Actividad Financiera Del Estado

Universidad Mariano Gálvez de Guatemala Centro Universitario de Huehuetenango Facultad de Ciencias Económicas Contaduría Pública y Auditoría

La Actividad Financiera del Estado Legislación Tributaria

 Santos  Sant os Adel A delfo fo Pérez P érez Ramos Carné No. 3210-10-9164

Huehuetenango, Febrero 15 de 2012

Universidad Mariano Gálvez de Guatemala, Centro Universitario de Huehuetenango

Introducción: En el estudio de las diferentes áreas de las finanzas, tanto pública como privada, es necesario profundizar en temas esenciales como la Actividad Financiera del Estado que viene a ser estudio de diferentes áreas de las Finanzas, donde encontramos que la actividad Financiera del Estado ha venido evolucionando en las descripciones que a ésta se le ha dado por las diferentes visiones de los estudiosos. De allí entonces la gran importancia de estudiar este tema ya que en el campo de la auditoría, es de vital importancia comprender todos los efectos causados por las diferentes legislaciones que uno u otro gobernante implemente durante su administración.

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 Actividad Financiera del Estado Parecería innecesario recordar, por sabido, que el Estado debe cumplir funciones complejas para la realización de sus fines, tanto en lo referente a la selección de los objetivos, a las erogaciones, a la obtención de los medios para atenderlas -pecuniarios o de otra especie- y a la gestión y manejo de ellos, cuyo conjunto constituye la actividad financiera. Mas aunque el concepto general no ofrezca dudas, no ocurre lo propio cuando se procura determinar la naturaleza de esa actividad, elaborándose diversas teorías para explicarla. La actividad financiera del estado, está constituido por el conjunto de fenómenos financieros originados en el procedimiento indirecto para satisfacer necesidades públicas. La actividad financiera del estado está constituida por aquel proceso de obtención de ingresos y realización de gastos cuyo objetivo es cumplir con los fines del mismo. Para que el estado pueda satisfacer las necesidades públicas requiere medios (recursos). Para obtenerlo puede utilizar dos procedimientos:

Directo:

Se apropia directamente de bienes económicos o factores productivos. Ej. Servicio militar obligatorio. Indirecto:

Es el más utilizado y consiste en la obtención de medidas financieras para financiar gastos y obtener medios reales (humanos y materiales) para desarrollar su actividad.

Diferentes Autores: Fernando Sainz de Bujanda:

La Actividad Financiera es una de las tantas gestiones que tiene a su cargo todo Estado moderno y en dos frases abarca toda la gama de beneficios que puede recibir la población por medio de la realización de la actividad que pone en movimiento a todo el Estado.

Universidad Mariano Gálvez de Guatemala, Centro Universitario de Huehuetenango “El estado realiza diversas actividades de sus finalidades, pero a través del Organismo Ejecutivo

desarrolla la actividad que se encamina a la realización de los servicios públicos y a la satisfacción de las necesidades generales”.

Carlos Giuliani Fonrouge:

Dice que: “La Actividad Financiera del Estado comprende la selección de los objetivos, a las erogaciones a la

obtención de los medios para atenderlas  –pecuniarios o de especie-, y la gestión y manejo de ellos.”

Una característica fundamente de la actividad financiera es su instrumentalidad. Su instrumentalidad consiste en que no constituye un fin en sí misma, o sea que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que cumple una función instrumental porque su normal desenvolvimiento es condición indispensable para el desarrollo de las otras actividades. La actividad financiera del Estado está integrada por tres actividades parciales diferenciadas: -

La previsión de gastos e ingresos futuros materializada generalmente en el presupuesto  financiero. La obtención de los ingresos públicos necesarios para hacer frente a las erogaciones  presupuestariamente calculadas. La aplicación de esos ingresos a los destinos fijados, o sea, los gastos públicos.

Fines de la Actividad Financiera del Estado: Para señalar los fines de la Actividad Financiera del Estado, existen dos corrientes que se anteponen entre sí, una corriente es llamada neutralismo , y la otra, intervensionismo .

Neutralismo:

El neutralismo es la corriente que establece que el Estado debe ser un simple espectador de las actividades del país, siendo su carácter pasivo y estático, por lo que al adoptar esta actitud los fines que perseguirá el Estado serán fiscales, ya que se limitaran a funciones de Estado Policía, lo que es lo mismo a brindar justicia, seguridad y diplomacia, dejando en manos de los administrados la satisfacción de sus necesidades de tipo social.

