encuentra muy dispersa (Ver Fig. Nº 6). Si bien es el Departamento General de Irrigación el administrador mayorista de los recursos hídricos y generador de la política hídrica en la Provincia,

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en la realidad su responsabilidad se encuentra muy dispersa debido a la cantidad de organismos que superponen sus funciones, tales como: Subsecretaría del Medio Ambiente en el Ministerio de Obras Públicas: competencias en temas vinculados con el agua. Municipios: tienen oficinas en los que se controla el ambiente y la calidad del agua, EPAS: también incursiona en la calidad 8 del agua . Figura Nº 6.Organización del sector hídrico

Fuente: Extraído del Informe Ambiental de Mendoza, 2008

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Ahora bien, con una mirada crítica se hace referencia al análi9 sis realizado para el diagnóstico preliminar del PED 2010 Entre las fortalezas se menciona la existencia de una sociedad de oasis cuyos habitantes en términos generales, comprende la importancia del manejo administrativo del agua y el cuidado de su calidad para seguir produciendo. Y a Mendoza como continente de una importante infraestructura hídrica. En cuanto a las debilidades, se nombra a una ley desactualizada que en muchos casos no está estructurada en un sistema ágil que, ha perdido actualidad y que a veces es con8 9

Informe Ambiental 2008. Guía del Diagnóstico Preliminar, Plan Estratégico Mendoza 2010

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tradictoria; existe una pulverización de las responsabilidades de control ambiental y de la calidad del agua; no hay un único organismo competente en el control de los diferentes aspectos vinculados con la calidad del recurso y los impactos ambientales; faltan políticas que tengan en consideración los intereses de la comunidad en cuanto al cuidado de la calidad del agua; no existe una conciencia ambiental en la población que permita proteger el suelo y el agua de la agresión producida por la urbanización y la industrialización de los oasis; hay baja eficiencia en el uso del recurso, el sistema de tarifas también requiere de un ajuste profundo; el sistema de cobro por hectárea no incentiva el aumento de eficiencia; la antigüedad de las redes de conducción y distribución del agua en algunos ríos origina inconvenientes de muy difícil manejo; el diseño y la traza de los canales, respondió, en la colonia a iniciativas de hacendados para llevar el agua a sus propiedades agrícolas; hoy allí se ubica alrededor del 70 % del Producto Bruto Provincial, dependiente de actividades no necesariamente vinculadas a la agricultura; se agrava este problema con el desordenado crecimiento urbano; la eficiencia de uso es baja, y ello implica además grandes pérdidas administrativas, usuarios que disponen sobredotación y otros que padecen escasez. Y entre las amenazas se puede decir que, con cada día que pase habrá menos agua para nuestro desarrollo en la medida que no se tome una conciencia colectiva sobre el cuidado de la calidad del agua, tanto superficial como subterránea, especialmente esta última debido a la cantidad de años requeridos para la recuperación de su potencial. Esto es más grave si se piensa que el recurso subterráneo es la única posibilidad de almacenaje de agua pura para ayudar a superar los problemas de escasez. Además, en la actualidad, Mendoza posee una ley desactualizada para una organización urbano-industrial-agrícola como la que tenemos. Esta situación ha traído como consecuencia la imposibilidad de mantener la calidad del agua dentro de

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las pautas modernas y por ello se están produciendo fuertes impactos, que a la larga traerán como consecuencia la disminución del volumen de agua para disposición de los habitantes locales y una fuerte disminución de las posibilidades de desarrollo económico en la región. Para dar cierre a las enunciaciones vertidas por los informes específicos, sólo se presenta la introducción del documento de taller del Plan Hídrico de Mendoza, el cual afirma que:

“en todos los países con tradición en riego se vislumbra hace tiempo ya, que se necesita una reorganización en las políticas de planificación. Se exige y se cree necesario reforzar las estructuras de toma de decisiones, las políticas en particular, y la planificación y procedimientos de ordenación. Se promueve actualmente además un enfoque integrado, una mejor coordinación de la planificación sectorial y de la organización del recurso hídrico”. Dado que la actividad del hombre, conforme se diversifica y profundiza, tiende a resultar cada vez más compleja para ser administrada con eficiencia, es que la planificación como instrumento estratégico resulta no sólo deseable sino indispensable, puesto que su propósito es el cumplimiento del objetivo para el cual fue creada en un contexto de eficiencia.

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Varios países han adoptado planes generales o planes maestros para poder ordenar las gestiones, y el abanico de conflictos que se presentan. Para el caso particular de la Provincia de Mendoza desde 1994 cuenta con un proceso continuo de planificación y de ordenamiento de los recursos hídricos, reflejado en los próximos planes directores de Cuenca, los cuales tienen la finalidad de coordinar las acciones en el tiempo y el espacio, definir prioridades, detallar líneas de acción y metas.

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Fuente: Extraído de Ecoatlas –Mendoza. En http://www.ecoatlas.org.ar/ Leyenda: Zona del Valle de Uco-Mendoza: dominada por la belleza natural de la montaña incluyendo el Volcán Maipo y la Laguna del Diamante. Áreas de especial cuidado en la planificación territorial y la gestión del riesgo.

Entre las propuestas operativas e institucionales que se hacen referencia están los planes directores, a partir de los cuales se procura el ordenamiento de los derechos, mejora del sistema hídrico, mejora de la información, afianzamiento de la descentralización y optimización de la gestión para lograr una distribución de aguas eficiente y equitativa. En definitiva y como se ha podido apreciar en este apartado, la administración y gestión del recurso hídrico realizada desde distintos organismos estatales o mixtos que de una u otra manera son sectorizados y no van acompañados por acciones funcionales, ni por la necesaria visión holística de este vital recurso, van a resultar siendo vanos todos los esfuerzos y apoyo que se realizan desde los ámbitos académico-científico-técnico y de la sociedad civil organizada, si no se buscan

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realmente soluciones de fondo, estructurales como son las políticas de estado. En ese sentido y sólo cuando lo anteriormente mencionado sea comprendido por el poder político, se podrá compartir la siguiente visión:

«Queremos, una nación que cuente con agua en cantidad y calidad suficiente, reconozca su valor estratégico, la utilice de manera eficiente y proteja los cuerpos de agua, para garantizar un desarrollo sustentable y pre10 servar el medio ambiente» . Hacia la planificación del recurso hídrico en Mendoza Teniendo en cuenta todas estas circunstancias, para afrontar las demandas de un modelo territorial altamente dinámico ya sea por cuestiones demográficas, de crecimiento económico, como de vulnerabilidades para hacer frente al cambio climático, se hace necesario que desde todo nivel de planificación que se realice -sin importar la escala- contenga ya sea de manera implícita o explicita, la necesidad de apuntar a la planificación integral del recurso hídrico. En ese caso se deben tener en cuenta las siguientes consideraciones: 1) Previsiones, en diferentes hipótesis y escenarios, sobre las demandas en los distintos sectores de usos en el ámbito de ordenamiento, con especial atención a usos agroindustriales y a procesos de desarrollourbanístico, minero y del sector ocio-turismo, entre los principales. 2) Aspectos territoriales de la evaluación de recursos: posibilidades de regulación superficial y ordenamiento de recursos subterráneos. 3) Criterios para la definición de objetivos de calidad en relación con los diferentes usos actuales y previstos en cada zona: caudales ambientales y delimitación

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Programa Nacional Hídrico 2007-2008, México.

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de zonas sensibles. 4) Fijación por zonas del orden de preferencia para la asignación del recurso, basada en criterios hidrológicos, ecológicos, económicos y sociales adecuados a las circunstancias del ámbito de planificación. 5) Defensa de avenidas e inundaciones: prioridades en el ámbito y zonificación. 6) Uso social del dominio público: criterios de distribución y accesibilidad. 7) Articulación territorial de los sistemas de abastecimiento y saneamiento urbanos de agua. Desde el ordenamiento territorial se debe trabajar con una metodología propia que contemple las particularidades de la Provincia y respaldada con una fuerte cooperación interinstitucional para poder avanzar en la mejora y disponibilidad del recurso. En función de esto, se pueden apreciar algunos de los desafíos que aparecen a la hora de llevar adelante un proyecto de esta envergadura (Ver Fig. Nº 7).

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Figura Nº 7 - Fuente: Programa Nacional Hídrico 2007-2008, México.

