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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA

MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Bloque III. Gestión Financiera 1. El presupuesto: concepto. Los principios presupuestarios. El ciclo presupuestario. El presupuesto por Programas: concepto y fases. El presupuesto en Base Cero: terminología y desarrollo del proceso presupuestario.

Madrid, Marzo 2006

Este material es propiedad del Instituto Nacional de Administración Pública estando disponible en la página web del Organismo. Se autoriza su reproducción siempre que se garantice la gratuidad de su distribución, así como la expresa referencia al Instituto. Estos temas han sido elaborados por distintos expertos, coordinados por la Escuela de Selección y Formación, con el objeto de proporcionar una ayuda a los candidatos en la preparación de las pruebas selectivas de acceso por promoción interna al Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado. Se advierte que constituyen un material de apoyo de carácter orientativo, que en modo alguno agota la materia de la que trata, ni ha de entenderse como garantía de superación de las pruebas. El contenido de los temas no compromete al órgano de selección, que está sometido unicamente a las reglas, baremos o valoraciones de aplicación al proceso selectivo.

BLOQUE III GESTIÓN FINANCIERA 1. EL PRESUPUESTO: CONCEPTO. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS. EL CICLO PRESUPUESTARIO. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: CONCEPTO Y FASES. EL PRESUPUESTO EN BASE CERO: TERMINOLOGÍA Y DESARROLLO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO. 1. CONCEPTO El presupuesto es posiblemente el documento de mayor trascendencia para las Administraciones Públicas. Esta importancia procede de su naturaleza plural. Por una parte es un documento jurídico que autoriza y vincula a las Administraciones para la realización de los gastos y los ingresos con los que cumplir con las funciones decididas por la sociedad, y que se pueden concretar en las tradicionalmente atribuidas al sector público (intervención en la vida económica; prestación de bienes públicos; asignación y redistribución de la riqueza). Por otra, el presupuesto constituye la técnica de gestión más potente de la que disponen las Administraciones, toda vez que proporciona una información muy valiosa para la mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de esas funciones. Finalmente, constituye una garantía para los administrados, por cuanto la actividad de la Administración se dirige hacia finalidades concretas y conocidas, y está sometida a control. De una manera amplia, el presupuesto puede definirse como un documento financiero en el que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar durante un período de tiempo determinado y el detalle de los ingresos que se prevén obtener para su financiación. El presupuesto representa una técnica utilizable tanto en la esfera privada como pública. Sin embargo, si en la primera el presupuesto tiene una naturaleza meramente orientativa, en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para el gestor público. Su uso en el ámbito público apareció en el s XVIII y se generalizó en el XIX con la implantación del Estado de Derecho y el principio de división de poderes, estando por tanto estrechamente ligado al sistema democrático liberal. Su justificación deriva entre otras razones de: • el volumen, magnitud y diversificación de la actividad estatal • la necesidad de obligar al ejecutivo a cumplir el mandato recibido del legislativo • la necesaria intervención del Estado en la economía

De este modo, el presupuesto se configura como un instrumento propio de la Hacienda Pública y en él aparecen reflejados los bienes y servicios que ésta adquiere, así como sus transferencias al sector público y sus ingresos fiscales. En tanto que “esqueleto del Estado”, su vinculación con la política económica es esencial. La importancia del presupuesto rebasa los límites del sector público de la economía, puesto que afecta de forma fundamental al funcionamiento global de todo el sistema económico. En cuanto herramienta de gestión nos permite identificar el coste-beneficio de los objetivos públicos previstos, al tiempo que permite el control y evaluación del 1

desarrollo presupuestaria comprobando el grado de cumplimiento de las previsiones en él contenidas. En definitiva, el presupuesto da respuesta a tres preguntas: ¿Qué bienes (o servicios) producir? ¿cómo producirlos? ¿para quién?. Partiendo del concepto de presupuesto, antes señalado, se han diferenciado tradicionalmente tres perspectivas o conceptos posibles, que responden a diferentes efectos del mismo: -

Económico Político Jurídico

1.1. Concepto económico La actividad financiera necesaria para desarrollar la actuación del Sector Público, que actúa con recursos escasos para el logro de los diferentes fines, se desarrolla mediante los presupuestos públicos. Los ingresos y gastos se asignan mediante el presupuesto, que es por tanto, desde una óptica macroeconómica, un instrumento para la asignación de recursos. En definitiva, el presupuesto es un instrumento de racionalización y organización de la actividad financiera y, en general, de la actuación económica del sector público. Asimismo, el presupuesto refleja el plan económico del grupo político dominante y se convierte en el principal instrumento para la planificación de la Política económica, lo que enlaza y lleva a la segunda de las concepciones. 1.2.Concepto político Más allá de este concepto (o efecto) económico, el presupuesto cumple una importantísima función política, pues permite, en cuanto que presenta de forma unitaria el plan de actuación económica del sector público al correspondiente nivel, emitir un juicio razonado sobre dicha actuación. En este sentido afirmó CAVOUR1 “Dadme un presupuesto bien hecho y os diré como está gobernado el país”. Es pues, el principal documento de control de la acción del gobierno. El presupuesto es así un modo de asignar recursos financieros a través de decisiones políticas. El modelo estará condicionado por la organización política y administrativa de cada país. Se erige así el presupuesto como una decisión política adoptada por el órgano competente en la materia; como se ha señalado, es “el programa de actuación gubernamental para un año”.

