9 Teori Governance

TEORI GOVERNANCE Abstract Pada abad ke dua puluh, administrasi public adalah bersifat lebih searti dengan birokrasi, hierarkhi, dan akuntabilitas. Melalui teori hegemoni di dalam administrasi public pada tahun 1950an, Waldo, Simon dan yang lain-lain memundurkan dikotomi administrasi dengan politik sebagai prinsip-prinsip disiplin inti yang tidak merubah konstitusi atau institusi pemerintahan. Sehingga telah terjadi pergerakan perubahanperubahan di dalam pelayanan public. Meskipun pergerakan perubahan-perubahan ini tidak diatur atau direncanakan secara terpusat dan secara spesifik, pergerakan perubahan-perubahan ini merupakan inti dari pada elemen-elemen. Perubahanperubahan ini juga merupakan suatu tantangan yang bagus di dalam keberadaan teori administrasi public karena mereka akan membentuk suatu konsep-konsep baru di dalam disiplin administrasi public ini. Oleh karena itu, di dalam bab ini akan membahas kebutuhan administrasi publik akan suatu teori governance, suatu model baru di dalam governance, governance sebagai new public management, dan governance sebagai reposisi administrasi publik. Keywords: Governance, New Public Management, Public Administration, Public Sector I.

Pendahuluan: Kebutuhan Administrasi Publik akan Suatu Teori Governance Selama perempatan abad yang terakhir, demokrasi industrialisasi telah menyaksikan sebuah perubahan fundamental di dalam tujuan-tujuan dan metodemetode pemerintahan. Beberapa elemen-elemen telah menggabungkan untuk menghasilkan perubahan ini seperti: penurunan peningkatan, stagnasi ekonomi, kekecewaan akan janji-janji konsep welfare state, dan sebuah pengertian pemerintah yang telah melanggar kebebasan individu. Perubahan pada suatu trend karakteristik setelah perkembangan Perang Dunia II, adalah lebih terdesentralisasi dan lebih meningkatkan kebutuhan-kebutuhan pada peran-perannya sebagai actoraktor politik yang dominan di dalam sector-sektor public (Kettl, 2000). Perubahan-perubahan

perkembangan

tentang

pertanyaan-pertanyaan

tentang ruang lingkup dan sifat-sifat administrasi public adalah pada sebuah profesi dan disiplin ilmu. Pada abad ke dua puluh, administrasi public adalah bersifat lebih searti dengan birokrasi, hierarkhi, dan akuntabilitas. Melalui teori 1

hegemoni di dalam administrasi public pada tahun 1950an, Waldo, Simon dan yang lain-lain memundurkan dikotomi administrasi dengan politik sebagai prinsipprinsip disiplin inti yang tidak merubah konstitusi atau institusi pemerintahan. Telah terjadi pergerakan perubahan-perubahan di dalam pelayanan public. Meskipun pergerakan perubahan-perubahan ini tidak diatur atau direncanakan secara terpusat dan secara spesifik, pergerakan perubahan-perubahan ini merupakan inti dari pada elemen-elemen. Pergerakan perubahan-perubahan ini meliputi adopsi manajemen pasar dan teknik-teknik alokasi sumber daya, sebuah peningkatan kepercayaan kepada organisasi-organisasi sector bisnis ke dapal pelayanan-pelayanan public, dan sebuah usaha dukungan untuk mengecilkan dan mendesentralisasikan peran-peran pemerintah sebagai pusat actor kebijakan di dalam masyarakat. Sejumlah perubahan-perubahan ini tidak hanya terjadi pada reformasi administrasi. Tidak hanya pada pemerintah sendiri sehingga menimbulkan suatu pertanyaan dan perubahan akan tetapi juga pada kekuasaan-kekuassan dan pertanggungjawaban-pertanggungjawaban pada setiap kota, Negara dan Negara kesatuan yang telah didefinisikan dan telah digabung dengan juridiksi-juridiksi lainnya dan sector swasta. Perubahan-perubahan ini juga merupakan suatu tantangnan yang bagus di dalam keberadaan teori administrasi public karena mereka akan membentuk suatu konsep-konsep baru di dalam disiplin administrasi public ini. Secara tradisional arti public di dalam administrasi public adalah pemerintah. Peran-peran pemerintah secara tradisional adalah tentang bagaimana peran-peran ini dapat diisi , dan administrasi public dapat dibuat untuk mendefinisikan dan mereposisi penerapan praktek-prakter dan sebagai bidang beasiswa. Sedangakan Negara lekukan mendefinisikan arti public di dalam administrasi public yang sekarang ini meliputi tentang suatu macam-macam institusi-institusi dan organisasi-organisasi secara tradisional mengenai bidang luar pemerintahan, dan hubungan antara organisasi-organisasi yang satu dengan yang lain dan dengan kekuasaan pembuatan kebijakan.