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En la actualidad, las políticas de privatización de las empresas de Estado y las corrientes que propugnan por Estados cada vez más pequeños, son parte de una corriente neutralista en la que el Estado tiende a convertirse cada día más en un simple espectador, interesado más en invertir los recursos públicos en conflictos provenientes de las guerras internas y externas, adicionando a lo anterior, la lucha contra el narcotráfico internacional y nacional, por lo que el interés del Estado se aleja cada vez más de la promoción del bien común, volviendo por lo tanto a aparecer el Estado Neutral, y se aleja paulatinamente de la política del Estado Benefactor. Corresponde al período que puede extenderse hasta la primera guerra mundial, dominado por la influencia de la escuela liberal inglesa, que cree en la superioridad de la iniciativa privada reduce la acción del Estado al cumplimiento de las funciones más esenciales (defensa nacional, educación,  justicia). Según esta concepción, las finanzas deben limitarse a cubrir los gastos públicos y a distribuir las cargas consiguientes en forma equitativa entre los habitantes del país, difundiéndose las siguientes recomendaciones como principios de las "buenas finanzas": a) limitación extrema de los gastos públicos; el Estado debe gastar lo menos posible; b) mística del equilibrio presupuestario anual; e) los impuestos son gastos "improductivos" desde el punto de vista económico y deben causar la menor incomodidad a los contribuyentes, ni alterar los precios; condenación de la inquisición fiscal y de la violación de secretos patrimoniales; d) el empréstito es un recurso extraordinario, limitado a urgencias excepcionales; e) condena de la inflación monetaria.

Intervensionismo:

Contrario al neutralismo, el intervensionismo establece que el Estado debe de actuar interviniendo con el fin de encausar las actividades financieras de la población, en cierto sentido para a ser su actividad dinámica, al adoptar esta postura los fines del Estado serán extra fiscales, porque cumplirá con políticas económicas, sociales, financieras y culturales, no tendrá el papel de Estado-Policía, sino que más cerca de ser Estado-Benefactor . En los años que precedieron a la guerra de 1914-1918 se produjo la modificación de las condiciones económicas y sociales como consecuencia del desarrollo del capitalismo, con sus grandes empresas, y la quiebra de los principios de la libre competencia, que es reemplazada por los monopolios ejercidos por las concentraciones industriales. Pero, a partir de aquel acontecimiento mundial, se acentúan los desequilibrios económicos y sociales, poniéndose de manifiesto la insuficiencia de los "mecanismos naturales" para hacer frente a las nuevas exigencias, viéndose obligado el Estado a intervenir para evitar abusos y aplacar la inquietud social estimulada por la prédica extremista y el triunfo del comunismo en Rusia. Refiriéndonos a las finanzas públicas, la necesidad de cubrir los ingentes gastos bélicos provocó el desarrollo de la progresividad en la imposición de las rentas y las herencias, entreviéndose sus posibilidades como elemento regulador; se acentuaron los tributos con finalidades extra-fiscales (derechos aduaneros proteccionistas, gravamen del celibato, estímulo a las familias numerosas,

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etc.); aumentaron extraordinariamente las erogaciones ordinarias, por el incremento de los gastos de tipo social, tales como subsidios familiares, pensiones por invalidez, socorros a los desocupados; desarrollo del crédito público; finalmente, el déficit presupuestario se intensificó e hizo crónico, acentuándolo las fluctuaciones monetarias. Al influjo de tales circunstancias la intervención oficial va en aumento, evolucionando hacia el sistema que ha dado en llamarse del Estado providencia, del liberalismo social, debilitándose paulatinamente los objetivos del Estado liberal, que son reemplazados por otros de nuevo contenido, especialmente social. Pero esta intervención sigue destacándose por su carácter accidental y por el propósito de no alterar el régimen económico sino, únicamente, de modificar sus efectos; no se pretende asumir un papel directivo en la economía en reemplazo de los mecanismos automáticos.

Dirigismo:

La segunda guerra mundial acentuó el divorcio entre los conceptos teóricos tradicionales y la realidad de los hechos, dando nacimiento a una nueva modalidad de la actividad del Estado. El Estado fáustico ya no cree en el determinismo y lo reemplaza por un "voluntarismo brutal", al decir de Marchal. En este período, caracterizado por la acción paralela de un capitalismo poderoso y de una clase cada vez más homogénea e influyente, social y políticamente hablando, se afirma la prosperidad social como finalidad del Estado nuevo. "La permanente adaptación de los objetivos del Estado a la realización de la prosperidad social, debe ser el postulado de nuestra época"; Y por cierto que el ejemplo de los principales países demuestra que es la única vía para evitar que se produzcan transformaciones por medios violentos. Es, como se dice, la revolución pacífica. Ahora bien, ¿cuál es el contenido de ese objetivo general que es la prosperidad social? Según Ángelo P., que se ocupa del tema con amplitud y claridad, para realizar el bienestar social deben observarse estos puntos: a. El Estado debe satisfacer en la mejor forma posible las necesidades sociales, mediante servicios públicos, con las siguientes finalidades principales: orden y seguridad interior y exterior; higiene, seguro y asistencia social; instrucción general y profesional para todos; atención de ciertas necesidades colectivas de carácter esencial (correos y telecomunicaciones, transportes, fuerzas energéticas). b. Asimismo debe adoptar medidas que propendan al desarrollo económico del país, utilizando los recursos nacionales para asegurar la plena ocupación y el aumento de la renta nacional; y para ello: redactar un plan económico general, elaborar y ejecutar un plan de inversiones, crear nuevas empresas públicas de interés general, favorecer y controlar la actividad económica privada.

