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MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA

Bloque I. Derecho Administrativo General 3. Los recursos administrativos: concepto y clases. Recursos de alzada, reposición y extraordinario de revisión. La jurisdicción contencioso-administrativa.

Madrid, Marzo 2006

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BLOQUE I. DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL 3. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES. RECURSOS DE ALZADA, REPOSICIÓN Y EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. 1. INTRODUCCIÓN El Estado de Derecho y, más concretamente, el principio de legalidad de la Administración Pública cuenta con una serie de instrumentos para su realización efectiva: en particular, el sistema de recursos en vía administrativa y, sobre todo, la revisión de las resoluciones administrativas ante los jueces y tribunales, constituyen las principales garantías de protección de los derechos e intereses de los ciudadanos ante la actuación de la Administración. La constitución española de 1978 contiene diversas manifestaciones de esta concepción de la relación entre los ciudadanos y la Administración. Entre ellas, las siguientes: -

El principio de legalidad (art. 9) como manifestación del Estado de Derecho que se consagra en el art. 1, y que se concreta, en el ámbito de la Administración, en el art. 103.1.

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El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de todas las personas en el ejercicio de sus derechos e intereses, no ya directos, sino legítimos (art. 24).

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El control por los tribunales de la potestad reglamentaria, la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican (106).

2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO Y CLASES 2.1. Introducción El Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), regula la revisión de actos en vía administrativa. Bajo este epígrafe general, la Ley recoge distintos supuestos en que la Administración tiene la facultad de revisar y, en su caso, modificar sus propios actos, bien sea de oficio, bien a instancia de parte. Así, el Capítulo I de este Título se refiere a revisión de oficio -que es objeto del tema 1 del programa-, y el segundo, a los recursos administrativos. Conviene, antes de continuar, hacer una serie de precisiones. En primer lugar, hay que tener en cuenta que el régimen revisorio general de actos administrativos de la LRJPAC debe completarse, además, con el régimen específico establecido en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia económico-administrativa en relación con los actos sometidos a dicho procedimiento. Para dichos actos el régimen impugnatorio no es el de la LRJPAC, sino el establecido específicamente en la citada Ley. En segundo lugar, fuera de los supuestos de revisión de actos en vía administrativa, quedan los recursos contencioso administrativos, donde el acto administrativo es revisado no por la propia Administración productora del mismo, sino por los Jueces y Tribunales. En tercer lugar, debe tenerse en cuenta

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que éste fue uno de los ámbitos más directamente afectados por la modificación de la LRJPAC operada por la Ley 4/1999. El recurso administrativo puede definirse como aquel mecanismo procesal en virtud del cual, a instancias de un particular, la Administración procede a revisar sus propios actos sometidos a Derecho Administrativo. Es importante destacar que el régimen de recursos administrativos establecido en nuestro derecho presenta una doble perspectiva: -

Por un lado, supone una manifestación de la autotutela administrativa. En efecto, conforme a nuestro ordenamiento jurídico, los particulares afectados por un acto administrativo han de agotar la vía administrativa antes de poder interponer un recurso contencioso administrativo frente al acto que entienden les perjudica. Es decir, los particulares, salvo que el acto sea de los que por sí mismo agote la vía administrativa, no pueden acudir directamente a los jueces y tribunales a que, como terceros neutrales, decidan acerca de la legalidad de la actuación de la Administración. Necesariamente han de interponer previamente el correspondiente recurso administrativo frente al acto en cuestión para agotar dicha vía, para luego acudir a los tribunales. Se trata, por tanto, de ante un auténtico privilegio administrativo, que se justifica, como las demás manifestaciones de autotutela, en el hecho de que la Administración actúa en defensa del interés general.

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Sin embargo, tampoco puede perderse de vista que el recurso administrativo es un procedimiento de revisión sencillo y gratuito, que impone a la Administración la obligación de modificar sus propios actos si éstos no resultan conformes a la legalidad, lo que para los particulares supone una gran ventaja frente al procedimiento contencioso-administrativo, donde no se da esa regla de gratuidad.

La LRJPAC, tras la reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero, recoge actualmente tres tipos de recursos: el recurso de alzada frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa, el recurso potestativo de reposición frente a actos que sí ponen fin a dicha vía y el recurso extraordinario de revisión. Antes de entrar en el análisis detallado de los mismos, pasaremos a analizar los principios generales establecidos en la Ley en relación con todos los recursos. 2.2. Principios generales en materia de recursos a) Actos objeto de recurso 1. Los actos objeto de recurso han de ser actos sometidos a derecho administrativo. Cuando la administración actúa sometida a derecho civil (ej: un arrendamiento) o a derecho laboral, el cauce impugnatorio de los actos que dicte en el seno de dichas relaciones no es el del recurso administrativo, sino el de las reclamaciones previas a la vía judicial civil y laboral a las que se refieren los art. 120 y siguientes de la LRJPAC. 2. Quedan igualmente fuera del ámbito de los recursos administrativos los supuestos de litigio entre Administraciones Públicas, en los que no cabe interponer recurso en vía administrativa (art. 44.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa). 3. De acuerdo con lo establecido en el art. 107.1 de la LRJPAC, no todos los actos dictados en el seno de un procedimiento administrativo son recurribles por sí mismos. Son recurribles las

