5.3 Gunther y Linz Partidos Políticos. Viejos conceptos y nuevos retos

PARTIDOS POLÍTICOS

VIEJOS CONCEPTOS Y NUEVOS RETOS «

JOSÉ RAMÓN MONTERO RICHARD GUNTHER JUAN J. LINZ

Partidos políticos: viejos conceptos y nuevos retos Editado por José Ramón Montero, Richard Gunther y Juan J. Linz

e

d

i

t

F U N D A C I Ó N

o

r

i

a

A L F O N S O

l

t

r

M A R T Í N

o

t

t

a

E S C U D E R O

C O L E C C IÓ N E S T R U C T U R A S Y P R O C E S O S S e r i e C ie n c ia s S o cia le s

Título original: Political Parties: O íd Concepts and New Challenges Publicado en inglés en 20 02 . Esta traducción ha sido publicada mediante acuerdo con Oxford University Press Political Parties: O íd Concepts and New Challenges was originally published in English in 2 0 0 2 . This translation is published by arrangement with Oxford University Press >Editorial Trotta, S.A ., 20 07 Ferraz, 55 . 2 8 0 0 8 Madrid Teléfono: 91 5 4 3 03 61 Fax: 91 5 4 3 14 88 E-mail: [email protected] http://www.trotta.es

No ' Adq .... T ip o d »

■____

© Fundación Alfonso Martín Escudero, 20 07

ïF 'T O l.W ilO

a « .«

1 Mi ■

K’'ll '. W .‘

'M M l.lUb.M

BIBLIOTECA

ISBN: 978-84-8164-860-7 Depósito Legal: M. 35.989-2007 Impresión Fernández Ciudad, S.L.

t

A Pilar, Linda y Rocío

ÍNDICE GENERAL

Agradecimientos ........................................................................................................................... 13 1.

Introducción :

los estudios sobre los partidos políticos:

José Ramón Montero y Richard G unther..................................................... ...... 15 La creciente bibliografía sobre los p artid os.................................................................... 16 El declive de los p artid os........................................................................................................ 18 Las teorías sobre los partidos................................................................................................22 ¿H acia dónde vam os desde aquí?........................................................................................ 31 El contenido de este lib ro.......................................................................................................34 Una nueva conceptualización de los partidos ......................................................... 35 La revisión de las organizaciones partidistas y de los modelos de par­ tidos ......................................................................................................................................37 M odelos organizativos, representación política y actitudes antiparti­ distas: tres análisis empíricos ............................................................................ ......40 A m odo de con clu sión........ !............................................................................................. ......45

I. LA RECONCEPTUALIZACIÓN DE LOS PARTIDOS 2. ¿Partidos

negados , obviados o redundantes ?

U na

crítica.-

Hans Daalder,............................................................................................................... ...... 49 La negación del p artid o .................................................................................................... ......5 0 El rechazo selectivo de los partidos............................................................................. 53 Los juicios selectivos sobre sistemas de partidos específicos.............................

54

El que fuera m odelo dominante británico.................................................................5 4 El rechazo de los sistemas multipartidistas......................................................... 56 La reevaluación de los sistemas multipartidistas...............................................

60

El modelo multipartidista de con sen so......................................................................61

9

P A R T I D O S P O L Í T I C O S : VIEJ OS C O N C E P T O S Y N U E V O S RE TO S

La redundancia de los p artid os....................................................................................... Los partidos com o agentes transitorios de la movilización de masas ..... Los partidos com o fuerzas de m ercad o................................................................. El ocaso de los partidos................................................................................................ Conclusiones...........................................................................................................................

Hans-Jürgen P u h le..............

71

Las dimensiones del p rob lem a........................................................................................ Los partidos catch-all y el Parteienstaat..................................................................... Los mecanismos catch-all............................................................................................ La emergencia del Parteienstaat................................................................................ L a crisis del «catch-allismo» y los nuevos tipos tentativos.................................. El reto: crisis y deslegitimación gradual................................................................ Respuesta y resultados................................................................................................... El catch-all party plus-, agente de intermediación ampliada......................... Hacia más equilibrio...................................................................................................... U n cambio secular: política menos organizada........................................................

72 80 83 85 87 88 90 93 95 96

3. Crisis y cambios de lo s partidos

catch -a ll :

63 63 64 64 66

II. LA REVISIÓN DE LOS MODELOS Y DE LAS ORGANIZACIONES PARTIDISTAS 4.

La suprem acía d e l p artid o en las in stitu cio n es PÚBLICAS: e l cambio ORGANIZATIVO DE LOS PARTIDOS EN LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS: Richard S. Katz y Peter M a ir....................................................................................

101

Tres modelos de organización p artid ista.................................................................... El partido de e lites.......................................................................................................... El partido de m asas........................................................................................................ El partido catch-all.......................................................................................................... Las organizaciones de partido contem poráneas....................................................... ¿Se margina al partido de los afiliados?....................................................................... El cambio organizativo de los partidos: fuentes e implicaciones..................... C onclusiones............................................................................................................................

102 102 105 109 111 115 119 124

MÁS ALLÁ DEL PARTIDO CATCH-ALL: ENFOQUES PARA EL ESTUDIO DE LOS PARTIDOS EN LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS: Steven B. WolinetZ ..

127

Categorías y conceptos en la literatura com parada................................................

129

5.

Partidos de cuadros vs. partidos de m asas.................................................................

131

Partidos de integración de masas, partidos cutch-i¡ll v más allá.......................

138

El argumento de K irchheim er....................................................................................

138

\ -\ v e kH vn u U à ô n de W \vu.'buvK'o.................................................................................

ÍNDICE GENERAL

El partido ca rtel ................................................................................................................... ¿Nuevas bases para la clasificación? Partidos orientados a los votos, los

141

cargos y las p o líticas.................................................................................................. El partido orientado a las p olíticas........................................................................ El partido orientado a los votos............................................................................... El partido orientado a los cargos públicos......................................................... Los problemas de operacionalización.................................................................. Pautas de cambio en los partidos europeos occidentales....................................

143 145 145 146 148 154

Observaciones finales..........................................................................................................

159

III. MODELOS ORGANIZATIVOS, REPRESENTACIÓN POLÍTICA Y ACTITUDES ANTIPARTIDISTAS 6.

Una

crisis de institucionalización .- el colapso de

UCD

en

E spaña.-

Richard Gunther y Jonathan H opkin .................................................................

165

El concepto de institucionalización............................................................................. La creación de U C D : facciones, incompatibilidades y la transición a la

170

dem ocracia.....................................................................................................................

175

El coste del con sen so.......................................................................................................... El modelo partidista: icatch-all, de facciones u holding-company ? .............. El conflicto interno y las oportunidades externas................................................. Conclusiones..........................................................................................................................

179 183 198 205

7.

R epresentación

política y modelos de partidos en

E spaña:

PP: Tània Verge ........................................................

209

Las conexiones entre la representación y los partidos ....................................... La representación com o «receptividad»............................................................... La representación com o rendición de cuentas................................................... La representación com o inclusividad.................................................................... La «receptividad» en los partidos políticos............................................................... La colusión en las ofertas program áticas............................................................. La receptividad a los afiliados................................................................................... Los mecanismos de receptividad a las demandas ciudadanas...................... Las relaciones con las organizaciones sociales................................................... La rendición de cuentas en el seno de los partidos............................................... El control de los partidos sobre los cargos públicos......................................

210 211 212 212 213 217 220 222 223 225 226

los casos de

IU, PSOE

y

El control de los afiliados sobre los líderes del partido.................................

231

La representación política de las m ujeres................................................................. Las medidas de acción y discriminación positiva.............................................

235 235

La representación orgánica e institucional de las mujeres............................ Conclusiones...........................................................................................................................

238 240

11

PARTIDOS P O LÍT IC O S: VIEJOS C O N C E P T O S Y NUEVOS RETOS

8. LOS SENTIMIENTOS ANTIPARTIDISTAS EN EL SUR DE EUROPA: Mariano Torcal, José Ramón Montero y Richard Gunther....................... El concepto y los tipos de antipartidism o.................................................................. Las dimensiones de ios sentimientos antipartidistas............................................. Los orígenes de los sentimientos antipartidistas..................................................... Correlatos actitudinales de los sentimientos antipartidistas.............................. Sentimientos antipartidistas en Portugal, Italia y G recia.................................... Las consecuencias de los sentim ientos antipartidistas sobre la participa­ ción política.................................................................................................................... C onclusiones........................................................................................................................... 9.

CONCLUSIONES: LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA POLÍTICA DEMOCRÁTICA. PROBLEMAS Y PARADOJAS: Juan J. Linz.................................

245 247 251 259 263 269 27 3 275

277

Actitudes hacia los partidos: paradojas, contradicciones y ambigüedades.. Los partidos pueden ser necesarios, pero no son confiables....................... C om petencia y símbolos de u n id ad ........................................................................ ¿Son todos los partidos iguales, o sólo sirven para dividir al pueblo?.... ¿Deberían los partidos estar interesados en opiniones o en v o to s?.......... Los partidos deberían representar mis intereses, pero no «intereses par­

280

ticulares» .......................................................................................................................... Corrupción: ¿es la culpa de los partidos?............................................................. Personalización y profesionalización de la p olítica ............................................... Partidos, dinero y democracia de p a rtid o s............................................................... Los partidos cuestan dinero; pero no el m ío, ni el de mis impuestos, ni

289 290 291 295

el de grupos de interés............................................................................................... Los partidos deberían ser más dem ocráticos; pero ¿qué significa eso?... Dem ocratización de las instituciones, pero «no» a la partitocrazia ........

295 297

281 284 286 287

Observaciones finales..........................................................................................................

300 301 302 304

Relación de gráficos, cuadros y tablas..................................................................... Referencias bibliográficas............................................................................................ Sobre los autores............................................................................................................

307 309 339

«Receptividad», responsabilidad y accountability.............................................. La desconfianza en los partidos y la legitimidad de la d em ocracia.................

AGRADECIMIENTOS

Este libro tiene dos fechas de nacimiento. La primera tuvo lugar en 2002, cuando apareció como Political Parties: Oíd Concepts and New Challenges, publicado en Oxford por la Oxford University Press (OUP); la segunda corresponde a la actual, cuando su traducción al castellano aparece ahora gracias a la generosa acogida de la Editorial Trotta. En ambos momentos, muchas personas e instituciones han hecho posible esta doble aparición, y a ellas queremos ahora expresar nuestro más sincero reconocimiento. Estamos especialmente agradecidos, para empezar, al Centro de Es­ tudios Avanzados en Ciencias Sociales (CEACS) de la Fundación Juan March, en Madrid. El CEACS en una institución de excelencia dedicada fundamentalmente a la formación de posgrado de científicos sociales espa­ ñoles y que en el transcurso de los últimos veinte años se ha convertido en punto de referencia para la comunidad internacional. Sin su apoyo, este li­ bro no habría sido posible. En diciembre de 1994, el CEACS organizó una conferencia internacional sobre los partidos políticos a la que acudieron cuarenta destacados investigadores procedentes de once países. Todos los miembros del CEACS contribuyeron al éxito de la conferencia y fueron igualmente decisivos en la posterior preparación del manuscrito del que habría de salir la primera vida de este libro. Entre todos ellos, permítasenos mencionar a José Luis Yuste, entonces director-gerente de la Fundación March, y a Javier Gomá, su sucesor; Leopoldo Calvo-Sotelo, su secretario general en las fechas de celebración de la conferencia; José María Maravall, director del CEACS, y Andrew Richards, uno de sus profesores; y Martha Peach, Paz Fernández y Almudena Knetch, que son fuentes inago­ tables de consejos e ideas, además de gestionar los excelentes recursos de la que posiblemente sea la mejor biblioteca de ciencias sociales de Madrid. En lo que hace a la primera vida de este libro, Dominic Byatt, coor­ dinador de ciencias sociales en la OUP, supo combinar con inteligencia su atención a nuestros esfuerzos para la preparación del manuscrito y su paciencia ante lo que parecía ser un proyecto sin fin. También en la OUP, Amanda Watkins, Jane Robson y Frank Pert hicieron un espléndido tra­ bajo de edición en todas y cada una de sus fases, desde la producción del 13

P A R T I D O S P O L Í T I C O S : VI EJ OS C O N C E P T O S Y N U E V O S RE TO S

original hasta la preparación de los índices. Y por lo que toca a su segunda y actual vida, hemos tenido la inmensa fortuna de contar con el generoso apoyo de Alejandro Sierra, director de la Editorial Trotta, que ha apostado siempre por la publicación del libro en su colección de Ciencias Sociales, y de José Ramón Parada Vázquez, presidente de la Fundación Alfonso M artín Escudero, que a finales de 2 0 0 4 acordó incluirlo en su programa de publicaciones. En estas decisiones tuvo un papel especialmente desta­ cado Celestino Pardo, a la sazón vocal del Colegio de Registradores de la Propiedad, de Bienes Muebles y Mercantiles de España. Una vez seleccio­ nados los capítulos que, debidamente actualizados, habrían de conformar este libro, hemos sido también afortunados con los traductores que se han ocupado de ellos: Martín Ardanaz, Luis Ramiro y, sobre todo, Esther M onterroso, una antigua y buena alumna del Programa de Doctorado en Ciencia Política que tenía la peculiaridad de ser ya doctora en Derecho Civil. Para finalizar, Ana I. Atienza ha preparado las diversas versiones del manuscrito con su habitual cuidado y eficacia, Roberto García Alonso ha supervisado las últimas fases de su recorrido con diligencia, y Pablo Fernández, Raúl Gómez, María José Hierro, Dídac Queralt y Pedro Riera han colaborado amablemente en la corrección de pruebas. Durante esta trayectoria, nuestras respectivas instituciones académicas (los Departamentos de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Madrid [UAM] y de la Ohio State University [OSU], y el Departamento de Sociología de la Universidad de Yale) han proporcionado también una considerable ayuda de muy distintos modos, demasiado numerosos en todo caso como para que podamos reseñarlos ahora. Nuestros alumnos en los cursos que hemos impartido sobre los partidos en estos años han contribuido con sus críticas y sugerencias a mejorar nuestros argumentos de forma más notable de la que pueden imaginar. Adicionalmente, el Mershon Center de la OSU, la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (mediante el Proyecto SE C 95-1007), el Ministerio de Edu­ cación y Ciencia (SE C 2000-0758-C 02-01) y la UAM y la Comunidad de Madrid (9/SHD/001 y 06-UAM/HUM-0431) han proporcionado la financiación necesaria para acometer muchas de las tareas exigidas por nuestros compromisos editoriales. Nuestras últimas palabras de agradecimiento se dirigen a nuestras esposas, Pilar, Linda y Rocío, a quienes dedicamos este libro. Durante las últimas décadas nos han proporcionado el fundamento necesario, por no hablar de su aliento y comprensión, sobre el que hemos podido asentar nuestras vidas académicas —y muchas más vidas. J osé R am ón M o ntero Universidad Autónoma de Madrid

R ichard G u n t h er O hio State University

e Instituto Juan M arch

14

J uan J . L inz Yale University

Capítulo 1 INTRODUCCIÓN: LOS ESTUDIOS SOBRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

J o s é R a m ó n M o n t e r o y R i c h a r d G u nt h er

Es probable que muchas personas interesadas por la política en general alberguen sentimientos encontrados ante la aparición de un libro como éste, dedicado a los partidos políticos. Si fueran además expertos en te­ mas políticos, dirían que la bibliografía existente sobre partidos es ya suficiente, por lo que poco más podría aprenderse de un estudio adicional cuando se llevan decenas de años realizando investigaciones académicas sobre ellos. Es posible, de otra parte, que muchos ciudadanos tampoco consideren necesarios nuevos trabajos sobre los partidos, dado que a su juicio estarían convirtiéndose en actores crecientemente irrelevantes, co­ sechando fracasos en sus respuestas a los problemas políticos y siendo reemplazados con mayor eficacia por movimientos sociales organizados informalmente, por el contacto directo entre los políticos y los electores a través de los medios de comunicación o de Internet, o por el recurso a los mecanismos de la democracia directa. Para ellos, los partidos estarían inmersos en un proceso inexorable de declive. Finalmente, otras personas, especialistas también en cuestiones de teoría democrática, podrían con­ cluir que no se ha avanzado mucho en la tarea de desarrollar una teoría rigurosa y convincente sobre los partidos, y que cualquier esfuerzo que siga alguna de las vías existentes está condenado al fracaso. Una afirma­ ción de este tipo resultará especialmente atrayente para los investigadores que hayan adoptado aproximaciones analíticas que concedan poco valor al estudio de organizaciones complejas o de las instituciones políticas y que estimen que el estudio de los partidos es irrelevante para el desarrollo de una teoría política de alcance universal. En contra de estas afirmaciones, los autores de este libro creemos que una nueva mirada a los partidos políticos resulta más pertinente que nunca. Hay varias razones para ello. Para empezar, argumentaremos que los partidos están afrontando, a principios del nuevo siglo, una serie de problemas y dificultades que no han sido previstos ni adecuadamente tra­ 15

JOSÉ R A M ÓN M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

tados por la literatura sobre los partidos. En buena medida, esta literatura aborda todavía un tipo de partidos que está más cerca de los que emergie­ ron a finales del siglo XI X o a principios del X X que de los que existen en la actualidad. Dadas las enormes transformaciones sociales e innovaciones tecnológicas ocurridas en las últimas décadas, los partidos están ahora funcionando en sistemas políticos muy distintos de los del pasado siglo, y muchos de aquéllos han logrado adaptarse a las nuevas condiciones de la competición política. Aunque reconozcamos la debilidad de los esfuer­ zos teóricos sobre los partidos políticos, estamos convencidos de que su extraordinaria importancia en todos los sistemas democráticos, en com­ binación con las dificultades surgidas tras los cambios sociales, políticos, económicos y tecnológicos de las últimas décadas, ha planteado nuevas cuestiones sobre los partidos que exigen un tratamiento analítico y em­ pírico más adecuado del que han recibido hasta ahora. De ahí que en las páginas siguientes intentemos desarrollar algunas propuestas teóricas, de las denominadas de rango medio , a partir de una revisión de las concepcio­ nes tradicionales de los partidos, sus estructuras organizativas y sus prin­ cipales funciones políticas. Realizaremos también una evaluación crítica de las tipologías y de los modelos partidistas habituales, especialmente en lo que hace a su capacidad para incorporar los desarrollos recientes y los nuevos problemas que están afectando a los partidos desde hace al menos dos décadas. Tanto los capítulos teóricos como los empíricos contenidos en este libro abordarán ambos objetivos. En este capítulo introductorio queremos discutir las afirmaciones críticas con las que se abría. Y lo ce­ rraremos con un breve sumario de las contribuciones que cada uno de los capítulos hace a la literatura sobre los partidos políticos. Nos centraremos fundamentalmente en los conceptos básicos que han guiado las investi­ gaciones empíricas sobre los partidos, sus estructuras organizativas y sus problemáticas y cambiantes relaciones con los ciudadanos en los sistemas políticos democráticos.

LA CRECIENTE BIBLIOGRAFÍA SOBRE LOS PARTIDOS

Debemos comenzar concediendo al primer grupo hipotético de escépti­ cos que no existe ciertamente una escasez de libros y artículos sobre los partidos. Como han señalado Str 0 m y Müller (1999: 5 ), «la bibliografía académica que examina los partidos políticos es enorme». De hecho, los partidos fueron de los primeros objetos de análisis presentes en el mismo nacimiento de la Ciencia Política moderna, como ejemplifican los trabajos clásicos de Ostrogorski (1964 [1902]), Michels (1962 [1911]) y Weber (1968 [1922]). En los siguientes años se publicaron varios libros extremadamente importantes (como, por ejemplo, los de Merriam 1922, Schattschneider 1942, Key 1949), pero fue realmente en los años cincuen­ ta, sesenta y setenta cuando los estudios sobre los partidos se convirtieron 16

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S S OB RE LOS P A R T I D O S P O L Í T I C O S

en un auténtico subcampo de la Ciencia Política. Trabajos como los de Duverger (1954), Ranney (1954), Neumann (1956), Eldersveld (1964), Sorauf (1964), LaPalombara y Weiner (1966, que incluía la contribución seminal de Kirchheimer), Epstein (1967), Lipset y Rokkan (1967) y Sartori (1976) establecieron las bases conceptuales y empíricas de inconta­ bles estudios de política comparada. En términos del número absoluto de publicaciones, el crecimiento de este subcampo ha sido espectacular. Desde 1945 se han publicado aproximadamente 11.500 libros, artículos y monografías sobre los partidos y los sistemas de partidos sólo en Europa occidental (Bartolini, Caramani y Hug 1998)1. ¿No es suficiente? Nosotros creemos que no. En sentido opuesto a la afirmación de que «la edad de oro de la bibliografía sobre partidos puede ya haber pasado» (Caramani y Hug 1998: 520), estamos convencidos de que es más impor­ tante que nunca estudiar los partidos y los papeles que desempeñan en las democracias modernas. Para empezar, los partidos han estado siempre entre el puñado de instituciones cuyas actividades son absolutamente esenciales para el funcionamiento apropiado de la democracia represen­ tativa. Dada la centralidad y la misión fundamental de los partidos, no es sorprendente que los analistas de la democracia hayan reconocido, desde los mismos comienzos de la Ciencia Política moderna, la importancia de supervisar constantemente su evolución y sus rendimientos. Bryce (1921: 119), por ejemplo, ha argumentado que «los partidos son inevitables: no ha existido ningún país libre sin ellos; y nadie ha mostrado cómo podría funcionar el gobierno representativo sin ellos». A comienzos de la década de los cuarenta, Schattschneider (1942: 1) resumió sucintamente su im­ portancia al afirmar que «la democracia moderna es impensable salvo en términos de los partidos políticos». Algunas décadas más tarde, otros auto­ res emplearon palabras similares para ilustrar el papel central desempeña­ do por los partidos. Como los ha descrito Stokes (1999: 245), los partidos son «endémicos a la democracia, una parte inevitable de la democracia». En Estados Unidos, los expertos han juzgado tradicionalmente que «los partidos se encuentran en el corazón de la política americana» (Aldrich 1995: 3). Sin quedarse atrás, los especialistas en Europa occidental han sostenido que «las democracias europeas no son sólo democracias parla­ mentarias, sino también democracias de partidos» (Müller 2000a: 309). Lógicamente, los restantes capítulos de este libro reconocen también la importancia de los partidos y contienen discusiones esclarecedoras sobre los papeles desempeñados por ellos en numerosas dimensiones de la vida política democrática.