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Camilo Benso, Conde de Cavour (1810 – 1861) . Primer Ministro del Piamonte y Cerdeña desde 1852. Su gobierno se caracterizó por la política de alianzas que llevó a cabo con otros estados para acabar con el dominio austríaco y lograr la unidad de Italia.

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El origen de este concepto se halla en el control del Legislativo al Ejecutivo para que no gaste libremente los tributos que ha recaudado de los ciudadanos. Ahora bien, la autorización y aprobación de los gastos propuestos por el Ejecutivo en las cámaras representativas tiene consecuencias distintas según se trate de un regímen político parlamentario o presidencialista. 1.3. Concepto jurídico Por último, el presupuesto tiene en el caso de los entes públicos, una importante significación jurídica. Al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de ley; se torna pues en un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos que puede realizar el ejecutivo, y las vías de financiación de los mismos, durante un periodo de tiempo determinado. Por tanto, el presupuesto se convierte en una autorización normativa que obliga al Ejecutivo a realizar únicamente los gastos en él previstos. Ahora bien, respecto a los ingresos los mismos no tienen carácter limitativo sino que se autoriza una estimación de lo que se prevé recaudar para financiar los gastos. En cuanto a la naturaleza jurídica de la Ley de presupuestos, la controversia acerca de si dicha ley debía considerarse ley formal (revisten forma de ley por provenir del Parlamento, pero no contienen verdaderas normas jurídicas) o ley material (es decir, se trata de una auténtica norma jurídica) en la actualidad ha perdido importancia, de modo que para unos es una ley ordinaria y para otros una ley ordinaria con un procedimiento legislativo específico de tramitación. Por otra parte, se ha planteado si la función presupuestaria atribuida a las Cortes Generales es distinta de la legislativa, como se desprende de lo dispuesto en el artículo 66.2 de la Constitución, cuando indica: “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución”. A este respecto debe señalarse que el Presupuesto tiene la consideración plena de Ley si bien con ciertas peculiaridades; más aún, disfruta de reserva absoluta de ley, por lo que en este campo no cabría el decreto-ley, ni siquiera el decreto legislativo. Es la Constitución Española de 1978 la que nos otorga una definición legal del presupuesto; así señala en su artículo 134.2 que “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del Sector Público Estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”. Al hilo de esta definición, el artículo 32 de la Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de Noviembre) establece que “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones

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a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.” Tras abordar el concepto de presupuesto, así como sus aspectos fundamentales pasaremos a continuación a examinar los principios presupuestarios.

2. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Con la expresión “principios presupuestarios” nos estamos refiriendo a una serie de reglas que resumen la disciplina de la institución presupuestaria y cuyo respeto asegura el cumplimiento de la finalidad básica de dicha institución: permitir el control parlamentario del proceso de asignación de los recursos públicos así como la correspondencia entre dicha asignación y su ejecución. Desde el nacimiento de la institución presupuestaria, su elaboración está supeditada al cumplimiento de una serie de principios informadores. Estos principios han ido evolucionando a lo largo del tiempo, conforme lo hacía la situación económica y política de las naciones. Los principios tratan de dar respuesta a tres preguntas básicas: ¿Quién debe diseñar el presupuesto? ¿Cómo debe ser dicho presupuesto? ¿En función de qué criterios económicos se elabora el presupuesto? La respuesta se encuentra en los principios políticos, contables y económicos respectivamente. La elaboración de una serie de principios presupuestarios como pilares en los que habrían de sustentarse cuestiones de tanto calado como el contenido de un presupuesto, su elaboración formal o las normas de disciplina político – administrativa a que ha de someterse, fue tratada tempranamente por la escuela económica clásica, que alumbró los llamados “principios presupuestarios clásicos”. El conjunto de estos principios, si bien se han mantenido en los diversos tratamientos otorgados a la problemática presupuestaria, han perdido – en muchos casos – la importancia que se les concedió por la ya mencionada escuela económica clásica. Esta cesión de vigor y aplicación se aprecia claramente, entre otros, en el “principio de competencia” como a continuación veremos. 2.1. Principios políticos Basados en la doctrina de la división de poderes y en la soberanía popular características del siglo XIX, estos principios están encaminados a conseguir el máximo control del ejecutivo. De este modo, para controlar la autorización presupuestaria del Legislativo al Ejecutivo, las normas constitucionales establecen una serie de principios que deben informar el proceso presupuestario. Los principios políticos característicos del presupuesto clásico han sido tradicionalmente los siguientes: o Competencia: Garantiza el equilibrio de poderes, en base al siguiente reparto de competencias: el Legislativo aprueba el presupuesto y las cuentas generales; el 4