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Queda claro que en una provincia como Mendoza, las prioridades político-institucionales deben orientarse hacia un modelo de gobierno que sea capaz de formular respuestas urgentes y a largo plazo en relación al agua y al territorio. En ese sentido, se han comenzado a vislumbrar algunos cambios en la dirigencia provincial apuntalados fundamentalmente por una potente participación e involucramiento de la sociedad en su conjunto, cuestión que se ha evidenciado a través del largo trabajo llevado a cabo por todos los sectores de la sociedad, para que después de 17(diecisiete) años se llegara a la sanción de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del suelo, normativa que constituye un hecho fundamental para el desarrollo armónico y equilibrado y donde fundamentalmente, se buscan las bases para una futura Gestión Integrada del Recurso Hídrico. Dicha afirmación encuentra fortaleza en la Ley Nº 8051, a partir de los siguientes artículos:

Art. 3º, Inciso b) - Cap. I- el cual procura garantizar un sistema urbano, rural y natural equilibrado, conforme a la aptitud del suelo para los asentamientos humanos y las actividades económicas, prestando especial atención al manejo de los riesgos naturales y antrópicos, la disponibilidad del agua, en función del Balance Hídrico de cada cuenca hidrológica, y la dotación de infraestructura y equipamiento; Inc. i) tutelar la propiedad de los glaciares y del ambiente peri-glacial sobresaturado en hielo, pertenecientes al dominio público de la Provincia, con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano, la agricultura y las actividades industriales y como pro11

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11 Ley 8051: Capítulo 1 Disposiciones Generales Para El Ordenamiento Territorial en la Provincia de Mendoza, Art. 3°: Objetivos Generales, Inciso B, I. Capítulo 3 De la Elaboración del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, 21º Inc. G) Anexo 3: Principios, Disposiciones y Normas Asociadas

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veedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas, la generación de energía eléctrica y atractivo turístico. Art. 21º, Inc. g) – Cap. III- que procura adherirse a las políticas sobre Cuencas Hidrográficas definidas por el Departamento General de Irrigación y los organismos hídricos interjurisdiccionales con incumbencia en la materia y las decisiones que determine la Legislatura para otorgar nuevas concesiones o ampliaciones de las zonas bajo riego. En este sentido deben respetarse los principios de autonomía de cada cuenca, consagrados por la Constitución Provincial. Además en el Anexo 3 sobre Principios, Disposiciones y Normas Asociadas se hace referencia a que la aplicación e interpretación de las disposiciones de esta normativa debe basarse en principios y normas cuyo objetivo primordial son el interés común y el bienestar general por encima de los intereses particulares, así como también el respeto por los valores y costumbres de la sociedad con un contenido ético, tales como el Bien Común, garantizando el bien común de los todos los habitantes de la Provincia, velando en especial por el derecho al agua, el suelo y el aire, derechos humanos básicos y vitales para el desarrollo de la de la vida humana y su hábitat. Se deberá garantizar el uso de la tierra y el agua a todos los habitantes de la Provincia, respetando el que requieren actualmente las actividades económicas y sociales vinculadas a la cultura agraria, sus cultivos y pastoreos, como así también las industrias artesanales o no, y todas aquellas actividades que se consideren estratégicas para el desarrollo futuro de la Provincia y para el bienestar de su comunidad. Se suman a ello las restantes tareas desarrolladas a partir del Decreto Nº 1535 que representa la reglamentación de la misma. De él se desprende la realización del Plan Estratégico de

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Desarrollo (definido por la Secretaría de Ambiente de la Provincia, como el proceso que protagonizan mendocinas y mendocinos que en un ejercicio de responsabilidad ciudadana y de compromiso con las generaciones futuras, han dado cauce a una inspiración colectiva que se apoya en las convicciones, creencias y esperanzas de quienes somos habitantes de esta provincia), consistente en conformar la situación diagnóstica de la Provincia, generar la visión - misión de futuro y los ejes estratégicos de desarrollo. Actualmente, gran parte de esas tareas están finalizando para dar continuidad a otras. Pero como resultado de ese proceso iniciado en agosto del año pasado debe mencionarse que, el Plan ha seguido con una metodología en donde se destaca el hecho de que sea participativa y asegurar la más amplia 12 gama de oportunidades de participación posibles . En la misma enunciación del PED Mendoza se hace referencia a la naturaleza participativa del proceso que, se fundamenta entre razones tales como: el integrar una variedad de miradas, intentando minimizar los riesgos de una composición fragmentaria y sesgada de la realidad de Mendoza y a la vez construir una base de voluntades y acuerdos que sostengan el proceso planificador más allá de las circunstancias coyunturales y los vaivenes de las gestiones de gobierno, entre otros motivos de índole ética y política.

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Es importante de destacar que también se sostiene que las instancias de participación nunca son suficientes, pero las que se vienen dando en este proceso pueden ser consideradas como significativas en función de los plazos estipulados por el Art. 18° de la Ley 8.051. Y que se espera que la participación se vea profundizada en el curso del avance sobre los procedimientos previstos. Asimismo, se subraya la cualidad de ser un proceso plura12 Plan Estratégico de Desarrollo de Mendoza en http://planestrategicomza.com.ar

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lista e inclusivo, que reconoce la heterogeneidad de las tramas sociales e intenta recoger las diferentes miradas de una multiplicidad de actores de la sociedad mendocina, con un abordaje “de abajo hacia arriba”, recogiendo las inquietudes de los anónimos mendocinos y mendocinas que protagonizan diariamente los problemas de la vida cotidiana, articulado con otro “desde arriba hacia abajo” el que animan los especialistas, los expertos y los planificadores. Se acentúa el valor de la metodología que procura un aprendizaje institucional, en tanto reconoce los procesos de planeamiento preexistentes o en curso: ya se trate de experiencias nacionales, provinciales, sectoriales, o municipales de diversos tipos y con diferentes grados de avance, que busca incrementar las posibilidades de concretar la implementación del proceso planificador. La conformación de los Ejes Estratégicos se circunscribe a un marco histórico nacional denominado Compromiso del Bicentenario y donde se enumeran 12 líneas: Figura Nº 8

1. Promover un modelo de desarrollo sustentable en lo económico, lo social, lo territorial y lo ambiental. 2. Fortalecer la institucionalidad democrática. 3. Consolidar un Estado fuerte: más federal, eficaz, transparente y regulador. 4. Fortalecer la participación ciudadana y la gestión asociada que articule a todos los sectores sociales. 5. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos esenciales a toda la ciudadanía. 6. Promover el desarrollo económico-productivo sustentable y equitativo para todos los actores económicos. 7. Diversificar la matriz productiva para incrementar la capacidad de respuesta y la sustentabilidad del sistema productivo y favorecer el desarrollo local.

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8. Promover la competitividad sobre la base de la innovación, la calidad del trabajo, la infraestructura adecuada y el capital social. 9. Establecer una política energética basada en la eficiencia, conservación e innovación en el marco de la sustentabilidad. 10. Desarrollar el territorio de manera equilibrada, equitativa y sustentable. 11. Enfocar la política provincial a la gestión integral del recurso hídrico como herramienta básica para el desarrollo estratégico y ordenamiento territorial, reconociendo el dominio público de las aguas y el derecho humano al agua. 12. Implementar estrategias para la preservación, conservación y el uso sustentable de bienes naturales y culturales Fuente: Extraído de Plan Estratégico de Desarrollo de Mendoza en http:// planestrategicomza.com.ar

La lectura de estos ejes dispara un pensamiento en voz alta, que es contradictorio y a la vez desafiante y tiene que ver por un lado, con lo positivo que resulta tener un objetivo que marque el camino hacia adonde ir, mientras que por otro lado, la enunciación de anhelos de superación por la sociedad entera, supone también interrogantes y potenciales debilidades en los gobiernos para cumplir con los objetivos, si la gestión pública no da señales de mejoría en cuanto a la ejecución de políticas esenciales y a brindar la oportunidad para una verdadera participación ciudadana.