1. De estas publicaciones, alrededor de la mitad ha aparecido en revistas, una cuarta parte en libros, y las demás en volúmenes editados; véase Caramani y Hug (1998: 512); para dos bases de datos diferentes y más limitadas, véanse Norris (1997) y Karvonen y Ryssevik (2001). Esos trabajos han aparecido en un buen número de países, entre los que España es uno de los que registra un menor número de publicaciones sobre partidos políticos.

17

J OS É R A M Ó N M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

Después de varios años en los que el interés académico por los parti­ dos parecía haber decaído, ha habido recientemente una notable revitalización de este subcampo de estudio. La aparición en 1995 de la revista Party Politics — dedicada explícitamente al examen sistemático de los partidos y de los sistemas de partidos desde una variedad de perspecti­ vas— ha estado acompañada por una expansión sustancial de estudios comparativos sobre los partidos, culminada hace poco por la aparición de un Handbook o f Party Politics (Katz y Crotty 2 0 0 6 )2. En conjunto, este nuevo despertar del interés por los partidos ha sido tan considerable como para convertir el declive temporal de este subcampo de estudio tras su «edad de oro» en una curiosa anomalía3. Como ha señalado Peter M air (1597: vii), «hace poco más de una década, los estudiosos de los partidos políticos eran acusados frecuentemente de estar dedicados a una rama de la disciplina un tanto pasada de moda; hoy éste es un campo prometedor que rebosa salud». Como este libro atestigua, también nosotros creemos que las teorías sobre los partidos y sus actividades en distintos sistemas políticos deben continuar ocupando un lugar prominente en la agenda' de investigación de la Ciencia Política.

EL DECLIVE DE LOS PARTIDOS

Paradójicamente, la revitalización del interés académico por los partidos ha coincidido con frecuentes afirmaciones de que los partidos han entra­ do en un proceso irreversible de declive. Si la hipótesis del «declive de los partidos» se confirmase en la mayoría de los sistemas democráticos contemporáneos, podríamos ciertamente concluir que la aparición de nuevos estudios sobre los partidos sería irrelevante. Pero sostenemos que justamente lo contrario es cierto. Más que asumir que un presunto declive de los partidos debe implicar una reducción de la literatura científica sobre ellos, pensamos que la aparición de nuevos desafíos exige una reevalua­ ción tanto de los partidos como de algunos aspectos de la bibliografía tradicional que se ha ocupado de su estudio. Como demuestran muchos

2. Entre los muchos libros que han aparecido recientemente en este ámbito están los de Katz y Mair (1994); Kalyvas (1996); Scarrow (1996a); Ware (1996); Mair (1997); Boix (1998a); Müller y Stram (1999a, 1999c); Mair, Müller y Plasser (1999, 2004); Dalton y Wattenberg (2000a); Diamandouros y Gunther (2001); Karvonen y Kuhnle (2001); Diamond y Gunther (2001); Luther y Müller-Rommel (2002a); Webb, Farrell y Hollyday (2002); van Biezen (2003a) y Caramani (2004). Además, Wolinetz (1998a, 1998b) ha editado dos volúmenes muy útiles que incluyen destacados artículos de revistas sobre partidos y sistemas de. partidos publicados desde los años sesenta. 3. Además, a lo largo de las dos últimas décadas, el estudio de los partidos ha emergido como un campo claramente identificable dentro de la Ciencia Política. Como consecuencia, se han incluido capítulos dedicados específicamente a los partidos en obras que pretenden dar una visión de conjunto sistemática de esta disciplina; véanse Epstein (1975, 1983); Crotty (1991) y Janda (1993). Y el ya citado H an dbook editado por Katz y Crotty (2006) ratifica esta tendencia.

18

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S S O B RE LOS P A R T I D O S P O L Í T I C O S

capítulos incluidos en los libros sobre partidos publicados durante los últimos diez años, estas venerables organizaciones han sido forzadas a enfrentarse a una considerable variedad de nuevos problemas4. Pero no está del todo claro el grado en que los partidos hayan fracasado al res­ ponder a esos desafíos y, por lo tanto, se haya iniciado un declive de su importancia como actores institucionalizados de la política democrática. Como han señalado Stram y Svásand (1997b: 4), «los tratados catastrofistas sobre los partidos se han convertido en una industria creciente durante las pasadas dos décadas, pero esta visión sombría de los partidos contem­ poráneos está lejos de ser autoevidente». En consecuencia, las preguntas de investigación que surgen de estas dudas se refieren a la medida en que los partidos han declinado verdaderamente como organizaciones, como objetos de la lealtad de los ciudadanos, como movilizadores de votos y como actores claves en la política democrática. Todas ellas son preguntas empíricas cuyas repuestas no deben darse por supuestas o sobre las que no cabe generalizar excesivamente. Una segunda línea de investigación está centrada en los desafíos a que se enfrentan los partidos contemporáneos, así como en sus reacciones ante ellos. Algunos tienen su origen en cambios sociales recientes. En muchos países, los niveles de afiliación a los partidos y a sus organizaciones afines han caído significativamente, cuestionando así la viabilidad de las estruc­ turas institucionales basadas en la participación de los ciudadanos que tuvieron su origen en etapas históricas anteriores. Las tendencias hacia la secularización han debilitado el peso de los partidos confesionales, al mismo tiempo que el crecimiento de la riqueza y la expansión de las clases medias han reducido la base electoral potencial de los partidos ligados a la clase obrera. La mayor participación de las mujeres en la fuerza de trabajo ha situado nuevas demandas en las agendas políticas de los partidos y ha creado un nuevo electorado en busca de representación. Las migraciones internacionales masivas han llevado a muchos individuos a países que en algunos casos han experimentado reacciones xenófobas que a su vez han alimentado el crecimiento de nuevos tipos de partidos conservadores. Otros desafíos a los partidos han aparecido como consecuencia de los mayores recursos que poseen los ciudadanos. Gracias a su mayor educa­ ción y a la ausencia de privaciones económicas, han tendido a adoptar valores posmaterialistas que han entrado en conflicto con las ideologías tradicionales de muchos partidos y han provocado el incremento de ex­ pectativas de participación que ocasionalmente resultan mejor canalizadas por los nuevos movimientos sociales, los grupos de interés centrados en una única cuestión y las protestas políticas. Más y mejor informados,

4. Cf., por ejemplo, además de los capítulos de Mariano Torcal, José Ramón Montero, Richard Gunther y Juan J . Linz incluidos en este libro, los de Stram y Svâsand 1997a; Dalton y Wattenberg 2000a; Diamond y Gunther 2001; Luther y Mülier-Rommel (2002a); 'Webb, Farrell y Holliday (2002); Cain, Dalton y Scarrow (2003) y Katz y Crotty (2006).

19

J OSÉ R A M Ó N M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

los ciudadanos son también capaces de incrementar sus capacidades de p articipación, de utilizar en mayor medida medios no politizados de infor­ mación independientes ÿ de desarrollar sus propias orientaciones actitudinales hacia la política y los partidos al margen de la guía de asociaciones secundarias o de «líderes de opinión». Algunas de estas tendencias han debilitado los vínculos estructurales y psicológicos entre los partidos y los ciudadanos, como se evidencia en los menores niveles de identificación partidista y en el incremento de los sentimientos de insatisfacción, de cinismo e incluso de alienación política. Otros retos tienen sus orígenes en desarrollos tecnológicos. Los me­ dios de comunicación de masas han abierto nuevas vías para el contacto directo entre los ciudadanos y sus líderes políticos, lo que supone que estos últimos ya no precisan de los cauces partidistas tradicionales. La rápida extensión del acceso a Internet ha creado redes masivas y com­ plejas de comunicaciones horizontales directas entre los ciudadanos y ha establecido, al mismo tiempo, bases potenciales para la segmentación de los mensajes que envían los políticos a sectores específicos y especializados de la sociedad. El lado negativo de estos avances en las comunicaciones es el enorme coste del establecimiento de tales redes, de los consultores encargados de la elaboración de mensajes y de imágenes atractivas de los políticos y, en algunos países (especialmente en Estados Unidos), de la adquisición de espacios en la radio o en la televisión para la emisión de publicidad política o electoral. Los espectaculares incrementos en el coste de las campañas han obligado a los partidos a buscar grandes volúmenes de ingresos procedentes de fuentes públicas y privadas, lo que en ocasio­ nes ha supuesto la adopción de prácticas corruptas de diverso tipo (o la sospecha de su existencia). Por último, los procesos de descentralización de la autoridad gubernamental hacia los niveles locales y regionales de gobierno han generado en varios países nuevos desafíos asociados a una competición electoral multinivel entre los ámbitos subnacionales y el na­ cional5. Los efectos acumulados de estos retos han dado lugar en algunas democracias occidentales a una literatura caracterizada por análisis un tanto fatalistas de los síntomas organizativos, electorales, culturales e institucionales del declive de los partidos (por ejemplo, Berger 1979; O ffe 19 8 4 ; Lawson y Merkl 1988a). Para algunos investigadores, estos desafíos son tan serios como para amenazar la propia supervivencia de los partidos. Según han afirmado Lawson y Merkl (1988b: 3), «pudiera ser que el partido como institución estuviera desapareciendo gradualmente, siendo reemplazado paulatinamente por nuevas estructuras políticas más

5. Puede encontrarse una exploración sistemática de estos temas en Stram y Svásand (1997b). A pesar de que ese libro se concentra en el caso de Noruega, sus resultados tienen impli­ caciones más amplias para los sistemas democráticos occidentales; cf. también Dalton y Wattenberg (2000b), Bartolini y Mair (2001), Webb (2002) y Luther y Müller-Rommel (2002b).

20

I N T R O D U C C I Ó N : LOS ESTU DIOS SOBRE LOS PA RTI DO S PO LÍT IC O S

adecuadas a las realidades económ icas y tecnológicas de la política del siglo XXI».

Los partidos en las nuevas democracias han tenido que enfrentarse a un conjunto adicional de desafíos. Con la «tercera ola» de democrati­ zación, han nacido o han sido restablecidas instituciones partidistas en docenas de sistemas políticos en los que o bien faltaba una tradición de estabilidad democrática o nunca habían experimentado gobiernos verda­ deramente democráticos. En esos casos, los partidos no sólo han tenido que realizar las funciones típicas que les corresponden en las democracias consolidadas (como el reclutamiento de candidatos, la movilización del apoyo electoral, la estructuración de las agendas políticas y la formación de gobiernos), sino que también han sido actores clave en el estableci­ miento y consolidación de los nuevos regímenes democráticos. Además, ellos mismos han tenido que institucionalizarse como organizaciones par­ tidistas viables6. Estos desafíos han sido a menudo bastante severos y han forzado a los partidos a realizar considerables esfuerzos para adaptarse a las cambiantes condiciones de la competición política. También han afectado a las demo­ cracias occidentales al facilitar la aparición de nuevos tipos de partidos asociados a los nuevos movimientos sociales. Pero en ningún caso han llevado a la desaparición de los partidos o a su reemplazo por otros tipos de organizaciones (como los grupos de interés o los movimientos sociales) o prácticas institucionalizadas (como las de la democracia directa). De ahí que deba revisarse una buena parte de la literatura de tono alarmista respecto al declive de los partidos. Como ha señalado Tarrow (1990: 253), los estudios sobre la relación entre los partidos y los nuevos movimientos sociales adolecen tanto de una sobreestimación de la distancia entre estos dos conjuntos de actores, como de una infraestimación de la capacidad de los partidos para adaptarse a las demandas de la «nueva política». Aldrich (1995 : cap. 8) es incluso más radical en su reevaluación de esta literatura, sugiriendo que los estudios relativos a «las tres Des» (decaimiento, declive y descomposición de los partidos) deben reemplazarse por «las tres Erres» (reaparición, revitalización y resurgimiento de los partidos), a la luz de los profundos cambios en las funciones y objetivos de los partidos esta­ dounidenses contemporáneos7. En un grado aún mayor, los partidos europeos occidentales han sido capaces de superar con éxito esos retos a 6. Estos argumentos se desarrollan más extensamente en varios libros recientes que tratan sobre los partidos en las nuevas democracias del sur de Europa (Pridham y Lewis 1996; Morlino 1998; Ignazi e Ysmal 1998; Diamandouros y Gunther 2001; van Biezen 2003a), América Latina (Mainwaring y Scully 1995; Cavarozzi y Abal Medina 2002; Alcántara 2004), Europa central y de 1 Este (White, Batt y Lewis 1993; Evans y Whitefield 1996; Hofferbert 1998; Hermet, Hottinger y Seiler 1998; Kitschelt y otros 1999; Moser 2001 y Rose y Munro 2003), África (Mozaffar 2006) y el este de Asia (Stockton 2001). 7. Para revisiones similares de los argumentos sobre el declive de los partidos realizados por Broder (1972), Crotty (1984) y Wattenberg (1990), veánse Schlesinger (1991) y Coleman (1996).

21

J OSÉ R A M Ó N M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

través de procesos de adaptación a lo largo de las tres pasadas décadas8. De hecho, Kuechler y Dalton (1990: 298) han afirmado que el principal (y desde luego inintencionado) impacto del surgimiento de los nuevos movimientos sociales ha consistido en forzar a los partidos a adaptarse e iniciar procesos evolutivos de cambio que además han contribuido a garantizar la estabilidad a largo plazo del sistema político. Si ha sido así, la literatura sobre el declive de los partidos debería reformularse sustan­ cialmente. Debería, en primer lugar, abandonar el carácter determinista de su valoración del impacto negativo de una amplia variedad de factores causales sobre los partidos. Y debería también, en segundo lugar, reco­ nocer la contribución de las elites partidistas a la adopción de estrategias para responder a los desafíos externos y para mantener con éxito organi­ zaciones razonablemente cohesivas y electoralmente competitivas (véase Rose y Mackie 1988). Hasta la fecha, la principal consecuencia ha sido que, pese a experimentar periodos de desalineamiento electoral durante las tres décadas pasadas, la mayoría de los indicadores disponibles sugiere que «los partidos están vivos y activos en el proceso de gobierno» (como los describen Dalton y Wattenberg 2000b : 273). Y en contra de las pre­ dicciones del declive de los partidos desde los años ochenta, siguen siendo los actores más importantes en los sistemas democráticos. En palabras de M air (1997: 90): [...] los partidos continúan im portando. Los partidos continúan sobre­ viviendo. Los viejos partidos que existían bastante antes de que Rokkan elaborara su argum entación sobre el congelamiento existen todavía hoy y, a pesar de los desafíos procedentes de nuevos partidos y de nuevos m o­ vimientos sociales, la mayoría de ellos todavía permanece en posiciones poderosas y dominantes [...]. De acuerdo con Rokkan, las alternativas partidistas de los años sesenta eran más antiguas que la m ayoría de sus electorados nacionales. Treinta años después, estos mismos partidos toda­ vía continúan dominando la política de masas [...]. En nuestros días, en resumen, son incluso más antiguos.

LAS TEORÍAS SOBRE LOS PARTIDOS

Una tercera posible fuente de escepticismo respecto a la aparición de un nuevo libro sobre partidos podría radicar en la decepción que produce el subdesarrollo de las teorías sobre ellos y en las dudas de si podrá alguna vez construirse un cuerpo convincente de teorías de rango medio que sirvan para orientar la investigación futura de un modo consistente. Pese 8. Para evaluaciones críticas de la bibliografía sobre el declive de los partidos, véanse Stram y Svásand (1997a); Reiter (1989); Beyme (1993a: cap. 2); Schmitt y Holmberg (1995); Mair (1997: caps. 2 y 4 ,2 0 0 6 ); Dalton y Wattenberg (2000b); y el número especial de European Journal o f Political Research (vol. 29 [3], 1996) editado por T. Poguntke y S. E. Scarrow y dedicado a «The politics of anti-party sentiment».

22

I N T R O D U C C I Ó N : LO S E S T U D I O S S OB RE LOS P A R T I D O S P O L I T I C O S

a reconocer la debilidad general de la teoría en este subcampo, creemos que algunas de estas críticas son excesivas. Desde sus mismos inicios, la literatura sobre partidos ha buscado elevarse por encima del nivel de la mera descripción (Daalder 1983). A lo largo del pasado medio siglo, mu­ chos investigadores han intentado generar proposiciones teóricas sobre el comportamiento de los partidos, han propuesto diversas tipologías para dar sentido a la extraordinaria variedad de partidos existentes y han tra­ tado de establecer conceptos que puedan servir como piedras angulares de propuestas teóricas de alcance medio. Como han documentado Caramani y Hug (1998: 507), alrededor de una tercera parte de las publicaciones relacionadas con los partidos europeos son de naturaleza teórica o ana­ lítica9. Dados el prominente papel desempeñado por los partidos en la política democrática, el continuo impacto sobre esta bibliografía de las contribuciones clásicas que citábamos antes y la considerable cantidad de publicaciones que han aparecido en décadas recientes, cabría esperar que hubiera habido cierta convergencia académica alrededor de un marco teórico sistemático. Pero no ha sido así. Una parte sustantiva de la teo­ rización sobre los partidos ha sido poco convincente, tan inconsistente como para no haber servido de base a la comprobación sistemática de hipótesis o la construcción acumulativa de teoría, o tan dividida entre tradiciones de investigación divergentes como para haber impedido la elaboración teórica. Esta debilidad teórica fue inicialmente señalada por Duverger (1954: xiii). En los primeros párrafos de su clásico libro hacía un llamamiento a romper el círculo vicioso que afligía a la literatura sobre partidos: por un lado, una teoría general de los partidos debe estar basada en estudios empíricos; por otro, los estudios empíricos deben estar guiados por hi­ pótesis derivadas de algún cuerpo de teoría, o al menos de un conjunto de proposiciones teóricas comúnmente aceptado. En realidad, ninguna de estas condiciones se cumplió, en detrimento del desarrollo de este campo de investigación. Una generación después, Sartori (1976: x) comenzaba su libro con una crítica al desequilibrio resultante de la continua debilidad de la teoría sobre los partidos y de la abundancia de materiales empíricos que no eran fácilmente comparables o acumulativos. Y en la actualidad parece persistir una insatisfacción ampliamente extendida al respecto: los estudios sobre los partidos han realizado pocos progresos en el desarrollo de una teoría construida sobre análisis empíricos comparados, hipótesis susceptibles de ser sometidas a comprobación y explicaciones válidas de fenómenos centrales (Wolinetz 1998c: xi y xxi; Crotty 1991). 9. Otra tercera parte de esta literatura se ha dedicado al estudio de la organización de los partidos, a su participación en el proceso electoral o a sus bases de apoyo electoral. El tercio restante ha consistido en estudios de la ideología de los partidos, la formulación de políticas, y sus papeles en el parlamento y en el gobierno; cf. Bartolini, Caramani y Hug (1998). Tres evaluaciones recientes de los estudios sobre los partidos son las de van Biezen (2003 b), Hopkin (2004) y Wolinetz (2006a).