2

Ekspansi-ekspansi perubahan-perubahan arena administrasi public telah direfleksikan ke dalam peningkatan kepentingan di dalam konsep governance yang meliputi ide dan deskripsi mengenai apakah administrasi public itu. Malahan, istilah governance telah digantikan dengan administrasi public atau manajemen public di dalam beberapa literature seperti di dalam lliteratur karya Kettl 2000, Salamon 1989, Garvey, 1997, Peters dan Pierre 1998). Perpindahan bahasa administrasi public ke dalam governance diakui merupakan suatu realitas baru di dalam administrasi Negara dan merupakan suatu lambing yang baru dan orientasi teori terhadap disiplin. Garvey (1997) menggunakan governance sebagai suatu cara untuk membedakan antara administrasi public ortodoks yang dapat membangun ke dalam prinsip-prinsip dikotomi administrasi. Sebuah teori baru administrasi public berdasarkan pada pemahaman hubungan-hubungan difusi secara meningkat dan bertanggungjawab di dalam pelayanan public. Konsep governance memperluas dan menyulitkan dalam tantangan perkembangan teori administrasi public. Kettl, Salamon, Garvey, Peters dan Pierre berpendapat bahwa sesuatunya tersebut lebih valid secara empiris atas pemahaman bagaimana program-program pemerintah benar-benar teraktualisasikan dengan cara yang lebih realistis untuk mencapai persiapan karir-karirnya di dalam sector public dan lebih menawarkan kegunaan dalam pembangunan teori daripada memakai dan meningkatkan bagian yang penting yang bersifat ortodoks. II. Suatu Model Baru di dalam Governance Kontribusi yang paling penting di dalam memunculkan literature governance adalah Laurance E. Lynn, Jr., Carolyn J. Heinrich dan Carolyn J. Hill (1999, 2001; Heinrich dan Lynn 2000). Pekerjaan-pekerjaan dari para ahli ini telah mewakili suatu sintesis ambisius dalam usaha-usahanya untuk mengartikulasikan agenda penelitian dan kebutuhan untuk membawa agenda ini maju. Mereka juga menyarankan bahwa governance adalah suatu konsep yang mempunyai potensial untuk menyatukan kedudukan literature manajemen public dan kebijakan public. Sedangkan Lynn et al. (2000, 1) sendiri berpendapat bahwa pertanyaan dasar pada

3

semua penelitian yang berhubungan dengan pemerintah adalah bagaimana rejim sector public, agensi-agensi, program-program dan aktivitas-aktifitas dapat diorganisir dan diatur untuk mencapai tujuan-tujuan public? Meskipun tujuan-tujuan Lynn et al. tidak meliputi pembangunan ruang lingkup penjelasan secara komprehensif, akan tetepi mereka juga menawarkan beberapa kebutuhan penting dalam membangun teori balasan. Hal ini telah dimulai dengan sebuah definisi governance sebagai “hukum-hukum regime, aturan-aturan administrasi, aturan-aturan judicial dan tindakan-tindakan yang dapat berupa hambatan-hambatan, resep-resep dan kemampuan aktifitas-aktifitas pemerintah dimana aktifitas didefinisikan sebagai produksi dan pengiriman yang didukung oleh barang-barang dan layanan-layanan” (Lynn et al. 2000, 3). Definisi ini menerapkan bahwa governance meliputi bagian-bagian akan tetapi elemenelemennya tidak berhubungan. Elemen-elemen ini yaitu meliputi organisasi, keuangan dan struktur program, hokum-hukum dan undang-undang; mandate kebijakan; sumber-sumber daya yang tersedia; aturan-aturan administrasi dan aturan-aturan institusional dan norma-norma. Kombinasi elemen-elemen yang dibagun pada konsep Lynn et al. mengenai governance memperdebatkan untuk menggambarkan akhir dan arti-arti aktifitas governance dan bagaimana hubungan akhir dan arti nya. Lynn et al. menyarankan bahwa studi tentang governance mempunyai dua pokok kata-kata. Dua pokok kata-kata tersebut yaitu: 1. Yang pertama adalah institusionalisme, khususnya sebagai praktek dari pada ilmuwan public choice. Tubuh literature ini telah menegaskan bahwa susunan-susunan struktural dapat menajamkan perilaku di dalam organisasi, memutuskan performance organisasi dan struktur hubungan-hubungan dengan actor-aktor di luar organisasi. 2. Yang kedua adalah studi tentang jaringan-jaringan.