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Pero desde la planificación estricta, estos ejes suponen la conformación de un instrumento esencial para la construcción de los planes de ordenamiento territorial provincial, municipal y sectorial, los que deben manifestar en todas sus acciones la alineación con los mismos. Desde ese contexto, se retoma especialmente el eje número

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11, que hace referencia al recurso hídrico y que procura enfocar la política provincial a la gestión integral del recurso hídrico como herramienta básica para el desarrollo estratégico y ordenamiento territorial, reconociendo el dominio público de las aguas y el derecho humano al agua. Además, cuenta con sub-ejes a partir de los que se citan las especificidades para tratar, y que los logros se verán en función de una apropiada gobernabilidad. Figura Nº 9

Sub-ejes estratégicos - Garantizar el agua como un bien público, con valor social y carácter estratégico. - Fortalecer el sistema de administración participativa de los usuarios. - Asegurar el acceso al agua potable para todos en forma equitativa, distribuyéndola con criterios de universalidad y solidaridad. - Adoptar la gestión integral de los recursos hídricos superficiales y subterráneos y la aplicación de criterios de equidad y eficacia en el uso, preservando su calidad y la sustentabilidad para todo el territorio provincial y sus habitantes. - Revisar las funciones, alcances, competencias y formas de relaciones institucionales para alcanzar la gestión integral del recurso hídrico. - Reformular de manera consensuada los principales instrumentos legales que generan disfuncionalidades en la gestión integral del recurso hídrico, asegurando la protección del recurso y de los servicios ecológicos de los distintos ecosistemas de nuestra provincia, apoyado en los principios que rigen su gestión. - Articular la gestión integral del recurso hídrico con otras políticas sectoriales. - Implementar los mecanismos necesarios para opti-

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mizar la asignación del recurso: balance hídrico, saneamiento de los derechos, reasignación de usos, entrega a la demanda. Fuente: Extraído de Plan Estratégico de Desarrollo de Mendoza en http:// planestrategicomza.com.ar

D. La participación social en la planificación Durante mucho tiempo los modelos de planificación se han diseñado y aplicado, mediante procedimientos rígidos, dirigidos de arriba hacia abajo, con gestiones que difícilmente han logrado afrontar los problemas reales ni satisfacer las demandas ciudadanas, además de mostrar un casi nulo control por parte de la Justicia. Es que en la planificación tradicional dirigida desde gobiernos centralizados, la participación ciudadana, solo se limitaba a la elección de los representantes políticos sin contemplar su capacidad y protagonismo como parte en la toma de decisiones políticas que les afecten. Y además, porque las administraciones públicas no se encaminaban preferentemente a cumplir su objetivo de satisfacer las necesidades y expectativas ciudadanas sobre las necesidades del pueblo. Por el contrario, las tendencias más recientes en materia de ordenamiento del territorio, colocan el énfasis en los valores de la participación democrática y la transparencia en los procesos de planificación.

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En América Latina durante la década del ´90, se llevaron a cabo importantes reformas políticas y administrativas tendientes a desarrollar -a escala local nuevos canales de comunicación con la sociedad. Los gobiernos locales fueron ganando en autonomía y, en ese contexto, comenzaron a desarrollarse los planes de ordenamiento de los territorios. Los procesos de democratización política y de reforma del

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estado (descentralización del poder) sumado a las crecientes demandas de la ciudadanía obligaron a construir un nuevo escenario para el diseño y la aplicación de las políticas sociales. Las administraciones públicas se vieron forzadas a apoyarse sobre otros principios y valores de gestión que situaran al ciudadano en el referente verdadero de su actuación y que garantizaran la eficacia. Esto significaba que las políticas y decisiones públicas debían orientarse al ciudadano, que la acción pública debía regirse por una mayor eficacia, eficiencia y transparencia y que la gestión de los recursos públicos habría de efectuarse de manera responsable ante la mirada atenta de los ciudadanos. El ciudadano ha pasado de ser un mero receptor -por ejemplo, de servicios públicos- a asumir un papel más exigente con respecto a la forma, circunstancias y principios gestores que utiliza la administración pública para prestarlos. No se conforma con que se le garantice la prestación de los servicios públicos que tradicionalmente se le han venido ofreciendo y sobre los que no está dispuesto a renunciar, sino que reivindica, a la vez un mayor volumen y calidad en la prestación de los mismos, como así también, al empleo eficiente de los recursos económicos aplicados y propiciar la participación en la toma de decisiones sobre las políticas públicas que directamente le atañen. Los gobiernos locales comienzan a tomar conciencia de que la participación activa de los ciudadanos es una necesidad surgida de la crisis de representatividad política tradicional, del alejamiento entre los políticos y los ciudadanos que ha generado el sistema de democracia representativa, y de la reivindicación de los derechos políticos que ejercen los ciudadanos para que los gestores públicos promuevan una forma de gobierno relacional, que estimule el debate social entre los diferentes actores que han de intervenir en la definición de las políticas públicas. Esa crisis de democracia representativa, que lleva aparejada

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la pérdida de legitimidad de la clase política, ha de subsanarse a través de la creación de nuevos métodos y formas que estimulen y favorezcan la participación ciudadana entendida de una manera amplia. Ya en el siglo XXI, la racionalidad técnica no alcanza para mejorar la calidad de vida de los pueblos, por eso es necesario crear posibilidades reales de participación ciudadana en la esfera de lo público. En ese contexto, la planificación territorial se introduce en el nuevo escenario como un proceso de tipo consensual y participativo, en sociedades democráticas, que sirve para orientar la dirección en la toma de decisiones por parte de los organismos del sector público, responsables del diseño de las políticas de carácter ambiental y territorial. Y donde dichas cualidades son intrínsecas de las políticas de Ordenamiento Territorial, en la mayor parte de los países en la actualidad. Desde ese punto de vista, la planificación reduce la incertidumbre y ordena de una manera más eficiente los recursos públicos y la participación ciudadana, aporta consenso entre los ciudadanos y las elites políticas ayudando así a mejorar la gobernabilidad de los poderes públicos, a satisfacer con servicios públicos eficientes y de calidad sus expectativas y necesidades y a colaborar con el desarrollo de los planes legitimando la actuación pública.

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En Europa la participación social y la planificación territorial son procesos que se han extendido ampliamente e involucran a gran parte de la población, sobre todo en los planes de carácter urbano. A escala general, los gobiernos locales son los que mayor desarrollo y protagonismo han dado a los sistemas de participación ciudadana. Esta afirmación no significa que los otros niveles territoriales no estén obligados o facultados para disponer de ellos, sino que la aplicación práctica del principio de

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subsidiariedad ha permitido que sea el ámbito, donde más se han desarrollado los mecanismos de participación. Esta proximidad a la acción de gobierno repercute en la capacidad que tienen los organismos locales para afrontar los problemas de los ciudadanos y, de esta manera, pueden debatir sobre sus intereses y buscar las mejores fórmulas para resolver los problemas que les afectan o para influir en la definición de los programas de acción que se establezcan en su municipio. Hoy en día, los gobiernos y organismos locales buscan atraer recursos e inversiones, por ser una ciudad o un municipio medioambientalmente sostenible y del agrado de sus habitantes o por ofrecer una determinada calidad de vida. Se establece una forma de competitividad, de carácter territorial que necesariamente obliga a las administraciones locales a planificar y a considerar cuales han de ser sus escenarios futuros. El diseño de esta planificación obliga a contar con la participación de los ciudadanos y con los actores sociales y económicos del territorio para definir el modelo de ciudad o de municipio que quieren y necesitan. Esta forma de planificar es la denominada -planificación participativa- que pretende trascender los gobiernos y a los nombres propios para transformarse en una herramienta fundamental del desarrollo local. Es un proceso continuo de reflexión y debate sobre el territorio, sobre su realidad actual y cómo debería ser según sus habitantes. Al adecuarnos al término municipal, los planes de ordenamiento representan un proceso flexible destinado a dotar con lineamientos estratégicos consistentes, que proporcionen una notoriedad y una singularidad al territorio y, sobre todo, que logren implicar a los principales actores del espacio, es decir, aquellos que tienen capacidad para transformarla.

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Esa tendencia general hacia procesos de planificación más participativa es tal, que puede observarse también en un cambio en las actitudes de la justicia ante controversias ligadas al derecho urbanístico y a normas en materia de ordenamiento territorial, por ejemplo en Buenos Aires. Allí a lo largo del tiempo, los tribunales han pasado de una postura pasiva, enfocado hacia el estricto cumplimiento con las exigencias formales del derecho administrativo, hacia un protagonismo más activo en la revisión de las decisiones administrativas en materia de uso del suelo, incluyendo evaluaciones en cuanto a la razonabilidad de las mismas, en particular donde se ponen en tela de juicio los intereses de la ciudadanía o donde pueden ser afectados los derechos de incidencia colectiva, tales como el derecho a gozar de un ambiente sano13. Esa búsqueda de espacios receptivos para la participación ciudadana se inició de manera lenta pero constante, y más tarde de un modo sistemático y formal se introduce el concepto, en normativas donde específicamente exigen la participación de la comunidad en los procesos de planificación en planes de ordenamiento territorial. La vinculación de la participación ciudadana y la planificación se clarifica a partir de las siguientes consideraciones establecidas en la Ley 8051 de la Provincia de Mendoza:

Anexo 1. Definiciones (…)

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i) Participación: interactuar o ser partícipe responsable en determinada actividad con el fin de construir y sostener el bien común, en forma pro-activa, a través del aporte de información, colaboración en la toma de decisiones y recursos que permitan la identificación, la ejecución y el control de acciones y proyectos de interés público. Anexo 2. Criterios (…) 13 Walsh, Juan Rodrigo (2009) El Ordenamiento Territorial como herramienta para el Desarrollo Sustentable, Buenos Aires.