23

J OS É R A M Ó N M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

A lo largo de las últimas décadas, ha habido algunos intentos relevan­ tes de construir teorías basándose en aproximaciones que a veces eran complementarias y a veces rivales e incluso incompatibles. Estas diversas aproximaciones han sido categorizadas por muchos autores como históri­ ca, estructural, de comportamiento, ideológica y funcional-sistémica (por ejemplo, Lawson 1976: cap. 1; Ware 1996: cap. 6). Otras revisiones más centradas en los sistemas de partidos que en los partidos perse las han cla­ sificado como genética, morfológica, competitiva e institucional (Bartolini 198 6 ; Epstein 1975). Es evidente, a partir de esta breve enumeración, que tales esfuerzos han sido numerosos y diversos. Entre estos intentos de construcción teórica, uno de los más signifi­ cativos tuvo lugar en medio de la gran expansión de los estudios sobre partidos ocurrida en los años sesenta. Dado que en aquel momento el estructural-funcionalismo era el paradigma más sugestivo en la política comparada, no es sorprendente que muchos estudios bebieran de sus principales premisas. Esta aproximación tuvo un impacto sustancial sobre el estudio de los partidos, en parte porque surgió en un periodo crucial para la institucionalización definitiva de los partidos en las democracias occidentales y coincidió con la aparición de muchos nuevos partidos en las efímeras democracias nacidas tras la descolonización en Africa y Asia (Kies 1966). Bajo estas circunstancias, caracterizadas por la proliferación de tipos muy divergentes de instituciones políticas en sociedades que se encontraban en fases de desarrollo socioeconómico muy diferentes, la adopción de un marco estructural-funcionalista común suponía una pro­ metedora herramienta para el estudio científico comparado de la política. Según sus cultivadores, la teorización sobre los partidos (y otros importan­ tes fenómenos políticos) podría avanzar mediante la identificación de los atributos y las funciones comunes desempeñados por los partidos en todos los sistemas políticos independientemente de su diversidad institucional, social y cultural. Para facilitar la comparación, o al menos para intentar discernir temas comunes entre trayectorias ampliamente divergentes de desarrollo, se afirmaba que los partidos serían los principales realizadores de las funciones de agregación y articulación de intereses y, en menor me­ dida, de las de socialización, reclutamiento y comunicación políticas. Este fundamento común podría servir como base para la elaboración de con­ ceptos, razonamientos deductivos y ambiciosas proposiciones teóricas10. Por distintas razones, esta aproximación teórica se agotó. Su desapari­ ción puede ser atribuida en parte a la desconcertante y anticumulativa (y, por lo tanto, no científica) capacidad de aparición de nuevas tendencias, que han llevado a una sucesión de cambios de enfoques en la Ciencia Polí­ tica. Pero su extinción fue también consecuencia de los defectos inherentes 10. Entre las muchas contribuciones clásicas de este género, véanse Almond (1960); Almond y Powell (1966: cap. 5); Holt (1967) y varios de los capítulos incluidos en LaPalombara y Weiner (1966).

24

INTRO DU C CI ÓN -, LOS E S T U D IO S SOBRE LOS PARTIDOS PO LÍT IC O S

a esa aproximación, sobre todo su carácter estático, su etnocentrismo y la propensión de muchos de sus seguidores a subrayar el equilibrio, la estabilidad y la funcionalidad de las instituciones por encima del con­ flicto y del cambio. Pudieron así formularse críticas más radicales por su naturaleza tautológica, por su confusión sobre dimensiones conceptuales básicas y por la frecuente debilidad del vínculo que se establecía entre las proposiciones centrales de la teoría y el análisis empírico que realizaba; esta última deficiencia era un resultado lógico de la falta de operacionalización de conceptos y de la ausencia de hipótesis contrastables'1. Sea como fuese, ese intento por establecer un marco universalista para el análisis de la política en general, y de los partidos en particular, desapareció a mediados de los años setenta. Un segundo esfuerzo significativo por desarrollar una teoría univer­ salista de los partidos es la aparición, a lo largo de la pasada década, de diversos estudios que los analizan desde la perspectiva de la elección ra­ cional. Siguiendo el clásico libro de Anthony Downs (1957), las diferentes corrientes de la escuela de la elección racional han intentado formular conjuntos compatibles de hipótesis altamente estilizadas y fundadas en un grupo común de supuestos sobre los individuos, sus preferencias y sus objetivos. En Estados Unidos, esta perspectiva ha transformado desde mediados de los sesenta el estudio de los partidos americanos. Con ante­ rioridad, como ha señalado Aldrich (1995: cap. 1), los partidos america­ nos eran vistos como coaliciones entre diferentes grupos cuyos intereses se agregaban alrededor de un programa atractivo para la mayoría de los votantes, y que trataban de hacer avanzar esos intereses a través de su presencia en el gobierno (Key 1964; Sorauf 1964). Un segundo foco de atención anterior de la bibliografía sobre los partidos americanos adoptó un tono más normativo al proponer la necesidad de que los partidos se responsabilizaran mediante la oferta a los votantes de compromisos po­ líticos que realizarían cuando llegaran al gobierno o que servirían como programas alternativos cuando estuvieran en la oposición (Ranney 1975; Epstein 1968). El desarrollo a partir de los años setenta de diversas pro­ puestas derivadas de los trabájos de Schumpeter (1942) y Downs (1957) sirvió de base para una nueva fase en el estudio de los partidos americanos, dominada crecientemente por la perspectiva de la elección racional. Esta tercera fase, basada en una analogía entre el funcionamiento de los mercados económicos y el llamado mercado político, ha reducido los partidos a grupos de políticos que compiten por las instituciones. Aunque los modelos que se concentran en la competición electoral han facilitado un crecimiento extraordinario de los estudios realizados por distintas escuelas de la elección racional, tienen algunos problemas cuando tratan 11. Véanse Meehan (1967: cap. 3) y Flanagan y Fogelman (1967) para dos evaluaciones críticas, y Lowi (1963), Scarrow (1967) y King (1969) para críticas específicas de los estudios funcionalistas sobre los partidos políticos.

25

J OSÉ R AM ÓN M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

de generar una teoría de los partidos más allá del modelo extremadamente formalizado del sistema bipartidista americano. Desde luego, la definición de partido de Downs (1957: 25) presenta claras ventajas frente a la aproxi­ mación funcionalista al caracterizar a los partidos como orientados por objetivos, a los políticos como actores racionales y a sus objetivos como ordenados de acuerdo a preferencias que pueden conseguirse a través del acceso a puestos gubernamentales. Pero esta aproximación es también problemática en la medida en que su análisis está basado en una serie de supuestos altamente simplificadores cuya correspondencia con la realidad es cuestionable. Uno de éstos concibe al partido como un actor unitario o como un «equipo» unificado. Como explicaba Downs (1 9 5 7 : 25-26), «por equipo quiero decir una coalición cuyos miembros están de acuerdo sobre todos sus objetivos y no sólo sobre parte de ellos. Por lo tanto, cada miembro del equipo tiene exactamente los mismos objetivos que cualquier otro [...]. En efecto, esta definición trata cada partido como si fuera una única persona». También son problemáticos los supuestos sobre las motivaciones de los políticos. Como de nuevo describe Downs (1957: 28 ), «asumimos que [los políticos] [...] actúan únicamente para conseguir el ingreso, el prestigio y el poder que procede de estar en el gobierno [...]. Su único objetivo es cosechar per se las recompensas del gobierno. Consideran las políticas puramente como medios para la consecución de sus propósitos privados, que pueden lograr únicamente siendo elegidos». En consecuencia, «los partidos formulan políticas para ganar elecciones, más que ganan elecciones para formular políticas». Esta caracterización extremadamente reduccionista ignora la complejidad organizativa de los partidos (Schlesinger 1984 y 1991), las interacciones entre los miembros del partido, la obvia existencia de diferentes preferencias intra-partidistas acerca de las políticas y sus a veces conflictivas posiciones sobre objetivos y preferencias12. También concentra su atención exclusivamente sobre la competición electoral entre partidos, que describe como competición entre candidatos13. Los partidos han desaparecido virtualmente como ac­ tores significativos en los análisis de la escuela de la elección racional14. De 12. Por ejemplo, Gunther (1989) descubrió, a través de una extensa serie de entrevistas con líderes de partidos españoles, que muy a menudo su comportamiento no estaba guiado por cálculos de ventajas electorales en el corto plazo. En cambio, a veces formulaban sus estrategias y orienta­ ban su comportamiento intentando conseguir otros dos objetivos — consolidar completamente el nuevo régimen democrático en España y establecer organizaciones partidistas duraderas— que en numerosas ocasiones resultaron ser incompatibles con la maximización del voto en el corto plazo. 13. El proceso electoral suele entenderse como un modelo de competición basado en la per­ cepción del votante de las posiciones de los candidatos sobre cuestiones políticas (issues), estando la decisión de voto fundamentada en la proximidad percibida entre esas posiciones sobre dichas cuestiones; un partido, por lo tanto, sería poco más que la agregación por parte de sus candidatos de posiciones sobre ciertas cuestiones en una elección dada (cf., por ejemplo, Davis, Hinich y Ordeshook 1970-. 426 y 445). Para un análisis posterior de estos temas que utiliza concepciones formalizadas de los partidos, véase Hinich y Munger (1997). 14. En el libro de texto de Shepsle y Bonchek (1997), por ejemplo, los partidos están notable­ mente ausentes de las explicaciones de las interacciones entre los actores, procesos e instituciones

26

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S SOBRE LOS P A R T I D O S P O L Í T I C O S

hecho, la mayoría de los análisis de este tipo han llegado incluso a evitar hacer referencias explícitas a los «partidos», subsumiendo el concepto de partido bajo la rúbrica de los «candidatos». Y, cuando aparecen, esas referencias están sujetas frecuentemente a simplificaciones adicionales que contradicen la realidad y dan lugar a hipótesis de dudosa validez15. Como afirma Roemer (2001: 1-2), el modelo downsiano, y muchos de aquellos que lo han adoptado, incurre en un grave error cuando simplifica estas dinámicas hasta el punto de eliminar la política de la competición política. Como resultado de estos presupuestos básicos, la contribución de la literatura de la elección racional al desarrollo de la teoría sobre los partidos ha sido notablemente débil (con las excepciones señaladas más abajo). Las críticas a las aplicaciones de la elección racional a la Ciencia Política (como la efectuada por Green y Shapiro 1994) son particularmen­ te pertinentes en el estudio de los partidos: la pretensión universalista de los axiomas y supuestos de esta aproximación ha ignorado inapropiada y arbitrariamente la gran variación de tipos de partidos existente; la se­ lección de sus hipótesis, guiadas por cuestiones metodológicas antes que por los problemas que tratan de explicarse, ha restringido enormemente su aplicabilidad e incluso su relevancia para muchas facetas del compor­ tamiento de los partidos; y su capacidad explicativa de las interacciones de los partidos con los votantes, o con otros partidos, es también débil. Por lo tanto, la misma consistencia y simplicidad de las ideas que sostie­ nen esta aproximación, que a priori podrían resultar beneficiosas para promover la contrastación de hipótesis y la construcción de una teoría potencialmente acumulativa, son también fuentes de debilidad cuando se aplican al estudio de los partidos, sobre todo debido a su incapacidad para capturar la complejidad, multidimensionalidad y naturaleza interactiva de los objetivos que persiguen los partidos y sus líderes, las estrategias que despliegan y los comportamientos que adoptan en el mundo político. Como se ha señalado, el análisis de la competición partidista es un buen ejemplo de ello. Bartolini (2002) ha analizado cuidadosamente los pro­ blemas asociados a la unidimensionalidad y ambigüedad del concepto de competición, tomado inicialmente de la economía y aplicado, a menudo acríticamente, al campo político. Según demuestra, muchos de los supues­ tos simplificadores presentes en esa aproximación no concuerdan bien con importantes aspectos de la competición real en el ámbito de la política. En consecuencia, la construcción teórica sobre los partidos ha sido socavada por la pobre correspondencia entre una realidad empírica frecuentemente compleja, desordenada y multidimensional, por un lado, y un intento de

políticas. Los partidos sólo aparecen en el penúltimo capítulo sobre «Gobierno de gabinete y democracia parlamentaria [en Europa occidental]». 15. Por ejemplo, Brenan y Lomasky (1993: 121) asumen como una de las premisas sobre las que basan su investigación «la existencia de un sistema bipartidista en muchas democracias occidentales».

27

JOSÉ R A M Ó N M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

formación de teoría «elegante» pero a menudo simplista e irreal, por otro. Dadas estas incompatibilidades entre modelos excesivamente simples y una realidad altamente Compleja, surgen dudas incluso sobre la medida en que resulten finalmente contraproducentes estos esfuerzos por establecer un único marco común para la deducción de hipótesis y la construcción de una teoría acumulativa de la política. En los últimos años, algunos investigadores han empleado versiones «blandas» de la teoría de la elección racional en sus estudios sobre los partidos. Estos autores reconocen que, en los modelos sobre la compe­ tición electoral, la reducción de los «partidos» a candidatos individuales ha debilitado el análisis empírico de las organizaciones partidistas. Como señala Stram (1990b: 5 6 5 ), «los modelos de elección racional sobre los partidos [...] no han conseguido generar una teoría simple y coherente del comportamiento competitivo de los partidos o producir resultados robus­ tos que puedan aplicarse bajo una variedad de condiciones ambientales». En cambio, esos estudios de «elección racional blanda» han relajado en sus análisis empíricos muchos de los supuestos centrales de las visiones más rígidas de este enfoque; sus representaciones de la racionalidad de los actores políticos son mucho más plausibles (aun siendo todavía bastante estilizadas); han ensanchado el rango de los objetivos perseguidos por los políticos; han incluido consideraciones de los límites existentes para el comportamiento de los partidos en distintos contextos y han prestado más atención a los datos empíricos en el desarrollo de las proposiciones teóri­ cas sobre los partidos16. Estos estudios se han basado en análisis empíricos sistemáticos y han pretendido mejorar la elaboración de teorías teniendo en cuenta la complejidad organizativa de los partidos, la diferenciación de sus objetivos y la interacción entre las demandas de los votantes y la na­ turaleza de las ofertas presentadas por los partidos. De este modo, tratan a los partidos como variables endógenas cuyas características organizati­ vas, ideológicas e institucionales están condicionadas por las estrategias perseguidas por los líderes (actuando como actores racionales) y por los diversos contextos de los sistemas políticos dentro de los que actúan. Esos estudios han realizado avances significativos en el establecimiento de un marco común para la teorización sobre el comportamiento de los partidos, las preferencias de sus líderes y las condiciones que afectan a la formación de gobiernos en sistemas políticos con diversas estructuras institucionales. En nuestra opinión, tienen una mayor probabilidad de hacer contribu­ ciones relevantes a la elaboración de teorías sobre los partidos que la aplicación de modelos económicos simplistas al estudio de organizaciones partidistas complejas y de sus interrelaciones con diferentes conjuntos de actores en la sociedad y en el gobierno. Sin embargo, persisten todavía 16. Véanse, por ejemplo, Strom (1990a: cap. 2); Budge y Keman (1990); Aldrich (1995); Laver y Shepsle (1996) y Müller y Strem (1999a, 1999c); y para estudios de caso de dos familias de partidos específicas, Koelbe (1991) y Kalyvas (1996).

28

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S S O B R E LOS P A R T I D O S P O L Í T I C O S

algunos problemas, especialmente en relación con la capacidad de este enfoque para integrar supuestos sobre el comportamiento de los líderes de diferentes tipos de partidos dentro de sistemas políticos similares, o de partidos con características organizativas comunes en sistemas diferentes. En su capítulo en este libro, Steven S. Wolinetz ha tratado de conectar los esquemas clasificatorios basados en los diferentes objetivos perseguidos por las elites de los partidos con criterios operativos mejor dotados para la generación de hipótesis contrastables y la construcción de teorías sobre los partidos. Una tercera tradición intelectual pretende generar aportaciones teó­ ricas empleando una aproximación inductiva al estudio de los partidos. Más clásica y mejor conocida por su larga tradición, esta línea ha elabo­ rado un gran número de modelos y tipologías de partidos. Aunque se ha aprendido mucho acerca de la estructura, las estrategias y el comporta­ miento de los partidos a partir de las hipótesis de rango medio, tampoco este intento ha cumplido, con alguna excepción, sus expectativas sobre el desarrollo de una teoría sobre los partidos. Distintas razones han in­ tervenido en este resultado. En primer lugar, la mayoría de las tipologías de partidos estaba exclusivamente basada en las experiencias históricas de un número notablemente escaso de democracias europeas durante las primeras seis décadas del siglo XX. Esta conceptualización, generalmente estática, ha tenido una aplicabilidad limitada a partidos de otros países (incluso con democracias estables como Estados Unidos), ha sido incapaz de dar cuenta de los retos a los que se enfrentan los partidos y ha resul­ tado crecientemente irrelevante para los estudios de un gran número de partidos surgidos a raíz de la «tercera ola» de democratización. Ni los esquemas de categorización clásicos (por ejemplo, Duverger 1954; Neumann 1956) ni los más contemporáneos (por ejemplo, Kirchheimer 1966; Panebianco 1988; Katz y Mair 19 9 5 ; Krouwel 2006) han logrado capturar todo el rango de variación del extremadamente amplio número de partidos actuales, especialmente a la vista del escaso número de tipos de partidos elaborados en cada una de esas contribuciones. La principal excepción es la de Gunther y Diamond (2001, 2003), que discuten 15 diferentes tipos de partidos en distintas regiones del mundo a lo largo del último siglo y medio. Este enfoque tampoco ha permitido la construcción acumulativa de teoría ni un mínimo consenso sobre una categorización de los partidos de acuerdo a conjuntos de' criterios consistentes. En realidad, las diversas tipologías han diferido sustancialmente respecto a la naturaleza de los criterios usados para distinguir los distintos tipos de partidos. Algunas de estas categorizaciones (por ejemplo, Neumann 1956; Kitschelt 1989b; Katz y Mair 1995) se basan en criterios funcionales, diferenciando los partidos sobre la base de una raison d ’être organizativa o de algún objetivo específico que persiguen. Otras son organizativas (Duverger 1954; Pane­ bianco 1988; lütschelt 1994, 200 6 ), distinguiendo entre los partidos que 29

J OS É R A M Ó N M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

tienen estructuras organizativas débiles y los que han desarrollado gran­ des infraestructuras y complejas redes de relaciones de colaboración con otras organizaciones secundarias. Otras aun (por ejemplo, Michels 1962 [1911]; Eldersveld 1964) han adoptado criterios sociológicos, basando su trabajo explícita o implícitamente en la noción de que los partidos son productos de (y deben representar los intereses de) varios grupos socia­ les. Finalmente, algunos trabajos, pioneros en su tiempo, han mezclado indiscriminadamente esos tres conjuntos de criterios. Este es el caso de Kirchheimer (1966), que plantea cuatro modelos de partido: partidos bur­ gueses de representación individual, partidos clasistas de masas, partidos confesionales y partidos catch-all. A pesar de que son útiles para la identificación de características dis­ tintivas de los partidos, estas tipologías carecen por sí mismas de capa­ cidad explicativa. Su mayor utilidad, como señaló Rokkan (1967: 174), radica en el empleo de criterios multidimensionales para capturar con­ figuraciones complejas de rasgos, incluyendo elementos que pueden ser significativos en un contexto político particular, pero al mismo tiempo permitiendo el análisis comparado en relación a varias dimensiones. Sin embargo, cuando estas tipologías se aplican incorrectamente pueden in­ ducir a los investigadores a caer en una trampa metodológica basada en el supuesto implícito de que un tipo de partido específico se convertirá en dominante y caracterizará una fase completa en un proceso de evolución histórica a largo plazo, que a su vez será seguido por su desplazamiento como el partido prototípico por un tipo diferente en un periodo poste­ rio r17. Además, una utilización inapropiada y superficial de los modelos de partidos puede debilitar los estudios empíricos y la elaboración de teorías, llevando a simplificaciones groseras de las características de los partidos, a supuestos injustificados de similitud (cuando no de uniformidad) entre partidos que de hecho son diferentes y a la aplicación inapropiada de etiquetas (como la de catch-all) a partidos cuyas características organi­ zativas, ideológicas o estratégicas difieren significativamente del modelo original. En resumen, los investigadores pueden sentirse obligados a forzar la cuadratura del círculo porque las opciones disponibles son insuficientes en número y variedad para capturar la naturaleza esencial de muchos partidos del mundo real. Y ello, a su vez, lleva a descuidar las diferencias potencialmente significativas que existen entre los partidos o las tensio­ nes y tendencias evolutivas dentro de los propios partidos, pese a que en realidad puedan tener una relevancia teórica considerable.

17. Como ha observado Bartolini (1986: 259), en ninguna fase histórica ha existido una homogeneización de los partidos. Al contrario, varios tipos diferentes de partidos han coexistido a lo largo de toda la historia de la competición multipartidista democrática, de tal forma que partidos preexistentes han coincidido con los nuevos tipos emergentes. Esto ha continuado hasta nuestros días: incluso aunque ha habido una tendencia general hacia partidos organizativamente débiles, en la mayoría de los sistemas democráticos coexisten tipos de partidos muy diferentes.

30

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S S O B R E LOS P A R T I D O S P O L I T I C O S

¿HACIA DÓNDE VAMOS DESDE AQUÍ?

