5. MORATA Francesc, La Unión Europea, Procesos Actores y Políticas, Barcelona, Editorial Ariel, 1998, cap. 3

Francese Morata ~

Ariel Ciencia Politica

La Union Europea Proclsos, adores y politicas

. EditorialAriel, 8.A

Barcelona

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CAPiTULO 3

TEORIAS Y ENFOQUES DEL PROCESO DE INTEGRACION 1. Introducci6n EI proceso de integracion europea y Ia naturaleza misma de Ja Comunidad han constituido desde sus jnicios un tema de debate permanente para Ia ciencia polftica. La raz6n es evidente: oi el sistema institucional, oi el proceso politico comunitario se corresponden COn nioguno de los esquemas clasicos de las relaciones internacio~ nales, aunque tampoco con el modelo tradicional de Estado liberal-democratico. Las organizaciones internacionales tradicionales-se caracterizun por el intergubernamentalismo. Las decisiones se toman por unanimidad, a propuesta de los mismos Estados miembros; no existe autoridad alguna encargada de haeer climplir los_ compromisos suscritos, oi otros reeursos que los apOitados por los Estados rniembros. Por ultimo, si se pretende que las decisiones vayan mas alia de los objetivos iniciales, se requiere la negociaci6n de nuevos aeuerdos que 10 hagan posible. La CE funeiona con arreglo a criterios totalmente distintos. En primer lugar, dispone de poderes propios, progresivamente transferidos POf los Estados miembros. Tambien gestiona sus propios reeursos presupuestarios. Las decisiones, adoptadas por unanimidad 0 par mayorfa eualificada y directamente aplieables por los Estados miembros, comportan obligaeiones para las administraciones, las empresas y los eiudadanos. Cualquier ·eiudadano 0 ente dotado de personalidad jurfdica puede dirigirse al Tribunal de lusticia cuando las decisiones de la Comunidad Ie afeeten directamente. Al mismo tiempo, COn arreglo a sus competencias, la Comisi6n Europea puede negociar acuerdos intcrnacionales e ii1tervenir en los foros mundiales. No obstante, la Comunidad tampoco presenta los rasgos tfpicos del Estado liberal-democratico. De hecho, su estructura institucional parece desconcertante a primera vista. En primer lugar, la Comisi6n, a pesar de gOu')r de la investidura parlamentaria desde 1995, no es eJ ejecutivo eomunitario, ya que, ademas de no emanar directamente del ParIamento, compmte dicha funci6n con el Consejo de Ministros. Sin embargo, ostenta en exclusiva el poder de iniciativa mediante las proposiciones dirigidas a este. Por otra parte, el Parlamento Europeo, provisto de legitimidad democnitica, no ejerce directamente el poder iegislativo, sino que, at margen de sus competeneias presupuestarias, actua esencialmente como organa eonsultivo y codeeisor con poder directo. EI poder normativo reside en el Consejo de Ministros, compuesto por representantes de los Ejecutivos de los distintos Esta-

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LA UNION EUROPEA

dos miembros. POl' ultimo, el Consejo Europeo -es decir los Ifderes de los Estados miembros~, asume la direcci6n polftica de la UE. En definitiva, la UE es mas que una organizacion internacional y menos que un Estado. ' Segun Jacques Delors,2 constituye «un objeto politico no identificadm}, un sistema hfbrido que escapa a los modeJos tradicionales. E1 proceso de integracion no tiene un unico centro motor, sino una piuralidad de centros que actuan con arreglo a I6gicas distintas e incluso, a veces, contradictorias: ante todo, los Gobiernos estatales, pOl' supuesto, pero tambien los subcentrales, las instituciones comunitarias, los comites de expertos y los grupos de interes publicos y privados. Tampoco cabe olvidar el impacto que producen acontecimientos de gran relevancia como las crisis economicas, la reunificacion alemana 0 la desintegraci6n de Ia Union Sovietica. Par otra parte, si el cankter evolutivo del sistema comunitario es innegable, desde la cread6n de Ia CECA hasta e1 Tratado de Maastricht y su revisi6n ulterior, tam bien 10 -son las fases de estancamiento, e incluso de recesion. Todo ello contribuye todavia mas a mantener la incertidumbre a la hora de analizar el sistema comunitario. l.Como explicar, por tanto, la naturaleza polftica del proceso de integraci6n? LComo interpretar, a la luz de una experiencia de mas de cuarenta afios, el proceso hacia «una uni6n cada vez m,ls estrecha entre los Pueblos de Europa}), segun Ia expresi6n contenida en eJ preambulb de los Tratados de Roma? Las distintas conceptualizaciones formuladas hasta la fecha giran esencialmente en tOrTIO a tres grandes enfoques, ligados a su vez a las grancles etapas hist6ricas de la integracion europea: el neofuncionalismo, eI intergubernamentalismo y eI federalismo. 3 No obstante, en los liltimos anos, se han ido abriendo paso nuevas aproximaciones como consecuencia de las carencias explicativas de los anteIiores enfoques.

2. Funcionalismo y neofuncionalismo l EI neofuncionalismo represent1 una adaptaci6n de la teoria funcionalista, formulada par David MUmny en los anos cuarenta,4 cuya preocupaci6n principal consistfa en asegurar Ia paz mundial. Dicho autor proponia la transferencia de funcio-nes especificas de los Estados a favor de organizaciones supranacionales.~La transferencia gradual de funciones eminentemente tecnicas, es decir de bajo contenido polftico, comportaria de forma inevitable un incremento de las interdependencias entre los Estados nacionaies, can 10 que se reducirfan cada vez mas las probabilidades de recurrir a la guerra para solucionar los conflictos.!Serian precisamente las organizaciones supranacionales las encargadas de garantizar la regulaci6n pacifica de dichos conflictos. Sin embargo, Mitrany insisti6 en Ia necesidad de limitar el I. It O. Keohane y S. HulTI\Jann (1(90), «C(lnclu~ion~: C{immunity politic.~ and inslilluionaj changc», CII W. W;lllace (cd.), Tile Dynamics of tlllvpellll inlesrl1lirll1, The RllA. Londrc~, PinIer Publishers. 2. J. Oc!ors (1993), E/lluevlI cOIlr:ierlIJ europe/J, M,ulrid, Acenlo Ed., p. 274. 3. J. Lodge (1993), «EC policymaking: institulional dYlHlmies», ell J. Lmlge (cd.), The EUnJpean ClIlIIlIIUllily