ejecutivo prepara y ejecuta el presupuesto; el judicial fiscaliza. El Parlamento como representante de la soberanía popular en ejercicio de la competencia legislativa, autoriza los presupuestos del Ejecutivo. El Gobierno tiene la competencia para la elaboración y ejecución de los presupuestos autorizados. Es el principio fundamental. En España fueron las Cortes de Cádiz de 1812 las que asignaron al Parlamento uno de los cometidos más importantes del Derecho Presupuestario: La potestad de determinar los gastos de la Administración Pública y la de fijar los ingresos igualmente públicos. La vigente Constitución de 1978, determina en su artículo 134.1: “Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación”. Pese a su vigencia, la intensidad en la aplicación de este principio se ha relajado a lo largo del tiempo. La prevalencia del Parlamento ha dado paso a un mayor protagonismo del Ejecutivo, limitándose alguna de las facultades parlamentarias en esta materia (por ejemplo, la prohibición de incrementar el volumen global de las dotaciones presupuestarias). o Universalidad: Los presupuestos deberán incluir la totalidad de los ingresos y gastos públicos sin minoraciones. En consecuencia, el Ejecutivo únicamente podrá gastar los importes contenidos en el presupuesto. Los ingresos tienen, no obstante, carácter estimativo y no vinculan al Gobierno en su cuantía. La Constitución contempla este principio en el artículo 134.2, antes citado, cuando establece que los Presupuestos “incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del Sector Público Estatal”. o Unidad: Todos los ingresos y gastos públicos se incluirán en un solo presupuesto, prohibiendo la existencia de presupuestos extraordinarios y especiales. Es una consecuencia del principio de universalidad y tiene por objeto facilitar al Legislativo el ejercicio del control presupuestario. o Especialidad: El Parlamento al aprobar los presupuestos elige una serie de alternativas y los recursos precisos para financiarlas. Dichas elecciones, vinculan al Ejecutivo y deben ser cumplidas en su ejecución. Incluye las denominadas especialidades presupuestarias con una triple acepción: para un determinado destino (cualitativa); por un determinado importe (cuantitativa) y para un período de tiempo determinado (temporal). La Ley General Presupuestaria, antes citada, recoge la triple manifestación de este principio a lo largo de su articulado:

• •

Artículo 42: “Los créditos para gastos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Presupuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta Ley.” Artículo 46: “Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos...” 5

•

Artículo 49. “ Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades establecidas...”

o Anualidad: La autorización parlamentaria del presupuesto, ha de tener una vigencia determinada, el denominado ejercicio presupuestario, que en la mayoría de los países coincide con el año natural y transcurrido el cual perderá su valor, salvo que se prorroguen. Como excepción a este principio y por la naturaleza de determinados créditos se prevé la plurianualidad para alguna clase de gastos (ejemplo: las inversiones), o el pago de obligaciones de ejercicios anteriores con cargo al presupuesto corriente. Recogido en el artículo 134.2 de la Constitución, el principio de anualidad se identifica con el principio de especialidad temporal de los créditos que se ha visto más arriba. Viene recogido con mayor detalle en el artículo 34 de la LGP. De los principios recogidos en la LGP se deduce que el principio de anualidad debe ser puesto en combinación con la programación presupuestaria. Así, el artículo 24 establece que: “La gestión del sector público estatal está sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.”

o Publicidad: Los ciudadanos deben tener conocimiento sobre el destino de los recursos que se financian con los tributos que pagan. La publicidad no sólo debe producirse durante el debate de aprobación y con la publicación de la presupuesto aprobado, sino también a lo largo de su gestión mediante informes, comparecencias e interpelaciones al Gobierno por el Parlamento. 2.2. Principios contables La contabilidad pública tenía para los clásicos un carácter de instrumento de control presupuestario, comprobando que los recursos son gestionados conforme a los principios políticos y económicos. Los principios contables son, en definitiva, una traducción a la técnica contable de los principios políticos. Son los siguientes: o Presupuesto bruto: Se corresponde con el de universalidad. La contabilidad ha de llevarse por un sistema administrativo y no especulativo y como consecuencia del principio de universalidad, se exige que todas las partidas se consignen en el presupuesto, sin aumentos o minoraciones. o Unidad de caja: Derivado del principio político de unidad, establece que todos los ingresos y gastos de la Hacienda Pública deben realizarse a través de la misma caja. Persigue coordinar la tesorería de los caudales públicos, prohibiendo las cajas especiales. o Especificación: Tiene su origen en el principio de especialidad y reduce la discrecionalidad del Ejecutivo en la gestión presupuestaria, que ha de acomodarse a lo autorizado por el Parlamento, al aprobar el presupuesto con el limite cualitativo y