El estudio de los partidos no debe ser fundamentalmente diferente del de otros subcampos de la Ciencia Política. Debe aspirar a reemplazar los círculos viciosos antes mencionados por un círculo virtuoso en el que proposiciones teóricas ayuden a estimular y estructurar la investiga­ ción empírica. A su vez, sobre la base de los resultados de la investigación empírica se validarían, rechazarían o modificarían las proposiciones teó­ ricas. En consecuencia, los cánones científicos básicos tienen reservado un importante papel tanto a los procesos analíticos inductivos como a los deductivos. La inducción es la más apropiada para la generación de proposiciones teóricas que concuerden con la realidad que pretenden explicar. La deducción es necesaria para derivar, a partir de proposiciones teóricas, hipótesis contrastables que puedan ser confirmadas o rechazadas a partir de la evidencia empírica. Hasta la fecha, este diálogo entre las fases inductiva y deductiva de las elaboraciones ha sido inadecuado en el estudio de los partidos. Hemos revisado dos intentos predominantemente deductivos para establecer una teoría general de los partidos (o incluso de la política en su sentido más amplio): uno de ellos, el estructural-funcionalismo, fue importado desde los campos de la Antropología y de la Sociología; el otro, el análisis de la elección racional, desde la Economía. Desde nuestro punto de vista, ninguno de ellos ha conseguido su objetivo de establecer un marco analítico común, o al menos reforzado un cierto consenso en­ tre los investigadores de la disciplina que sirva de base aceptable para la investigación y la formación de teorías18. Como paradigma de la Ciencia Política, el estatus del estructural-funcionalismo duró menos de una dé­ cada antes de que fuera virtualmente abandonado como marco analítico. Las aproximaciones fundadas en la elección racional han sido mucho más persistentes: en el estudio de los partidos, han sido empleadas por una minoría de investigadores durante más de cuatro décadas. Pero hasta el momento las versiones más rígidas y ortodoxas de la elección racional no han conseguido aproximarse al estatus de paradigma en este subcampo, ni tampoco han sido capaces de convencer a una mayoría de los académicos que trabajan en esta área de que proporciona un enfoque válido o útil para enmarcar los estudios teóricos y empíricos del comportamiento de los partidos. Desde luego, muchos resultados valiosos se han derivado de las aplicaciones «blandas» de este enfoque, que comprueba rigurosamen­ te hipótesis generadas a partir de los supuestos de la elección racional empleando datos empíricos. A la vista de los avances realizados por los 18. Esta situación contrasta con la de la Física, donde, como es notorio, ha existido durante décadas un amplio consenso respecto a qué tipos de fenómenos pueden ser explicados adecuada­ mente por las hipótesis derivadas del paradigma newtoniano, qué fenómenos incluyen procesos dinámicos que pueden ser explicados mejor por la física relativista, cuáles requieren análisis enraizados en los preceptos de la física cuántica, etcétera.

31

JOSÉ RAMÓN M O N T E RO Y R I C H A R D G U N T H E R

estudiosos que utilizan este último planteamiento, es improbable que haya muchos investigadores que acudan a las versiones más ortodoxas, abruma­ doramente deductivas y no empíricas de la teoría de la elección racional. Por las razones expuestas antes (y discutidas con mayor extensión por Bartolini [2002]), caben dudas sobre la validez de la analogía entre los simples modelos económicos de individuos maximizadores de beneficios, por un lado, y las complejas y multidimensionales organizaciones que persiguen una amplia variedad de objetivos dentro de contextos suma­ mente diferenciados, por otro. A juzgar por los resultados obtenidos, es posible también albergar dudas sobre la formulación de una única teoría de los partidos y más aún si se trata de una única teoría de la política. Como muchos otros investigadores, somos escépticos respecto a la posible construcción de una teoría general que explique, a través de una serie de proposiciones interrelacionadas, fenómenos tan diversos como los que van desde los rasgos organizativos de los partidos hasta el impacto de sus actividades en las vidas de los ciudadanos. Esto no supone afirmar que los estudios empíricos predominante­ mente inductivos que dominan la bibliografía sobre los partidos hayan culminado en el desarrollo de un cuerpo satisfactorio de teorías de al­ cance medio. Aunque muchas de ellas contienen aportaciones intere­ santes y realizan contribuciones empíricas significativas, este subcampo muestra todavía una considerable confusión, derivada de conceptos, términos y tipologías que son innecesariamente redundantes, resultan escasamente comparables o simplemente no son acumulativos. Y aunque este «florecimiento» pueda ser una estrategia adecuada para fomentar la proliferación de desarrollos novedosos en un subcampo reciente, llega­ dos a un cierto punto es deseable eliminar las malas hierbas del jardín y concentrarse en el cultivo de brotes más fructíferos. Es posible, en consecuencia, que el subcampo de los partidos se beneficie de la adop­ ción de estrategias analíticas basadas en un terreno intermedio entre los enfoques guiados por una metodología deductiva, escasamente empírica y a veces excesivamente simplificadora, por un lado, y los estudios guia­ dos empíricamente que en ocasiones lian culminado en una cacofonía de conceptos, tipologías y modelos, a veces compatibles, pero redun­ dantes, y a veces incompatibles y no acumulativos, por otro. Como ha propuesto Janda (1 9 9 3 : 184), «nuestro desafío es asimilar, desarrollar y extender la teoría existente más que esperar que descienda de las alturas una teoría general»19. ¿Qué tipo de pasos podrían seguirse para reforzar las teorías de rango medio y las hipótesis susceptibles de contrastación empírica relacionadas con los partidos? Una aproximación (como la propuesta por von Beyme [1985] y Wolinetz [1998c]) consistiría en desarrollar teorías parciales 19. Véase también Janda (1980), donde el autor contribuye a ¡a teorización comparativa contrastando empíricamente los conceptos que propuso originalmente Duverger (1954).

32

I N T R O D U C C I Ó N : L O S E S T U D I O S S O B R E L OS P A R T I D O S P O L Í T I C O S

que traten aspectos específicos de los partidos, pero que vayan más allá de meras descripciones esquemáticas o de simples generalizaciones empí­ ricas. Esta aproximación ha sido eficazmente utilizada en subcampos de la Ciencia Política relacionados con el que tratamos en este capítulo. En el del comportamiento electoral, por ejemplo, este tipo de perspectiva queda ejemplificado por la teoría de los cleavages sociales, en la que un conjunto de hipótesis explicativas (basadas en la existencia de un grupo común de supuestos y conceptos, el recurso a un vocabulario común y la utilización de metodologías empíricas generalmente compatibles) han po­ dido comprobarse sistemáticamente a lo largo de más de cuatro décadas. Este cuerpo teórico no sólo ha sido capaz de alcanzar un amplio consenso alrededor de sus resultados empíricos, sino que también ha generado innovaciones teóricas notables y ha sido muy sensible a los cambios en la fuerza del anclaje del voto basado en cleavages sociales durante las pasa­ das décadas20. Una segunda aproximación trataría de disminuir aún más las barreras entre los enfoques predominantemente deductivos y los más tradicionales enfoques inductivos. En este sentido, Barnes (1997: 135) ha propuesto el desarrollo de teorías generales a través de la integración de las que él denomina «islas de teoría inductiva» y los principales logros de la elección racional. En muchos aspectos, la distancia entre los dos enfoques no es tan grande, como atestigua el reciente florecimiento de estudios de «elección racional blanda ». Desde el campo de la elección racional, Schlesinger (1984: 118) ha sostenido que las críticas a la ausencia de un marco teórico sobre los partidos son simplemente una exageración, dado que existe un cuerpo común que cimenta la mayoría de las monografías sobre partidos, aunque pueda ser necesario pulirlo, sistematizarlo y contrastarlo empíricamente. De modo similar, Müller y Strem (1999b: 307) han defen­ dido posiciones de compromiso entre las tradiciones de investigación ca­ racterizadas por la elaboración de modelos formales y las aproximaciones más empíricas e inductivas. Aunque este enfoque supondría un abandono de las pretensiones universalistas basadas en los estrictos supuestos de la racionalidad, que a veces imposibilitan su comprobación empírica, podría también impulsar los estudios sobre los partidos, de otro modo ateóricos y descriptivos, tratando de alcanzar objetivos teóricos solventes en base a la construcción de hipótesis y de su contrastación empírica. Una tercera aproximación consistiría en mantener una posición bási­ camente inductiva/empírica, pero facilitando la generación y comproba­ ción de hipótesis mediante la consolidación de la miríada de tipologías existentes: podría así adoptarse una terminología común para describir los modelos de partidos fundamentalmente equivalentes que en la actualidad se agrupan bajo diferentes nombres. Esto, a su vez, requeriría la estan20. Véanse, por ejemplo, Lipset (1960, 1981); Lipset y Rokkan (1967a); Rose (1974b); Bartolini y Mair (1990); Franklin, Mackie, Valen y otros (1992); Evans (1999); Bartolini (2000); Karvonen y Kuhnle (2001); Gunther y Montero (2001) y Thomassen (2005).

33

JOSÉ R AM Ó N M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

darízación de los criterios'con los que se categorizan los partidos y, si es preciso, la elaboración de modelos adicionales que capturen la esencia de los partidos que han emergido en algunas de las nuevas democracias de la «tercera ola», más allá de las regiones ampliamente estudiadas de Europa occidental y de América del Norte, o en las democracias establecidas con posterioridad a la formulación de las tipologías tradicionales21. Los beneficios de esta orientación pueden observarse en otros dos subcampos también próximos como los de las dinámicas de los sistemas de partidos22 y los efectos de los sistemas electorales23: el desarrollo de ambos se ha visto facilitado por un conjunto común de conceptos, definiciones y fórmulas para calcular sus principales indicadores operativos. Un acuerdo general sobre el significado y la operacionalización de estos conceptos ha hecho posible comparar consistente y precisamente los sistemas de partidos de­ mocráticos entre sí, además de observar su evolución a lo largo de varias décadas. Esta estandarización de conceptos, términos e indicadores ope­ rativos no ha tenido lugar todavía en el estudio de los partidos. Otra aproximación, más modesta pero a nuestro juicio también nece­ saria, consiste en reexaminar críticamente las viejas tipologías, los concep­ tos y los supuestos que los sostienen. Este es el planteamiento adoptado en muchos de los capítulos de este libro.

EL CONTENIDO DE ESTE LIBRO

Com o ya se ha dicho, el principal objetivo de este libro radica en el desarrollo de una más rigurosa fundamentación teórica de los partidos mediante la revisión de los conceptos y modelos que han alimentado este sübcampo de la Ciencia Política a lo largo de las cinco últimas décadas. El libro está dividido en tres partes. Los dos primeros capítulos están dedicados a la re-conceptualización de los aspectos más básicos de los partidos políticos. Los dos siguientes discuten los modelos de partido a través de distintos criterios organizativos. Los siguientes tres capítulos examinan empíricamente algunos problemas relevantes de la estabilidad de los partidos, de su capacidad representativa o de las actitudes de los ciudadanos hacia ellos a través de casos de partidos españoles o del sur 21. Véase Gunther y Diamond (2001) para un esfuerzo de este tipo. 22. Entre muchos de los análisis de los sistemas de partidos realizados a lo largo de las cinco últimas décadas están los de Duverger (1954); Lipset y Rokkan (1967a); Sartori (1976); Merkl (1980); Daalder y Mair (1983); von Beyme (1985); Wolinetz (1988); Ware (1996); Mair (1997); Pennings y Lañe (1998); Broughton y Donovan (1999); Karvonen y Kuhnle (2001); Bardi (2002) y Wolinetz (2006b). 23. Una cierta línea continuada de desarrollo de teoría e indicadores operativos en este subcampo puede trazarse desde Duverger (1954) a Rae (1971); Nohlen (1984); Grofman y Lijphart (1986); Taagepera y Shugart (1989); Lijphart (1994); Cox (1997); Penadés (2 0 0 0 ,2 0 0 6 ); Shugart y Wattenberg (2001); Colomer (2004); Norris (2004); Gallagher y Mitchell (2005), y Montero y Lago (2005).

34

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S S O B R E LOS P A R T I DO S P O L Í T I C O S

de Europa. Finalmente, el capítulo que cierra el libro desgrana algunos de los problemas y paradojas a los que se enfrentan los partidos en las democracias contemporáneas. Desde diferentes perspectivas conceptuales y teóricas, los autores de estos ocho capítulos pretenden así mejorar el conocimiento acumulado sobre los partidos políticos, formular hipótesis contrastables que puedan servir como cimientos para la construcción de teorías de rango medio y elaborar proposiciones teóricas con un mayor poder explicativo.

Una nueva conceptualización de los partidos En la primera parte del libro, Hans Daalder analiza sistemáticamente en el capítulo 2 los trabajos que desde comienzos del siglo X X han abordado la supuesta «crisis de los partidos» o, com o fue también conocido a partir de la década de los setenta, el «declive de los partidos». Daalder critica los pseudoconceptos normativos o ideológicos empleados implícita o explícitamente en dicha literatura, con una frecuencia extraordinaria, en las evaluaciones negativas de la situación de los partidos en Europa occidental. Como sostiene, el término «crisis de los partidos» se ha uti­ lizado habitualmente como un simple eufemismo para el rechazo de los partidos en general o de alguno de ellos en particular. Así ha ocurrido sobre todo en la primera de las cuatro variaciones de esta literatura, que Daalder denomina como «negación del partido». Poco después de la aparición de los partidos de masas, los trabajos de Ostrogorski (1964 [1902]) y Michels (1 9 6 2 [1911]) denunciaron la subordinación del in­ dividuo a la organización, y la de esta última a los líderes del partido. Existían dos tipos de argumentos bajo aquella rúbrica común: uno de ellos fue articulado por quienes sentían nostalgia de un orden político tradicional y supuestamente arm ónico, y el otro fue mantenido por liberales e individualistas que concebían el partido como una organi­ zación tiránica y antidemocrática. El establecimiento subsiguiente del Estado de Partidos o Parteienstaat (analizado en mayor profundidad por Hans-Jürgen Puhle en su capítulo en este libro) confirió legitimidad a los partidos, pero no impidió un segundo tipo de críticas, centradas ahora en ciertos tipos de partidos o de sistemas de partidos. Entre los auto­ res europeos, las críticas se dirigieron fundamentalmente a los partidos catch-all, mientras que en Estados Unidos se descalificaba a los partidos por su falta de «responsabilidad»: en 19 5 0 , la American Political Science Association aprobó una resolución en favor de un sistema bipartidista «más responsable» (APSA 1950). Un tercer tipo de descalificaciones estu­ vo localizado en los sistemas multipartidistas, y procedía de una simplista caracterización del sistema bipartidista británico. A pesar de que sólo una minoría de democracias cuenta con los elementos propios de un sistema bipartidista, han sido muchos los autores que lo han convertido en una especie de modelo «natural», sobre todo entre quienes prefieren O C

JOSÉ RAMÓN M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

un sistema electoral mayoritario o analizan la com petición partidista desde la perspectiva de la elección racional. El cuarto grupo de críticas proviene de quienes afirman la «redundancia» de los partidos, por haber cumplido ya su función básica de movilización de los electorados o por haber degenerado en simples maquinarias electorales. Desde su punto de vista, es probable que los partidos desaparezcan o que cuando menos, acrecienten su declive tras la emergencia de los nuevos movimientos sociales y la adquisición de nuevos recursos personales por parte de los ciudadanos. Para Daalder, esta serie de críticas sucesivas en la literatura politológica sobre los partidos se encuentra vinculada a un determinado partido, país o época histórica. Daalder advierte a quienes vayan a dedicarse a la revisión de conceptos que deberían ser muy cuidadosos para evitar estos sesgos normativos, y que deberían dotar de especificidad a los cri­ terios que sustentan sus formulaciones. Un análisis más riguroso de los conceptos básicos puede desbancar las «generalizaciones» fáciles o los saberes convencionales que circulan habitualmente dentro de numerosos círculos académicos, o en general entre los ciudadanos, y puede a su vez proporcionar nociones más apropiadas y facilitar la creación de teorías más rigurosas sobre los partidos. Si Daalder reexamina críticamente los pseudoconceptos que han apa­ recido en la literatura sobre la crisis de los partidos desde comienzos del siglo X X , en el capítulo 3 Hans-Jürgen Puhle centra su análisis en la «crisis» del partido catch-all desde la década de los setenta. Discute allí en detalle la reestructuración experimentada por los partidos catch-all occidentales com o respuesta a los nuevos retos que han derivado de las transforma­ ciones sociales y de los cambios en los Partienstaat donde operan. En su análisis de la evolución del partido catch-all, Puhle ofrece una valiosa combinación de elementos teóricos y empíricos, de tipologías y de con­ ceptos. De modo similar a los argumentos sostenidos por Katz y Mair en el capítulo correspondiente, Puhle distingue tres olas en la consolidación de los partidos, que culminaron en cuatro tipos de partidos a lo largo del siglo pasado en Europa. También como Katz y Mair, Puhle subraya el carácter tentativo de la delimitación de estas fases históricas: los modelos de partido son «tipos ideales» que no se ajustan plenamente a los partidos políticos del mundo real. En cambio, la mayoría de los partidos contiene una combinación de rasgos de tipos distintos, bien que unos u otros estén por lo general suficientemente delimitados como para permitir al analista caracterizar a los partidos de manera precisa en una tipología. Si las fases históricas que Puhle identifica son más ilustrativas que definitivas, y si la mayoría de los partidos en el mundo real se aproxima sólo ligeramente a los criterios definitorios de los tipos ideales de partidos contenidos en la mayor parte de las tipologías, resulta inapropiado establecer el predomi­ nio de un tipo de partido en cualquiera de las fases históricas. Los tipos de partidos, sostiene Puhle, superan normalmente los límites de los periodos 36

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S S O B R E LOS P A R T I D O S P O L I T I C O S

históricos, y las interacciones simultáneas entre los partidos de diferentes tipos contribuyen a dotar de mayor rigor al análisis de la evolución de los partidos. Sin olvidar estas especificidades, Puhle formula tres cuestiones rele­ vantes. La primera recuerda que el partido catch-all, tal y como lo definió Kirchheimer (1966), fue una derivación del partido de integración de ma­ sas descrito por Neumann (1956). En consecuencia, este concepto incluía algunos criterios específicos que convierten en inadecuadas muchas de las aplicaciones erróneas de este término: es mucho más sencillo utilizar una categoría residual para describir la panoplia completa de partidos surgida desde el apogeo del partido de masas. En segundo lugar, Puhle afirma que el modelo catch-all predomina aún en la mayoría de los principales partidos europeos. Pero, en tercer lugar, la tendencia generalizada desde comienzos de los años ochenta apunta, según este autor, a menores grados de centralización y de penetración social de los partidos. Los partidos democristianos, socialdemócratas y conservadores de Europa occidental se han adaptado a los retos de las pasadas dos décadas mediante su re­ equilibrio (más que su desaparición o declive) en base a un nuevo tipo de partido que él denomina catch-all plus. Esta nueva clase de partido cuenta con una organización más reducida y desestructurada, y es más flexible en sus esfuerzos por mantenerse electoralmente competitiva. Los aspectos negativos de estas características, sin embargo, radican en los criterios «corto-placistas» y ad hoc de sus apelaciones programáticas y electorales, además de en su escasa capacidad para la integración social y la mediación política. En conjunto, este desarrollo sugiere no tanto el «declive» de los partidos ante los nuevos desafíos como su adaptación y continuidad, bien que con diferentes estrategias y formas organizativas.