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resoluciones en todo caso. Por resolución ha de entenderse cualquier acto definitivo que ponga fin al procedimiento, sea expreso o presunto. Ello implica que incluye tanto las resoluciones tradicionales de cualquier procedimiento administrativo (art. 89 de la LRJPAC) como los supuestos de terminación convencional a los que se refiere el art. 88 de la misma. En cuanto a los actos de trámite, sin embargo, sólo pueden ser impugnados por sí mismos los que la doctrina ha calificado como actos de trámite cualificados, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Los defectos que pueden presentar los demás actos de trámite no quedan, sin embargo inmunes a control; lo que sucede es que habrán de ser puestos de relieve en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución que pone fin al procedimiento y no pueden ser objeto de recurso separadamente. Por ejemplo, cuando se celebra una oposición, la lista provisional de admitidos es claramente un acto de trámite lo que impediría, en principio, su impugnación separada. Sin embargo, es obvio que a los participantes excluidos, dicho acto les impide la continuación del procedimiento, por lo éstos estarían legitimados para impugnar dicho acto separadamente, sin necesidad de esperar a la resolución definitiva del procedimiento. 4. No pueden ser objeto de recurso administrativo las disposiciones de carácter general (art. 107.3 LRJPAC). Sin embargo, la Ley sí permite interponer recurso contra los actos de aplicación de una disposición general basados únicamente en la nulidad de la misma, en cuyo caso, el recurso habrá de interponerse frente al órgano que dictó la citada disposición general. b) Fundamento de la impugnación Conforme al Art. 107.1, los recursos habrán de estar fundados en cualquiera de las causas de nulidad o anulabilidad de los Art. 62 y 63 de la LRJPAC respectivamente. Se trata, por tanto, de un mecanismo de control estricto de legalidad, que no de oportunidad. En su Art. 110.3, la Ley matiza que los vicios o defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por el que los causó. c) Actos que ponen fin a la vía administrativa En el Art. 109, la Ley se encarga de señalar qué actos ponen fin a la vía administrativa, aspecto éste esencial para determinar, como veremos, el tipo de recurso procedente. Con arreglo a lo dispuesto en el citado artículo 109 de la LRJPAC, ponen fin a la vía administrativa o causan estado: 1. Las resoluciones de los recursos de alzada, 2. Las resoluciones de los procedimientos sustitutivos previstos en el artículo 107.2, sobre los que entraremos más adelante. 3. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario. 4. Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando así lo establezca una disposición de carácter legal o reglamentario. 5. Los acuerdos, pactos convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadotes del procedimiento. Este punto ha de completarse con las previsiones que cada Administración realiza en su propio ámbito. Por lo que respecta al Gobierno y a la Administración General del Estado, la Disposición

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final 15ª de la LOFAGE establece los supuestos en que, salvo Ley especial, los actos ponen fin a la vía administrativa, que son los siguientes: 1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno. 2. En particular, en la Administración General del Estado, los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares. Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. 3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa. En cuanto a las Administraciones de las CC.AA, habrá que estar a lo que se establezca en sus respectivas Leyes, aunque puede decirse que todas ellas han establecido un sistema muy similar al de la Administración General del Estado. En lo referente a la Administración Local hay que estar a los dispuesto en el artículo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, conforme al cual ponen fin a la vía administrativa, con carácter general las resoluciones del Alcalde o Presidente, del Pleno y de las Comisiones de Gobierno. d) Procedimiento de impugnación en vía administrativa 1. En lo que respecta a la forma de interposición del recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 110.1, la interposición del mismo deberá expresar: a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo. b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación. c) Lugar, fecha y firma del recurrente, así como la identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones. d) Órgano, centro o unidad administrativa a que se dirige. e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas. El alcance de la exigencia de estos requisitos ha de ponerse en relación con el régimen general de subsanación previsto en el art. 71 de la LRJPAC, marcado por un fuerte antiformalismo. Así, si la interposición del recurso no reúne los requisitos que se señalan en el artículo 110.1, se requerirá al interesado para que en el plazo de diez días subsane la falta, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su recurso, previo el dictado de la consiguiente resolución. Una nueva manifestación del espíritu antiformalista de la Ley se pone de relieve en su art. 110.2, donde se señala que el defecto en la calificación del recurso no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca del mismo su verdadero carácter. 2. La Ley consagra en el art. 112 el derecho de audiencia a los interesados, no sólo a los recurrentes, sino también a todos los demás que tenían tal condición en el procedimiento originario. Sin embargo, ese derecho sólo surge en los supuestos en que deban tenerse en cuenta hechos nuevos o documentos no recogidos en el expediente originario. En ese caso, el plazo fijado que puede fijarse para dicha audiencia es de 10 a 15 días. La Ley se encarga de aclarar que

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no tendrán la consideración de documentos nuevos ni el propio recurso, ni los informes o propuestas. 3. En lo que respecta a la resolución del recurso, la LRJPAC (artículo 113) señala que ésta puede estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o bien puede declarar su inadmisión. En el supuesto de que exista un vicio de forma que impida la resolución sobre el fondo, se debe ordenar la retroacción de actuaciones al momento en que el vicio fue cometido, sin perjuicio de la posibilidad de convalidación. Este régimen se completa con dos previsiones importantes (art. 113.3): a) El órgano que resuelva el recurso debe decidir cuantas cuestiones de fondo o forma plantee el procedimiento hayan sido o no alegadas por los recurrentes; en este último caso, se les oirá previamente. b) La resolución debe ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, en el sentido en que no pueda agravarse su situación inicial (prohibición de la reformatio in peius). e) Suspensión de la ejecución de la resolución impugnada (art. 111) 1. La regla general al respecto es que la interposición de un recurso, salvo que una Ley diga lo contrario, no suspende la ejecución de la resolución impugnada. 2. Sin embargo, la Ley permite que el órgano competente para resolver el recurso, bien sea de oficio, bien sea a instancia del recurrente, pueda suspender la ejecución de dicha resolución. Para ello, el órgano competente debe en primer lugar ponderar de forma razonada el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que causa al recurrente la eficacia inmediata del acto recurrido. Si el resultado de esa ponderación es favorable a la suspensión, ésta sólo se podrá acordar si concurren las siguientes circunstancias: a) Que la ejecución pudiera causar daños de imposible o difícil reparación. b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad del art. 62.1 de la LRJPAC. Si, una vez solicitada la suspensión, no se obtiene resolución expresa sobre dicha solicitud de suspensión (no sobre el fondo del asunto) en el plazo de 30 días desde que la misma haya tenido entrada en el registro del órgano competente para resolver, la Ley establece que la solicitud de suspensión se entenderá estimada por silencio. Tampoco debe olvidarse que se permite al órgano que acuerde la suspensión adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o acto impugnados (artículo 111.3), siendo obligatorio prestar caución para garantizar los perjuicios que puedan derivarse de la suspensión. Finalmente, la Ley permite prolongar la suspensión de la ejecución del acto sin solución de continuidad, una vez resuelto el correspondiente recurso, hasta que el juez se pronuncie sobre la solicitud de suspensión en vía contenciosa.