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cuantitativo, los cuales contablemente debe ser comprobados. También se articula en una triple acepción: cualitativa, cuantitativa y temporal. o Ejercicio cerrado: Se corresponde con el de anualidad. A través del principio de ejercicio cerrado se establece una limitación a cualquier prórroga contable de una actuación presupuestaria vencida. Cuando haya que realizar un pago o percibir un ingreso por cuenta de otro ejercicio, se abre una cuenta especial. 2.3. Principios económicos Para los economistas liberales la actividad económica del Estado tenía que ser lo más limitada posible y ajustarse a una serie de reglas que debían orientar el presupuesto y la gestión de la actividad financiera del Sector Público. Los principios económicos, están íntimamente ligados a la filosofía financiera clásica: • Limitación del gasto o gasto mínimo, derivado del hecho de que el gasto público se

considera improductivo desde la perspectiva de los economistas clásicos. • Equilibrio presupuestario, regla de oro de la hacienda clásica. Se basa en que deben

coincidir los ingresos y los gastos públicos del presupuesto. Tiene por objeto limitar la participación pública en el mercado, pues ello ocasionaría una intromisión en la economía privada y una disminución de la riqueza y capacidad económica de los ciudadanos. • Neutralidad impositiva, porque los impuestos no deben entorpecer ni perjudicar el

desarrollo económico de un país. • Autoliquidación de la deuda, que parte del paralelismo entre el Estado y las empresas

privadas, considerando que la emisión de deuda pública solo está justificada para la financiación de inversiones productoras de riqueza, con la cual se van a poder pagar sus intereses y amortizar el principal, ya que a través de la emisión de deuda pública el Estado detrae capital que podría utilizarse para empleos productivos. Señala pues, que el endeudamiento excepcional del sector público sólo debe utilizarse para financiar gastos públicos de inversión capaces de generar recursos suficientes como para hacer frente a la amortización y al pago de intereses. Los principios económicos han evolucionado, al igual que el resto de principios, a lo largo del tiempo. En España debemos referirnos a la Ley General Presupuestaria, que acoge actualmente alguno de los principios económicos más arriba referidos, adaptados al momento actual. Concretamente, cabe destacar la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 1997 como inspirador de la legislación presupuestaria vigente. En este sentido, la LGP distingue entre: a) PRINCIPIOS Y REGLAS DE PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA, recogidos en el artículo 26, que señala: “La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria.”

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Así pues, la LGP remite a la LGEP2 la regulación de los principios que rigen la programación, y que vienen a inspirarse, a su vez, en el artículo 31.2 de la Constitución y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento suscrito en 1997. b) PRINCIPIOS Y REGLAS DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA, en su artículo 27, recogiendo alguno de los principios que se han visto más arriba, como el de anualidad (en el marco de un escenario plurianual), el de especialidad, el de presupuesto bruto o el de transparencia en la gestión (trasunto del de publicidad). 3. EL CICLO PRESUPUESTARIO Con la denominación “ciclo presupuestario” nos referimos a la sucesión de diferentes momentos u operaciones que afectan al presupuesto. De forma breve, podemos señalar que el ciclo presupuestario consta en España de cuatro grandes fases (preparación y elaboración, aprobación, ejecución y control) y su duración es de aproximadamente tres años. La característica más importante del ciclo presupuestario es la atribución de competencias para cada una de las fases, que en el caso de España viene establecida por la propia Constitución y refleja la importancia central que tiene el presupuesto en el esquema constitucional de división de poderes. Podemos así afirmar que las diferentes fases del ciclo presupuestario se desarrollan con una casi perfecta alternancia entre los protagonistas de las mismas: ejecutivo y Parlamento. El Gobierno prepara el presupuesto sometiendo al Parlamento el proyecto de ley; el Parlamento examina este proyecto y lo aprueba con las enmiendas que considere necesarias; aprobada la Ley de Presupuestos, la Administración es responsable de su ejecución; por último, el Parlamento controla esa ejecución comprobando la correspondencia entre autorización y las operaciones desarrolladas en base a la misma. Estas fases son sucesivas, alternándose en ellas la competencia de ejecutivo y legislativo. Ahora bien, deben hacerse al respecto algunas observaciones; durante el curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de aprobar nuevos gastos, que deben ser autorizados mediante ley, aunque con iniciativa reservada al 2 El artículo 3 de la LGEP recoge el principio de estabilidad presupuestaria, determinando que “ La elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos de los distintos sujetos comprendidos en el artículo 2 de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.” (..)