La revisión de las organizaciones partidistas y de los modelos de partidos La segunda parte de este libro revisa distintas facetas de la organización de partido. Como cabe imaginar, la literatura al respecto es considera­ ble. Muchos de los trabajos clásicos sobre los partidos — como los de Michels (1962 [1911]), Duverger (1954), Neumann (1956), Eldersveld (1964) y Kirchheimer (1966)— abordan con amplitud las tipologías de las organizaciones partidistas y los problemas asociados con los distintos tipos de partidos. Después, las preocupaciones sobre la organización de los partidos disminuyeron drásticamente. Muchos estudios posteriores estuvieron centrados en las relaciones de los partidos con los ciudadanos (sobre todo en el análisis del comportamiento electoral), en su presencia en las instituciones gubernamentales o en su intervención en las políticas públicas. La escasa curiosidad por los partidos como organizaciones resul­ ta especialmente llamativa en el caso de los estudios de elección racional, cuya noción de partido como un actor unitario ignora explícitamente su

JOSÉ RAMÓN M O N T E R O Y R IC H A RD G U N T H ER

complejidad organizativa. Aunque existan excepciones24, estamos lejos de alcanzar los objetivos de la agenda investigadora propuesta hace tiempo por Mair (1997: 41-44) para superar las clasificaciones simplistas de la organización de partido, para desarrollar indicadores empíricos referidos a la vida interna de los partidos, para vigilar las relaciones entre el cam­ bio organizativo y la volatilidad electoral y para comprobar las hipótesis que aspiren a explicar tanto la diversidad como el cambio interno de los partidos. Los dos capítulos incluidos en esta parte del libro discuten al­ gunas de esas cuestiones y contribuyen positivamente a sustentar nuevos esfuerzos teóricos. En el capítulo 4, Richard S. Katz y Peter Mair examinan las interac­ ciones entre los modelos de organización de partido y los cambios en el equilibrio de poder interno a lo largo del siglo X X . En concreto, presentan cuatro modelos distintos de organización de partido (el partido cadre o de elites, el partido de masas, el partido catch-all y el partido cartel) con las tres «caras» de los partidos: the party on theground o el partido como organización, o como bases de afiliados; the party in the central office o el partido desde el punto de vista de su propia organización; y the party in public office o el partido en las instituciones públicas o desde la perspec­ tiva de los cargos públicos. Los autores sostienen que las estrategias de las elites de los partidos, en combinación con los procesos institucionales de la competición partidista en las democracias avanzadas, han provocado el ascenso del «partido como cargos públicos» y una desmedida subordina­ ción de sus otras dos caras25. En relación con la línea argumentai de Puhle, Katz y Mair nos alertan de las interpretaciones que conectan con no poca simplicidad los modelos de partido y sus trayectorias evolutivas: su natu­ raleza primaria no se encuentra determinada por una situación histórica específica, de modo que varios tipos pueden coexistir simultáneamente en los sistemas de partido democráticos. En su lugar, a lo largo de la historia pueden surgir «invenciones» organizativas que proporcionan a las elites partidistas recursos adicionales para el repertorio disponible de formas institucionales susceptibles de ser utilizadas. La inercia, los desarrollos contradictorios y distintos tipos de factores pueden también determinar el resto de aspectos destacables del tipo de partido en un determinado momento. Asimismo, Katz y Mair aducen que cada uno de esos modelos partidistas es compatible con cualquiera de los diferentes papeles que des­

24. Entre ellas destacan Mayhew (1986), Schlesinger (1991) y Aldrich (1995) en Estados Unidos; Panebianco (1988), Katz (1990), Katz y Mair (1992a, 1994), Kitschelt (1994), Scarrow (1996a, 2000), Mair (1997), Scarrow, Webb y Farrell (2000), Harmel (2002), Heidar (2006), Webb y Koldny (2006) y Allern y Pedersen (2007) en Europa occidental, y Lewis (1996) en Europa del Este y central. 25. Véanse también Thies (2000), Kopeckÿ (1995) y van Biezen (2003a) para conclusiones diferentes acerca de las democracias más recientes. Para análisis actualizados de los afiliados como la dimensión más visible de la cara del partido de los afiliados, véanse Scarrow (2000), Mair y van Biezen (2001) y Heidar (2006). Para los partidos españoles, Méndez, Morales y Ramiro (2004).

38

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S S O B R E LOS P A R T I D O S P O L I T I C O S

empeñan los partidos. El partido catch-all, por ejemplo, se ajusta mejor al papel de partido como organización; el partido de elites, al partido en los cargos públicos en los regímenes liberales; y el partido de masas, al nexo entre el partido como conjunto de afiliados y el partido en la organización central. No obstante, desde los años sesenta, cuando cristalizó el modelo de partido catch-all, se han producido cambios importantes, particular­ mente con respecto a la posición privilegiada del partido en los cargos públicos. Estas condiciones se han asociado a la emergencia del partido cartel (Katz y M air 1995, 1996), del partido electoral-profesional (Panebianco 1988) y del partido cadre moderno (Koole 1994, 1996). Entre los factores que han posibilitado estos avances se encuentran la financiación pública de los partidos y de las campañas electorales (que son distribuidas fundamentalmente por las elites del partido, quienes también controlan el acceso a los cargos públicos), así como el creciente recurso a los miembros de los partidos por quienes ostentan cargos públicos, la personalización y centralización de las campañas electorales y la creciente importancia de los profesionales expertos en coordinación de campañas y medios de comunicación de masas (Müller 2000a: 317-319). En cambio, la posición privilegiada de las elites partidistas, la «cartelización» de los partidos y las prácticas de patronazgo o corrupción han contribuido a la deslegitimación de los partidos, al aumento de los sentimientos antipartidistas entre los ciudadanos y a una insatisfacción generalizada con su actuación26. Como veremos más adelante, el capítulo de Torcal, Montero y Gunther explora estos temas con mayor detenimiento. En el capítulo 5, Steven B. Wolinetz se acerca al tema de la organi­ zación partidista desde una perspectiva complementaria: si Katz y Mair reexaminan la organización de los partidos a partir de las interacciones entre los modelos de partidos y sus distintas «caras», Wolinetz utiliza la or­ ganización del partido como base para criticar la validez de las tipologías existentes y para proponer un nuevo esquema clasificatorio. Las causas del descontento con las tipologías actuales no son pocas: entre ellas des­ tacan la incapacidad del número extraordinariamente escaso de modelos de partidos para capturar la esencia de la ingente variedad de partidos existentes a fecha de hoy, el hecho de que estos modelos están en muchas ocasiones orientados a la descripción de los partidos según su apariencia hace más o menos cien años y un alcance en realidad restringido a los partidos del occidente europeo. El resultado global es que esos modelos han sido en gran medida incapaces de asimilar las variaciones percepti­ bles entre los numerosos partidos que han surgido desde el comienzo de la «tercera ola» democratizadora de los años setenta. Además, los sesgos homogeneizadores implícitos en la naturaleza estática de las relativamente escasas nuevas categorías empleadas para clasificar a los partidos tienden 26. Cf. también Kitschelt (2000), que ofrece una interpretación distinta de este fenómeno, y Hopkin (2006).

^9

JOSÉ R AMÓN M O N T E R O

y

RICHARD GUNTHER

a fomentar la presunción..de «convergencia» entre ellos, obviando dife­ rencias fundamentales en sus objetivos prioritarios, en sus estrategias a la hora de alcanzarlos y en sus respuestas a las limitaciones u oportunidades que irrumpen en los contextos en los que operan. Wolinetz afirma también que estas limitaciones son particularmente destacadas incluso cuando se aplican a los partidos franceses, holandeses, canadienses y estadounidenses, y mucho más en lo que toca a los partidos de las nuevas democracias, cuyos tipos de partidos cuentan con formu­ laciones más recientes (como las de Ware 1987a; Koole 1994; Grabow 2 0 0 1 y van Biezen 2003a). Los criterios que plantea Kirchheimer (1966) al definir los partidos catch-all, por ejemplo, no sirven para diferenciar entre los partidos estadounidenses y los canadienses, a pesar de sus mu­ chas divergencias. La contribución de Panebianco (1988) remedia algunos de estos inconvenientes, aunque se debilita considerablemente por sus propuestas sobre las tendencias homogeneizadoras de los partidos occi­ dentales: Panebianco cree que su partido electoral-profesional es un tipo cuyos rasgos serán adoptados por todos los partidos, sin tener en cuenta sus orígenes distintivos o sus aspectos organizativos básicos. Finalmente, el partido cartel de Katz y Mair (1995) resulta útil a la hora de identifi­ car algunas de las características de los partidos surgidos en las últimas dos décadas, aunque no está claro si se trata de un modelo de un tipo de partido diferenciado o una descripción de interacciones dinámicas entre partidos en un sistema de partidos específico (Koole 1996; Katz y Mair 1996). Dadas las limitaciones de estos esquemas clasificatorios, Wolinetz propone que nos centremos en las distinciones entre partidos orientados fundamentalmente a la consecución de políticas (policy-seeking parties), de votos (vote-seeking parties) y de cargos (seat-seeking parties). En su opinión, ello permitirá plantear temas decisivos para conocer las estrate­ gias y las organizaciones de los partidos. Wolinetz propone además una nueva operacionalización de esos indicadores (cf. también Müller y Str0m 1999a y 1999b; Stazun y Müller 1999). Se supone que el desarrollo de este enfoque facilitará la formulación y la comprobación de hipótesis relativas al comportamiento de los partidos, la comparación de partidos de diferentes países (sobre todo la referida a cómo los partidos han re­ accionado ante las amenazas de las últimas dos décadas) y, en general, el fortalecimiento de las proposiciones teóricas potencialmente acumulativas sobre los partidos.

Modelos organizativos, representación política y actitudes antipartidistas: tres análisis empíricos Enlazando con la anterior, la tercera parte del libro está dedicada al aná­ lisis empírico de tres cuestiones tan relevantes de la vida partidista como la institucionalización de los partidos sobre la base de un cierto modelo organizativo en el caso del principal partido de la transición española, las 40

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S S O B R E LOS P A R T I D O S P O L Í T I C O S

concepciones y elementos de la representación política según los partidos españoles durante las tres últimas décadas y las actitudes hacia los parti­ dos en el sur de Europa. En el capítulo 6, Richard Gunther y Jonathan Hopkin examinan el impacto de distintos modelos organizativos sobre el rendimiento de los partidos mediante el estudio de la Unión de Centro Democrático (UCD), el partido que protagonizó la transición democrática española y que desapareció en 1 9 8 3 17. Para ellos, el hundimiento de UCD es atribuible a su falta de institucionalización como partido. Aunque la invocación de este concepto como explicación de la caída del partido podría parecer tautológica, Gunther y Hopkin diseccionan el concepto de institucionalización en sus elementos claves y documentan la importancia capital adquirida por uno de ellos. La institucionalización de UCD no fue deficiente con respecto a su amplio desarrollo organizativo o a su pene­ tración en todos los niveles de las instituciones gubernamentales. Por el contrario, su institucionalización fracasó en lo relativo a las interacciones entre los líderes más destacados del partido en Madrid, muchos de los cuales entendieron el partido en términos puramente utilitaristas, como un vehículo con el que alcanzar sus objetivos a corto plazo, mientras fallaban a la hora de «infundirle valor» (utilizando la definición clásica de institucionalización de Selznick [1957]) o de crear un sentimiento de lealtad abstracta hacia el partido. Esta falta de institucionalización se ma­ nifestó igualmente en sus irreconciliables diferencias de opinión en torno al modelo de partido que debería guiar su desarrollo organizativo, sus estrategias electorales y, sobre todo, sus normas de gobierno interno. El fundador del partido y presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, favorecía la implantación de un modelo catch-all clásico bajo un fuerte liderazgo presidencial. Pero los barones del partido tenían en mente unos modelos bien distintos. Muchos de ellos favorecieron implícitamente el desarrollo del partido a través de sus distintas facciones, que gobernarían sobre la base de las decisiones colectivas de sus líderes y que asignarían de forma proporcional tanto los cargos del partido como los del gobierno, siguiendo un procedimiento cuasi-consociacional (véase Hunneus 1985). Otros líderes demandaron que el partido estableciera unos lazos institu­ cionales fuertes con grupos sociales específicos (como la Iglesia y el gran capital) y defendiera enérgicamente sus intereses, reduciendo virtualmente al partido al estatus de una holding company. Las diferencias de los distin­ tos aspectos sobre estos modelos de partido se hicieron patentes en varias de las actuaciones de UCD en el Gobierno, lo que condujo a una serie interminable de enfrentamientos públicos, de defecciones de líderes desta27. Este análisis de la desaparición de UCD es el resultado de dos proyectos de investigación diferentes (uno llevado a cabo por Gunther entre 1979 y 1984 [cf. Gunther 1986b; Gunther, Sani y Shabad 1986], y el otro por Hopkin en 1992-1993 [cf. Hopkin 1999 y 2000], basado en numerosas horas de entrevistas con los líderes centristas del antiguo partido. A pesar de realizarse de modo independiente, los autores de ambas investigaciones alcanzaron un notable consenso en sus interpretaciones sobre el espectacular desplome del que fuera el partido español en el gobierno.

JOSÉ R A M ÓN M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

cados y en última instancia de escisiones que terminaron por desacreditar al partido. Aunque las tensiones y los conflictos son habituales en todos los partidos cuando se producen diferencias de opinión sobre el reparto de cargos, la formulación de la política gubernamental o la adopción de una estrategia electoral, la falta de compromiso con el partido en abstracto, sumada al desacuerdo generalizado sobre las normas de comportamiento y los procesos de toma de decisión interna — todos ellos, aspectos de la institucionalización— , impidieron que UCD resolviera con éxito esos conflictos. Como consecuencia, UCD desapareció abruptamente tras la derrota electoral más abultada en la historia europea occidental. En el capítulo 7, Tània Verge se propone recortar la distancia exis­ tente entre las teorías de la democracia y de la representación política y la investigación empírica sobre los partidos políticos. La importancia de este enfoque reside en que cualquier discusión relevante sobre la erosión del apoyo popular y el creciente descontento con los partidos políticos requiere que los estudios empíricos tengan como punto de referencia las teorías de la democracia, así como que los postulados normativos sean evaluados en relación con los análisis empíricos (van Biezen y Katz 2005 : 5). De forma novedosa, la autora analiza, en un primer momento, los elementos que caracterizan a cada uno de los tres partidos políticos espa­ ñoles de ámbito nacional (el Partido Socialista Obrero Español [PSOE], el Partido Popular [PP] e Izquierda Unida [IU]) en una determinada con­ cepción de la representación política. Sus dimensiones más significativas serían las de la receptividad, la rendición de cuentas y la inclusividad (entendida como la representación de los grupos sociales y, en particular, de las mujeres). Verge trata así de proporcionar respuestas a preguntas tan relevantes como el grado de independencia que deberían tener los representantes en la elaboración de las políticas públicas, la información a partir de la cual se fijan las propuestas del programa electoral o el papel desempeñado por ciudadanos y organizaciones sociales a la hora de comu­ nicar sus preferencias a los partidos. De modo similar, la autora pretende conocer cómo realizan los partidos el control sobre la actuación de los cargos públicos, los tipos de controles ex ante y ex post a los que someten a sus grupos institucionales y las medidas de acción y/o discriminación positiva adoptadas para fomentar una mayor presencia de las mujeres en sus cargos públicos y orgánicos. El estudio de la representación política adopta así un enfoque multidimensional que permite combinar diversas tradiciones de investigación (competición electoral, organización parti­ dista y formulación e implementacíón de políticas públicas), facilitando la acumulación de conocimiento y superando uno de los déficits más importantes en esta disciplina. La evidencia empírica permite comprobar que los partidos difieren en sus concepciones sobre la representación. El PSOE e ÍU valoran las dimensiones de la inclusividad y de la receptividad en mayor medida que el PP, una receptividad que entienden debe basarse de manera sustancial en la participación ciudadana; en cambio, para 42

I N T R O D U C C I Ó N : L OS E S T U D I O S S O B R E L OS P A R T I D O S P O L Í T I C O S

el PP la dimensión más importante es la rendición de cuentas. Además, los cambios introducidos por los partidos en sus discursos y estructuras organizativas en las últimas tres décadas son coherentes con las distintas concepciones de la democracia que cada uno de ellos mantiene. Por otro lado, el análisis de la representación política en los partidos políticos españoles permite también plantear algunas cuestiones básicas sobre el estadio actual del desarrollo organizativo de los partidos, ponien­ do a prueba algunas de las hipótesis del modelo cartel de partido como el creciente distanciamiento de la sociedad, la colusión programática o la falta intencional de competición, que en muy pocas ocasiones han sido analizadas empíricamente (Detterbeck 2 0 0 5 ; Yishai 2 0 0 1 ; Young 1998). Verge demuestra que, en el caso español, pese a la alta dependencia de los partidos de la financiación pública, no se observa una cartelización ni de los partidos ni del sistema de partidos, sino que los patrones de con­ flicto que guían la competencia política siguen dominados por el modelo catch-all de partido. Así, la penetración del Estado es compatible con la aproximación a la sociedad. No se ha producido una colusión en las polí­ ticas presentadas por los partidos, y la competición ideológica y política, a veces notablemente polarizada, ha sido una constante desde los primeros años de democracia. En el capítulo 8, Mariano Torcal, José Ramón Montero y Richard Gunther analizan la naturaleza, la evolución y las consecuencias de las actitudes antipartidistas de los ciudadanos, empleando para ello los datos provenientes de una serie de encuestas efectuadas en España y (en menor medida) en otros países del sur de Europa a lo largo de las tres últimas décadas. Torcal, M ontero y Gunther evalúan uno de los aspectos menos controvertidos de la literatura sobre el «declive de los partidos», esto es, el amplio y creciente número de ciudadanos que mantienen unas marcadas actitudes negativas, si no cínicas, hacia los partidos en las democracias occidentales (cf., por ejemplo Poguntke y Scarrow 1996a). Pero lo hacen de manera mucho más matizada que la habitualmente empleada en esta literatura, que se caracteriza, además, por la utilización de argumentos no poco retóricos sobre la «crisis de los partidos», cuando no sobre la propia «crisis de la democracia». Los análisis efectuados con algunos indicadores empíricos incluidos en las encuestas para conocer las actitudes públicas hacia los partidos revelan que estas orientaciones son básicamente de dos tipos. El primero sería el del antipartidismo reactivo, una posición crítica que adoptan los ciudadanos como respuesta a su descontento o frustración con las actuaciones de las elites del partido y de sus organiza­ ciones. En cierto modo, podría resultar simplemente de la incapacidad de los partidos para satisfacer las expectativas irrealizables de los votantes. Pero podría también deberse a los fallos en las actividades de los partidos, en particular a su desacierto en el manejo de la economía o a la ruptura de sus propias promesas electorales. A buen seguro, el antipartidismo reactivo emerge también como consecuencia de los escándalos de co­

JOSÉ R AM Ó N M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

rrupción. En cualquier caso, los niveles agregados de dichas actitudes deberían fluctuar en el tiempo, de acuerdo con las subidas y bajadas en los grados de satisfacción con la actuación de los partidos y, sobre todo, con la del partido (o los partidos) en el gobierno. Los autores sostienen que, de hecho, la evolución de aquellas actitudes se adecúa a esta predic­ ción. Por el contrario, el segundo tipo de sentimiento antipartidista, el antipartidismo cultural, es más estable. Según los autores, este conjunto de creencias radica en los valores centrales y en las tradiciones históricas de cada cultura política, y es hasta cierto punto independiente de los cambios a corto plazo en las condiciones políticas de un país. En conse­ cuencia, dichas actitudes pueden adquirirse en una etapa específica del proceso socializador del individuo y permanecer por lo general estables a lo largo de la vida del ciudadano. Torcal, Montero y Gunther sostienen también que una parte de la literatura sobre actitudes antipartidistas ha realizado conclusiones dudosas e inconsistentes como resultado de la desatención analítica a las diferen­ cias entre los dos tipos de actitudes antes mencionados. Para los autores, el antipartidismo reactivo y el cultural muestran evidentes diferencias en sus correlaciones con actitudes y comportamientos. Los ciudadanos con actitudes antipartidistas culturales suelen carecer de identificación con los partidos, rehuyen la implicación con asociaciones secundarias, propenden a votar a partidos antisistema y se abstienen de participar tanto mediante las formas convencionales como mediante las más novedosas de protesta política. En cambio, el antipartidismo reactivo forma parte de un ámbito actitudinal conceptual y empíricamente distinto al síndrome de desafec­ ción política: sus actitudes son en gran parte función de la satisfacción de los ciudadanos con la actuación del gobierno de turno, que a su vez está fuertemente condicionada por sus propias preferencias partidistas. De ahí que no resulte sorprendente que en España y Grecia (aunque no en Portugal e Italia) la principal consecuencia de las actitudes antiparti­ distas reactivas consista en votar contra el partido en el gobierno. Torcal, M ontero y Gunther concluyen su análisis empírico recomendando una mayor cautela a la hora de extrapolar las implicaciones sistémicas de los sentimientos antipartidistas que la manifestada hasta el momento por la literatura sobre el «declive de los partidos». El antipartidismo reactivo no supone una amenaza relevante para la estabilidad democrática. En la medida en que esos sentimientos crezcan periódicamente, suelen culminar con una respuesta masiva que es perfectamente compatible con la teoría democrática: disminuye el apoyo al partido en el poder (pero no el apoyo a la democracia). Sin embargo, las implicaciones del antipartidismo cultu­ ral son más perniciosas para la calidad de la democracia, puesto que están asociadas a la marginación de un sector de la sociedad de la participación activa en la vida política.