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l) Participación social: los Planes de Ordenamiento Territorial deberán permitir la intervención de todos los actores involucrados a fin de priorizar metas y objetivos, detectar problemas y conflictos y establecer las acciones a seguir, logrando el máximo nivel de beneficio público posible, definiendo propósitos, objetivos y metas compartidas, que permitan alcanzar los objetivos fijados por los planes. Anexo 3. Principios, Disposiciones y Normas Asociadas La aplicación e interpretación de las disposiciones de la presente Ley deberá basarse en principios y normas que se enuncian a continuación y a las cuales adhiere la Provincia, en caso de las nacionales, teniendo como objetivo primordial el interés común y el bienestar general por encima de los intereses particulares, así como también el respeto por los valores y costumbres de la sociedad con un contenido ético: (…) B) Federalismo, del que se derivan: (…) 18) Participación Social: además de la representación Política, a través de los partidos políticos (Art. 38° de la Constitución Nacional) de los derechos de iniciativa legislativa y consulta popular (Art. 39° y 40° de la Constitución Nacional), los ciudadanos tienen derecho a la protección de la salud, seguridad e intereses económicos, el acceso igualitario a la información para estimular su formación, el análisis de las propuestas, la puesta en común de diferentes criterios y aptitudes y las estrategias de consenso; para ello las autoridades deberán promover las asociaciones cuyo objetivo sea el de fortalecer la democracia, legitimar sus instituciones, velar por el efectivo cumplimiento de tales derechos y promover la gestión participativa de la sociedad para la promoción en la toma de decisiones y en la ejecución

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conjunta de acciones (principio 10° de la Declaración de Río y artículos 164 y 165 de la Declaración de Johannesburgo). Ahora bien, en el territorio nacional se pueden exponer algunos ejemplos sobre el principio de participación ciudadana y sus numerosas relaciones con la gestión y planificación ambiental y territorial, las cuales se manifiestan en las siguientes normativas: Figura N° 10 Ley General del Ambiente Nº 25675 Art. 2º- (…) c) Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión; Art.10º - El proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y promover la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable.

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Art. 19º- Toda persona tiene derecho a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general. Art. 20º- Las autoridades deberán institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente.

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La opinión u objeción de los participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero en caso de que éstas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública. Art. 21º- La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados. Ley Provincial del Ambiente, del año 1992 Nº 5961 Capítulo III. Titulo V - del Impacto Ambiental: Art. 29° –Menciona que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, contará entre sus etapas con la audiencia publica de los interesados y afectados; Art. 31 - expresa que el organismo de aplicación correspondiente convocara a audiencia publica a las personas físicas o jurídicas, publicas o privadas, estatales o no, potencialmente afectadas por la realización del proyecto y a las organizaciones no gubernamentales interesadas en la preservación de los valores ambientales que la presente ley protege. Decreto 1077, del año 1995 Capítulo II. Titulo IV - del procedimiento: Art. 52º- Audiencia Pública: En el caso que lo estime necesario, y como medida para mejor prever, la Comisión Reguladora del Piedemonte podrá convocar a una audiencia pública a los interesados. A tal efecto se seguirá el mecanismo previsto en la Ley Nº 5961 y su reglamentación.

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(…) El mejor logro de tales objetivos se dará con la participación social y la atención a la experiencia de la comunidad. Ley N° 6686,del año 1999 Modificación –Ley N° 5961Art. 23° - las personas físicas podrán denunciar los hechos, actos u omisiones que lesionen su derecho a la preservación del ambiente por ante la Fiscalía de Estado, la cual dará intervención al Ministerio de Ambiente y Obras Publicas, o quien lo suceda, para que en un plazo improrrogable de diez (10) días remita un informe detallado de las actividades denunciadas y la evaluación de su impacto real y/o potencial sobre el ambiente. Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, del 2009 Nº 8051 Capítulo I. Disposiciones generales para el ordenamiento territorial en la Provincia de Mendoza Art. 1°- Sus fines son: (…) i) Lograr instrumentos de gestión socio-política que propicien condiciones de gobernabilidad del territorio, a través del fortalecimiento de la capacidad social para articular sus intereses, cumplir sus compromisos y solucionar sus conflictos, destinados a lograr una integración justa y la convivencia armónica y democrática.

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Art. 3°- Objetivos Generales: (…) f) Impulsar y promover los procesos de integración y coordinación entre la Provincia y los Municipios para lograr políticas consensuadas de desarrollo territorial, garantizando la participación ciudadana y de las organizaciones intermedias, mediante mecanismos claros y

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transparentes de información pública y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando la solución concertada de conflictos y deferencias. g) Lograr la coordinación interinstitucional, multidisciplinaria y permanente, que incluya los medios de consulta, participación y control ciudadano para la elaboración e implementación de los Planes de Ordenamientos Territorial en sus diferentes escalas. Art. 4º - Objetivos Específicos, se establecen como objetivos específicos del ordenamiento territorial: a) Fortalecer el desarrollo sustentable del territorio, priorizando las acciones provinciales, municipales y sectoriales que garanticen la participación social en cada una de las fases del proceso para asegurar la gobernabilidad del mismo, construcción de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del Estado. (…) j) Generar los mecanismos de información, concientización y educación sobre los alcances del Ordenamiento Territorial como herramienta para el desarrollo sostenible, dirigidos al conocimiento público y a los distintos actores sociales involucrados, como insumo para la toma de decisiones fundamentales en la gestión territorial. Capitulo II -De los instrumentos del ordenamiento territorial Art. 9° El Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza, será elaborado teniendo en cuenta todos los mecanismos que aseguren una amplia participación social, y tendrá como coordinador al Poder Ejecutivo asistido por el Consejo de Estado del Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza. Art. 13° De la metodología de articulación del diagnóstico

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(…) Los Planes de Ordenamiento Territorial serán las herramientas territoriales que darán lugar a la generación de medidas correctivas, de conservación y de desarrollo territorial, haciendo uso de programas y proyectos de gestión, que garanticen la interacción entre las distintas instituciones y los mecanismos de Participación social. Art. 16° - Procedimiento para elaboración de los Planes (…) Las etapas esenciales del plan serán: 1) El diagnóstico; 2) El modelo territorial;3) Los escenarios alternativos;4) La identificación de acciones; 5) El proyecto de plan o programa;6) Los informes sectoriales a las reparticiones u organismos competentes;7) La Evaluación Ambiental Estratégica; 8) La información y participación pública; Art.17° Normas de Aprobación

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a) Ley: El plan de Ordenamiento Provincial y aquellos que incluyan convenios con la nación o surjan de acuerdos interprovinciales o internacionales y sus modificaciones serán aprobados por ley, previa convocatoria a Audiencia pública. b) Ordenanza municipal: Los planes de Ordenamiento Territorial Municipales y sus modificaciones serán aprobados por Ordenanza, previa convocatoria a Audiencia Pública. Los programas inter-jurisdiccionales e inter-municipales deberán ser aprobados por los respectivos Concejos Deliberantes, previa convocatoria a Audiencia Pública. Capitulo VII- De los sujetos del ordenamiento territorial Art. 41° - De la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial

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Sus funciones son: (…) d) Promover la participación social y ciudadana en los términos de esta ley. Capitulo VIII-De Los Mecanismos para Garantizar la Información y la Participación Social (…) Art. 42° - Objetivo De La Participación Social – La autoridad de aplicación deberá asegurar las condiciones para que los ciudadanos participen y contribuyan al cumplimiento del bien común e interactúen y sean partícipes proactivos y responsables mediante la opinión informada y fundada en todas las etapas del ordenamiento territorial de la Provincia. Sin perjuicio de lo establecido por la Ley N° 5961, su Decreto Reglamentario N° 2109/94 y la Resolución 109/96 de audiencias Públicas y los mecanismos de información, integración, educación y participación previstos por esta ley, podrán generarse otros que permitan la intervención de los sectores y actores involucrados. Art. 43° - De la Publicidad - La autoridad de aplicación, a través de su Sistema de Información Territorial que se crea por esta ley deberá difundir en forma pública y gratuita, mediante página Web, las actuaciones realizadas así como también las intervenciones que realice en tramitaciones con otros organismos. Las actuaciones serán publicadas en forma gratuita, garantizando que la síntesis de las mismas, se difundan en un lenguaje accesible, verificable y confiable. Art. 44° - De La Consulta Pública – La Consulta Pública tiene por objeto garantizar la participación y el derecho a la información mediante un procedimiento que contribuya a la toma de decisiones por parte de la autoridad de aplicación y forma parte de las diferentes etapas del proceso de los Planes de Ordenamiento Territorial, particularmente del procedimiento de EIT (Evaluación

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de Impacto Territorial). Art. 45° - Participantes – Podrán participar en el procedimiento, toda persona física o jurídica, privada o pública que invoque un interés legítimo o derecho subjetivo, simple o difuso, las organizaciones de la sociedad civil cuya tarea guarde relación con la temática a tratar, reconocidas por la autoridad administrativa correspondiente, organismos o autoridades públicas nacionales, provinciales o municipales, y todos los organismos de protección de intereses difusos. Art. 46° - Convocatoria – La consulta pública se formalizará mediante acto administrativo, que será publicado en la página Web del Sistema de Información Territorial, sin perjuicio de otros medios como radio, televisión, diarios, etc. Art. 47°- Modalidad y Plazos – Las observaciones, opiniones o comentarios deberán ser debidamente identificados y firmados, en dos (2) copias en formato papel y una (1) en formato digital dentro de los diez (10) días posteriores de ser convocada. Las observaciones, opiniones o comentarios estarán publicados desde su presentación hasta la finalización de la tramitación. La Autoridad de Aplicación deberá ponderar las observaciones, opiniones y comentarios y aceptarlos o rechazarlos en forma fundada.

