9 Sud Evropske Unije i Pravo Konkurencije

Poslovno udruženje drumskog saobraćaja „SRBIJATRANSPORT“ a.d. Beograd, Poenkareova br.16

Stručni komentar : SUD EVROPSKE UNIJE I PRAVO KONKURENCIJE • Osnovne pravne norme EU o konkurenciji • Pravo konkurencije koje se u Evropi razvija u drugoj polovini dvadesetog i prvoj deceniji dvadeset prvog veka od suštinskog je značaja za preduzeća u svim granama privrede i za potrošače. Ono se deli u nekoliko grana, odnosno segmenata: - antimonopolsko pravo, - pravo kontrole koncentracija i - pravo kontrole državne pomoći. Antimonopolsko pravo u Evropskoj uniji obuhvata norme koje zabranjuju kartele, odnosno antikonkurencijske sporazume preduzeća, odluke udruženja preduzeća i usaglašenu praksu, na osnovu člana 101. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (u daljem tekstu UFEU) i norme koje zabranjuju zloupotrebu dominantnog položaja na osnovu člana 102. UFEU. Pravo kontrole koncentracija odnosi se na spajanja preduzeća, sticanje kontrole i formiranje zajedničkih preduzeća (joint venture). Razvijalo se prvo posredno, pozivanjem na odredbe osnivačkih ugovora o zabrani kartela i zabrani zloupotrebe dominantnog položaja, da bi 1989. godine bili doneti posebni propisi koji omogućavaju nadležnim organima Unije neposrednu kontrolu koncentracija. Pravo kontrole državne pomoći zasnovano je na članu 107. stavu 1. UFEU koji predviđa da je državna pomoć koja narušava konkurenciju u načelu nesaglasna sa unutrašnjim tržištem. Na osnovu člana 108. UFEU Komisiji je dat zadatak da kontroliše davanje državne pomoći, a države članice su obavezne da unapred obaveste Komisiju o svojoj nameri da dodele državnu pomoć nekom subjektu. Pomoć mora biti data u značajnom iznosu da bi mogla imati potencijalne posledice na konkurenciju i trgovinu između država članica. Samo takva pomoć spada u polje primene člana 107. i 108. Pored navedenih odredaba na konkurenciju se odnose i član 3. stav 1. tačka (b) UFEU, koji određuje nadležnost Unije za uspostavljanje pravila konkurencije koja su neophodna za funkcionisanje unutrašnjeg tržišta, član 37. UFEU, koji nalaže državama članicama postepeno ukidanje nacionalnih monopola komercijalnog značaja i član 86. UFEU, koji opredeljuje ponašanje država članica u odnosu na javna preduzeća i njihova isključiva i posebna prava, odnosno ograničenje konkurencije u javnom interesu. U daljem tekstu ukratko će biti izložene najvažnije odredbe prava Unije o antikonkurencijskim sporazumima, zloupotrebi dominantnog položaja i kontroli koncentracija. Antikonkurencijski sporazumi Prema prvom stavu člana 101. UFEU zabranjeni su sporazumi (ugovori) između preduzeća, odluke udruženja preduzeća i usaglašena praksa između preduzeća, čiji je cilj ili posledica da se sprečava, ograničava ili narušava konkurencija i koji mogu da utiču na trgovinu između država članica. Prema drugom stavu, takvi sporazumi i odluke su ništavi ako nisu izuzeti od zabrane pod određenim uslovima navedenim u trećem stavu istog člana. Ništavost prema odluci Suda EZ pogađa samo klauzule ugovora koje su suprotne zabrani (koje imaju antikonkurencijsko dejstvo) dok ostale njegove odredbe mogu ostati na snazi, pod uslovom da su odvojive (Predmet 56/65 Société La Technique Minière v. Maschinenbau Ulm GmbH).

Razlikuju se horizontalni i vertikalni sporazumi. Prvi nastaju između stvarnih ili potencijalnih konkurenata koji posluju na istom nivou proizvodnog ili distributivnog lanca. Horizontalnim sporazumima se