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3. EL RECURSO DE ALZADA 1. El recurso de alzada procede contra los actos a los que se refiere el art. 107 (resoluciones y actos de trámite cualificados), siempre que no pongan fin a la vía administrativa, Así, si atendiendo a lo establecido en el art. 109 de la LRJPAC, un determinado acto no pone fin a la vía administrativa (por proceder, por ejemplo, de un Director General en materia que no sea de personal) el recurso procedente es el de alzada.. Se denomina así porque ha de resolverlo el superior jerárquico del que dictó el acto impugnado. A estos efectos, la Ley aclara que los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que en el seno de éstas actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. La Ley permite interponer el recurso ante el órgano que debe resolverlo o ante el órgano que dictó el acto impugnado, si bien en este supuesto dicho órgano tiene la obligación de elevarlo al órgano competente para resolver en plazo de 10 días, acompañándolo del correspondiente informe y una copia completa y ordenada del expediente. 2. El plazo que el ciudadano tiene para interponer el recurso de alzada es de un mes si el acto recurrido ha sido expreso o de tres meses si el acto es presunto, computándose dicho plazo a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Si transcurren dicho plazos sin haber interpuesto el correspondiente recurso, el acto deviene firme, y por lo tanto, inatacable en vía administrativa o contenciosa, sin perjuicio de lo que se señalará más adelante para el recurso extraordinario de revisión y la revisión de oficio. 3. El plazo con que cuenta la Administración para resolver y notificar el recurso es de tres meses. Si transcurre dicho plazo sin que recaiga resolución expresa, se produce la desestimación del recurso por silencio negativo. La propia Ley contiene una excepción a la regla de desestimación por silencio administrativo de los recursos de alzada en el art. 43.2, donde se señala que si, habiendo sido desestimada por silencio administrativo una solicitud, el particular interpone recurso de alzada y transcurren los plazos legales sin que se dicte y notifique resolución expresa, el mencionado recurso de alzada habrá de entenderse estimado. Se trata con ello de sancionar el doble silencio de la Administración (en primera instancia y en vía de recurso) con la consecuencia de que el segundo silencio tiene efectos estimatorios de la pretensión del recurrente. 4. La Ley, además, aclara que frente a las resoluciones de los recursos de alzada, no cabe la interposición de ningún otro recurso administrativo (ni otra alzada ni el potestativo de reposición), salvo el recurso extraordinario de revisión en los términos del art. 118. 4. EL RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN 1. Como se señaló, la razón del legislador para el establecimiento de este recurso ha sido la de posibilitar a los ciudadanos el acceso a un procedimiento revisorio gratuito de actos que ponen fin a la vía administrativa, sin imponer obligatoriamente, por otro lado, la carga de su interposición. De acuerdo con ello, el art. 116 de la Ley señala que los actos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 6

Las diferencias con el recurso de alzada son fundamentalmente tres: 1º

El recurso de alzada procede frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa, mientras que la reposición procede precisamente frente a los que sí ponen fin a dicha vía. Por ello, la reposición procede frente a cualquier acto de los enumerados en el art. 109 de la LRJPAC, sin perjuicio de señalar que, aunque en la letra a) del dicho artículo se incluyen las resoluciones de los recursos de alzada (y, por lo tanto, podría inferirse que son susceptibles de ser recurridas en reposición), de una interpretación conjunta de los artículos 109 y 115.3 se desprende que en ningún caso puede plantearse un recurso de reposición frente a la resolución de un recurso de alzada.

2º

Corresponde resolver el recurso de reposición al mismo órgano que dictó el acto, y no al superior jerárquico.

3º

El recurso de reposición es potestativo, en el sentido de que, siendo el recurso procedente, su interposición no es necesaria como requisito previo para acudir a los Tribunales de lo contencioso.

2. El particular, como se ha señalado, puede optar libremente entre interponer el recurso de reposición frente a un acto que pone fin a la vía administrativa o dirigirse directamente a los Tribunales de lo contencioso-administrativo. Sin embargo, si se opta por interponer el recurso de reposición, habrá de esperarse a la resolución del mismo (bien sea de manera expresa o por silencio) antes de poder interponer el consiguiente recurso contencioso-administrativo (art. 116.2). La ley se encarga además de aclarar que frente a la resolución de un recurso de reposición no puede interponerse de nuevo dicho recurso (art. 117.3) 3. El plazo para la interposición del recurso de reposición coincide con el de la alzada: un mes si el acto recurrido es expreso, y tres meses si no lo es, contados desde el día siguiente a aquél en que la resolución debiera haberse producido. 4. El plazo para la resolución del recurso de reposición es, sin embargo, más breve, un mes, ya que se parte de la premisa de que es el mismo órgano que resolvió en instancia el que resuelve en reposición y, por lo tanto, conoce el contenido del expediente.

5. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Este recurso se configura en nuestro derecho como un último instrumento, de carácter extraordinario, para asegurar la corrección de las resoluciones administrativas. De ahí ese carácter extraordinario, que se manifiesta fundamentalmente en dos notas. 1º

Puede interponerse contra los actos firmes en vía administrativa, concepto que no debe confundirse con el de acto que pone fin a dicha vía. Acto firme en vía administrativa es cualquier acto que es inatacable a través del mecanismo de los recursos “ordinarios”, es decir, la alzada o reposición, bien porque habiéndose interpuesto alguno de ellos haya resultado desestimado, bien porque la resolución no se recurrió en plazo.