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Art. 48° - De las Audiencias Públicas – Con un plazo mínimo de diez (10) días hábiles posteriores a la finalización de la Consulta Pública y en forma previa a resolver sobre temas que, por su significación y evaluación, tengan trascendencia permanente y general para la población de la Provincia o del lugar donde se vaya a desarrollar el proyecto, la Autoridad de Aplicación convocará a Audiencia Pública (…)

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Art. 49° - Articulación con la Ley N° 5961 – El régimen de las audiencias públicas establecido para el Ordenamiento Territorial complementa pero no reemplaza el régimen de audiencias para la Evaluación de Impacto Ambiental previsto por la Ley N° 5961, a fin de otorgar celeridad, eficacia y eficiencia a los procedimientos. Fuente: Elaboración propia. Resulta evidente que estas relaciones se plasmaron como parte natural de la planificación y de la gestión política y por ello, los gobiernos locales reconocen que las ventajas que aporta la participación ciudadana a la configuración de los planes de ordenamiento de los territorios son incuestionables: - Permite desde el ámbito político ofrecer respuestas adecuadas a las necesidades y demandas de los ciudadanos favoreciendo una mayor eficiencia y eficacia de la intervención pública. - Permite planificar las acciones que van a emprenderse dentro del ámbito territorial y de competencias de las entidades locales. A través de la planificación se puede calcular el impacto que cada una de las medidas adoptadas produce en la población del municipio. - Favorece una adecuada asignación de los recursos públicos a las necesidades y demandas que son consideradas prioritarias conjuntamente por los ciudadanos y por los gobernantes, dirigiéndolas a los más afectados por el problema, e identificando para ello a los actores correspondientes. - Profundiza en los valores de democracia directa haciendo partícipe a los ciudadanos en la toma de decisiones y permite incluir a diferentes y variados segmentos de la población con intereses y reivindicaciones diversas. - Permite adquirir un mayor nivel de consenso en la aplicación de los programas públicos y reducir las posibilidades de fracaso que puedan producirse. - Permite “acertar” con las necesidades y aspiraciones de los ciudadanos al incorporarlos al proceso decisional.

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Figura Nº 11. Modelos de participación en la gestión pública Fuente: Extraído de Fernando Pindado (2005) La participación no se improvisa. Revista de estudios locales. N° 87.Madrid

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- Ayuda a construir capacidades locales y a desarrollar las habilidades de la gente para gestionar y negociar los proyectos de desarrollo. - Favorece los procesos para asegurar la sostenibilidad y perennización de los proyectos en la medida que los beneficiarios asumen la autogestión. - Permite mejorar la situación de los grupos vulnerables y siempre excluidos como los jóvenes, las mujeres, entre otros, dándoles la oportunidad de que jueguen un papel en las acciones de desarrollo. A pesar de las bondades que el modelo de democracia participativa refleja en cuanto a la implicación de los ciudadanos en el debate político y en la conformación de políticas públicas, y a pesar de los esfuerzos que los gobiernos realizan por canalizar a través de diversos órganos y planes, la participación de los ciudadanos lo cierto es que, el ciudadano es indiferente y por lo tanto, no parece mostrarse lo suficientemente comprometido e implicado en las cuestiones públicas que le afectan directamente. Según Sáenz y otros (Sáenz y otros, 2007) los factores que explican este comportamiento son diversos y dependen de cuestiones tales como: - El sentimiento de aburrimiento, desidia e irritación que producen las cuestiones ligadas a la política. - La falta de tiempo y las escasas posibilidades que, unidas a este factor, tiene el ciudadano para dedicarse a la cosa pública. - La (a veces) falta de representatividad que aportan las asociaciones ciudadanas. Normalmente, las asociaciones que participan son siempre las mismas y es frecuente que sean las más proclives a mantener el statu quo institucional y relacional de los municipios. - La clase política se encuentra más absorbida por funciones de gestión que por asumir actividades que permitan relacionarse con los ciudadanos.

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- La falta de información y la capacidad que han de tener los ciudadanos para comprender el complejo sistema de adopción de decisiones públicas. - Las acciones públicas se encuentran presididas por actuaciones a corto plazo que hacen inútiles los procedimientos participativos. -El individualismo del ciudadano y la escasa participación en asociaciones ciudadanas y vecinales. - Los acuerdos adoptados para gestionar suelen implicar exclusivamente a las fuerzas sociales y económicas más importantes, y se dejan de lado otros colectivos. - Desconocimiento de la cualidad democrática relacionada con la planificación y/o la cosa pública. - Aparecen formas de manipulación de la participación – sólo se deja participar a la población mediante procedimientos de carácter consultivo e informativo. - Desmotivación en el proceso a distintas escalas por parte de los actores sociales involucrados debido a la carencia y dificultades con las metodologías. - Termina predominando en la gestión planificadora el estilo tecnocrático, impositivo, autoritario, alejado de los procesos reales y de los actores sociales. En ese contexto, se puede decir que en Latinoamérica la participación de la sociedad en la elaboración de los planes se da en grado y formas diferentes. En la mayoría de estos países la participación social es de carácter consultivo, es decir, que no incide de manera significativa en las decisiones finales; por lo que es necesario que en las políticas de Ordenamiento Terri

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torial se incluya a la participación social en la formulación de los planes a través de un proceso de negociación democrática del poder sobre el espacio. En efecto, la participación social es un elemento clave del proceso de ordenamiento territorial, sin lo cual una política pública no puede ser viable. Y que para construir una política de ordenamiento territorial verdaderamente democrática, la participación debe estar fomentada

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desde el -inicio de la formulación -durante la aplicación –y después de la puesta en marcha. Cabe aclarar entonces, que la mayor o menor importancia que se de a la participación, como un proceso a través del cual los actores influencian y comparten el control sobre las iniciativas de desarrollo y sobre los recursos que les afectan (Banco Mundial, 1994), depende aún de otras circunstancias como la aplicación de diversos modelos de participación en función del objetivo de la gestión pública. (Ver Fig. N ° 11) En la Figura presentada, Pindado (Pindado, 2005) menciona cuatro posibles escenarios de participación en los municipios y el rol jugado por los diferentes actores y su contribución en la toma de decisiones públicas. Propone el modelo estratégico como el referente a tener en cuenta para fomentar de manera adecuada la participación ciudadana. En la mayor parte de los casos, los modelos de participación que asumen las entidades locales sólo existen formalmente y su función es sustancialmente consultiva o informativa. Son escasas las entidades municipales que confieren a los órganos de participación ciudadana un poder vinculante en la planificación y en el establecimiento de políticas públicas. El aspecto fundamental de la participación ciudadana en las políticas y programas públicos, depende de la voluntad que expresen los líderes políticos por comprometerse en un modelo de planificación participada, y sobre la porción de poder que están dispuestos a “ceder”. Asimismo, es importante destacar el papel que cumplen las Organizaciones de la Sociedad Civil, como instrumentos canalizadores de la participación ciudadana. Según Coursel (Coursel, 2007) las organizaciones de la sociedad civil han tenido, en términos generales, una actitud pasiva respecto de temas tan relevantes como el ordenamiento

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ambiental-territorial, dando paso a que otros sectores ocupen este espacio tan importante para incidir en la toma de las decisiones. La historia reciente de Mendoza entrega una dura lección, ya que los espacios perdidos por la sociedad han sido tomados por otros sectores, y su recuperación llevará muchos años. En los últimos años la sociedad civil ha contemplado el accionar de sectores corporativos que, en muchos casos asociados con el gobierno de turno, han despojado a los mendocinos de grandes porciones de su territorio, perdidos a manos de terratenientes, o de actividades que en su desarrollo entrañan un grave riesgo para la seguridad y la salud humana. El ordenamiento territorial tiene una vinculación directa con la preservación del ambiente, ya que el ordenamiento del territorio busca aprovechar la potencialidad del mismo para promover un desarrollo sustentable, por lo tanto es una herramienta indispensable para la toma de decisiones, reconocida así por la normativa ambiental nacional, pero desoída a nivel provincial. Impulsar una estrategia de desarrollo sin atender a la necesidad de organizar las actividades dentro del territorio, implica un enorme esfuerzo perdido y un fracaso asegurado.