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c. Realizar una redistribución, social y económicamente justa, de la renta nacional, para aumentar el nivel de vida.

Teorías Sobre la Actividad Financiera del Estado: La Actividad Financiera del Estado, puede ser vista desde diferentes puntos de vista según sea el impacto que ésta genera. Para ello entonces es necesario estudiar desde varios puntos de vista o teorías que explican la naturaleza de la Actividad Financiera del Estado, por lo cual mencionamos las siguientes teorías: 1. Teoría Económica 2. Teoría Sociológica 3. Teoría Política

Teoría Económica:

Considera a la actividad financiera estatal como un fenómeno económico. La acción del Estado se traduce en un consumo improductivo, pues al intensificar la presión tributaria sustrae a los particulares una porción de renta que podría utilizarse en nueva producción de bienes. Las explicaciones de tipo económico no son uniformes; coinciden en cuanto consideran la actividad financiera estatal como fenómeno económico, pero difieren en la formulación de las explicaciones. Así, para la escuela clásica Inglesa (Smith, Ricardo, MacCulloch, Mill) y sus continuadores, la acción del Estado se traduce en un consumo Improductivo, pues al intensificar la presión tributaria sustrae a los particulares una porción de renta que podría utilizarse en nueva producción de bienes. Otros autores (Senior, Bastiat) ven en esa acción una serie de actos de cambio o de equivalencia entre los servicios públicos y las prestaciones de los particulares, que constituirían su precio; interpretación objetada por ser imposible la formación automática del precio de los servicios del Estado, no solamente por falta de libertad en su elección, ya que están obligados coactivamente al pago de las contribuciones, y por desconocerse con certeza la utilidad de aquéllos, que es elemento para la libre formación del precio. Una de las principales críticas que se formulan a esta teoría es que considera al Estado como "ente metafísico" cuando se trata de una realidad como lo son las sociedades del derecho privado, las fundaciones, las corporaciones. Bien está -se dice- rechazar las escuelas económicas y tener en cuenta las fuerzas políticas y sociales, pero no es posible desconocer el Estado como ser real; éste "es el sujeto activo de las finanzas y el punto de referencia natural, del cual tiene que partir la

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ciencia de las finanzas en su renovación científica para estudiar las relaciones entre el Estado y los contribuyentes, siempre desde el punto de vista interior de la actividad financiera".

Teoría Sociológica:

Se considera creador de esta doctrina a Wilfredo Pareto en su Tratado de sociología general, quien establece un nuevo elemento regulador de la actividad financiera: el principio social. Según esta interpretación, la forma general de la sociedad se determina por los diversos elementos que actúan en ella, pudiendo distinguirse las siguientes categorías:

1) Los elementos de la naturaleza (suelo, flora, fauna, clima, ubicación geográfica, riquezas minerales, etc.);

2) la acción ejercida sobre una sociedad por otras anteriores en el tiempo o exteriores en el espacio; 3) los elementos internos, tales como la raza y lo que llama "residuos", que son la calidad de los sentimientos, de las inclinaciones, de los conocimientos, de la inteligencia y de los intereses predominantes en toda sociedad. La autoridad debe comprender y apreciar adecuadamente esos elementos, para actuar conforme a ellos; de esta manera se producirá una armonía y recíproca comprensión entre clase gobernante y clase gobernadora, pudiendo así satisfacer a todos la acción estatal.

En razón de la heterogeneidad de necesidades e intereses colectivos y ante la imposibilidad de homogeneizar las necesidades individuales, los juicios singulares quedan obligatoriamente subordinados al criterio y voluntad de los gobernantes, que establecen el orden de prelación de las necesidades a satisfacer, según consideraciones de conveniencia política y utilidad social. La necesidad pública no es aquella que, experimentada por la generalidad de los habitantes, es satisfecha en la forma más económica por la acción del Estado, sino la que  –según criterio de la autoridad- los habitantes sienten o deberían sentir como miembros del consorcio político y es satisfecha con el gasto público, aunque no lo adviertan muchos de los llamados a contribuir. La introducción del elemento social en el análisis de la actividad financiera fue recibida entusiastamente por la doctrina y resultó compartida por autores de mérito. Sin embargo, es posible que ello obedeciera a una reacción contra la interpretación puramente económica, antes que a la adopción indiscriminada del nuevo concepto, siendo discutible ubicar a ciertos tratadistas exclusivamente en esta corriente.