Literature penelitian pada jaringan-jaringan telah menekankan pada peran-peran actor-aktor social di dalam jaringan-jaringan negosiasi, implementasi dan pengiriman. (O’Toole, 1993)

4

Seperti teori jaringan, konsep Lynn et al. mengenai governance telah mengoperasikan paling sedikitnya tiga tingkatan secara jelas. Ketiga tingkatan tersebut yaitu: 1. Institusi Pada tingkat institusi ini, terdapat peraturan-peraturan baik formal maupun informal yang stabil, hierarki-hierarki, batas-batas, prosedur-prosedur, regime, nilai-nilai dan kekuasaan.Pada tingkat institusi ini governance mempunyai sasaran pada pemahaman formasi, adopsi dan implementasi kebijakan public. 2. Organisasi Pada organisasi atau manajerial, tingkat governance adalh hierarki biro-biro, departemen-departemen, komisi-komisi, semua agensi-agensi yang lain dan beberapa non organisasi pemerintahan yang berhubungan dengan kekuasaan public oleh kontrak-kontrak atau insentif-insentif lainnya atau mandate-mandat. 3. Teknikal Pada tingkat teknikal, governance dapat mewakili tugas-tugas lingkungan dimana kebijakan publik dibawa ke dalam tingkat jalanan. Isu-isu professional, kompetensi

teknik,

motivasi,

akuntabilitas

dan

performance

adalah

kepentingan-kepentingan utama di dalam tingkatan teknikal dimana dapat menggambarkan teknik-teknik analisis dan teori yang meliputi efisiensi, manajemen, kepemimpinan organisasi, akuntabilitas, insentif-insentif dan ukuran performance. Lynn et al. (2000, 15) memberikan logika governance sebagai suatu model yang diambil dari rumus berikut ini: O = f [E, C, T, S, M] Dimana: O = Outputs atau outcomes. Akhir produk regime governance E = Faktor Lingkungan. Hal ini dapat meliputi struktur politik, tingkat kekuasaan, performance ekonomi, kehadiran atau ketidakhadiran kompetisi di antara supplier-suplier, tingkat-tingkat sumber daya dan ketergantungan-

5

ketergantungan, ruang lingkup hokum dan karakteristik-karakteristik suatu sasaran populasi C = Karakteristik-karakteristik klien. Atribut-atribut, karakteristik-karakteristik, dan perilaku klien-klien. T = Perlakuan. Ini adalah pekerjaan utama atau proses inti organisasi-organisasi di dalam regime pemerintahan. Mereka meliputi misi-misi organisasidan tujuan-tujuan, rekruitmen, criteria persyaratan, metode-metode dalam penentuan syarat-syarat, dan program perlakuan atau teknologi. S = Struktur-struktur. Hal ini meliputi tipe organisasi, tingkat koordinasi dan integrasi di antara organisasi di regime governance, tingkat relative dalam mengontrol yang tersentralisasi, perbedaan fungsional, aturan-aturan administrasi atau insentif-insentif, alokasi-alokasi anggaran, susunansusunan kontraktual atau hubungan-hubungannya, dan budaya institusi dan nilai-nilai M = Peran-peran Manajerial dan tindakan-tindakan. Hal ini meliputi karakteristik-karakteristik komunikasi-komunikasi,

hubungan-hubungan metode-metode

staf

pengambilan

manajemen, keputusan,

profesionalisme atau berkenaan dengan karir, dan mekanisme-mekanisme dalam memonitoring, mengontrol dan akuntabilitas. Model bentuk reduksi ini berniat sebagai suatu permulaan penelitian empiris di dalam governance. Lynn et al. (2000, 15) mencoba dengan sengaja untuk membuat model yang lebih fleksibel dan diakui bahwa teori alternative di mulai atau tujuan-tujuan penelitian mungkin memanggil pada inklusi atas variablevariable yang lainnya. III. Governance Sebagai New Public Management Kritik terbesar pada pendekatan Lynn et al. adalah diprediksi pada suatu definisi governance secara besar dan inklusif dalam arti yang spesifik. Pendekatan alternative menyusun batas-batas konsep dengan persamaan arti governance dengan New Public Management (NPM) yang kadang-kadang disebut sebagai