2º

Teniendo en cuenta que esos actos, en principio, serían actos válidos e inatacables por vía de recurso, el legislador permite, sin embargo, su impugnación a través del recurso

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extraordinario de revisión, pero lo hace sólo por las causas tasadas que recoge en el artículo 118 de la LRJPAC, que son las siguientes: a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho (no de derecho, como por ejemplo, incorrecta aplicación de la Ley) que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. b) Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida. c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución. d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme del orden jurisdiccional penal. 3. Debe interponerse ante el órgano administrativo que haya dictado el acto impugnado, que será el competente para su resolución. Ante la utilización abusiva que de este recurso puede realizarse y también por razones de economía procesal, la Ley 4/1999 permite inadmitir a trámite dicho recurso si no concurren las circunstancias del art. 118.1 o en el caso de que se hayan desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales (art. 119). 4. El plazo para interponer el recurso extraordinario de revisión es de cuatro años a contar desde la notificación de la resolución impugnada para los supuestos de error de hecho (causa 1ª del artículo 118) o de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme en los demás supuestos. 5. Para la resolución se exige dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente (art. 22.9 de la Ley Orgánica 371980, de 22 de abril, del Consejo de estado), salvo en el supuesto de que se acuerde la inadmisión a trámite, en cuyo caso el dictamen no es preceptivo (119.1). Además, el órgano al que corresponde conocer del recurso debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también -en su caso- sobre el fondo de la cuestión resuelta por acto recurrido (artículo 119.2). 6. El plazo máximo para resolver el recurso es de tres meses. Si así no ocurriese, los interesados podrán entenderlo desestimado por silencio y les quedará expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa (artículos 119.3). 7. Por último, debe señalarse que esta vía es perfectamente compatible -en su caso- con la revisión de oficio o con la rectificación de errores materiales (artículo 118.3). 6. OTROS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN El art. 107.2 de la LRJPAC permite que las leyes puedan sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En estas mismas condiciones puede sustituirse igualmente el recurso de reposición, pero respetando siempre su carácter potestativo.

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La ley, por tanto, no regula estos medios sustitutivos de impugnación, sino que sólo establece los caracteres generales de los mismos, que deberán ser respetados por el legislador sectorial estatal o autonómico. En todo caso, la Ley se encarga de matizar que la aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos reconocidos por la Ley. 7. LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 7.1. Introducción En desarrollo de los principios constitucionales enunciados al comienzo del tema, se promulgó la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Conforme a ella, el sistema de control jurisdiccional de la actuación administrativa descansaen España, ya desde la anterior LJCA de 1956, en la atribución de dichas funciones a unos órganos incardinados en el Poder Judicial, pero especializados por razón de la materia en el control de la actuación administrativa: los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo. 7.2. Extensión y límites de la jurisdicción contencioso-administrativa a) Extensión a. 1. Delimitación general La LJCA de 1998 utiliza, en primer lugar, un sistema de cláusula general para definir el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, su art. 1 señala que dicha jurisdicción conocerá “de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas a Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación”. Para entender el alcance de este precepto, conviene hacer las siguientes precisiones: •

Frente a la Ley de 1956, que hacía referencia a la competencia de la jurisdicción para conocer de las pretensiones frente a actos de la Administración pública, en la LJCA de 1998 se habla de actuaciones. Este cambio terminológico responde a la superación del carácter meramente revisor de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Por tanto, no es presupuesto necesario para la actuación de esta Jurisdicción la existencia de un acto administrativo previo (expreso o presunto), que ésta se encargaría de revisar, sino se que se da la posibilidad de actuar ante la mera inactividad de la Administración.

•

Presupuesto para la actuación de esta jurisdicción es que se trate de una actuación (o inactividad) de una Administración pública, aspecto éste que después se desarrolla.

•

La actuación de la Administración ha de estar sometida a Derecho Administrativo. Quedan, por tanto, fuera del ámbito de la Jurisdicción contencioso-administrativa los supuestos en que la Administración actúa en el seno de relaciones sometidas a derecho civil o laboral, sin perjuicio de los matices que puedan hacerse en relación con la doctrina de los actos separables.

•

La extensión de la jurisdicción alcanza al control de las disposiciones de carácter general con rango inferior a ley. Se incluye también expresamente entre sus competencias el control de los 9

Decretos legislativos, aunque solo el sentido de asegurar que no se superen los límites de la delegación. a.2. Delimitación subjetiva Hemos visto cómo la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende al control de las actuaciones de las Administraciones Públicas. La LJCA, en su art. 1.2 y 3, se encarga de precisar qué se entiende por Administración Pública a los efectos de la Ley. 1. En primer lugar, la Ley refiere dicho concepto a lo que podríamos calificar de Administración Pública en sentido estricto, que incluye (art. 1.2): • • • •

La Administración General del Estado. Las Administraciones de las CC.AA. Las Entidades que integran la Administración Local. Las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de las anteriores.

2. A continuación, LJCA atribuye a este orden jurisdiccional el conocimiento de distintos actos procedentes de otros órganos constitucionales (art.1.3). De conformidad con él la jurisdicción contencioso-administrativa conoce de: a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo. b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial. c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General a.3. Delimitación objetiva 1. Según el art. 2, la Jurisdicción contencioso-administrativa es competente para el conocimiento de cuestiones que se susciten en relación con: a) “La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos”. En el mismo sentido se manifiesta el art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Con anterioridad no se daba este reconocimiento expreso del sometimiento de esta clase de actos a la jurisdicción ordinaria. Con ello, no se priva al Gobierno del margen de discrecionalidad política que le corresponde en el ejercicio de sus funciones, pero sí se destierra la idea de que existen ámbitos de actuación del poder público exentos por si mismos de control judicial.