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Teoría Política:

Siendo políticos el sujeto de la actividad financiera (Estado), los medios o procedimientos (prestaciones obligatorias y coactivas) y los fines perseguidos (muchas veces extra-fiscales), debe aceptarse que tal actividad tiene necesaria y esencialmente naturaleza política.

La insuficiencia de las doctrinas puramente económicas indujo a Griziotti, el eminente maestro de Pavía, a orientar su enseñanza hacia un concepto integral de las finanzas, asignando predominio al elemento político. Según él, siendo políticos el sujeto de la actividad financiera (Estado), los medios o procedimientos (prestaciones obligatorias y coactivas) y los fines perseguidos (muchas veces extra fiscales), deben aceptarse que tal actividad tiene necesaria y esencialmente naturaleza política.

No es exacto que según esta interpretación la actividad financiera sea "exclusivamente de naturaleza política", porque al refutar al profesor Arena, que propugnaba una teoría políticoeconómico-corporativa, Griziotti puntualiza que con ella necesariamente debía desembocarse en la teoría política, que es "una expresión abreviada indicativa de la naturaleza de las selecciones y directivas de la actividad financiera, y como preludio a la verdadera síntesis, que es la síntesis integral político-jurídico-económico-técnica de las finanzas". No es el caso de prescindir de las fuerzas económicas, de las fuerzas altruistas y de las fuerzas morales o de otra especie, sino de admitir el predominio de lo político. Grizziotti, citado por Giuliani Fonrouge, dice que “siendo políticos el sujeto de la actividad

financiera (Estado), los medios o procedimientos (prestaciones obligatorias y coactivas) y los fines perseguidos (muchas veces extra fiscales), debe aceptarse que tal actividad tiene necesaria y esencialmente naturaleza política.” Tivaroni, es más completo en su apreciación porque estima que la actividad financiera tiene, indudablemente, carácter político, pero que esto no basta para calificarla en forma tan absoluta como se pretende, por lo cual llega a esta conclusión: “La

actividad económica del Estado tiene naturaleza política, pero calificada por principios sociales que predominan en todo Estado y en toda época.”

Los citados autores le conceden al Estado, como sujeto político, una Actividad Financiera eminentemente política, su apreciación es muy importante porque debemos reconocer que todo Estado debe regirse por políticas estatales, estas políticas son económicas, sociales, financieras, culturales, y de otro tipo, pero con un fin que debe ser político.

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Momentos Fundamentales de la Actividad Financiera del  Estado: La Actividad Financiera del Estado se compone de varios momentos que se relacionan entre sí y sin los que la actividad encaminada a realizar las políticas financieras de una nación no puede existir, estos momentos se pueden resumir de la siguiente forma: a) El de la obtención de Ingresos. Estos ingresos pueden llegar al Estado por instituciones de Derecho Privado como lo es la explotación de su propio patrimonio, el que es desarrollado por empresas industriales o comerciales y de servicios, pertenecientes al Estado, renta de inmuebles, venta de bienes, concesiones y otros. Guatemala, con la corriente privatizadora de finales del siglo XX, perdió muchos de estos recursos y hoy depende más de ingresos de obligaciones provenientes de Derecho Público, como la captación de tributos, u otro tipo de ingreso que puede ser la emisión de bonos o los aranceles que, aunque su fin principal es la protección de la industria nacional en Guatemala, además del fin extra fiscal, son utilizados en algunos momentos históricos como un recurso público del Estado. b) La gestión o manejo de recursos obtenidos. Entre los que se encuentran la distribución de los ingresos provenientes de los tributos para cumplir con el principal objetivo, que es la redistribución de la riqueza; esta actividad se logra mediante el cobro de los mismos y el terno de estos ingresos por medio de la prestación de servicios públicos a los desposeídos, o a quienes más lo necesitan; se añade la gestión, la administración y explotación de sus propios bienes patrimoniales de carácter permanente, como lo sería la explotación de empresas con capital de origen estatal, no importando la actividad realizada por las mismas. c) El sostenimiento por parte del Estado de sus funciones públicas y administrativas, así  como la presentación de servicios públicos y su distribución en forma equitativa dentro de los diversos programas de gobierno.

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Conclusiones: La Actividad Financiera del Estado en base a los fines que persigue tiene dos corrientes que se oponen entre sí, la que señalan que el Estado funge como un Estado Policía y la otra que funge como Estado Benefactor. En la actualidad el Estado tiende a ser más un Estado Policía que trata de dejar la satisfacción de las necesidades de la población a la iniciativa privada que tiene más capacidad de brindar los bienes y servicios necesarios. Desde el punto de vista de la teoría política, el sujeto de la Actividad Financiera del Estado es político por los medios o procedimientos y los fines que persigue, lo cual señala una naturaleza esencialmente política.