44

I N T R O D U C C I Ó N : LOS E S T U D I O S S O B R E LOS P A R T I D O S P O L Í T I C O S

A M ODO DE CONCLUSIÓN

En el último capítulo de este libro, Juan Linz retoma las cuestiones de los papeles de los partidos en los sistemas democráticos y de los sentimientos antipartidistas desde una perspectiva distinta. Apoyando sus hipótesis en los datos de encuestas realizadas en España y en América Latina, sugiere que el incremento de las actitudes negativas hacia los partidos políticos podría responder en menor medida a los propios comportamientos de los partidos que a las contradicciones prevalecientes en los sistemas de creencias de los ciudadanos, a expectativas irrealizables sobre el grado en que los partidos son capaces de alcanzar sus objetivos políticos o al número creciente de funciones que deben desempeñar los partidos en las democracias contemporáneas (cf. también Linz 1992, 2000). Linz apunta, por ejemplo, que la gente tiende a valorar muy positivamente a las figuras no partidistas que representan la unidad nacional. En parte porque se encuentran «por encima de los políticos» y no azuzan a unos segmentos de la sociedad contra otros, los jefes de Estado en los sistemas parlamentarios son muy valorados, mientras que los partidos, que dividen a los ciudadanos y compiten entre sí para lograr cargos públicos, obtienen constantemente puntuaciones más bajas. El irresoluble problema al que los partidos se enfrentan es que se supone que su función básica en los sistemas democráticos consiste en representar los intereses de uno u otro segmento de la sociedad y en tratar de imponer esos intereses a través de la victoria en la competición electoral. En la mayor parte de los países, amplias mayorías de ciudadanos reconocen que «sin partidos no puede haber democracia»; pero esas mismas personas critican a menudo a los partidos por su comportamiento divisorio. Otra inconsistencia llamativa es que en los sistemas democráticos la mayoría de los ciudadanos quiere que los partidos representen «sus intereses»; pero al mismo tiempo critica a los partidos en abstracto por representar «intereses específicos». Este planteamiento aparentemente tan contradictorio suele estar en­ raizado en un par de simples enunciados. Cuando afectan al propio grupo del individuo, son tratados como «nuestros intereses» o los «intereses de la gente como yo»; pero cuando esta misma clase de cuestiones implica los intereses de otros, son tratados peyorativamente como «intereses es­ peciales». De modo similar, muchos se quejan de que «todos los partidos son iguales», pero están decididos a castigar a los partidos por crear «con­ flictos que no existen». Estos ejemplos suponen sólo una pequeña parte del provocador ensayo de Linz, que concluye oportunamente este libro mediante su análisis de las muchas inconsistencias e incompatibilidades de las críticas de los ciudadanos hacia los partidos políticos. Los partidos, así, pueden verse como paralizados entre dos fuegos. Los ciudadanos re­ conocen que los sistemas democráticos exigen a los partidos cumplir cier­ tos papeles, pero después los critican por realizarlos y colisionar con un conjunto de valores diferente e incompatible. El resultado ha consistido A C

JOSÉ R AMÓN M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

en la generalización de las actitudes antipartidistas, y tanto en las nuevas democracias como en las más consolidadas. ¿Qué implicaciones tiene todo ello para el futuro de la democracia? Al margen de la tramitación esporádica de reformas populistas (como las de la aplicación obligatoria de los límites a la reelección de los políticos en muchos Estados americanos en los años ochenta y noventa, o las numerosas propueátás de reforma que Linz trata en su capítulo), que pueden afectar al rendimiento de los parti­ dos, las consecuencias de dichas actitudes han sido relativamente benignas hasta la fecha. En contra de lo ocurrido durante las primeras décadas del siglo XX, las actitudes antipartidistas no han conducido al apoyo a partidos o movimientos antisistema, ni han producido un debilitamiento del apoyo a la democracia per se. Parece, pues, que la evidencia empírica aportada por los dos últimos capítulos reduce considerablemente los inquietantes efectos a largo plazo de las afirmaciones, tantas veces exageradas y caren­ tes de fundamento, sobre el «declive de los partidos».

46

I LA R E C O N C E P T U A L IZ A C IÓ N D E L O S PA RTID O S

Capítulo 4 LA SUPREMACÍA DEL PARTIDO EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS: EL CAMBIO ORGANIZATIVO DE LOS PARTIDOS EN LAS DEMOCRACIAS CONTEMPORÁNEAS

R i c h a r d S. K a t z y Pe ter Mair

Este capítulo aborda el desarrollo de las organizaciones partidistas en las democracias del siglo X X . Discute específicamente el equilibrio variable de poder entre las que hemos denominado (Katz y Mair 1993) «caras» de la organización partidista: el partido como organización de afiliados, el partido como organización central y el partido en las instituciones públicas1. Evaluamos el equilibro cambiante entre estas tres «caras» en el contexto de cuatro modelos de organización partidista: el partido cadre (o de elites), que fue la forma predominante de organización partidista antes de la implantación del sufragio universal; el partido de masas, que emergió con el sufragio universal (cuando no se anticipó a él o luchó por él) y que ha sido considerado, sobre todo en Europa, como la forma orga­ nizativa «normal» o «ideal» durante la mayor parte del siglo X X ; el partido catch-all, cuyo desarrollo se introdujo en la literatura por primera vez en los años sesenta (Kirchheimer 1966), y que ha llegado a rivalizar con el partido de masas no sólo en su prominencia, sino también en las prefe­ rencias de muchos analistas, sobre todo en Estados Unidos; y, finalmente, el que hemos denominado partido cartel (Katz y Mair 1995; véanse tam­ bién Koole 1996; Katz y Mair 1996), un modelo nuevo y emergente de organización partidista que, según creemos, es cada vez más evidente en las democracias consolidadas en los últimos años. Al trazar el equilibro variable de poder entre las tres caras y a través de los cuatro modelos de organización partidista, sostenemos que la fase más reciente de su desa­ rrollo ha provocado la supremacía del partido en las instituciones públicas y la consiguiente «relegación» o subordinación de las otras dos caras.

1. En inglés, los términos asignados a esas tres distintas caras eran los siguientes: the party on the ground (para «el partido como organización de afiliados» o, según también se dice en las páginas que siguen, «el partido como bases de afiliados» o simplemente «el partido de los afilia­ dos»); the party in the central office (para «el partido en la organización») y the party in public office (para «el partido en las instituciones públicas» o «en los cargos públicos»).

1m

R I C H A R D S. K . A T Z Y P E T E R MA I R

Además, mientras que el partido como organización de afiliados parece seguir floreciendo, sugerimos que el fortalecimiento de los miembros del partido, e incluso su mayor grado de autonomía, puede ser pese a todo compatible con la superioridad del partido en las instituciones públicas. Finalmente, queremos discutir tanto las fuentes como las implicaciones del cambio organizativo de los partidos, planteando una asociación entre los vaivenes más recientes en el equilibro interno de poder dentro del par­ tido, por un lado, y el aparente crecimiento de los sentimientos populares de alienación con respecto a los partidos, por el otro. Aunque defenderemos que esta pauta general de desarrollo organi­ zativo refleja una dinámica de estímulo y respuesta, y que se trata en cierto modo de una secuencia natural, su forma es específica de Europa occidental; e incluso dentro de ésta ese desarrollo no describe necesaria­ mente la trayectoria evolutiva de cada uno de los partidos. En cambio, cada modelo representa una de las distintas series de ¡«innovaciones» or­ ganizativas que más tarde llegaron a formar parte del repertorio al que los actores políticos pueden recurrir directamente. Además, y dado que muchos de los factores contextúales (por ejemplo la implantación del sufragio universal, los sistemas de comunicación de masas, el consenso respecto de la pertinencia o la necesidad del Estado de bienestar), que for­ maban parte de los estímulos a los que respondían los partidos anteriores y que condicionaban sus respuestas a otros estímulos, estaban ordenados temporalmente y eran específicos, no es probable que esta secuencia de desarrollo sea (o haya sido) repetida en ningún otro lugar. A pesar de ello, estos cuatro tipos ilustran la problemática general de todos los partidos y form an en la actualidad el cuerpo disponible de experiencia sobre la que probablemente se fundamenta la construcción de los nuevos partidos. De este modo, la importancia y la utilidad de dicho tratamiento se extiende más allá de sus raíces en la historia política europea.

TRES MODELOS DE ORGANIZACIÓN PARTIDISTA

El partido de elites Los primeros Parlamentos de los Estados liberales y proto-liberales del norte de Europa estaban compuestos de representantes de las comunida­ des locales. La organización, en el caso de que existiera, evolucionó en dos niveles. Si existía alguna división dentro de la comunidad (lo que por lo general significaba una división dentro de la elite local), debería exis­ tir también alguna organización dentro del distrito donde se disputaban los escaños2. Desde el momento en que aparecieron pautas regulares de conflicto dentro del Parlamento, quienes se encontraban de acuerdo entre 2.

Cf. Neale (1949); Hirst (1975) y Namier (1970).

102

L A S U P R E M A C Í A D E L P A R T I D O EN LAS I N S T I T U C I O N E S P Ú BL I C A S

sí podían organizarse para coordinar sus esfuerzos o demandas. Cuando estas dos formas de proto-organización comenzaron a interactuar, con una competición local por los escaños estructurada al menos en parte por las mismas divisiones que articulaban la cooperación y la competición en el Parlamento, y orientada también parcialmente por el propósito de alterar el equilibrio parlamentario, es ya razonable hablar de partidos políticos en un sentido que se aproxima a su acepción. Dadas las fuertes restricciones del sufragio en la mayoría de las elec­ ciones europeas con anterioridad al siglo X X , y los aún más restrictivos requisitos para llegar a ser miembros de los Parlamentos, los diputados de estos partidos de elites (y también, por lo tanto, los miembros del partido en las instituciones públicas) no fueron por lo general simples delegados de las comunidades a las que representaban, sino más bien sus propios líderes o los agentes directos de los líderes. La verdadera organización local sólo era necesaria ante la perspectiva de un reto electoral, y aun así podría ser provisional; en la medida en la que pueda hablarse de un partido duradero de afiliación, éste era virtualmente indistinguible de la red personal de amigos y clientes de los miembros o de sus representados (Ware 1987b: 120-121). El segundo aspecto clave del partido liberal de elites, junto con la alta «calidad» y el reducido número de los miembros afiliados al parti­ do, es que el partido como organización de afiliados y el partido en las instituciones públicas estaban tan íntimamente relacionados que era casi imposible disociarlos. Además, allí donde los cargos públicos del partido y los afiliados no eran estrictamente las mismas personas, la conexión entre los dos se efectuaba en el nivel de la circunscripción. La esencia del partido de elites es un pequeño núcleo de individuos con acceso personal e independiente a los recursos y con capacidad para situar a uno de los suyos o a sus nominados como representantes en el Parlamento (Duverger 1954: 62 -6 7 ; Ostrogorski 1964 [1902]: i). Este enfoque local conduce a una tercera característica fundamental del partido de elites: la debilidad, si no la ausencia literal, de la organiza­ ción central del partido. Las causas de este fenómeno son múltiples. La más importante es quizá que los miembros del partido en las instituciones públicas pueden apoyarse en sus propios recursos o en los recursos de los afiliados, por lo que no dependen de los recursos centrales y no necesitan, pues, someterse a una autoridad central. Y aunque pueda crearse alguna oficina central para facilitar las tareas de coordinación en el Parlamento, permanecerá en esencia como un servicio completamente subordinado al partido en las instituciones públicas. Además, en la medida en que las funciones primordiales del Estado son administrativas más que directivas (o en la medida en que los miembros del partido con cargos públicos prefieran esa situación), no resultan necesarias mayorías de apoyo, ni tampoco, por lo tanto, la disciplina de partido en los Parlamentos. Puesto que el partido de afiliados es fundamentalmente independiente en cada

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R MAI R

circunscripción, tampoco estos cuerpos tienen necesidad de una organi­ zación central partidista y, menos aun, de deseo alguno de subordinarse a una autoridad central. Además, los supuestos filosóficos y sociales del partido de elites son incompatibles con la idea de que la elite local, que forma en realidad el partido, se encuentre subordinada a dicha autoridad. Otra manera de expresar esta idea sería que el partido de elites es un con­ glomerado de partidos locales más que una única organización nacional (Beer 1982: cap. 2). Incluso aceptando la preeminencia duradera de un número de miem­ bros que ostentan su escaño gracias al patrocinio de algún «duque o señor o barón» tras el comienzo de la expansión del sufragio, probablemente sea más acertado afirmar que el partido en las instituciones públicas era la cara dominante del partido de elites, al menos en lo que se refiere a las decisiones tomadas en el Parlamento. Esto es así por dos razones, que, para empezar, plantean serias dudas sobre la utilidad de hablar de una cara dominante. Primera, el ‘p artido en las instituciones públicas tiende a ser el único grupo en el partido que tiene la necesidad o la oportunidad de tomar decisiones colectivas; cuando se busca el lugar donde se adoptan las decisiones en el nivel nacional, no hay ningún otro sitio en el que buscar. Segunda, los miembros individuales del partido en las instituciones públi­ cas no parecen estar sujetos a la política defendida por el partido como organización de afiliados, aunque esto sea en gran medida el resultado de la indiferencia que muestran los afiliados hacia la mayoría de las políti­ cas, unido a la imposibilidad de separar el partido en las instituciones del partido como organización de afiliados. El modelo partidista de elites que se ha descrito refleja las estructu­ ras sociales e institucionales del norte de Europa en el siglo xix. En el transcurso del cambio de siglo surgió una versión alternativa del partido de elites en el sur de Europa. El sistema resultante, identificado como caciquismo en España o trasformismo en Italia, cultivó un vergonzoso simulacro de la competición electoral, centrada más en una corrupción sistemática que se orquestaba desde la organización central que en las elites locales3. En términos organizativos, sin embargo, los partidos resul­ tantes fueron bastante parecidos. Los organizadores centrales eran quienes constituían el partido en las instituciones públicas y gozaban de la posición predominante, más incluso que en el norte de Europa. El análisis de la esencia organizativa del modelo partidista de elites (una pequeña organización de afiliados en cada circunscripción capaz de suministrarse sus propios recursos; una vinculación muy fuerte de carácter local entre los miembros del partido con cargo público y su particular partido de afiliados y una organización central débil o completamente au­ sente) sugiere asimismo que otros partidos con rasgos similares al modelo europeo puedan haber prosperado en otros lugares. De hecho, Duverger 3.

Cf. Linz (1967: 202-205); Malefakis (1995: 54) y Ware (1987b: 123).

104

L A S U P R E M A C Í A D E L P A R T I D O EN L A S I N S T I T U C I O N E S P Ú B L I C A S

(1954) mantiene que esto es precisamente lo que sucedió en Estados Uni­ dos (cf. también Epstein 1967: cap. 5). Allí, un cuadro local de políticos (el caucus o el aparato) desempeñaba el papel de los notables europeos, mientras que la corrupción ocupaba el lugar de las fortunas privadas a la hora de proporcionar los recursos. De forma similar, Hoskin (1995) sugie­ re que el modelo partidista de elites predominó en Colombia entre 1850 y 1930 (cf. además Kern 1973), y cabe esperar que algunos partidos estre­ chamente próximos al modelo partidista de elites hayan emergido en las zonas más tradicionales de las nuevas democracias de finales del siglo X X .

El partido de masas Antes incluso de la extensión del sufragio, algunas de las condiciones que favorecieron al partido de elites en la Europa decimonónica comenzaron a cambiar. La ampliación del papel del gobierno (Fry 1979) y el desarro­ llo de las nociones de responsabilidad gubernamental ante el Parlamento (Jennings 1969: 17-18) aumentaron el valor de la cohesión partidista dentro del partido en las instituciones públicas. Aumentó también la im­ portancia nacional de las elecciones locales, estimulando una mayor co­ municación y coordinación entre las organizaciones locales de afiliados. Junto con el descenso del número e importancia de los denominados «burgos podridos», ello alteró el equilibrio de poder dentro de los partidos de elites europeos en favor del partido en las instituciones públicas y en perjuicio del partido de los afiliados. Pero, en tanto que la participación en elecciones siguió siendo potestad de un estrato muy reducido de la sociedad (o, como en el caso de Estados Unidos, en tanto que los votantes podían movilizarse mediante el patronazgo o los vínculos personalistas), las divergencias de clase o de interés entre el partido en las instituciones y el partido de los afiliados, que serían necesarias antes de que se pudiera hablar con propiedad de predominio, seguirían siendo mínimas; por ello, la fusión básica de estas dos caras del partido permaneció similarmente invariada. Con la ampliación del electorado de miles a cientos de miles de per­ sonas, los números absolutos de votantes se convirtieron en un recurso político valioso, que a su vez requirió una organización más compleja. El modelo partidista de elites era claramente inapropiado para satisfacer los intereses cuya fuerza potencial residía en sus apoyos individuales, espe­ cialmente de los trabajadores y de los protestantes fundamentalistas. En general, los partidos que se desarrollaron para representar a estos grupos carecían inicialmente de un partido en las instituciones públicas, dado que habían sido excluidos de la participación electoral. Aun cuando sus organizadores principales contaran con unos cuantos diputados, elegidos a través de alguno de los partidos «burgueses», en seguida percibieron que su tarea primordial debería consistir en la formación de organizaciones independientes que movilizaran a sus simpatizantes, primero para ganar me

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R MA I R

el derecho al voto y para hacerse después tanto con los votos como con los recursos necesarios para ganar elecciones en las nuevas condiciones del sufragio de masas. Puesto que dichos recursos provenían de las muchas pequeñas cantida­ des con las que contribuían los ciudadanos corrientes, más que de los fondos de unos cuantos individuos adinerados o poderosos, este esfuerzo exigía el fortalecimiento del partido como organización de afiliados. Y dado que las demandas de los nuevos ciudadanos implicaban cambios fundamentales en la política nacional, se hicieron también necesarias la organización y la coordinación entre circunscripciones, es decir, una potente organización central del partido. Ambos requisitos se beneficiaron de las estrategias de encapsulación (que suponían el mantenimiento de una panoplia de orga­ nizaciones auxiliares) y de combinación de la actividades de movilización electoral con actividades suplementarias como las de provisión de los prime­ ros servicios de asistencia social (cf. Roth 1963). La forma organizativa que evolucionó para responder a estas necesidades fue la del partido de masas. El hecho de que la organización central del partido se constituyera al principio con la intención de crear el partido de los afiliados, o se formara com o un paraguas de las actividades político-electorales de las organiza­ ciones preexistentes (por ejemplo las iglesias o los sindicatos), es menos importante que la relación simbiótica entre las dos. La organización cen­ tral del partido presta el apoyo necesario para la expansión del partido de los afiliados y la coordinación central de sus actividades, mientras que el partido de los afiliados aporta los recursos necesarios para la existencia y el éxito de la organización central del partido. Como en toda relación simbiótica, resulta complicado decir cuál de esas caras partidista dominaba a la otra e, incluso, qué se entiende por dominación. En la ideología y la estructura formal del partido de masas, el partido com o organización central es el agente del partido de los afiliados (Beer 1 9 8 2 : cap. 3). Sus cargos dirigentes son elegidos como representantes de los afiliados en los congresos del partido. Pero aunque hayan sido elegi­ dos por los afiliados y ostenten un puesto presumiblemente supeditado a las bases del partido, los líderes de la organización central también han recibido un mandato para administrar, crear normas y dirigir el partido (McKenzie 1955). Es precisamente este nexo de unión el que suscita las cuestiones que giran en torno a la democracia partidista y a la ley de hierro de la oligarquía. A pesar de que las relaciones de poder entre el partido en la orga­ nización central y el partido de afiliados son de algún modo ambiguas, parece claro que ambas caras del partido se encuentran separadas. La organización central está formada por profesionales a tiempo completo; las bases del partido están compuestas abrumadoramente por voluntarios a tiempo parcial. A las personas de la organización central se les paga para ser miembros; los afiliados han de pagar para ser miembros. Es probable que las caras de la organización central del partido y de los afiliados estén 106

LA S U P R E M A C Í A DE L P A R T I D O EN LAS I N S T I T U C I O N E S PÚ BL ICA S

motivadas por incentivos distintos y que midan su éxito a partir de están­ dares diferentes (Panebianco 1988: 9-11, 24 -2 5 , 30-32). No obstante, su relación puede ser esencialmente armónica. Incluso cuando la organiza­ ción central sea dominante, afirma ejercer su dominio en nombre de los afiliados, mientras que, en la medida en la que el partido se convierte en una entidad nacional única, el dominio del partido de los afiliados sólo puede ser ejercido a través de una organización central fuerte. El modelo del partido de masas también separa con claridad las caras del partido de los afiliados y la del partido en las instituciones públicas. Ha dejado de existir el caucus informal de unos pocos individuos: el partido de los afiliados integra a cientos, si no a miles, de miembros. Ya no puede concebirse al diputado como alguien de la elite del partido que aprove­ cha su oportunidad, sino como alguien que ejerza un papel organizativo distinto. Además, dentro de la ideología del partido de masas, el papel del diputado, y por ende el partido en las instituciones públicas, se encuentra visiblemente subordinado al partido como organización de afiliados. En el partido de elites, la organización es un instrumento para lograr los objetivos de los miembros individuales del partido en las instituciones públicas. En el partido de masas, el partido en las instituciones es, por el contrario, un instrumento para el logro de los objetivos de la organización partidista. Por este motivo, el partido como organización central cumple un función adicional: la de supervisar y controlar al partido en las insti­ tuciones públicas en nombre del partido de los afiliados. La imagen del diputado como cargo del partido contradice, sin em­ bargo, la idea previa que se tenía de éste como cargo público. Incluso cuando el partido de elites representaba a intereses particulares dentro de la sociedad, afirmaba representar los intereses de la nación en su conjunto, y sus cargos públicos se declaraban líderes de las comunidades a las que representaban en su totalidad4. (Por supuesto, esta última afirmación es menos cierta en los partidos de elite caciquistas o trasformistas que evita­ ban los conflictos asumiendo que el cargo de diputado era «privado».) En la medida en que esto fuera cierto, el partido y las funciones públicas de los miembros del partido en las instituciones públicas no podían chocar. El partido de masas, por otra parte, declara explícitamente ser el repre­ sentante de sólo un único segmento de la sociedad. Esto mismo, junto a la idea de que el miembro del partido en las instituciones públicas es, en primera instancia, el agente de su organización partidista (bien del partido de los afiliados, bien del partido como agente de los afiliados), plantea la posibilidad de conflictos, que sólo logran mitigarse en parte cuando la introducción de la representación proporcional permite pensar que cada circunscripción está representada por su delegación parlamentaria como 4. Para una interpretación análoga del papel del diputado en un periodo anterior de la historia del norte de Europa, véase la carta del diputado A. Henly a sus electores, citada por Sedgwick (1970: 126). 1 A7