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En este escenario –muy probable de acuerdo a los movimientos que realiza el gobierno provincial para impulsar cambios normativos, desatendiendo problemas prioritarios del ordenamiento del territorio- es imperativo que las organizaciones de la sociedad civil promuevan el diálogo intersectorial y participen para incidir en los ámbitos de toma de decisiones. El rol que le compete a las organizaciones sociales es fundamentalmente, el de promotor del diálogo, pero en orden de atender las demandas ciudadanas, otros roles pueden caberle, como el de presionar a las autoridades para forzar comportamientos que se aparten de las leyes, o promotor de

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un cambio de actitudes por parte de la misma sociedad, en el sentido de convertirla en más responsable de sus actos, más consciente de su devenir en relación con la defensa de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Ejemplos de participación social en políticas públicas A continuación y a modo de ejemplo, se exponen las acciones llevadas a cabo en ese sentido por una OSC de Mendoza –Oikos red ambiental- y por otra organización de nivel internacional –Avaaz-, en Brasil:

Contribución de OIKOS al ordenamiento del territorio y la participación social Oikos ha trabajado desde sus inicios para promover un ordenamiento territorial más justo y ambientalmente sustentable. Sus objetivos estratégicos – promover el libre acceso a la información, la resolución de conflictos y la participación ciudadana-, contribuyen de manera directa e indirecta a la organización de las actividades en el territorio, mientras que sus programas Defensoría Ciudadana del Ambiente y Observatorio Regional de Conflictos Ambientales, han realizado contribuciones al ordenamiento de ciertas actividades perjudiciales para el equilibrio ecológico, lo cual está en línea con la premisa del ordenamiento ambiental-territorial, que es la adecuación de las actividades al potencial ecológico de la región de que se trate. Nuestra institución viene trabajando de manera indirecta en este tema, hasta la aparición del conflicto en torno al proyecto de ley de ordenamiento territorial en 2006. Algunas de las acciones más relevantes fueron: Monitoreo de la EIA (Evaluaciones de Impacto Ambiental) de diversas obras y proyectos, que potencialmente pudieran ocasionar daños ambientales. El proce-

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dimiento de EIA es una herramienta muy valiosa para ordenar las actividades dentro de un territorio, pues se basan en la tolerancia social y ecológica de un sitio para albergar una actividad. Por ello, el acceso a la justicia en relación a procedimientos de evaluación de impacto ambiental más realizados, ha sido una manera de contribuir al ordenamiento ambiental. Acceso a la justicia, en donde hemos logrado que ciertas actividades nocivas para la salud del ambiente sean severamente restringidas o directamente anuladas, como son los casos de la prohibición de realizar aprovechamiento de poblaciones silvestres de guanacos dentro de un área protegida, o el traslado de hornos crematorios de una zona urbana a otra con mejores aptitudes para uso industrial nocivo. Cumplimiento de la ley, tanto por parte de empresas como por parte del Estado Provincial o los municipales, al alertar sobre la contaminación industrial en sitios donde las normas legales eran sobrepasadas. El imperio de la ley es uno de los pilares del estado de derecho, lo cual implica que la defensa de un ordenamiento ambiental equitativo pasa necesariamente por el respeto a las normas, tanto por parte del estado como de la sociedad civil en su conjunto.

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Oikos red ambiental ha promovido a través de sus acciones de monitoreo de políticas públicas, que el gobierno provincial cumpla con la ley y a su vez, la haga cumplir a quienes intentan infringirla. Con esta acción, la sociedad civil corrige las desviaciones al estado de derecho y asegura que las acciones de sectores corporativos estén limitadas por el mandato legal, lo cual –en algunos casos- no obsta para que se produzcan excesos y discrecionalidades, para lo cual existe el sistema judicial como último resguardo democrático.

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Proyectos de ley, donde impulsamos la regulación de ciertas actividades nocivas, de riesgo tecnológico o con potenciales impactos ambientales. Allí, Oikos red ambiental ha impulsado el fortalecimiento de instituciones que poseen la capacidad de controlar o monitorear políticas públicas ambientales, tanto a nivel provincial como municipal, como el Consejo provincial del Ambiente, o ha promovido la recuperación de espacios de trabajo conjunto entre las instituciones públicas y la sociedad civil, como el Consejo Asesor de Áreas Protegidas, los cuales brindan la posibilidad de discutir la conveniencia de ciertas actividades para la calidad de vida de los habitantes de la provincia. Con respecto a los proyectos de ley sobre ordenamiento del territorio que recientemente alcanzaron estado parlamentario, Oikos red ambiental contribuyó desde la sociedad civil al archivo del proyecto impulsado por el senador Ahumada durante 2006, participando en numerosas reuniones con otras organizaciones y exponiendo nuestra opinión sobre el proyecto en la reunión general convocada por la legislatura provincial en Octubre de 2006. Posteriormente a la caída del proyecto de ley mencionado en el párrafo anterior, nuestra ONG se dedicó a promover entre los grupos de expertos la necesidad de encarar la elaboración de un nuevo proyecto de ley que contuviera las aspiraciones de la gran mayoría de los mendocinos, a través de un proceso transparente y participativo. Al poco tiempo la Universidad Nacional de Cuyo logró un acuerdo con la Legislatura Provincial para gerenciar el proceso de construcción de la nueva ley, cuyo primer informe fue dado a conocer en el año 2007 y sirvió de base para la construcción del finalmente proyecto aprobado en 2009 de la Ley Nº 8051. Allí, Oikos red ambiental continúa promoviendo el

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acompañamiento de la sociedad civil al cumplimiento de las etapas en esta iniciativa, brindando apoyo logístico para mejorar la visibilidad de algunas organizaciones sociales, estableciendo procesos de consulta con nuevos sectores no involucrados hasta el momento. En otra escala geográfica, la Organización Avaaz realizó con éxito la siguiente experiencia en Brasil: 14

La comunidad de Avaaz en Brasil acaba de conseguir una notable victoria contra la corrupción, gracias a una masiva campaña ciudadana por Internet. El proyecto de ley “Expediente Limpio” (“Ficha Limpa” en portugués) nació como una audaz propuesta destinada a prohibir que cualquier político condenado por delitos graves se pudiera presentar como candidato a un cargo público. Con casi el 25% de los miembros del Congreso bajo investigación por corrupción, casi todos estaban convencidos de que esta ley nunca lograría ser aprobada. Pero ahí surgió la campaña online de Avaaz, la más grande de la historia del Brasil, con una petición que contribuyó a alcanzar más de 2 millones de firmas ciudadanas, generando más de 500.000 acciones por Internet y decenas de miles de llamadas telefónicas a dirigentes políticos, ganando finalmente.

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14 Avaaz.org es una nueva comunidad surgida en Internet: Avaaz que significa “Voz” en diversos idiomas de Asia, Oriente Medio y Europea del Este, nació en el 2007 con una simple misión democrática: organizar ciudadanos en todo el mundo para cerrar la brecha entre el mundo que tenemos y el mundo que la mayoría de la gente desea. Permite a sus miembros tomar acción sobre asuntos urgentes y de importancia mundial, desde la pobreza global, a crisis en el Medio Oriente, hasta el cambio climático. ¬Su modelo de organizar por Internet permite que miles de esfuerzos individuales, por mas pequeños que sean, se combinen para lograr una fuerza colectiva poderosa.¬ Posee dominio sobre el uso de las herramientas electrónicas y tradicionales para la organización social, y su habilidad de desplegarlas simultáneamente en todos los rincones del planeta es único. Más información en : http://www.avaaz.org/es/about. php