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b) “Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas”. Se trata, en el segundo caso, de los denominados “actos separabales”, previstos también en el artículo 9.3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. c) “Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas”. Tanto en este supuesto como en el siguiente, se trata de asegurar la competencia del orden contencioso-administrativo sobre los supuestos en que sujetos u organizaciones de base privada puedan ejercer potestades públicas. d) “Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislación sectorial correspondiente”. e) “La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad”. Con anterioridad a esta última ley, si a la producción del daño habían concurrido junto con la Administración sujetos privados, el demandante debía deducir su pretensión ante el orden jurisdiccional civil, lo que en la práctica ocasionaba un indeseable “peregrinaje de jurisdicciones” y la prolongación de los pleitos. f) Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley. b) Límites •

Desde un punto de vista negativo, al art. 3 de la Ley excluye determinadas materias del control de este orden jurisdiccional, que son: a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública. b) El recurso contencioso-disciplinario militar. c) Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración. En relación con el primer aspecto, cabe señalar que la delimitación de las competencias entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la social o la civil no está exenta de dificultades. Para tratar de solucionar alguna de las más habituales en la práctica, la Disposición adicional 5ª de la LJCA modificó el art. 3 del texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral de 7 de abril de 1995, clarificando algunas de la situaciones problemáticas (atribuyendo, por ejemplo, al orden contencioso-administrativo la tutela de los derechos de libertad sindical y huelga de los funcionarios públicos). En lo que respecta al ámbito civil y penal, destaca el tema de las cuestiones prejudiciales e incidentales, que son aquellas cuestiones que, no perteneciendo al orden contencioso-

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administrativo, aparecen directamente implicadas en un recurso de esta naturaleza y cuya decisión previa es imprescindible para decidir éste. Esta cuestión ha sido resuelta por el art. 4 de la LJCA, que atribuye al orden contencioso-administrativo el conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los tratados internacionales. La atribución de competencia en estas materias está caracterizada, no obstante, por las notas de excepcionalidad e instrumentalidad, ya que la decisión que adopte el juez contencioso sólo producirá efectos en el proceso en que se dicte “y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente” (art. 4.2 LJCA). •

En cuanto al objeto del recurso, el artículo 28 LJCA señala que “no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.

7.3. Órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa Según el art. 6 de la LJCA enumera los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Los siguientes artículos regulan los asuntos de que conoce cada órgano. a) Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo. Son órganos unipersonales y de ámbito provincial, cuya competencia se concreta en el art. 8 LJCA. Conocen, en términos generales, de actuaciones de órganos administrativos cuya competencia está territorialmente limitada. Otros límites viene determinados por la materia, la jerarquía de los citados órganos y la cuantía. b) Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo. Tienen su sede en Madrid y jurisdicción en toda España. Atendiendo a las competencias que le atribuye el art. 9 puede decirse, simplificando, que conocen de las materias atribuidas a los anteriores Juzgados si la actuación recurrida procede de órganos con competencia en todo el territorio. c) Las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Cada Tribunal Superior, cuyo territorio coincide con el de una Comunidad Autónoma, tiene, al menos, una Sala de lo Contencioso-administrativo que, a su vez, puede funcionar en distintas secciones. El art. 10 regula sus competencias como una lista abierta, en cuanto le corresponden, además de las expresamente atribuidas, todas aquellas que no correspondan a otros órganos. En segunda instancia conocen de las apelaciones y demás recursos que correspondan contra sentencias y autos de los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo, así como de las cuestiones de competencia que se planteen entre los mismos. d) La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. Sus competencias (art. 11) apuntan a la actuación de los órganos de la Administración General del Estado de carácter superior con competencia en todo el territorio nacional. En segunda instancia, conocen de los recursos contra resoluciones de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo y de las cuestiones de competencia que se planteen entre los mismos.

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e) La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Conoce (art. 12) de los recursos contra actos y disposiciones de los órganos colegiados del Gobierno y diversos órganos constitucionales, así como diferentes actuaciones en materia electoral. Conoce también los recursos de casación y revisión que procedan. f) El art. 61 de la LOPJ establece, en el seno del Tribunal Supremo, una Sala especial, que en materia contencioso-administrativa tiene atribuidas diversas competencias relacionadas con el propio Tribunal Supremo y la disolución de partidos políticos. 8. Por lo que se refiere a la competencia territorial de los distintos órganos, la regla general es que ésta corresponde al órgano judicial en cuya circunscripción tenga su sede el órgano que hubiere dictado el acto o la disposición impugnada (art. 14.1). La LJCA contiene a continuación otras reglas específicas para distintos supuestos concretos (actos en materia de personal, propiedades especiales...). 7.4. Las partes en el proceso contencioso-administrativo Debe tenerse en cuenta que el recurso contencioso-administrativo es un auténtico proceso entre partes, una de las cuales es siempre necesariamente una Administración pública, salvo los supuestos en que, como vimos, un particular puede actuar como delegado de ella (concesionarios en el ejercicio de funciones públicas, por ejemplo). La LJCA regula distintos aspectos relacionados con las partes desde una perspectiva marcadamente antiformalista y abierta, con el objetivo de que nadie que tenga capacidad jurídica suficiente y sea titular de un interés legítimo que proteger -concepto más amplio que el de derecho subjetivo- pueda verse privado del acceso a la justicia. a) La legitimación activa 1. El supuesto habitual es el del particular que impugna una determinada actuación administrativa. •

Para ello basta que sea “una persona física o jurídica que ostente un derecho o interés legítimo” (art. 19.1.a). Se entiende por interés legítimo cualquier situación en la que el éxito de la acción represente para el recurrente un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada o que pudiera crear el acto combatido le originara un perjuicio, pero en todo caso se requiere que sea un interés personal distinto del mero interés en el cumplimiento de la legalidad que todo ciudadano tiene.

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Por otra parte, se reconoce legitimación activa a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos (19.1.b).

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Además, en aquellos casos en que la Ley lo permita, cualquier ciudadano puede actuar como demandante a través del ejercicio de la acción popular (art. 19.1.h), sin ser titular de interés legítimo alguno.

2. Sin embargo, no debe perderse de vista que en otros supuestos la Administración Pública puede actuar como demandante. Así el art. 19 se refiere a esta posibilidad en los siguientes supuestos (19.1.c, d, e, f, g, y 19.2):

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La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.

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La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.

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Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.