1

obuhvata, na primer, istraživanje i razvoj, proizvodnja, kupovina ili komercijalizacija proizvoda. Njima se može ograničiti konkurencija, naročito ako obuhvataju utvrđivanje cena i podelu tržišta ili ako tržišna moć koja nastaje kao posledica horizontalne saradnje izaziva negativna dejstva na tržištu u pogledu cena, proizvodnje, inovacija ili raznovrsnosti i kvaliteta proizvoda. S druge strane, saradnja između preduzeća koja posluju na istom nivou proizvodnog ili distributivnog lanca može biti sredstvo za podelu rizika, uštedu u troškovima, objedinjavanje know-how-a i brže uvođenje inovacija, te stoga ponekad može pozitivno uticati na konkurenciju. Vertikalni sporazum zaključuju dva ili više preduzeća od kojih svako za potrebe sporazuma posluje na različitom nivou proizvodnog i distributivnog lanca. Sporazum se odnosi na uslove pod kojima strane mogu kupovati, prodavati ili preprodavati određenu robu ili usluge.U pravom stavu člana 101. UFEU nabrojano je nekoliko primera zabranjenih sporazuma. Odlukama udruženja preduzeća se takođe može narušiti konkurencija. Reč je o pojedinačnim ili opštim aktima organa takvih udruženja kojima se članovima nameću određene obaveze kojima se ograničava sloboda njihovog delovanja. Zabrana predviđena u pravom stavu člana 101. odnosi se i na usaglašenu praksu koja ima antikonkurencijski cilj ili dejstvo. Usaglašena praksa predstavlja koordinaciju ponašanja između preduzeća koja, mada nisu stigla do stadijuma da zaključe formalni sporazum, rizik konkurencije svesno zamenjuju uzajamnom saradnjom (Predmet 48, 49, 51-7/69, ICI v. Commission, pasusi 64 i 65). Preduzeća usaglašavaju praksu kada ostvaruju posredni ili neposredni kontakt u nameri da utiču na ponašanje tržišta ili da konkurentima otkriju nameravano buduće ponašanje. Ako je posrednim ili neposrednim kontaktima preduzeća postignuto takvo dejstvo smatraće se da postoji usaglašena praksa bez obzira kakva je bila njihova stvarna namera pri zasnivanju kontakata Zabrana iz prvog stava člana 81. može se "oglasiti neprimenljivom" na određeni ugovor ukoliko su ispunjena četiri kriterijuma navedena u trećem stavu istog člana. Postoje i izuzeća ugovora po vrstama (na primer za vertikalne sporazume, ugovore o istraživanju i razvoju, o specijalizaciji, o transferu tehnologije, o distribuciji automobila itd.) koja se uvode posebnim uredbama Komisije ili Saveta. U takvim uredbama se preciziraju uslovi pod kojima se date vrste ugovora izuzimaju od zabrane. Ako ugovor ispunjava uslove propisane u uredbi, on je automatski punovažan i može se izvršiti. Nužan uslov za primenu antikartelnog prava EU jeste da postoji neposredan ili posredan, stvaran ili potencijalan uticaj na trgovinu između najmanje dve države članice (Predmet 56/65 Société La Technique Minière v. Maschinenbau Ulm GmbH). Uticaj na trgovinu postoji naročito kada se podele nacionalna tržišta ili kada se utiče na strukturu konkurencije unutar zajedničkog tržišta. Komisija često koristi član 81. da bi sprečila sklapanje i sprovođenje sporazuma koji bi mogli da dovedu do podele jedinstvenog unutrašnjeg tržišta duž nacionalnih granica i da ugroze ostvarivanje ostvarivanje ciljeva Zajednice (Alison Jones, 2004, str. 101).Sud EU je u praksi odredio pojam uticaja na trgovinu, a Komisija je zatim objavila odgovarajuće Obaveštenje u kome je nastojala da ga na osnovu te prakse precizno definiše. Antikonkurentski sporazumi i praksa koji nemaju uticaja na trgovinu između država članica ostaju izvan polja primene pravila EU o konkurenciji i mogu da se sankcionišu samo nacionalnim propisima. Ovaj uslov za primenu antimonopolskog prava, koji je ugrađen u tekst odredaba Ugovora predstavlja izraz načela supsidijarnosti koje je proklamovano u članu 5. Ugovora o Evropskoj uniji: "Prema načelu supsidijarnosti, u oblastima koje ne spadaju u njenu isključivu nadležnost, Unija deluje samo u meri u kojoj države članice ne bi mogle da na zadovoljavajući način ostvare ciljeve predloženog delovanja, ni na centralnom ni na regionalnom ili lokalnom nivou, već se, usled obima ili posledica predloženog delovanja, ti ciljevi mogu bolje ostvariti na nivou Unije." Tumačeći odredbe člana 81. stava 1. Sud je stao na stanovište, koji je kasnije prihvatila i Komisija, da se ove odredbe ne primenjuju ako ne postoji osetna posledica (appreciable effect) sporazuma na trgovinu između država članica ili na konkurenciju. Dakle, čak i ako sadrže najokorelije restrikcije konkurencije, ugovori mogu izbeći posledicu ništavosti ukoliko je njihov uticaj na konkurenciju ili na trgovinu zanemarljiv. Takvo stanovište je od izuzetnog značaja za mala i srednja preduzeća koja posluju u Evropskoj uniji.