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Los miembros de Avaaz dieron batallas diarias para neutralizar los trucos y artimañas de políticos corruptos que trataban de hacer descarrilar, demorar, modificar o debilitar el proyecto. Y las victorias se fueron sucediendo cada día. Finalmente, la ley fue aprobada en el Congreso, con lo cual ahora -más de 330 candidatos a cargos públicos están descalificados- para las próximas elecciones. La estrategia en Brasil ha sido simple: lograr que la solución se convirtiese en algo tan popular y visible que apenas encontrase oposición; y estar siempre alerta para asegurarse de que las voces de Avaaz eran escuchadas. Esta victoria es una prueba de lo que una comunidad puede lograr. Prácticamente en cualquier lugar del mundo, se pueden articular propuestas legislativas para combatir la corrupción gubernamental, y respaldarlas con un apoyo ciudadano masivo, a la vez que se desenmascaran a aquellos legisladores que intenten bloquearlas. El diario francés “Le Monde” describió esta petición como “impresionante y sin precedentes”, “una espectacular victoria moral y política para la sociedad civil”. Y aunque esta victoria sea la primera, ahora se puede lograr que se convierta en un importante precedente para futuras acciones ciudadanas a nivel mundial. Hemos visto películas desgarradoras sobre los niños de la calle y sobre la desesperante pobreza urbana de Brasil. Y sabemos que, en todo el mundo, nuestras comunidades están oprimidas por la corrupción política que mina nuestro potencial humano. En Brasil, la comunidad ha ayudado a cambiar el rumbo y comenzar una nueva era de mayor transparencia y responsabilidad política. Aprovechemos esta oportunidad y empecemos hoy a

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dar batalla contra la corrupción allí donde se necesite. Revitalizar el interés ciudadano por las cuestiones públicas Dado el escepticismo y retraimiento que muestran todas las cuestiones ligadas a la política, donde la participación no se produce en el vacío sino que su progreso está influenciado por una variedad de factores propios del contexto, hoy el desafío reside en estimular a los ciudadanos para que participen cada vez más en los procesos de toma en las decisiones 15 públicas . Ese estímulo en la mayoría de las veces no proviene de la buena voluntad de los dirigentes, sino de la imposición devenida en las modernas normativas, por las cuales deben promover las condiciones para facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política, económica, social y cultural de un territorio. Desde esa óptica, para conocer y comprender el grado de avance de la participación y juzgar su contribución en los resultados de los proyectos, deben establecerse los mecanismos de seguimiento de la participación durante la ejecución y evaluar sus efectos en el contexto de las actividades de un proyecto y en relación al desarrollo de los conocimientos, habilidades y comprensión de las personas.

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El contar con el compromiso de los ciudadanos en un proceso participativo en el cual se definan sus modos de vida en el ámbito en el que residen (Ej.: Proceso de construcción del Diagnóstico Situacional de Mendoza. 2009), supone emprender acciones por parte de los poderes políticos que impliquen (Arenilla Sáez, 2007):

15 (Ejemplo de participación ciudadana en las decisiones políticas es el Proyecto de Presupuesto participativo para la Municipalidad de Junín –Mendoza- desarrollado por la comunidad juninense desde el año 2004 y hasta la actualidad).

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- Asumir el liderazgo del proceso participativo y manifestar la voluntad política de efectuar una actuación pública con participación. - Entender la participación como un medio que se orienta a la consecución de objetivos que se definen por medio de: planes estratégicos, de ordenamiento territorial-ambiental-hídrico, etc. La participación no es un fin en sí mismo. Los ciudadanos no se reúnen por el mero afán de participar, sino porque a través de la participación pretenden mejorar su calidad de vida en el territorio en el que residen. - Articular procedimientos de participación dirigidos a los ciudadanos individualmente considerados que no forman parte de asociaciones vecinales y ciudadanas y que, sin embargo, tienen reconocido el derecho a la participación y se encuentran capacitados para implicarse en la gestión de los asuntos públicos. - Integrar a aquellos otros colectivos sociales por lo general excluidos o marginados de los procesos de toma de decisiones. -Vincular al máximo número de asociaciones y colectivos que se encuentren dispuestos a participar. - Saber transmitir al ciudadano las relaciones que existen entre las decisiones que toma en los procesos participativos y los resultados que, ligados a esas decisiones, se consiguen. - Formar a los ciudadanos para la toma de decisiones públicas en las que participa. - Potenciar el papel de las asociaciones vecinales y ciudadanas otorgándoles un papel relevante durante todo el proceso de conformación de una política pública y de sus planes de actuación, desde su diseño hasta su evaluación. - Mejorar la eficacia y transparencia de los canales de información que difunden contenidos de carácter político. Ya que los ciudadanos manifiestan dificultades para entender los procesos de toma de decisiones políticas, se considera prioritario informarles sobre las

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razones y motivos que justifican la adopción de esas decisiones, lo que favorece su participación e identificación con el proceso. - Asumir como vinculantes las decisiones que se tomen por consenso en los órganos representativos de participación. E. Experiencia de la percepción ciudadana sobre el recurso hídrico Como se menciona al inicio del documento, aquí se exponen los resultados de una encuesta virtual enviada a las casillas de correo de la base de datos de los contactos de Oikos red ambiental, y cuyo objetivo es conocer el grado de información y percepción que los mendocinos poseen acerca de la administración, gestión y problemática ambiental relacionada al agua. Dicha encuesta representa sólo una muestra de las respuestas que se han obtenido a través de otros canales y métodos de consulta, sin embargo constituye un válido esbozo de lo que realmente perciben los habitantes de Mendoza, que sufren diversas problemáticas, muchas de ellas se ven acentuadas por no contar con los métodos de eficientización de este vital recurso, que consecuentemente favorece la disminución de la calidad de vida de las personas y por supuesto, del ambiente. Esta encuesta virtual fue formulada en base a la encuesta principal, aunque con el enunciado de las preguntas más simplificado. En total se realizaron 7 preguntas.

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A continuación se exponen las preguntas y respuestas vertidas por los encuestados. 1) Para tener una visión territorial de las respuestas, indique el departamento y ciudad en que reside: Es notable el predominio de los encuestados -el 97%- que

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residen en la Zona Metropolitana de Mendoza , a pesar de realizarse la consulta vía mail, y solo un departamento de la Zona Este de la provincia, San Martín se incluye en esta iniciativa con un 3% de las respuestas. Figura Nº 12 Lugar de residencia de los socios encuestados via internet

Luján 13%

Maipú 3%

San Martín 3% Capital 21%

Las Heras 8%

Godoy Cruz 24% Guaym allén 28%

Fuente: Elaboración propia sobre datos de Encuesta online sobre el recurso hídrico de Mendoza, Proyecto Oikos-FARN 2010

2) El servicio de agua potable que recibo es:

A nivel general y contrariamente a lo que se suponía contestarían, un 67% de los encuestados considera que el servicio de agua potable que reciben es bueno, mientras que en el otro extremo, dicen que es regular y malo con el 33%. Entre los condicionantes de este servicio, calificado –por la minoría- como regular, malo y malo, se citan: los problemas de falta de presión y más aún en verano; problemas de cortes del suministro de manera continua y muchas veces sin informar, asimismo se mencionan problemas de turbidez del agua, falta de realización de obras por parte de la empresa prestadora del servicio, y atribuyen a la baja presión y cortes a causa del abastecimiento sin planificación de nuevos barrios. 16 La actual Zona Metropolitana de Mendoza (ZMM) se encuentra conformada por 6 departamentos que coinciden con el Municipio del mismo nombre y son los siguientes: Capital, Godoy Cruz, Guaymallén, Las Heras, Maipú, Luján.

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Figura Nº 13 El servicio de agua que recibe es: muy bueno 7%

muy malo 2%

malo 2%

regular 29%

bueno 46%

algo bueno 14%

Fuente: Elaboración propia sobre datos de Encuesta online sobre el recurso hídrico de Mendoza, Proyecto Oikos-FARN 2010

3) ¿Conoce al EPAS (Ente Provincial del Agua y del Saneamiento) y su función? La respuesta a esta pregunta fue más bien nominativa, es decir, el 81% de las personas dijo que conocía al EPAS, que saben de su existencia pero no conocían cuál era su función; y en otros casos si tenían conocimiento de las funciones del organismo pero afirman que no cumplía su función de contralor del servicio. Figura Nº 14

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Fuente: Elaboración propia sobre datos de Encuesta online sobre el recurso hídrico de Mendoza, Proyecto Oikos-FARN 2010

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4) ¿Tiene dudas acerca de la calidad del agua que recibe, a pesar de los datos que le brindan? En este tema tan crucial la respuesta fue contundente. Cerca del 70 % de las personas afirmaron que tienen serias dudas acerca de la calidad del agua que es suministrada, mientras que el 31 % expresó no encontrar problemas con la calidad del recurso hídrico. Pero entre los aspectos que generan incertidumbre y dudas entre los usuarios, se pueden mencionar: que debe comprar agua para beber; que no duda de la pésima calidad; que no confían en lo que están tomando, que no tiene buen sabor, que posee gran cantidad de impurezas, entre otros. Cabe destacar que a raíz de un hecho de contaminación con mercurio del agua potable, la población se mantiene en estado de alerta y desconfía mucho más que en otros tiempos. Figura Nº 15