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El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

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Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

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La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley.

b) Legitimación pasiva El supuesto más habitual será el de que el demandado sea una Administración pública, en concreto, aquella contra cuya actividad se dirige el recurso (art. 21.1), aunque también pueden serlo los particulares (ej.: si la Administración declara la lesividad de un acto). Además, la Ley señala que serán también demandados las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados por la estimación de las pretensiones del recurrente (21.1.b). En los supuestos en que distintas administraciones actúan en el seno de relaciones de tutela a través de actos sometidos a fiscalización previa, la condición de demandado la tendrá la Administración autora del acto, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio, o la Administración tutelante, si no lo fuera (21.2). En los supuestos de impugnación indirecta de una disposición de carácter general, serán demandadas tanto la administración autora del acto impugnado como la autora de la disposición en cuya ilegalidad se funde el recurso (21.3).

c) Capacidad procesal y representación y defensa de las partes 1. Además de la condición de legitimado, las partes en el proceso han de tener la llamada capacidad procesal, que la Ley (art. 18) reconoce a todas las personas que la ostenten conforme

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a la Ley de Enjuiciamiento Civil y, además, a los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuyo ejercicio esté permitido por el ordenamiento jurídicoadministrativo sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Igualmente se reconoce dicha capacidad a colectividades que no tienen estructuras formales de personas jurídicas pero que sean aptas para ser titulares de derechos y obligaciones tales como grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, cuando una Ley así lo declare expresamente. 2. Por lo que se refiere a la representación y defensa de las partes, la LJCA distingue dos supuestos (art. 23): cuando se actúe ante órganos unipersonales, la asistencia de abogado es obligatoria, siendo voluntaria la del procurador, mientras que cuando se actúe ante órganos colegiados, procurador y abogado son obligatorios. La única excepción son los funcionarios públicos que litiguen en defensa de sus intereses estatutarios, que pueden comparecer por si mismos, excepto en supuestos de separación de empleados públicos inamovibles. La representación y defensa de las Administraciones públicas se rige por lo dispuesto en la LOPJ y en la Ley de Asistencia Jurídica del Estado e Instituciones Públicas, y demás normativa autonómica. Conforme a esta ley, la representación y defensa de la Administración General del estado se atribuye al cuerpo de Abogados del Estado. 7.5. Objeto del recurso contencioso-administrativo La LJCA trata de superar la concepción del recurso contencioso-administrativo como un recurso al acto y de permitir la actuación de la justicia frente a cualquier comportamiento ilíciyo de la administración. De las diferentes pretensiones que pueden deducirse, pueden extraerse cuatro tipos de recursos atendiendo a su objeto (arts. 25 y ss): 1) Recurso contra actos administrativos expresos o presuntos que hayan puesto fin a la vía administrativa. Tales actos pueden ser definitivos o de trámite, si éstos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (25.1). 2) El recurso frente a disposiciones de carácter general, ya sea directo o indirecto, es decir, contra los actos producidos en aplicación de las disposición, fundado en que esta no es conforme a derecho. La falta de impugnación directa o la desestimación del recurso directo contra la disposición, no impiden la impugnación indirecta (26). En estos supuestos de impugnación indirecta, si el juez que conoce del recurso frente al acto impugnado es competente también para conocer del recurso directo contra la disposición, declarará en la misma sentencia la validez o nulidad de la disposición. Lo mismo sucede si quien conoce el recurso indirecto es el Tribunal Supremo En cambio, cuando el órgano que estima el recurso indirecto por considerar ilegal la disposición aplicada, no es competente para conocer el recurso directo, debe plantear la Cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente (27). El procedimiento se regula en los arts. 123 y ss LJCA. La sentencia estimará o desestimará la cuestión, pero no afectará a al situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que la planteó (126).

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En los supuestos de impugnación de actos y disposiciones, el particular, además de solicitar la anulación correspondiente, puede pretender el reconocimiento de su situación jurídica individualizada, la adopción de medidas para el pleno restablecimiento de la misma y la indemnización de daños y perjuicios, si procede (31). 3) Recurso frente a la inactividad de la Administración. Procede, en primer lugar, cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas. En estos supuestos, dichas personas pueden reclamar a la administración el cumplimiento de dicha obligación; si en el plazo de 3 meses la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiere llegado a un acuerdo con los interesado, éstos podrán deducir el consiguiente recurso contencioso-administrativo (29.1). La pretensión de los particulares, en estos supuestos, podrá ser la de condena a la administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas (32). En todo caso, el art. 71.2 señala que “los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados”. Además, en los supuestos en que la Administración no ejecute sus actos firmes, los afectados podrán reclamar ante ella su ejecución. Si esta no se produce en el plazo de un mes desde la petición, cabe la interposición del recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 (29.2). 4) Recurso frente a actuaciones materiales de la Administración que constituyan vía de hecho. Es decir, en aquellos supuestos en que la Administración actúa sin la necesaria cobertura jurídica, total y absolutamente al margen de la competencia o del procedimiento establecido. En estos casos, se reconoce al interesado el derecho a acudir directamente a la los Tribunales, solicitando la cesación o a formular ante la propia Administración el correspondiente requerimiento que, si no es atendido en el plazo de 10 días, da derecho a la presentación del recurso contencioso-administrativo. En estos supuestos, además de la cesación de la actividad, puede solicitarse el restablecimiento de la situación jurídica anterior y la correspondiente indemnización de daños y perjuicios. 7.6. El procedimiento contencioso-administrativo a) Iniciación 1. A diferencia del proceso civil, que se inicia necesariamente con la demanda presentada por el interesado, el proceso contencioso-administrativo puede iniciarse, y de hecho es la regla general, mediante la presentación de un simple escrito (art. 45 LJCA). En él, el recurrente se limita a solicitar del Tribunal que se tenga por interpuesto el recurso de que se trate, identificando la disposición o acto impugnado, la inactividad o la vía de hecho de que se trate. Dicho escrito ha de acompañarse de los documentos que acrediten la representación del compareciente, su legitimación, copia de la disposición o acto expreso que se impugne, y el rsto de la documentación a que se refiere el art. 45.2. En caso necesario, el órgano jurisdiccional dará un plazo de subsanación de 10 días.