6

“New Managerialism”. NPM mengkarakteristikan sebuah pergerakan reformasi manajemen publik secara global yang telah mendefinisikan hubungan pementintah dan masyarakat. Menurut Donald Kettl (2000, 1-2) mengemukakan pendapat bahwa terdapat enam inti elemen isu-isu. Keenam init elemen isu-isu tersebut yaitu: 1. Produktifitas 2. Marketisasi 3. Orientasi Pelayanan 4. Desentralisasi 5. Kebijakan 6. Akuntabilitas Sedangkan menurut Peters dan Pierre (1998) terdapat empat elemenelemen dasar pada diskusi-diskusi karakteristik governance. Keempat elemenelement tersebut yaitu: 1. Dominannya Jaringan-jaringan 2. Penurunan kapasitas Negara di dalam control langsung 3. Campuran antara sumber-sumber publik dan private 4. Penggunaan instrument-instrumen

Semua element-elemen tersebut telah bergabung untuk membuat suatu tekanan global untuk membentuk kembali hubungan-hubungan formal dan informal di antara pemerintah dan masyarakat. Sehingga hasil dari perdebatan governance adalah menghasilkan NPM. Melalui banyak variasi-variasi NPM, mayoritas hal ini telah diprediksi ke dalam dua model-model. Model yang pertama yaitu Model Westminster yang berasal dari New Zealand pada akhir tahun 1970an dan sangat cepat menyebar ke demokrasi parlementer yang laen seperti Australia, Kanada, dan khususnya Amerika Serikat. Yang kedua adalah model reinventing government yang datang dan mempunyai sifat yang sangat unik di Amerika Serikat. Persamaan governance dengan NPM menghidari kunci kritik dari pendekatan Lynn et al. melalui perjelasan yang jelas tentang batas-batas konsep dan fokusnya di dalam sebuah model manajemen publik yang layak. Beberapa pendapat

7

memperdebatkan bahwa meskipun ketumpangtindihan NPM dan governance adalah tidak dapat disangka-sangka akan tetapi terdapat perbedaan yang fundamental pada keduanya. Beberapa ilmuwan memberi usaha-usaha serius dalam membongkar NPM dan governance secara intelektual sebagai dua bagian konsep yang dikemukakan oleh B. Guy Peters dan John Pierre (1998, 2000). Peters dan Pierre memulainya dengan penerimaan realitas peran pemerintah sebagai actor pusat kebijakan publik dan pengaruh utama di dalam ekonomi yang telah berubah dalam jangka dua decade. Perubahan ini telah menimbulkan sebuah perubahan fundamental di dalam hubungan antara sector publik dan private dan peran-peran yang relative dan responsible di dalam pelayanan publik. Hubungan ini adalah inti dari perdebatan di dalam governance. Persamaan yang lain antara NPM dan governance adalah keduanya merupakan suatu kebenaran pada sebuah asumsi-asumsi bahwa pemerintah adalah cukup jauh dari warga Negara dan masyarakat dan agen-agennya telah menjadi tidak efisien dan kasar sebagai hasilnya (Peters and Pierre, 2000). Dan terakhir governance dan NPM mencakup konsep steering. Osborne dan Gaebler (1993) secara umum menciptakan fase pemerintah seharusnya bersifat steer dari pada row, dimana streering mempunyai tujuan-tujuan kebijakan dan rowing mempunyai arti tidakan-tindakan yang dapat memenuhi tujuan-tujuan. Selain persamaan di atas, Peters dan Pierre (1998) juga berpendapat bahwa terdapat perbedaan antara NPM dan governance akan tetapi meskipun perbedaan-perbedaan ini muncul akan tetapi tidak mempunyai jawaban secara universal. Perbedaan-perbedaan antara NPM dan governance yaitu: 1. Governance merupakan sebuah konsep hubungan antara pemerintah dan

masyarakat yang selalu menjadi bagian dan paket sebuah pemerintahan demokrasi. Sedangkan NPM lebih bersifat ideology dimana NPM konstitusi yang normative secara spesifik tentang bagaimana hubungannya yang seharusnya distrukturisasi. 2. Governance adalah sebuah proses sedangkan NPM adalah sebuah outcomenya.