2

U slučaju sumnje da je zaključen zabranjen ugovor, sprovodi se istraga i preduzeća koja su ga zaključila, pored ništavosti samih ugovornih odredaba, mogu da trpe i druge sankcije, kao što su visoke novčane kazne i odgovornost za štetu koju su naneli konkurentima.

Zloupotreba dominantnog položaja Po pravu EU o konkurenciji nije nezakonito nalaziti se u dominantnom položaju, jer se u dominantan položaj na tržištu može dospeti legitimnim sredstvima konkurencije, kao što su stvaranje i prodaja novog, konkurentnijeg proizvoda. Međutim, član 102. zabranjuje preduzećima da zloupotrebljavaju svoj dominantni položaj na unutrašnjem tržištu ili na njegovom bitnom delu ukoliko to može uticati na trgovinu između država članica.U tom članu se navode neki primeri zloupotrebe, kao što su nepošteno određivanje cene, ograničenje količina proizvedene robe i nametanje diskriminatornih ili nepotrebnih uslova u poslovanju sa trgovinskim partnerima, ali se ne definiše sam pojam dominantnog položaja. To je prepušteno Sudu EZ. Prema odlukama Suda, preduzeće je u dominantom položaju ako je u stanju da spreči održavanje stvarne konkurencije na relevantnom tržištu i da se ponaša u značajnoj meri nezavisno od konkurenata, kupaca, dobavljača i od potrošača. Dominantno preduzeće koje ima takvu ekonomsku moć na tržištu sposobno je da određuje cene koje su iznad konkurentnog nivoa, da prodaje proizvode lošijeg kvaliteta ili da svede svoj nivo inovacija ispod onog koji bi postojao na konkurentnom tržištu. Pojam zloupotrebe je bliže određen u praksi, kao "objektivan pojam koji se odnosi na ponašanje preduzeća u dominantnom položaju. To je takvo ponašanje koje utiče na strukturu tržišta na kojem je, upravo zbog prisustva konkretnog preduzeća, stepen konkurencije već oslabljen i ima za posledicu sprečavanje da se održi onaj stepen konkurencije koji još uvek postoji na tom tržištu ili da se pospeši konkurencija, korišćenjem sredstava različitih od onih koja vladaju u uslovima normalne konkurencije proizvoda ili usluga na osnovu transakcija između učesnika na tržištu". Prema stavu Komisije i Suda, preduzeće u dominantom položaju ima posebnu odgovornost za očuvanje konkurencije na datom tržištu. Kada posumnja da neko preduzeće koje se nalazi u dominantom položaju zloupotrebljava svoj položaj, Komisija pokreće istražni postupak i utvrđuje da li je povređen član 102. UFEU. U odluci kojom se utvrđuje da je taj član povređen, Komisija nalaže preduzeću da prekine zloupotrebu, a ovlašćena je i da mu razreže kaznu i to do 10% od njegovog ukupnog prometa u prethodnoj poslovnoj godini. Uredbom 1/2003 (COUNCIL REGULATION (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty (Text with EEA relevance) - "Official Journal of the European Union", No L 1 of 4.1.2003 -) uvedena je i mogućnost da Komisija naloži preduzeću da sprovede strukturne (organizacione) mere, kao što su prodaja određenih delova preduzeća ili deoba preduzeća na nekoliko ogranaka. Pri odlučivanju da li postoji dominantan položaj od suštinskog je značaja da se najpre definiše šta je relevantno tržište. Definiciju relevantnog tržišta daje Komisija u svakom pojedinačnom slučaju, ali Sud kontroliše njene zaključke i može da poništi odluku kojom se utvrđuje zloupotreba dominantnog položaja zbog pogrešnog određenja relevantnog tržišta (kao što je to npr. uradio u predmetu Kontinental Ken).