Asimismo, el artículo 4 recoge el principio de plurianualidad, según el cual “La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria” Por su parte, el artículo 5 refleja el principio de transparencia: “Los presupuestos de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley y sus liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria.” Y, finalmente, el artículo 6 establece el principio de eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos: 1. “Las políticas de gastos públicos deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica y el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, y se ejecutarán mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad. 2. “Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos a que se refiere el artículo 2 de la presente Ley que afecte a los gastos públicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de estabilidad presupuestaria.”

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Gobierno de manera análoga a la de la Ley de Presupuestos. Además, en relación con el control, éste es múltiple, existiendo, además del parlamentario, también un control desarrollado por la propia Administración, que, además, se lleva a cabo con las operaciones de ejecución. El ciclo presupuestario tiene una duración variable conforme a la normativa vigente en cada país. Suele comprender en los países occidentales un periodo aproximado de tres años: uno previo, otro corriente y otro ulterior. 3.1. Fases del ciclo presupuestario De forma breve, podemos señalar que el ciclo presupuestario consta en España de cuatro grandes fases (elaboración, aprobación, ejecución y control). La elaboración se inicia con la aprobación de los objetivos de gastos corrientes y de capital por Economía y Hacienda. Posteriormente intervienen los órganos de gasto (Comisión de Política de Gasto o de Análisis de Programas y los departamentos ministeriales) que elevan sus propuestas a Economía y Hacienda. Antes del 1 de octubre deberá remitirse el proyecto de ley de PGE al Congreso. La aprobación compete a las Cortes (Congreso-Senado-Congreso), pudiéndose introducir enmiendas (a la totalidad o al articulado) y debe ser aprobado antes del 1 de enero, quedando automáticamente prorrogados los PGE del año anterior en caso contrario. La ejecución –realizar los gastos y operaciones autorizados- recae en los órganos de las Administraciones Públicas. Consta de cuatro fases: autorización, compromiso, obligación y orden de pago. Cabe modificación de las cifras aprobadas en algunos casos (créditos extraordinarios, por ejemplo). El control se realiza en dos niveles. Por un lado, un control interno durante la ejecución a través de la Intervención General del Estado que debe fiscalizar, y por otro lado, al finalizar el año, un control externo a través del Tribunal de Cuentas debiendo aprobar la Cuenta General del Estado y someterla a las Cortes. El ciclo presupuestario en el ordenamiento jurídico español A continuación veremos con un poco más de detalle el ciclo presupuestario en el ordenamiento jurídico español, y más concretamente en el ámbito de la Administración General del Estado. Tres son las normas fundamentales conforme a las cuales se define y en las que aparece regulado: La Constitución Española de 1978, la Ley 47/2003 General Presupuestaria y la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria. 3.1.1. Fase de elaboración La iniciativa de cara a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado corresponde de manera exclusiva al Gobierno tal y como establece el artículo 134 de la Constitución Española ya referido. Se trata de una iniciativa obligada, no facultativa que

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debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas en cuanto al tiempo y a los modos de desarrollo. La Ley General Presupuestaria hace referencia al procedimiento de elaboración en su artículo 36.2 3. Resumidamente, dentro del proceso de preparación cabe distinguir las siguientes fases: 1.

Fijación del objetivo de estabilidad y la cifra máxima de gasto no financiero. El objetivo de estabilidad abarcará un periodo de tres años.

2.

Escenario presupuestario plurianual: se confeccionan plurianuales de previsión de ingresos y gastos.

3.

Anteproyectos parciales: cada Ministerio prepara el suyo y los de cada uno de los organismos autónomos adscritos al mismo. Para ello existe en cada departamento ministerial una oficina y una comisión presupuestaria.

4.

Anteproyecto global: con base a los anteproyectos anteriores, el Ministerio de Hacienda presenta al Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

unos

escenarios

El artículo siguiente, el 37, hace referencia a la remisión del anteproyecto a las Cortes Generales detallando qué documentos deben adjuntarse. Se entraría así en la siguiente fase del ciclo, la de aprobación. 3.1.2. Fase de aprobación De acuerdo con el artículo 134.3 de la Constitución, el Gobierno debe presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior. 3 El artículo 36. 2 establece que “ El procedimiento por el cual se regirá la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado se establecerá por orden del Ministro de Hacienda y se sujetará a las normas siguientes:

Primera. Las directrices para la distribución del gasto, estableciendo los criterios de elaboración de las propuestas de presupuestos y sus límites cuantitativos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarán por el Ministro de Hacienda. Con este fin, se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, cuya composición se determinará por orden del Ministro de Hacienda. La Comisión respetará la adecuación de los criterios de establecimiento de prioridades y de elaboración de las propuestas a los límites y objetivos de política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir. Segunda. Los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, remitirán al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites que las directrices hayan establecido. Del mismo modo, los distintos ministerios remitirán al de Hacienda las propuestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno de los organismos autónomos y otras Entidades a ellos adscritos. (...) Asimismo, los ministerios remitirán las propuestas que contengan los presupuestos de operaciones corrientes y de operaciones de capital y financieras de las entidades públicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y de las fundaciones del sector público estatal que dependan funcionalmente de cada uno de ellos, acompañadas de la documentación a que se refiere el artículo 29 de esta Ley. (...) El mismo artículo 36 dispone en su apartado 3 que “El presupuesto de ingresos de la Administración General del Estado será elaborado por el Ministerio de Hacienda, de forma que se ajuste a la distribución de recursos de la programación plurianual prevista en el artículo 29 y al cumplimiento de los objetivos de política económica establecidos por el Gobierno para el ejercicio.”3

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El procedimiento para la tramitación de los presupuestos ha de encuadrarse en el más amplio marco del procedimiento legislativo común, en el que no se va a entrar. Baste con señalar que, tal y como señala el artículo 66. 2 de la Constitución Española, “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.” Ante la eventualidad de que la Ley de Presupuestos no obtuviera la aprobación de las Cortes, el propio artículo 134.4 de la Constitución Española prevé la prórroga de los presupuestos, aspecto éste desarrollado en el artículo 38 de la LGP.4 3.1.3. Fase de ejecución El procedimiento administrativo de ejecución del gasto se define como la serie compleja de actos y controles a través de los cuales se realiza el gasto público. Como se verá en los temas siguientes, la gestión del Presupuesto de gastos del Estado y de sus organismos autónomos y de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social se realizará a través de las siguientes fases: (artículo 73 LGP) 1. 2. 3. 4. 5.

Aprobación del gasto. Compromiso de gasto. Reconocimiento de la obligación. Ordenación del pago. Pago material.

3.1.4. Fase de control La función de control puede ser clasificada desde multitud de perspectivas: a) Por el órgano controlador. Podemos distinguir entre: -

Control parlamentario: es un control de tipo político, ejercido por las Cortes y que tiene múltiples manifestaciones: en el propio procedimiento de aprobación de los Presupuestos, en las modificaciones presupuestarias, en la aprobación de la Cuenta General del Estado o en la recepción de informes provenientes del Tribunal de Cuentas.

-

Control externo: Recibe este nombre porque se ejerce por un órgano que no pertenece a la entidad controlada. En el ámbito de los PGE, es ejercido por el Tribunal de Cuentas que, según el artículo 136 CE, “es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público”. Junto al Tribunal de Cuentas, algunas CCAA. han creado sus propios órganos de control externo.

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Control interno: Se ejerce por un órgano especializado de un Ente sobre otros órganos del mismo Ente. En el ámbito de la AGE, está encomendado a

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“Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el «Boletín Oficial del Estado”. (...)

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la Intervención General del Estado, dependiente orgánicamente del Ministerio de Economía y Hacienda y, en el ejercicio de su función, del Consejo de Ministros. b) Atendiendo a los criterios con arreglo a los cuales se evalúa la actividad financiera: -

Control de legalidad: tiene por objeto asegurar que la gestión de las finazas públicas se acomode a las normas legales aplicables.

-

Control de eficacia, eficiencia y economía.

c) Por el momento en el que el control se realiza: -

Control previo: se realiza antes de que se dicte el acto sujeto a control y tiende a evitar las irregularidades antes de que se produzcan.

-

Control concomitante: tiene lugar al mismo tiempo que se realiza la actividad controlada. Tiene también carácter preventivo.

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Control posterior o consuntivo: normalmente recaerá sobre las cuentas en que la actividad financiera queda registrada, posibilitando la exigencia de responsabilidades.

4. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: CONCEPTO Y FASES El presupuesto por programas comenzó en la administración norteamericana donde fue introducido por MacNamara en 1961; en 1965 el Presidente Johnson lo extendió a nivel federal, bajo la denominación "Sistema de Planificación, Programación y Presupuestación" (P.P.B.S.), para conseguir tres objetivos: -

Hacer las cosas mejor. Con mayor rapidez. Con menor coste.