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R MA I R

un todo, más que individualmente por cada diputado, y en parte cuando se reconcilian la lealtad al partido y la lealtad a la circunscripción. Cada miembro del partido en las instituciones públicas tiene dos grupos ante los que se hace responsable (la organización del partido y el electorado en su conjunto); dos conjuntos de incentivos y restricciones (los que surgen del deseo de mantener y reforzar una posición dentro del partido y los que radican en la necesidad de ganar elecciones); dos fuentes de legiti­ mación (como agente del partido y como titular de un mandato público). Las diferencias de perspectiva de quienes ostentan un cargo público, que conocen tanto las responsabilidades del poder como sus limitaciones, y la de los afiliados al partido, para quienes las respuestas ideológicas no se contradicen directamente con la cruda realidad de la práctica política, suscitan la posibilidad de conflictos de intereses entre el partido en las instituciones públicas, por un lado, y el partido en la organización central y el partido de los afiliados, por el otro. Y ello aumenta todavía más la importancia de la influencia relativa o del poder. El modelo de partido de masas es el primero en incorporar una dis­ tinción clara entre las tres caras del partido en el nivel empírico (al tener esferas organizativas distintas y separadas, constituidas por diferentes ti­ pos de personas, y contar con estructuras de incentivos diferentes y po­ tencialmente conflictivas) y no sólo en el nivel teórico o en el conceptual. Ello implica una forma organizativa propia (sedes locales de afiliados complementadas con organizaciones auxiliares; un congreso de repre­ sentantes del partido en el que se elige una ejecutiva central, etc.), pero además depende de un equilibrio particular entre las tres caras. En los orígenes del modelo partidista de masas, y generalmente en los comienzos de cualquier partido organizado según esta pauta, el partido en la orga­ nización central, actuando de forma independiente o como agente real del conjunto de afiliados al partido, parece ser la cara dominante. La sede central controla los recursos. El partido en las instituciones públicas no habrá experimentado todavía ni las demandas ni las recompensas de su control sobre el gobierno. Pero, una vez que el partido en las instituciones acceda a los recursos del gobierno, es probable que se pretenda obtener un mayor grado de independencia, amenazando así la condición partidista de masas de la organización. Como sucedió en el caso de los partidos de elites, hubo notables diferencias en la evolución de los partidos de masas en las distintas re­ giones de Europa. Donde los poderes del régime censitaire eran efectivos en la gestión de las elecciones y en la supresión de la competición real (por ejemplo, en Italia y en España), las demandas de una participación efectiva eran satisfechas en mayor medida con la supresión que con la incorporación. Uno de sus resultados consistió en la radicalización de la izquierda, sobre todo allí donde predominaban partidos comunistas en lugar de los socialdemócratas. Su organización comenzó también a reflejar estas circunstancias, con una fuerte concentración en el aparato central

ÜÜ** m i . r o t o

108

L A S U P R E M A C Í A D E L P A R T I D O EN L AS I N S T I T U C I O N E S P Ú B L I C A S

del partido. La consecuente subordinación del partido en las instituciones públicas al partido como organización estuvo también acompañada por una disminución de la influencia interna del partido como organización de afiliados. Por el contrario, donde los regímenes liberales toleraron la existencia de sindicatos antes de la extensión efectiva del sufragio a la clase obrera (por ejemplo en el Reino Unido), los sindicatos constituyeron a menudo los cimientos de la organización partidista. Una consecuencia organizativa pudo ser que los miembros corporativos (por los que los «afi­ liados» al partido lo eran mediante su pertenencia a un sindicato), a pesar de su superioridad numérica, estuvieron representados en los órganos del partido debido a sus asociaciones sindicales más que a nivel individual. Y aunque esto provocó el debilitamiento del partido de los afiliados (por ser éstos menos necesarios) frente al partido como organización central, am­ bos pagados y controlados por los sindicatos, sirvió también para debilitar la legitimidad de las demandas de lealtad de los grupos parlamentarios sobre sus diputados y, en cierto modo, para posibilitar un mayor grado de autonomía del partido en las instituciones públicas.

El partido catch-all Esta alteración del equilibrio de poder en el interior de los partidos de masas es una de las causas de su evolución hacia el modelo organizativo catch-all. Una segunda causa radica en el cambio de las estructuras sociales en las que surgieron los partidos de elites y de masas (como veremos más adelante). El partido de elites es el partido de una clase alta dominante; el partido de masas es el partido de una subcultura excluida. A medida que los partidos de masas lograron alcanzar sus objetivos políticos del su­ fragio universal y del Estado de bienestar, se fueron erosionando tanto la dominación de clase que subyacía en el partido de elites como la exclusión subcultural que subyacía en el partido de masas. Desde la perspectiva del partido de elites, los problemas que afron­ taban sus líderes consistían en la movilización del apoyo electoral de las masas y en la obtención de los recursos necesarios para competir en el contexto de electorados masivos, sin renunciar a la independencia de que hasta el momento habían disfrutado. Para lograrlo, crearon sedes de afiliados como las de los partidos de masas. Esto exigió a su vez una organización central del partido que coordinase a los muchos nuevos afiliados que acababan de inscribirse. El resultado final fueron tres caras visiblemente articuladas, similares a las del partido de masas. Pero si en el partido de masas la secuencia típica fue la de que el partido en la organi­ zación central coordinaba al partido de los afiliados para crear en última instancia el partido en las instituciones públicas, en el partido de elites reformado la secuencia fue que el partido en las instituciones creó una organización central para reclutar simpatizantes a través del partido de los afiliados. Aunque su intención inicial no radicara en que los partidos como 1

na

RICHARD

S. K A T Z Y P E T E R MA I R

conjunto de afiliados sirvieran como meros animadores de los políticos profesionales en las instituciones públicas, lo cierto es que los militantes, una vez reclutados, comenzaron a formular demandas amparándose en el principio inspirador de la ideología de los partidos de masas, según el cual los cargos públicos son responsables de sus acciones ante los afilia­ dos del partido. La consecuencia fue que, a pesar de que el partido en las instituciones pública fuera la cara dominante del partido, su hegemonía estaba constantemente cuestionada. Este cuestionamiento estuvo además reforzado por los cambios ocu­ rridos en las sociedades modernas. La reducción de la jornada laboral, el aumento y la estandarización de la educación, el eclipse político de la clase alta tradicional y la atenuación general de las divisiones de clase hacían más problemáticas las expectativas de deferencia a los líderes partidistas. Más que deber sus cargos a las posiciones que ocupaban en la cumbre de una jerarquía social, contemplada como natural, los líderes del parti­ do, como los de otra organización cualquiera, se vieron progresivamente obligados a justificar sus posiciones de liderazgo por sus aptitudes para satisfacer las exigencias de sus seguidores, y éstos fueron poco a poco teniendo la capacidad y la motivación suficientes para definir y articular sus peticiones por sí solos. El partido de masas llega a un resultado parecido desde otra dirección (véase también Svásand 1994), esto es, mediante la mayor presencia del partido en las instituciones públicas más que en el crecimiento del partido de los afiliados. Una vez que vislumbraron la oportunidad real de ejercer influencia sobre las políticas gubernamentales y de entrar en el gobierno, los líderes de los partidos de masas (en concreto los representantes del par­ tid a en las instituciones públicas, aunque también los de la organización central) orientaron sus actividades a cumplir los requisitos de la victoria electoral y se vieron a la vez limitados por las realidades de la acción de gobierno. El que esto se entendiera como «poner en venta» el partido y su programa en interés propio, como denunciaban a menudo los líderes más doctrinarios del partido de los afiliados, o como un acuerdo realista para conseguir las «tres cuartas partes de la tarta», en lugar de ninguna, no es relevante aquí. El resultado de cualquiera de los dos enfoques fue la tensión exacerbada entre el partido en las instituciones públicas y el partido de los afiliados. De nuevo, estas tendencias se encontraron reforzadas, tanto en el antiguo partido de elites como en el partido de masas, gracias a una serie de cambios sociales, muchos de los cuales fueron el resultado del éxito de los partidos de masas en áreas com o la educación y la erosión gradual de las barreras subculturales. Por una parte, estos éxitos dificultaron una estrategia de encapsulación; la movilidad social, ocupacional y geográfica, el debilitamiento de los vínculos religiosos, la igualación mostrada por los medios de comunicación de masas, todo ello contribuyó a difuminar las divisiones entre clases, religiones y regiones. Por otra, las mejoras 110

LA S U P R E M A C I A D E L P A R T I D O E N L A S I N S T I T U C I O N E S P Ú B L I C A S

educativas, la rebaja de la jornada laboral, el declive político de la clase alta y el progresivo debilitamiento de las divisiones de clase dificultaron las expectativas de la subordinación a los líderes del partido. A finales del siglo x x , la organización de los ciudadanos en un amplio repertorio de grupos de interés independientes afectó también al funcionamiento interno de los partidos políticos al proporcionar a los ciudadanos canales alternativos de acceso al gobierno, y a los líderes partidistas el acceso a recursos alternativos a los procedentes del partido de los afiliados, debili­ tando así la relación simbiótica entre partido en las instituciones públicas y el partido de los afiliados. Al contrario que el modelo del partido de elites, en el que el partido en las instituciones domina claramente (aunque debido en parte a su fusión con el partido como base de afiliados), y el modelo de partido de masas, en el que predomina claramente el nexo entre el partido de los afiliados y el partido en la organización central, la esencia del partido catch-all con respecto a las relaciones entre sus tres caras internas es el conflicto. El lugar en el que este conflicto se reproduce es el partido en la organización central. La cuestión aquí es conocer si el partido en la organización central es el agente del partido de los afiliados para controlar el partido en las instituciones públicas o más bien el agente del partido en las instituciones públicas que controla y dirige a los (sumisos) miembros del partido de los afiliados. Concretamente, ¿quién es el líder real del partido, el presidente, el secretario general, el comité central o el líder del grupo parlamentario? ¿Quién dirige las negociaciones políticas o la formación de gobierno, el partido en la organización central o el partido en las instituciones públi­ cas? ¿En qué medida la pertenencia al comité central está controlada por miembros del partido en la organización central? Y, en fin, ¿cuánto control ejerce el congreso del partido sobre su programa electoral?

LAS ORGANIZACIONES DE PARTIDO CONTEMPORÁNEAS

En las organizaciones partidistas contemporáneas, sin embargo, estos con­ flictos parecen haberse resuelto mediante la aparente supremacía del parti­ do en las instituciones públicas, que asume en mayor o menor medida una posición indiscutible de privilegio dentro de la organización partidista. En otras palabras, sugerimos que,el desarrollo de las organizaciones partidista en Europa ha traspasado el periodo catch-all y ha entrado en una nueva fase, en la que los partidos llegan a estar esencialmente dominados por el partido en las instituciones públicas (que también lo personifica). Sostene­ mos también que este nuevo equilibro es evidente, y se produce al margen de cómo esas modernas organizaciones partidistas sean tipificadas. Dicho de otro modo, a pesar de que muchos de los factores que han posibilita­ do la primacía eventual del partido en las instituciones públicas pueden además estar asociadas con la aparición de lo que hemos definido como el 111

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R MA I R

partido cartel (Katz y Mair .1995), el énfasis en el privilegio de que goza el partido en las instituciones públicas, frente a las otras dos caras de la organización partidista, no depende de la validez de alguna clasificación particular de las organizaciones partidistas. Por el contrario, se trata de un desarrollo que puede observarse al margen de que las organizaciones partidistas modernas puedan estar mejor tipificadas como partidos car­ tel, como partidos «profesionales-electorales» (Panebianco 1988) o como «partidos de cuadros [cadre] modernos» (Koole 1994). El primer y más obvio síntoma de esta nueva pauta en el equilibro interno de poder atañe a la distribución de recursos financieros dentro del partido y, sobre todo, a la distribución de las subvenciones estatales. Desde los años sesenta, cuando se introdujeron por primera vez los subsi­ dios directos a los partidos políticos en un pequeño número de países, la canalización de la ayuda estatal a las organizaciones partidistas se ha con­ vertido en una práctica casi universal en las democracias europeas contem­ poráneas. En la mayoría de los países, estas subvenciones se concedieron primero a los grupos parlamentarios de los partidos y sólo más tarde se otorgaron a la propia organización central del partido. Pero todavía ahora el grueso de los subsidios continúa yendo al grupo parlamentario, y son una minoría los países — como Austria, Finlandia y Noruega— inclinados a asignar la mayor parte de las subvenciones a la organización central del partido, «fuera», por lo tanto, del Parlamento (Katz y Mair 1992b). No resulta nada fácil identificar a la persona precisa que dentro de la cúpula del partido decide cómo se distribuyen después estas sumas en las partidas presupuestarias internas del partido, y en este sentido la existencia de los subsidios per se no parece un indicador claro de la situación de privilegio del partido en las instituciones públicas. Pero el hecho de que el proce­ so de subvención estatal estuviera inicialmente restringido a los grupos parlamentarios de los partidos, que a menudo estos mismos grupos sigan obteniendo todavía la mayor parte del subsidio total y que sea en el Par­ lamento donde se adopten las decisiones finales que afectan a los tipos y cantidades de subvención disponibles, todo ello sugiere que la creciente disponibilidad de la ayuda estatal es uno de los factores claves que pro­ porciona la ventaja final a quienes controlan las instituciones públicas. El segundo síntoma, que es corolario del anterior por resultar una consecuencia de la disponibilidad de subsidios estatales, es que a finales de los años ochenta había comenzado a producirse un movimiento dentro de las organizaciones partidistas en términos de la distribución de los recur­ sos de personal. Las series temporales disponibles acerca de los empleados de los partidos apuntan a una tendencia común entre países y entre par­ tidos por la que el aumento del personal de los grupos parlamentarios, y por lo tanto del partido en las instituciones públicas, superó al número de empleados en las sedes centrales de los partidos5. De hecho, en todos 5.

Estos datos son expuestos con mayor detalle en Katz y Mair (1992a).

112

L A S U P R E M A C I A D E L P A R T I D O EN L A S I N S T I T U C I O N E S P Ú B L I C A S

los países para los que se dispone de datos comparables el promedio de empleados en los grupos parlamentarios ha ascendido desde algo más del 25 por ciento de periodos anteriores (normalmente en los años sesenta o a principios de los setenta) hasta alcanzar una cifra superior al 50 por ciento a finales de los ochenta. Aunque en algunos países esta variación es significativa (de no tener empleados en las oficinas parlamentarias a contar con más de dos tercios del personal total en los grupos parlamentarios en los casos de Dinamarca e Irlanda) y en otros países casi insignificante (del 63 por ciento a principios de los años ochenta en Holanda al 67 por ciento a finales de esa década), no hay ningún país que suponga una excepción a esta tendencia general. Puesto que los empleados constituyen un recurso crucial de la organización, estos datos confirman también un sesgo creciente a favor del partido en las instituciones públicas. Hemos abordado ya en otras ocasiones el tercer síntoma (cf., por ejemplo, Katz y Mair 1995 y Mair 1997: 137-139). Consiste en que la mayoría de los partidos europeos occidentales relevantes o duraderos ha disfrutado recientemente de un periodo de poder en los gobiernos nacio­ nales, y que la mayoría de ellos está ahora orientada hacia la ocupación de cargos públicos. En otras palabras, quedan muy pocos partidos de oposi­ ción relevantes, si acaso alguno, en las democracias europeas occidentales; como mucho, existen ahora los partidos que se limitan a esperar su turno fuera del gobierno durante un tiempo. Los que permanecen excluidos del gobierno son los que ocupan en una medida u otra los márgenes de la política, un conjunto de pequeños partidos que por lo general representan los extremos de la derecha o de la izquierda o las demandas minoritarias regionalistas o medioambientales. Los principales partidos, por otro lado, incluyen ahora un número considerable de grupos «verdes», así como a algunos de los representantes de la extrema derecha, que han llegado a ocupar, o lo han hecho hace poco, cargos públicos. Esto supone un cambio espectacular en los sistemas de partidos contemporáneos. Hay otros dos aspectos complementarios que necesitan ser subraya­ dos. Como ya hemos apuntado antes, el primero es que la adquisición del estatus de gobierno es ya algo habitual para la mayor parte de los partidos europeos occidentales consolidados; al haber surgido de una paulatina evolución temporal, refleja una imagen muy diferente de la que se ofre­ cía hace 25 años. El segundo es que se trata de un desarrollo que casi necesariamente habrá tenido un impacto significativo sobre el equilibrio interno de fuerzas organizativas de los partidos afectados; Panebianco (1988: 69) no está ciertamente solo al recordarnos que «las característi­ cas organizativas de los partidos que están en la oposición durante buena parte de su existencia son diferentes de aquellos que están en el poder durante mucho tiempo». El poder — el cargo público— es por sí mismo un agente de socialización (Mughan, Box-Steffensmeier y Scully 1997). Y a medida que el estilo organizativo de los partidos ha resultado influido por el grado de compromiso e implicación en el proceso parlamentario, cabe 115

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R MAI R

también esperar que se hayan adaptado a esa crecientemente generalizada incorporación al gobierno. Y a medida que el gobierno se convierte en una experiencia habitual y en una expectativa para los partidos más relevantes, podemos también anticipar que esa situación permitirá al partido en las instituciones públicas adquirir mejores niveles de estatus, prestigio y au­ tonomía. Se produce, en suma, un proceso de «parlamentarización» de los partidos (Koole 1994: 2 91-292) o, incluso, en una versión más extrema, un proceso de «gubernamentalizació.n» (Müller 1994: 73), una tendencia que aumenta las posibilidades de relegar a un segundo plano tanto al partido de los afiliados como al partido en la organización central. De hecho, y con independencia de su efecto sobre el partido de los afiliados, esta evidencia sugiere que la probabilidad de que se produzca un conflicto de intereses entre el partido en las instituciones públicas y la organización central del partido es cada vez menor. En términos de la posición de los comités nacionales ejecutivos de los partidos, por ejemplo, la tendencia ha sido la de incrementar los grados de representación y presumiblemente de influencia que le reportaba al partido su presencia en las instituciones públicas (Katz y Mair 1993). Ahora se tiende a conceder un mayor peso a los parlamentarios y a sus líderes en estos puestos, en comparación con lo que sucedía en la década de los sesenta y los setenta, reduciendo así el poder de los representantes del partido de los afiliados que no ostentan cargo público. La tendencia, de todos modos, no es universal, pero resulta lo suficientemente común como para asumir con cierta seguridad que el partido en las instituciones públicas ejerce ahora un mayor control sobre la ejecutiva nacional que antes. En cualquier caso, y dentro del esquema general aquí planteado, la posición política del partido en la organización central es notablemente menos importante ahora que durante la primacía de los partidos catchall y de los partidos de masas. Como hemos apuntado, el crecimiento de los recursos organizativos, manifestado por el aumento de personal y de dinero, ha subrayado la ventaja competitiva del grupo parlamentario. Más aún, los recursos que permanecían dentro de la sede central parecen destinarse ahora al empleo de personal y de asesores contratados, y a la provisión de expertos externos. En dicho contexto, la rendición de cuen­ tas parece importar menos que la capacidad profesional, un cambio que podría muy bien implicar la erosión del peso político independiente de la organización central del partido. Es interesante advertir, por ejemplo, que mientras resulta muy difícil identificar el impacto electoral, de haberlo, de la aplicación de las nuevas técnicas y tecnologías de campaña, es evi­ dente que dichos procedimientos han conseguido desplazar el peso de la influencia dentro de las organizaciones partidistas, desde los demócratas amateurs hacia los asesores profesionales (Bartels 1992: 2 6 1 ; cf. también Panebianco 1988: 2 3 1 -2 3 2 ). De forma más específica, el reemplazo gra­ dual de los burócratas generalistas del partido por profesionales especia­ listas puede servir para «despolitizar» la organización del partido, y desde 114

LA S U P R E M A C I A D E L P A R T I D O EN L A S I N S T I T U C I O N E S P Ú B L I C A S

luego creará las condiciones bajo las que los líderes en las instituciones pú­ blicas pueden ganar autonomía, sobre todo porque las actividades de estos nuevos profesionales están casi siempre más orientadas (externamente) a ganar apoyos dentro del electorado que (internamente) a la organización y al mantenimiento del partido como bases de afiliados. Esto último incide además en un cambio importante experimentado recientemente por las organizaciones partidistas. Al consolidarse la tele­ visión y los medios de masas como las vías prioritarias de comunicación entre los líderes de los partidos y los votantes (ofreciendo los beneficios de un vínculo directo en lugar de la mediación previa por parte de los cua­ dros organizativos y de los activistas), las campañas de los partidos se han centralizado y «nacionalizado», facilitando que el núcleo de los mensajes de los partidos brote ahora directamente de una única fuente nacional. Los mensajes específicamente locales han ido así perdiendo importancia en la campaña nacional6, lo que por su parte implica que los partidos ne­ cesitan dedicar menos esfuerzos a la organización y movilización de sus afiliados. En su lugar, los recursos se emplean en la promoción del mensaje del partido al electorado en su conjunto, lo que puede resultar no sólo en una transformación del papel — más profesionalizado— del partido en la organización central, sino también en la eventual erosión de la división de responsabilidades entre el aparato del partido en la sede central y en las instituciones públicas. De hecho, a medida que los partidos aumentan su orientación externa, el papel de los profesionales que sirven al partido en la organización central y el de quienes lo sirven en las instituciones públi­ cas llegan a ser casi inseparables, respondiendo ambos a las necesidades del liderazgo partidista en el Parlamento y en el gobierno.