Kontrola koncentracija Pored navedenih oblika antikonkurencijskog ponašanja, kontrolišu se i koncentracije učesnika na tržištu ako su povezane sa Unijom (koje imaju "unijsku dimenziju"). Odredbe o tome ne nalazimo u osnivačkim ugovorima. Umesto toga, postupak kontrole koncentracija regulisan je Uredbom o kontroli koncentracija između preduzeća od 2004. godine (COUNCIL REGULATION (EC) No 139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentrations between undertakings (the EC Merger Regulation) (Text with EEA relevance) - "Official Journal of the European Union", No L 024 of 29.1.2004 -) i pratećom izvršnom uredbom. Koncentracija nastaje kada se dva ili više nezavisnih preduzeća međusobno spoje

3

(spajanje), kada jedno preduzeće stekne kontrolu nad drugim preduzećem (sticanje kontrole), ili kada se formira zajedničko preduzeće (joint venture), koje na trajnoj osnovi vrši sve funkcije nezavisnog privrednog subjekta. Preduzeća imaju obavezu da najave Komisiji koncentraciju koju nameravaju da ostvare, pre no što je stvarno sprovedu. Komisija ispituje svaku najavljenu koncentraciju da bi utvrdila da li se njome značajno sprečava stvarna (efikasna) konkurencija u EU. Zabranjuje se svaka koncentracija koja bi mogla da značajno utiče na konkurenciju. Preduzeća koja se spajaju mogu da preduprede ovakav rezultat ako obećaju da će preduzeti radnje kojima će pokušati da poprave negativna dejstva koncentracije po konkurenciju. Kada Komisija smatra takva obećanja zadovoljavajućim, ona daje uslovnu dozvolu za koncentraciju i nakon toga nadzire da li preduzeća ispunjavaju obećanja. U slučaju da je koncentracija preduzeća već sprovedena bez najave, a Komisija utvrdi da se njime značajno sprečava stvarna konkurencija u EU, obavezaće zainteresovana preduzeća da raskinu ugovor o spajanju ili da preduzmu druge odgovarajuće mere da bi se izvršio povraćaj u pređašnje stanje. Takva preduzeća mogu biti kažnjena novčanom kaznom. Neposredno dejstvo i prioritet normi o zaštiti konkurencije Ugovorom o osnivanju EZ nije bilo predviđeno da njegove odredbe imaju neposredno dejstvo. Jedino je bilo izričito propisano da se uredbe kao jedan od izvora prava Zajednice neposredno primenjuju u svim državama članicama (član 249. UEZ). Međutim, u nizu svojih odluka, a po prvi put u predmetu Van Gend En Los, Sud EZ je utvrdio da mnoge od odredaba ugovora pojedinačno imaju takvo dejstvo. U predlogu za tumačenje prethodnog pitanja koji je u predmetu Kosta protiv ENEL-a podneo italijanski sud, Sud EZ je potvrdio mogućnost neposrednog dejstva odredaba Ugovora uz naglasak na dodatnom momentu - da su nacionalni sudovi dužni da odredbama Ugovora o osnivanju EEZ koje imaju neposredno dejstvo pruže prioritet u primeni u odnosu na svaki nacionalni zakon, bez obzira na to da li je donet pre ili posle stupanja Ugovora na snagu. Ni ovo pravilo, kao ni pravilo o neposrednom dejstvu odredaba Ugovora, nije bilo izričito formulisano u tekstu Ugovora. Kada je drugi italijanski sud postavio pitanje kakve su posledice neposrednog dejstva neke pravne norme Zajednice u slučaju kada nacionalni zakonodavac ipak donese normu suprotne sadržine, Sud EZ je nedvosmisleno ukazao da je dužnost nacionalnog suda da obezbedi puno dejstvo pravnoj normi Zajednice, dok primenu suprotne nacionalne norme treba po službenoj dužnosti da odbije, bez obzira na to što je kasnije doneta(Predmet 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal). Odredbe o konkurenciji sadržane u UFEU imaju neposredno dejstvo na fizička i pravna lica (Predmet 127/73 BRT & SABAM, pasus 16, i predmet C-282/95 P Guérin Automobiles v. Commission, pasus 39.) ali je jedna od njih takvo dejstvo stekla tek od 1. maja 2004 godine (po stupanju na snagu uredbe 1/2003). Reč je o trećem stavu člana 81. koji se odnosi na izuzeća od zabrane kartelnih sporazuma predviđene u prvom stavu istog člana. Od donošenja te uredbe i sudovi država članica, a ne samo Komisija mogu neposredno da primenjuju ovu odredbu, i stranke se mogu na nju pozivati pred tim sudovima. U slučaju sukoba između odredaba o konkurenciji sadržanih u izvorima Unije koje imaju neposredno dejstvo i nacionalnih odredaba o konkurenciji, prioritet imaju izvori Unije. Detaljne odredbe o rešavanju ove vrste normativnog sukoba zakona sadržane su u Uredbi 1/2003 o sprovođenju pravila o konkurenciji iz člana 81. i 82. i u Uredbi 139/2004 o kontroli koncentraciji između preduzeća.

4