Constituye un proceso integrado de gestión, en el que se analiza la actividad administrativa en su totalidad, asignándose los recursos entre programas alternativos. Se caracteriza por ser la primera vez en que se integra la presupuestación, la programación y la planificación económica, configurándose el presupuesto como la secuencia anual del plan concretado en programas. Supone la integración de las dos visiones del presupuesto, la macroeconómica como instrumento de política económica y la microeconómica como medio para la asignación de los recursos disponibles. El presupuesto por programas se centra en la planificación estratégica del presupuesto, y su propósito final consiste en contribuir a la racionalización de las elecciones del sector público mediante la utilización de técnicas de análisis económico. Es más complejo, ya que no sólo exige una cuidadosa identificación de los objetivos perseguidos, sino además la elaboración de las diferentes alternativas existentes para alcanzarlos y una cuantificación económica de cada una de ellas. 12

Con esta forma de presupuestación, se permite conocer lo que ha hecho cada departamento ministerial, sus resultados, cómo (sus actividades), con qué medios y el coste de su realización. Asimismo, se unen los procesos de elección política y presupuestación, configurando el presupuesto como un instrumento para planificar la política y mejorar la asignación de los recursos. Sin embargo, no existe un modelo único, pues se ve afectado por las características políticas y administrativas de cada país. El Presupuesto por programas se desliga de la concepción tradicional del concepto presupuestario. Podemos afirmar que la adopción de este tipo de presupuestación supone la aceptación de unos elementos fundamentales, como los que se indican seguidamente: a) Los objetivos de gasto. Cada programa es la ordenación de medios de que disponen los centros gestores en orden a la consecución de sus objetivos. b) Los programas. Son combinaciones de medios identificables orientados al logro de un determinado objetivo a alcanzar por un centro de gestión. c) Los indicadores. Son elementos referidos a los objetivos de los programas presupuestarios que proporcionan informaciones cuantificables. Poseen carácter descriptivo y valorativo. d) Seguimiento, control y evaluación de los resultados de la gestión. En un sistema de Presupuesto por programas es imprescindible el establecimiento de algún tipo de control referido a la ejecución de los programas y sus resultados finales. El Presupuesto por programas debe convertirse en un instrumento para la mejora de las fases del ciclo presupuestario: * En la elaboración, mediante la preparación por el responsable de cada programa de soluciones alternativas en programas plurianuales para cada campo de actividad. * En la aprobación, presentando la actividad del Estado al Parlamento y a los ciudadanos, de modo que puedan conocerse los metas u objetivos a alcanzar y los medios asignados para su consecución. * En la ejecución, responsabilizando a los gestores de la consecución de los objetivos programados, medibles a través del establecimiento de indicadores de resultados. * En el control, evaluando su nivel de eficacia y de eficiencia y efectuando las oportunas correcciones de las desviaciones observadas.

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El proceso presupuestario por programas se desarrolla siguiendo su ciclo, a través de las siguientes fases sucesivas e integradas. Las tres primeras previas a su ejecución y la última simultánea o posterior: 1ª. Planificación. 2ª. Programación. 3ª. Presupuestación. 4ª. Ejecución. 5ª. Control. La planificación persigue la búsqueda de un futuro deseado y con tal fin, previo análisis de las alternativas posibles, establece los medios precisos para conseguirlo. El proceso planificador debe ser integral incluyendo a toda la organización, aunque puede desarrollarse en un ámbito temporal o material diferente. Los resultados alcanzados y la información obtenida, deben servir para mejorar los futuros planes y rectificar en su caso los objetivos, estrategias o acciones. La programación que es la principal fase, tiene por objeto el establecimiento de los programas de gasto a ejecutar. Determinados los programas, se asignan los recursos presupuestarios precisos para financiar durante el correspondiente ejercicio presupuestario los medios personales, materiales y financieros necesarios para alcanzar los objetivos programados en dicho período. Las tres primeras fases, se distinguen por su duración: a largo plazo; a medio plazo y anual. Asimismo, se diferencian por el grado de concreción y duración de sus objetivos: generales o políticos; sectoriales y específicos. Durante su vigencia se procede a gestionar el presupuesto (ejecución) aprobado, con el fin de alcanzar a través de los medios asignados las metas u objetivos previstos. El ciclo se cierra con el control y evaluación de las metas u objetivos alcanzados, el cual conforme se ha señalado, sirve para la retroalimentación del sistema, ayudando en base a lo conseguido y sus circunstancias de ejecución a asignar los recursos en los ejercicios futuros. Por último nos referiremos a la evaluación de los programas; por su naturaleza, ya expuesta anteriormente, el presupuesto por programas es una técnica destinada a asignar los recursos entre fines competitivos por lo que la evaluación se erige como elemento clave e imprescindible. En España, la clasificación de los créditos por programas se planteó con la Ley General Presupuestaria de 4 de Enero de 1977. Comienza desde entonces un proceso de varios años que culmina con el primer presupuesto por programas, introducido en la LPGE para el año 1989, que define una serie de programas y los procedimientos de seguimiento del grado de realización de los objetivos definidos en las memorias de cada programa.