Governance berkaitan dengan pemahaman proses dimana kebijakan publik

8

dibuat, diimplementasikan, dan dimanage. Sedangkan NPM adalah lebih berkaitan dengan bagaimana kebijakan itu. 3. Peters dan Pierre (1998) memperdebatkan bahwa governance dan NPM

menduduki dasar filosofi. NPM adalah dasar sebuah teori organisasi. Sedangkan governance adalah dasar sebuah teori politik. 4. Government telah mengakui peran-peran unik budaya dan politik dari barang-

barang publik dan sector-sektor publik. Sedangkan NPM berfokus pada strategi-strategi kapasitas pemerintah untuk mengontrol sumber-sumber sector publik. 5. Peters dan Pierre memperdebatkan bahwa governance tidak mempunyai bagasi

NPM. Artinya governance tidak memberikan persamaan persetujuanpersetujuan atau inti motivasi yang membawa tentang revolusi budaya pada sector publik yang selalu dikarakteristikan pada NPM. Sedangkan NPM adalah suatu usaha unilateral dalam mengadakan nilai-nilai kerjasama, tujuan-tujuan, tindakan-tindakan syarat-syarat pelayanan publik, dimana suatu proyek yang menemukan bermacam-macam kekuatan dan dukungan di dalam aliran lingkaran. IV. Konjungsi Administrasi: Governance sebagai Reposisi Administrasi Publik Jika governance bukanlah NPM terus apakah itu? Peters dan Pierre (1998) menyimpulkan bahwa banyak cara-cara perdebatan governance yang secara sederhana menunjukkan bahwa akademik-akademik yang sedang menangkap realitas perubahannya. H. George Frederickson (1999b) melakukan pencarian ini sebagai reposisi administrasi publik. Proses reposisi administrasi publik ini telah menghasilkan suatu bentuk baru administrasi publik yang mempunyai sebuah bahasa dan sebuah suara yang unik. Frederickson menjelaskan tentang era administrasi publik, setalah decade kolonialisasi melalui disiplin-disiplin teori yang original (khususnya ekonomi, analisis politik, dan teori organisasi). Pergerakan reposisi administrasi publik ini sedang mengembangkan suatu garis pemikiran teori yang berasal dari administrasi publik.

9

Inti argument reposisi administrasi publik oleh Frederickson dapat dengan baik sekali dijelaskan melalui perbandingan orientasi ilmu politik, dimana disiplin ilmu politik ini sangat dekat sekali dengan ilmu administrasi publik. Frederickson juga menjelaskan sebuah teori konjungksi administrasi publik untuk menolong menjelaskan dan memberi pemahaman tentang rmasalah-masalah governance yang dibuat melalui pertumbuhan disartikulasi Negara. Teori konjungsi administrasi publik telah menumbuhkan dua penelitianpenelitan. Dua penelitian tersebut yaitu: 1. Pertama yang disumbangkan oleh Mattew Holden, Jr (1964) yang dia mencatat

bahwa pada hubungan-hubungan intergovernmental Negara di dalam area-area metropolitan dapat dilihat sebagai masalah-masalah diplomasi. 2. Yang kedua adalah penelitian bahwa juridiksi politik adalah tetap penting did lam politik dan sedikit penting di dalam administrasi. Frederickson

juga

menjelaskan

bahwa

kemampuan

konjungsi

administrasi akan dapat menawarkan dan berkoherence pada pelayanan publik yang tergantung pada beberapa factor factor-faktor ini meliputi ruang lingkup, kekuatan dan durasi argument baik secara formal ataupun informal diantara actor-aktor eksekutif interjuridiksi. Frederickson juga menjelaskan bahwa meskipun konjungsi itu sendiri adalah non hierarki, maka hierarki dibutuhkan akan keberadaan konjungsi itu sendiri. Konjungsi administrasi akan tidak terjadi tanpa struktur institusi yang terikat pada juridiksi politik yang secara struktur hierarki tetap dikarakteristikan sebagai pemerintah. V. Kesimpulan Teori-teori dan konsep-konsep governance sedang meningkat pada para ilmuwan administrasi publik. Pertama governance menjadi sebuah sinonim virtual manajemen publik dan administrasi publik, akan tetapi hal tersebut sebenarnya tidak jelas. Paling sedikitnya terdapat tiga konsep governance. Ketiga koncep governance itu yaitu:

10

1. Governance adalah sebuah kata pengganti administrasi publik dan implementasi

kebijakan. 2. Governance telah menyamakan managerialisme atau pergerakan NPM.

Konsepsi governance ditempelkan pada pergerakan reformasi manajemen global. Garis antara sector publik dan sector private menjadi sangat blur dan peranperan kebijakan tradisional dan proses-proses penyusunan kembali serta metodemetode yang digunakan untuk menyelesaikan daripada tujuan-tujuan mereka. Sedangkan NPM mengkarakteristikan sebuah pergerakan reformasi manajemen publik secara global yang telah mendefinisikan hubungan pementintah dan masyarakat. Antara keduanya governance dan NPM mempunyai persamaanpersamaan dan perbedaan-perbedaan.

11