Fuente: Elaboración propia sobre datos de Encuesta online sobre el recurso hídrico de Mendoza, Proyecto Oikos-FARN 2010

5) Según su criterio y vivencia, ¿cuáles son los problemas ambientales relacionados al agua, más urgentes de resolver? En cuanto a los principales problemas ambientales que fueron destacados se mencionan en orden decreciente: a la escasa y/o ausente protección de glaciares; le sigue lamentablemente, una escasa conciencia sobre el valor del agua; continúan a un mismo nivel la falta de políticas integrales, los

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controles poco efectivos y que por lo tanto son recurrentes y sin castigo; luego ya en otro rango, se menciona la dispersión y falta de integración entre los organismos con competencia sobre la administración y gestión del agua; la falta de estudios integrales sobre el agua, si bien existe información, la misma se encuentra desactualizada, de manera puntual y en diversos niveles y programas de sistematización por lo cual no se puede compartir información con otros organismos. Por último, se menciona la falta de inversión para mejorar y ampliar la infraestructura existente lo cual trae aparejado el mal uso, derroche y contaminación del recurso. Figura Nº 16

Problemas ambientales relacionados con el agua

Problemas escasa protecc glaciares, otros

poca concien. sobre valor agua

falta de politicas integrales

Controles poco efectivos

derroche de agua

falta integrac. entre organism que manejan agua

falta de estudios integrales

escasa infraestructura

contaminación

Fuente: Elaboración propia sobre datos de Encuesta online sobre el recurso hídrico de Mendoza, Proyecto Oikos-FARN 2010

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Desde este último punto de vista, Mendoza presenció una situación crítica con respecto a la disponibilidad de agua potable que afectó a gran parte de los habitantes de la Zona Metropolitana dejándolos sin el normal suministro diario, debido al altamente perjudicial accionar de una industria que arrojó mercurio (en la fuente principal de abastecimiento de agua para la zona norte de la provincia), en el sector de toma del

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recurso para dirigirlo hacia la planta de potabilización. Situación esta donde se suscitaron innumerables irregularidades por parte de la empresa, como también de los organismos técnicos estatales encargados de velar por el recurso. 6) ¿Realiza Ud. Alguna medida en su hogar para ahorrar agua? Esta pregunta resulta ser un indicador simple y rápido para saber si los mendocinos son realmente concientes del valor del agua. Así en las respuestas surgidas manifiestan ser en un casi 90% concientes del cuidado del agua, mientras que sólo el 12% declara no hacer ningún tipo de ahorro con este vital elemento. Entre las medidas de ahorro y cuidado del agua potable que citan, está: el cuidado de cerrar bien los grifos y hacer el mantenimiento al sistema de cañerías y artefactos para no desperdiciar; usar sólo la cantidad necesaria del líquido; evitar usar mangueras para lavar el auto, vereda y regar el pavimento; respetar horarios de riego; informando y concientizando a la familia desde la propia familia, y a los turistas desde los entes oficiales; clausurar surtidores que están de más en la casa u otro edificio; tener jardines con plantas xerófilas (de bajo consumo de agua) –justamente- las adaptadas a climas como el de Mendoza…desértico; que el servicio sea medido; reutilizar el agua que dejó de ser potable para regar el jardín, entre otras. Mientras que para el agua de riego (no es potable) en la producción agrícola, se nombra el reemplazo del sistema de riego en manto y el que se realiza a través de canalesacequias-hijuelas-surcos por el sistema de riego focalizado, presurizado. En síntesis, si bien los números para esta pregunta son sorprendentemente favorables, es importante destacar que la empresa que ofrece el servicio de agua potable en el Gran

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Mendoza –O.S.M.- todos los años en la época estival hace campañas masivas de información a través de spots en radio y televisión, con el objetivo de acercarle a la población, consejos acerca del uso racional del agua, como así también de los usos no permitidos en los diferentes horarios. Dichos spots, siempre dan los mismos consejos que a veces quedan grabados en las personas, aunque después ese conocimiento no se vuelva en una acción favorable para el ambiente. Figura N ° 17

Fuente: Elaboración propia sobre datos de Encuesta online sobre el recurso hídrico de Mendoza, Proyecto Oikos-FARN 2010

7) ¿Desea recibir los resultados de esta encuesta?

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Por último, para testear el grado de interés por informarse y saber más, se realizó esta última y sencilla pregunta, a la cual respondieron de manera afirmativa una tercera parte de los encuestados, mientras que al resto no le interesó saber qué pasa a su alrededor, ni si alguien más piensa como él. Pero como se menciona al principio de esta encuesta, es solo una pequeña muestra de la realidad, aunque por eso mismo, nos dejen con más dudas y señales de alerta.

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Figura N° 18

Fuente: Elaboración propia sobre datos de Encuesta online sobre el recurso hídrico de Mendoza, Proyecto Oikos-FARN 2010

V. Consideraciones finales A lo largo del desarrollo del presente documento se ha tratado de recabar e integrar con una mirada abierta e inclusiva los aspectos más importantes de la trilogía Ordenamiento territorial –Agua- Participación. En función de lo mencionado, se puede decir que para que esa trilogía funcione traducida en un nuevo modelo de desarrollo, debe existir un cambio cultural en la sociedad que requiere una ciudadanía más activa y un estilo de gobierno mucho más abierto a esta ciudadanía. Además, implica un proceso continuo de aprendizaje y corrección entre la gestión pública y los agentes sociales. Donde los modelos sean relacionales y valoren la capacidad de los grupos sociales para que compartan responsabilidades en la definición de los objetivos, el diseño de estrategias y la implementación de soluciones. Se trata que los poderes públicos estimulen la participación, no de que la controlen, ya que esto suele dificultar la formación de consensos y reduce la legitimidad de muchas actuaciones públicas. Por ello, el grado de consenso y aceptación de las políticas públicas se encuentra necesariamente vinculado tanto al número de asociaciones ciudadanas y de ciudadanos individuales que participan en su diseño, implementación y evaluación como al contenido más o menos vinculante de las

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decisiones que puedan tomar. Así pues, la legitimidad de los líderes políticos mejorará si se esfuerzan en adoptar medidas que fomenten la democracia participativa y la adhesión de los ciudadanos a las políticas públicas. Entre esas políticas públicas, se encuentra el ordenamiento territorial, que con larga data viene a ofrecer un marco innumerable de métodos y técnicas orientadas al uso racional de los recursos y de los territorios, y que hoy por hoy representa el camino técnico-metodológico y político más acertado para hacer frente a los nuevos problemas del planeta, la demanda de tierras, la fuerte deforestación, el cambio climático, la población en aumento junto con la pobreza, las demandas de la globalización y la necesidad cada vez mayor de contar con agua dulce como recurso estratégico de crecimiento, pero sobre todo de poder. Algo cierto es que, sin voluntad política y democrática verdaderamente, no se logra hacer ninguna política pública como el ordenamiento, pero si no hay participación ciudadana que se apropie y defienda esa política, tampoco se lograr nada.

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En este sentido, y en este contexto histórico para la Provincia de Mendoza en el cual parece ser que tímidamente, las formas de hacer política están cambiando hacia modelos más pluralistas e integradores y donde la madurez de la sociedad ha jugado y está jugando un papel fundamental en ese cambio, se puede afirmar que es un momento muy propicio para elevar los niveles de participación de la ciudadanía buscando su colaboración y apoyo para construir alternativas de solución para muchos temas, pero fundamentalmente sobre el recurso agua. Con ese fin, se deben reconsiderar, reformular y actualizar las normativas vigentes sobre el agua incluyendo todos sus estados y formas, sus usos y reusos, para que sea el basamento

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de una nueva política hídrica en Mendoza, que responda a las necesidades actuales de los habitantes sobre equidad, en relación al derecho al agua del individuo, de los usuarios y de las generaciones futuras; de la eficacia y sustentabilidad obtenidas por medio de la planificación hídrica integral y donde resultará ser un complemento primordial del Ordenamiento Territorial de la Provincia. Y finalmente, para ello se invita a todos los organismos técnicos, gubernamentales a que comiencen a dejar sus egoísmos particulares; como a la sociedad a que inicie un proceso de participación democrática, para que de esta manera se logren construir políticas públicas de verdad, orientadas desde las necesidades y hacia aquellos objetivos estratégicos elegidos y consensuados por todos.

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88 Guanacache- Lavalle con agua (2008). El modelo de concentración ciudad-oasis privó del agua a esta zona de una enorme riqueza cultural y ecológica. Es necesario planificar un nuevo modelo que respete la diversidad biológica y cultural.

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91 Se terminó de imprimir en talleres gráficos Quickly s.r.l. el 15 de noviembre de 2010. Tirada: 700 ejemplares.

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