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La nueva LGP (Ley 47/2003, de 26 de Noviembre) plantea la relación entre la programación presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la programación de la actividad del sector público estatal se materializa en los escenarios presupuestarios plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que se deben ajustar al objetivo de estabilidad para los tres ejercicios siguientes y a los que se adecuarán los Presupuestos Generales del Estado. Se definen asimismo los programas plurianuales ministeriales y de los Centros Gestores y se vincula la asignación de recursos de forma prioritaria con el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores, como de forma específica recoge el artículo 31.5

5 PRESUPUESTO BASE CERO: TERMINOLOGÍA Y DESARROLLO DEL PROCESO PRESUPUESTARIO Esta técnica fue desarrollada por la Texas Instruments e introducida en el gobierno estadounidense por James Carter. Esta formulación supone que ningún gasto se considera consolidado, es decir, no debe ser recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y necesidad. O lo que es lo mismo, no se aprobaría un gasto del que pudiera prescindirse. El presupuesto de base cero trata de aprovechar la técnica anterior, pero va más allá al combatir el incrementalismo, y que se había mantenido a través de todas las reformas anteriores. Para ello propugna la revisión constante de las asignaciones a los programas en marcha, así como exige de las unidades la formulación y cuantificación de distintos niveles de ejecución de cada programa, de manera que una reducción en los recursos destinados no tenga por qué suponer forzosamente la desaparición completa de un programa. Por otra parte, el presupuesto en base cero exige la presentación y discusión de las diferentes alternativas para alcanzar los objetivos de un programa, lo cual implica un considerable esfuerzo a lo largo de toda la cadena de preparación del presupuesto. Cada centro gestor del gasto debe defender su petición de presupuesto sin referirla al nivel de asignaciones del año anterior. Dichas peticiones, previa justificación por cada gestor en niveles alternativos de esfuerzo, son analizadas y evaluadas, priorizándose y asignándose los recursos presupuestarios disponibles. A diferencia del presupuesto por programas que parte de la continuidad de estos, el presupuesto en base cero no supone la permanencia de los programas y objetivos, todos deben analizarse y priorizarse de nuevo, sustituyéndose algunos por nuevos programas u objetivos. 5

Artículo 31. Asignación presupuestaria y objetivos. 1. Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarán a los escenarios presupuestarios plurianuales y atenderán a la consecución de los objetivos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los distintos departamentos ministeriales, con sujeción, en todo caso, a las restricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de política económica determine el Gobierno para el ejercicio a que se refieran. 2. Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores. Los objetivos de carácter instrumental habrán de ponerse en relación con los objetivos finales en cuya consecución participan.

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Las ventajas de esta técnica residen en que implica a todos los niveles administrativos, así como permite una identificación clara de los objetivos así como la localización de actividades innecesarias. Sin embargo, también requiere un mayor compromiso por parte de los funcionarios públicos, que no siempre se obtiene, así como tampoco establece controles a posteriori que permitan identificar las mejoras obtenidas y las ganancias de eficiencia en la gestión. El presupuesto de base cero descompone el presupuesto en programas y niveles de servicio, asociando éstos con sus costes y luego establece prioridades, sólo los que estén en la lista de prioridades recibirán fondos. Se crea un mecanismo para la reasignación, lo que crea competencia y conflicto entre departamentos, por lo que rara vez se usa en solitario este presupuesto. El valor del presupuesto en base cero es que plantea un proceso que requiere la evaluación sistemática y la justificación de la totalidad de los objetivos y actividades de los programas y en base a estos se asignan los recursos presupuestarios. Se trata de dar el máximo de información a los decisores acerca de las alternativas presentadas sobre los programas de gasto de la Organización, con el fin de mejorar la toma de decisiones y la asignación eficiente de los recursos. Por eso es muy útil en la actualidad, caracterizada por la escasez de recursos. Cumple la misión de reasignar eficientemente los recursos disponibles entre las unidades, introduciendo una nueva unidad o incrementando el nivel de actividad de una existente mediante la correspondiente disminución o en su caso supresión de otra. Al Gobierno le permite disminuir el volumen del gasto público y lograr la consiguiente reducción del déficit, dentro del conjunto de la economía nacional y conforme a los objetivos generales. También le posibilita conocer el volumen de los gastos públicos ineludibles y el margen disponible. Asimismo, facilita la comparación de las alternativas presentadas por los titulares de los Departamentos ministeriales, justificando los recortes presupuestarios, previo análisis de las propuestas y priorizando aquellas áreas que hayan puesto de manifiesto su importancia. El Parlamento dispone de una buena fuente de información que le ayudará a conocer las metas u objetivos previstos y una más racional asignación de los recursos entre los programas que la presenta el Ejecutivo para su aprobación. No obstante, se han detectado algunos inconvenientes su aplicación, entre los que podemos destacar los siguientes: - Impide tener una visión de conjunto. - Puede propiciar la adopción subjetiva de decisiones. - Se presentan dificultades para el establecimiento de un nivel homogéneo de las unidades de decisión. - Existen resistencias a proponer la disminución de los recursos con que habitualmente se ha venido contando. - No se establece un control posterior que señale las desviaciones entre lo propuesto y lo alcanzado.

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