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La LJCA permite, además, que el proceso se inicie con la demanda, en aquellos supuestos en que no haya terceros interesados. 2. La LJCA se refiere a la posibilidad de que existan diligencias preliminares, referidas a la necesidad de previa declaración de lesividad de los actos que la Administración pretenda impugnar (art. 43) y a los litigios entre Administraciones públicas (art.44), donde, tras señalarse que no cabe recurso en vía administrativa, se permite que, antes de acudir a la jurisdicción, las Administraciones se dirijan, potestativamente y con carácter previo, el correspondiente requerimiento. 3. El plazo para la interposición es de dos meses desde el día siguiente a la publicación de la disposición impugnada o de la notificación del acto recurrido, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo es de seis meses desde el día siguiente a aquél en que, conforme a la normativa específica, se produzcan los efectos del silencio. En el supuesto de recurso frente a la inactividad de la Administración, el plazo de dos meses se cuenta desde el día siguiente al cumplimiento de los plazos señalados en el art. 29 (tres meses desde el requerimiento de realización de la prestación o un mes desde requerimiento de ejecución de acto firme). En los supuestos de vía de hecho, los plazos son más breves: 20 días desde la actuación administrativa si no hubiera requerimiento previo, o diez días desde que haya transcurrido el plazo para contestar dicho requerimiento. Si el recurso es interpuesto por la propia Administración en los supuestos de lesividad, el plazo se cuenta desde el día siguiente a dicha declaración. 4, Una vez interpuesto dicho escrito, el órgano competente, que puede acordar previamente la publicación de su interposición (si el recurrente lo solicita o si el procedimiento se inicia por demanda), requerirá a la Administración para que el remita el correspondiente expediente (art. 48) en plazo improrrogable de 20 días. La Ley prevé la posibilidad de imponer multas coercitivas a la autoridad responsable en caso de no remisión del expediente, previo el correspondiente apercibimiento. 5. En él plazo de 5 días desde la recepción de la resolución por la que se solicita la remisión del expediente, la Administración ha de emplazar a los interesados para que puedan comparecer como demandados, lo que deberán hacer en plazo de 9 días. El órgano jurisdiccional, una vez recibido el expediente, comprobará que se hayan efectuado las notificaciones pertinentes y decidirá acerca de la admisión del recurso. 6. Conforme al art. 51 de la LJCA, el recurso sólo puede ser inadmitido cuando, de manera manifiesta e inequívoca, conste: a) b) c) d)

La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal. La falta de legitimación del recurrente. Haberse interpuesto el recurso contra una actividad no susceptible de impugnación. Haber caducado el plazo de interposición del recurso.

Procede también la inadmisión poro haberse desestimado en cuanto al fondo por sentencia firme otros recursos sustancialmente iguales. En supuestos de vía de hecho, cabe la inadmisión si fuera evidente que la actuación administrativa se ha producido dentro de la competencia y conforme al procedimiento legalmente establecido y, en los supuestos de inactividad, si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de actuar para con los recurrentes.

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b) Demanda y contestación 1. El Juez o Tribunal dará traslado del expediente al recurrente para que éste deduzca demanda en plazo de 20 días, declarándose, de lo contrario, la caducidad del recurso. En la demanda deben recogerse, con la debida separación, los hechos, fundamentos de derecho y las pretensiones que procedan, en relación con las cuales podrán alegarse los motivos que se estimen pertinentes, hayan sido planteados o no ante la Administración, y debe acompañarse de los documentos en que se funde su derecho. Hay posibilidad de subsanación en plazo de 20 días. 2. De dicha demanda se da traslado a los demandados, para que la contesten en plazo de 20 días. 3. La Ley regula, además, las llamadas alegaciones previas (58 y 59), que los demandados han de formular en los primeros 5 días del plazo de que disponen para contestar la demanda. Solo pueden versar sobre la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso. c) Prueba 1. La ley prevé un plazo de 15 días para proponer y 20 días para practicar la prueba, remitiendo a las reglas generales de la Ley de Enjuiciamiento Civil. 2. No será necesaria la prueba cuandovel actor lo pida en la demanda por otrosí y el demandado no se oponga, en cuyo caso se pasa a la fase de sentencia, salvo que el juez o tribunal decidan, de oficio recibir el pleito a prueba (art. 57 en relación con el art. 61.1). Además el juez tiene la facultad de ordenar la práctica de la prueba en cualquier momento anterior a que el pleito sea declarado concluso para sentencia mediante diligencia de mejor proveer. d) Vista y conclusiones 1. El art. 62 señala que, una vez practicada la prueba, las partes pueden solicitar que se celebre una vista oral o bien que se presenten conclusiones escritas, consistentes en alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos, o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia. 3. La LJCA matiza que en la vista o el escrito de conclusiones no pueden plantearse cuestiones nuevas, a menos que el tribunal lo estime necesario.. e) Sentencia 1. El art. 67 de la LJCA señala que el juez o Tribunal debe dictar sentencia en el plazo de diez días desde que se declare el pleito concluso (salvo que, razonadamente, el juez señale una fecha posterior), debiendo decidir, en virtud del principio de congruencia, todas las cuestiones controvertidas en el proceso. 2. La sentencia puede decretar (68), bien la inadmisión del recurso (en supuestos de ausencia de jurisdicción, falta de capacidad o legitimación, indebida representación, por referirse a actos no susceptibles de impugnación, cosa juzgada o litispendencia o interposición fuera extemporánea), bien su desestimación si los actos o disposiciones impugnadas se ajustan a derecho, bien su estimación. En este último supuesto, además de decretar la no conformidad a derecho del acto o disposición de que se trate, puede acordarse la restitución de la situación jurídica individualizada

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anterior, si así lo solicitó el demandante, y puede reconocer el derecho a la indemnización por daños y perjuicios y señalar el obligado a indemnizar, si se realizó dicha petición. 3. En cuanto a sus efectos, las sentencias de inadmisión y las de desestimación sólo producen efectos frente a las partes, como también lo hacen las estimatorias de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de situaciones jurídicas individualizadas. Las de anulación de un acto o disposición producen efectos frente a todas las personas afectadas. La Ley matiza que la sentencia firme de anulación de una disposición de carácter general no afectará a la eficacia de actos o sentencias firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación tuviera efectos generales, salvo si la anulación supusiera la exclusión o reducción de sanciones impuestas. f) Otras formas de terminación (art. 74 y ss) 1. Desistimiento del recurrente, que se puede producir en cualquier momento anterior a la sentencia. Si se oponen la Administración o el Ministerio Fiscal, el Juez no puede aceptarlo. Igualmente, podrá rechazarlo si se aprecia daño para el interés público. 2. Allanamiento de los demandados a las pretensiones del recurrente, salvo que ello suponga infracción manifiesta del ordenamiento jurídico. 3. Reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del demandante, salvo que ello suponga infracción manifiesta del ordenamiento jurídico. 4. Acuerdo entre las partes, para lo que es necesario que el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción. Si se llega al acuerdo, el Juez dicta auto declarando terminado el procedimiento, salvo que lo acordado fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico o lesivo del interés público o de terceros. g) Medidas cautelares 1. Están reguladas en los art. 129 y ss de la LJCA. La regla general es que pueden ser solicitadas por los interesados en cualquier momento del proceso para asegurar la efectividad de la sentencia. El Juez o Tribunal sólo puede acordarla, previa valoración de todos los intereses en conflicto, cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición impugnada pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso, y puede ser denegada si produjera grave perturbación a los intereses generales o de tercero. 3. Una vez acordadas, estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme o el procedimiento termine por alguna otra circunstancia, aunque son susceptibles de modificación o revocación si varían las circunstancias en que se acordaron. h) Procedimiento abreviado 1. Previsto en la Ley para aquellas materias de las que conozcan los Juzgados de lo Contenciosoadministrativo en materia de extranjería y sobre inadmisión de las peticiones de asilo político, así como todas aquellas cuya cuantía no supere los 13.000 euros (art. 78 LJCA en redacción dada por L.O. 19/2003, de modificación de LOPJ). Las peculiaridades se resumen es que las distintas fases procesales del procedimiento “ordinario” se concentran en la fase de vista.

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7.7. Ejecución de las sentencias 1. Frente a la Ley de 1956, en la que la ejecución se dejaba fundamentalmente en manos de la propia administración, la LJCA 29/1998, con objeto de aumentar las garantías del ciudadano, establece un modelo basado en la atribución de las competencias de ejecución a los jueces de lo contencioso-administrativo, correspondiendo su ejercicio al que haya conocido del asunto en primea o única instancia. 2 Una vez firme la sentencia, se comunica al órgano administrativo que hubiere realizado la actividad recurrida para que la lleve a efecto. Transcurridos dos meses desde la comunicación, o el plazo fijado en la sentencia para el cumplimiento sin que se hubiere producido, cualquier parte puede solicitar la ejecución forzosa y posibilita incluso la ejecución por el propio órgano jurisdiccional con sus propios medios o la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración. Se prevé, además, que el juez o tribunal, en caso de incumplimiento, imponga multas coercitivas a los responsables o deduzca testimonio de particulares para exigir responsabilidad penal. 3. La Ley señala que no podrá suspenderse el cumplimiento de la sentencia ni declararse la inejecución total o parcial del fallo, aunque se permite, de manera sumamente restrictiva y siempre con indemnización, la expropiación de derechos o intereses legítimos reconocidos en sentencia frente a la Administración por causa de utilidad pública o interés social en determinados supuestos (alteración grave del libre ejercicio de derechos fundamentales, temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional). 4. Finalmente, la Ley regula la posibilidad de extender, en materia de personal y tributaria, y en trámite de ejecución de sentencia, los efectos de una sentencia firme que hubiere reconocido una situación jurídica individualizada a otras personas, con ciertos requisitos (art. 110 y ss) 7.8. Procedimientos especiales a)

Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona

1. El artículo 53.2 de la CE establece, entre otras garantías de los derechos fundamentales, que cualquier ciudadano puede recabar la tutela de los mismos ante los Tribunales, mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad. El ámbito de esta protección alcanza las libertades y derechos reconocidos en el art.14 y la Sección Primera (Derechos fundamentales y libertades públicas) del Capítulo Segundo del Título I, y el derecho a la objeción de conciencia previsto en el art. 30. 2. La primera regulación de este procedimiento se hizo, básica y provisionalmente, a través de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, en los órdenes civil, penal y contencioso-administrativo. En lo relativo a este último orden jurisdiccional, fue derogada por la LJCA de 1998, que reguló este procedimiento especial en los arts. 114 a 122. 3. En cuanto a las pretensiones que pueden hacerse valer en el proceso, la Ley permite plantear cualesquiera susceptibles de ser alegadas en un recurso contencioso-administrativo (art. 114), siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los derechos fundamentales afectados.

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4. En relación con el objeto del recurso, la LJCA incluye no sólo a actos administrativos, sino también disposiciones de carácter general, inactividad de la Administración y vías de hecho, si conculcan derechos fundamentales. 5. En lo que se refiere a la tramitación del recurso, destaca el carácter preferente de la misma y la sumariedad o celeridad que preside el procedimiento. Así, el plazo de interposición del recurso es de 10 ó 20 días, según proceda en cada caso; la remisión del expediente debe efectuarse en 5 días, sin que el incumplimiento de este trámite paralice las actuaciones; y la sentencia se dicta en 5 días, y debe estimar el recurso cuando la actuación incurra en cualquier infracción del ordenamiento jurídico como consecuencia de la cual se vulneren derechos fundamentales, siendo recurrible en apelación en un solo efecto. 6. Por último, la Ley regula un recurso especial frente a prohibiciones o modificaciones del ejercicio del derecho de reunión, caracterizado por una mayor simplicidad y celeridad en los plazos. b)

Otros procedimientos especiales

1. Junto a la cuestión de ilegalidad (arts, 123 a 126), a la que ya se hizo referencia, la LJCA regula, finalmente, en el art. 127, el procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos. Contempla aquellos supuestos –hoy excepcionales- en que, conforme a las Leyes, la suspensión administrativa de actos de Corporaciones o entidades públicas deba ir seguida de la impugnación o traslado de aquellos ante la jurisdicción contencioso-administrativa. (ver, por ejemplo, el art. 67 de la Ley de Bases de Régimen Local).

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