¿SE MARGINA AL PARTIDO DE LOS AFILIADOS?

Todo esto podría conducir a la hipótesis de que, con pocas excepciones, los principales partidos se han transformado simplemente en meros partidos en las instituciones públicas y que las otras dos caras del partido se están difuminando. No se trata sólo de que el partido en la organización central haya podido quedar eclipsado, subordinado o marginado por esos aconte­ cimientos, sino que también esto mismo ha sucedido con el partido de los afiliados, al no ser posible disociar las organizaciones partidistas contempo­ ráneas de sus dirigentes parlamentarios y gubernamentales. Los líderes se

¿ i |

6. Existen excepciones, por supuesto, sobre todo en los sistemas donde las particularida­ des de las leyes electorales (como, por ejemplo, el voto único transferible en Irlanda o el voto preferencial dentro de un sistema de listas) pueden dejar suficiente espacio para la competición nacional entre los partidos, un espacio que será ocupado por la competición local entre los candidatos individuales dentro de los partidos, cuyas sedes locales servirán entonces de organizaciones de campaña dé los candidatos locales que pertenecen al mismo partido y que rivalizarán entre sí. Cf. Katz (1980) y Mair (1987: 126-127). 1 1 Ç

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R MA I R

han convertido en el partido; el partido se ha convertido en los líderes. Un síntoma evidente de este cambio es, por supuesto, la absoluta atrofia física del partido de los afiliados (Mair y Biezen 2001). Por ejemplo, en trece de las democracias europeas occidentales más consolidadas, el porcentaje de afiliados sobre el electorado nacional ha caído por término medio del 10 por ciento en 1980 a menos del 6 por ciento a finales de los años noventa; un descenso que, con cierto margen de variación, resulta característico de cada una de esas trece democracias. La creciente debilidad de la afiliación partidista no es sólo una función de la extensión de los electorados, como sucedió en los años setenta y ochenta, puesto que no es posible atribuir el descenso en las tasas de afiliación al hecho de que las organizaciones partidistas no progresaran al mismo ritmo que el número de electores con derecho a voto. Al contrario: en cada una de las principales democracias ha habido también una caída en el número absoluto de los miembros del partido, una caída que resulta a veces muy considerable. Con la excepción de Alemania, donde los partidos cuentan ahora con una avalancha de nue­ vos miembros procedentes de los Lander de la antigua Alemania del Este, cada democracia europea ha sufrido declives en los niveles de afiliados que como mínimo se cifran en un 25 por ciento con respecto a los niveles alcanzados en 1980. A este respecto, la evidencia del declive organizativo es inequívoca. Al mismo tiempo, sin embargo, y en lo que parece un desafío a la hi­ pótesis anterior, hay también evidencias que sugieren que los miembros de los partidos están adquiriendo mayor poder. Así, los diferentes partidos de un número cada vez mayor de países han comenzado a abrir los procedi­ mientos de toma de decisión y los procesos de selección de sus candidatos y líderes a sus miembros «ordinarios», a menudo por medio del voto por correo. En lugar de certificar la atrofia del poder del partido de los afilia­ dos, lo que vemos, por consiguiente, es una clara democratización de la vida interna del partido, con unos miembros ordinarios que comienzan a disfrutar de los derechos hasta ahora celosamente preservados para las elites y los activistas del partido. A primera vista, y pese al privilegio potencial del partido en las insti­ tuciones públicas, parece haber distintas razones por las que los líderes de los partidos modernos deberían mostrarse poco dispuestos a consentir la reducción del poder y el tamaño del partido de los afiliados7. A pesar del aumento de las subvenciones estatales, por ejemplo, los afiliados conti­ núan ofreciendo a los partidos un recurso valioso en términos de dinero y tiempo (sobre todo en las campañas electorales). Los afiliados constituyen también una «fuerza de reserva», como si dijéramos, a disposición del partido para mantener su presencia en los consejos locales, las juntas con­ sultivas y los órganos electorales, y a través de los cuales el partido puede ejercer influencia y beneficiarse de los mecanismos de retroalimentación 7.

Cf. Scarrow (1994); Katz (1990) y Mair (1994: 13-18).

116

LA S U P R E M A C I A D E L P A R T I D O EN LAS I N S T I T U C I O N E S P Ú B L I C A S

(Sundberg 1994). En este sentido, los afiliados continúan proporcionando al partido un importante mecanismo de enlace con el mundo exterior al Parlamento. Dicho esto, es importante reconocer que esos beneficios son sustituibles e incluso prescindibles. Así, la parte de ingresos del partido que se deriva de la afiliación puede eventualmente suplirse con el aumento de las subvenciones públicas, suponiendo que el resto de partidos esté dis­ puesto a cooperar para que esta decisión pueda adoptarse. Por otra parte, es evidente, como también hemos apuntado, que la contribución de los afiliados a la campaña electoral es cada vez más innecesaria, dado que las propias campañas están siendo progresivamente controladas y ejecutadas desde la organización central. Y aunque la provisión de «fuerzas de reser­ va» no pueda sustituirse, resulta a todas luces superflua y es perfectamente plausible que los llamados partidos «de primer orden», que se desarrollan prestando poca o ninguna atención a la construcción de una estrategia de penetración social, prefieran, en cambio, centrar todos sus esfuerzos en una presencia fundamentalmente «nacional»8. Si los partidos continúan sintiendo la necesidad de fomentar la presen­ cia social se debe probablemente a que constituye un legado del pasado y una herencia de los modelos anteriores. Las organizaciones partidistas no comienzan ex novo, sino que son heredadas por los líderes del partido. Y aunque esos líderes puedan emprender reformas importantes dentro de las organizaciones que reciben, existen límites claros a su capacidad de cambio. En otras palabras, cuando un partido cuenta ya con un cierto número de afiliados, es improbable que ese recurso pueda amputarse fácilmente. La afiliación puede no ser muy valorada, pero una tradición orientada a la afiliación tampoco puede ser rechazada alegremente. Además, y como parte de esta herencia del pasado, los afiliados también pueden infundir en los líderes del partido un sentimiento de legitimidad. En Suecia, por ejemplo, «los partidos parecen querer seguir manteniendo viva la imagen de partido de masas, cuya prueba consistiría en unos índi­ ces de afiliación positivos que indican que el partido se percibe como una canal viable de representación política» (Pierre y Widfeldt 1994: 1.342). Y un imperativo similar marcó la importante campaña de afiliación em­ prendida por el Partido Laborista británico tras la elección de Tony Blair como nuevo líder. A la inversa, en los casos de los nuevos partidos, y más particularmente en los de los nuevos partidos de las nuevas democracias, es improbable que se cultive asiduamente la dimensión del partido de los afiliados (Kopeckÿ 1995; Mair 19 9 7 : cap. 8; van Biezen 1998). Ceteris paribus, es más probable que la importancia asignada a la existencia misma de unos niveles de afiliación sustanciales sea característica de los partidos

8. Un posible ejemplo de dicho partido «de primer orden» es quizás Forza Italia (Morlino 1996: 16-17), aunque también parece repetir muchas de las características de los anteriores par­ tidos de elites. El término partido «de primer orden» surge de su adaptación a la distinción entre tipos de elecciones realizada por Reif y Schmitt (1980).

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R MAI R

con una larga trayectoria de-desarrollo institucional, en la que el legado del partido de masas continúa pesando sobre las nociones contemporá­ neas de estilo y legitimidad organizativa. Para la mayoría de los partidos asentados en Europa occidental, por lo tanto, ocurre que el partido en las instituciones públicas no puede evitar la presencia del partido de los afiliados: a pesar de lo problemática que pueda ser para los líderes del partido, la afiliación de masas es consustancial con su tradición. Teniendo en cuenta este legado, ¿cómo puede hacerse valer con éxito la supremacía del partido en las instituciones públicas? En un primer nivel, la respuesta procede de Ja marginación del partido de los afiliados por los líderes hasta, por ejemplo, dejar que se marchiten: sea premeditada o no, esta opción refleja experiencias recientes de los principales parti­ dos daneses y holandeses. Al mismo tiempo, sin embargo, esta estrategia acarrea más riesgos para la cúpula del partido en términos de pérdida de legitimidad que beneficios en términos de mejora de su libertad de ma­ niobra. La estrategia preferida, entonces, podría consistir en ofrecer una imagen atractiva del partido de los afiliados ante los militantes potenciales y en restringir a la vez las posibilidades reales de cualquier desafío que provenga desde abajo. Hay dos posibles maneras de desarrollar esta estrategia, y ambas son evidentes en un número considerable de organizaciones partidistas con­ temporáneas (cf. también Mair 1994: 16-18). En primer lugar, el supuesto poder de las bases puede fortalecerse, como se ha visto, mediante la demo­ cratización interna del partido, a través de la cual los miembros ordinarios adquieren una voz formal en la selección de los candidatos y de los líderes del partido, así como en la aprobación de los programas políticos, y por la que los afiliados se convierten así, de facto, en un electorado de masas (del partido). Esto supone indudablemente el fortalecimiento de los afiliados. Al mismo tiempo, sin embargo, sirve también para erosionar la posición de los activistas del partido y del partido organizado de los afiliados, dado que la voz ya no depende de la militancia o de la organización. Este es un avance particularmente revelador, ya que es precisamente entre los estratos más militantes del partido de los afiliados donde el partido en las instituciones públicas se ha mostrado más vulnerable a las críticas. Al dotar de capacidad de voto a los miembros ordinarios, a menudo mediante el voto por correo, los líderes del partido socavan eficazmente la posición de sus militantes más críticos, y lo hacen en nombre — y en la práctica— de la democracia interna partidista. Casi por definición, las con frecuencia desorganizadas y atomizadas masas de afiliados del partido, cuyos prerrequisitos de entrada son cada vez menores9, resultan propen­ sas a mostrarse más deferentes con la cúpula del partido y suelen estar 9. Aunque muchos partidos solían establecer distintas condiciones y obligaciones que te­ nían que ser satisfechas antes de que pudiera adquirirse la calidad de miembro, esta práctica se ha: suavizado considerablemente. Ahora es frecuente adquirir la calidad de miembro simplemente

118

L A S U P R E M A C Í A D E L P A R T I D O E N LAS I N S T I T U C I O N E S P Ú B L I C A 5

deseosas de respaldar sus propuestas. En este sentido, el fortalecimiento del partido de los afiliados sigue siendo compatible con la supremacía del partido en las instituciones públicas (y, además, puede en realidad servir como estrategia para ello). El segundo enfoque es quizás menos manipulador, e implica sólo la promoción de una «división del trabajo» más eficaz entre el partido en las instituciones públicas, por un lado, y el partido de los afiliados, por el otro. El vínculo entre los dos niveles quedaría restringido de una forma u otra a la selección local de candidatos para las elecciones a los puestos nacionales. En otra palabras, y de acuerdo con las tendencias apuntadas inicialmente en el caso americano por Eldersveld (1964), las organizaciones partidistas pueden adoptar de manera creciente una forma «estratárquica», en la que niveles diferentes y mutuamente autónomos coexistan y en la que haya un mínimo de control autorizado, bien de abajo-arriba o bien de arriba-abajo. Reflejando el partido de los afiliados, los «partidos locales» trabajan principalmente en el nivel local y disfrutan casi del control exclusivo sobre las políticas, los programas y las estra­ tegias perseguidos dentro de sus propios límites territoriales. El partido nacional, por otro lado, que es dominado por el partido en las institu­ ciones públicas (nacionales), es también libre de desarrollar sus propias políticas, programas y estrategias, sin ser perturbado por las demandas y las preocupaciones del partido de los afiliados. Esta cara del partido, por su parte, puede asimismo florecer en ese contexto «estratárquico», pero al final sigue estando compuesto por un conjunto de afiliados que sólo se relacionan con el partido en las instituciones públicas a través de su control de la composición de esa otra cara del partido.

EL CAMBIO ORGANIZATIVO DE LOS PARTIDOS: FUENTES E IMPLICACIONES

No hay, por supuesto, una «única» forma de organización partidista; por el contrario, lo que comprobamos hoy en día, como en épocas anteriores, son variaciones de un amplio número de diferentes temas (Koole 1996; Katz y Mair 1996). Y tampoco hay una forma «ideal» de organización partidista; a menudo las organizaciones se desarrollan más bien de una manera idiosincrática, resultando influidas no sólo por los contextos so­ ciales y económicos en los que operan, sino también por las estructuras institucionales existentes, así como por sus propias historias. Pese a ello, pueden señalarse algunos elementos comunes. Por ejemplo, el hecho de que la participación en la adopción de decisiones políticas estuviera antes restringida a un pequeño núcleo de actores sociales privilegiados ha de-

afiliándose al partido a nivel nacional y pagando la suscripción por transferencia bancaria o incluso dándose de alta a través de Internet.

119

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R MAI R

mostrado ser decisivo como para permitirnos efectuar generalizaciones comparadas sobre el carácter del otrora dominante partido de elites. De manera similar, el impacto de la democratización masiva ha resultado ser también lo suficientemente poderoso como para realizar generalizaciones sobre la aparición y el carácter del partido de masas. Y mientras continúan debatiéndose la difusión y la relevancia del partido catch-all, es claro, sin embargo, que muchos partidos comenzaron a moverse hacia un nue­ vo modo de operar en los años sesenta, cuando aparecieron numerosos conflictos entre el partido en las instituciones públicas y el partido de los afiliados. A lo largo de este capítulo hemos defendido que incluso esta fase más reciente de desarrollo há sido ahora reemplazada por la aparición de un nuevo modus operandi, en el que la primacía del partido en las institu­ ciones públicas se ha ido imponiendo paulatinamente. Es cierto que las pautas que hemos identificado no son siempre necesariamente verdaderas, o no tienen el mismo grado de verosimilitud, en todos los partidos. De hecho, ninguna de las pautas específicas que pueden apreciarse en las distintas formas organizativas de partido ha sido totalmente realizada alguna vez. Resulta indudable que, a medida que las organizaciones de partido se adaptan a las demandas de las democracias contemporáneas, tienden a moverse alrededor de las necesidades e incentivos del partido en las instituciones públicas. Y mientras que las razones para este cam­ bio son incontables, siendo por lo general la causa inmediata la política interna del partido, la causa definitiva puede localizarse a menudo en el medio ambiente en el que opera el partido. Aunque ceteris paribus es posible que con el tiempo pudiera darse una situación de equilibrio entre las distintas caras y actores que configuran un partido, es inevitable que los cambios externos al partido alteren ese equilibrio. En ocasiones, esos cambios contextúales traen consigo nuevas presiones y desafíos; otras veces representan nuevas oportunidades. En cualquier caso, alteran la distribución de recursos o incentivos dentro del partido y, por lo tanto, la pauta de interacciones dentro de él. Los cambios en el entorno que han solido recibir más atención son, sin duda, aquellos relacionados con el sistema electoral. De hecho, la propia existencia de los partidos políticos modernos, con sus organizaciones burocráticas y de masas de afiliados, suele atribuirse directamente a la expansión del sufragio y explicarse muchas de las diferencias encontradas entre los partidos por el momento de acceso al derecho a voto (sobre todo el relativo a la industrialización) (Lipset y Rokkan 1967b). Como se ha apuntado con anterioridad, la burocracia del partido se hizo necesaria ante el imperativo de coordinarse y comunicarse con unos electorados que, lejos de ser unos pocos centenares, alcanzaban ya los centenares de miles, mientras la organización de masas sucedía a la encapsulación del electorado, así como a la combinación de los fondos económicos y de los demás recursos del partido. Y, por supuesto, la de ser «necesario» es sólo 120

LA S U P R E M A C I A D E L P A R T I D O EN LAS I N S T I T U C I O N E S P Ú BL I C A S

otra manera de decir que se controla una «zona de incertidumbre orga­ nizativa» y que se es, por lo tanto, poderoso. Otros cambios en las leyes electorales, como las modificaciones de la fórmula electoral (incluyendo los cambios en los umbrales electorales o la magnitud del distrito) o la pre­ sencia (o la prohibición) del voto de preferencia intrapartidista, pudieron además introducir modificaciones en la vida interna de los partidos, así como alterar el equilibrio entre partidos (Katz 1980: 31-32). De manera todavía más directa, los partidos pueden tener su estructura organizativa (o una parte de ella) «impuesta» estatutariamente, una limitación que es cada vez más importante a medida que la provisión de subsidios públicos está acompañada por la aprobación de leyes sobre los partidos. Los partidos deben adaptarse también a los cambios en la disponi­ bilidad (y a la necesidad) de varios recursos. La evolución de los me­ dios de comunicación de masas proporciona un ejemplo apropiado. El desarrollo de una prensa partidista permitió a los organizadores de los partidos comunicarse con sus seguidores y sus potenciales simpatizantes al margen de los sesgos culturales o políticos de los propietarios de pe­ riódicos «independientes». Naturalmente, la prensa de partido potenció la importancia de sus directores, principalmente burócratas del partido, independientemente del nivel de centralización que tuvieran los periódi­ cos. Esto también requirió una organización bien articulada para difundir y financiar tales publicaciones. Se fortalecieron así las caras burocráticas y de afiliación de masas del partido frente al partido en el gobierno. Sin embargo, la irrupción de los medios audiovisuales, especialmente de la te­ levisión, ha deparado justo el efecto contrario. Como ya hemos señalado, la televisión permite a los líderes del partido, sobre todo a los que están en las instituciones públicas, a quienes se les concede más tiempo de emisión y que gozan de mayor interés periodístico, comunicarse directamente con el público, tanto dentro como fuera del partido, sin que sea necesaria la intervención de una organización partidista per se. Por otro lado, estas nuevas posibilidades de comunicación directa crean a su vez la necesidad de distintos tipos y niveles de expertos profesionales. La provisión de subsidios públicos a los partidos políticos representa otro ejemplo obvio de cómo los cambios en la disponibilidad de recursos pueden alterar el equilibrio de fuerzas dentro de un partido. Con ante­ rioridad a la financiación pública, muchos partidos dependían casi por completo de las contribuciones voluntarias de sus miembros, o de las empresas y organizaciones que esperaban comprar influencia o acceso. La pérdida de estos apoyos podía tener un efecto devastador tanto en el partido en las instituciones públicas como en la burocracia del partido, lo que les hizo dependientes de quienes contribuían a los gastos y sala­ rios necesarios para sus campañas. El subsidio estatal reduce no sólo la dependencia del partido de los contribuyentes externos (que es lo que se trataba de conseguir), sino también de los propios miembros de las bases del partido. Y de nuevo, en la medida en que la organización de afiliados 121

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R M A I R

es menos valiosa que otros aspectos del partido, decaen el estatus y la influencia de quienes ostentan cargos en ese ámbito organizativo. Una variedad de cambios seculares en el entorno político tiene tam­ bién la capacidad de forzar, o ha forzado, la adaptación del partido. El partido de integración de masas tradicional estaba basado en un sistema social fuertemente estructurado, en el que los cleavages relevantes, sean de clase, religión, étnicos o de otro tipo, se perfilaban con claridad y eran difíciles de eludir. Cuando un partido construía una red de organizaciones auxiliares e intentaba encapsular a sús seguidores, lo hacía fundamental­ mente reflejando una realidad social preexistente. La «congelación de los cleavages políticos» estaba a su vez basada en una cristalizacióm más general de los cleavages sociales. El «deshielo» de estos cleavages, ocasio­ nado por tendencias tales como una mayor y más meritocrática educación superior y la homogenización de la cultura a través de los medios de comunicación y del consumo de masas, socavó las bases tradicionales de la organización partidista de masas. Por ejemplo, el relativo declive de la solidaridad social como elemento de adhesión a la organización de afiliados puede hacer que la pureza ideológica cobre una mayor impor­ tancia y provocar así que los líderes refuercen sus demandas de integridad ideológica. Las limitaciones resultantes pueden ser interpretadas como factores que hacen más costosa la organización de afiliados para la sede organizativa central y, por lo tanto, como intentos dirigidos a asegurar un acceso alternativo a los recursos que proporcionan los miembros. Estos cambios sociales han estado acompañados por dos cambios políticos. De un lado, los mayores niveles educativos han contribuido a aumentar los niveles de competencia política de los ciudadanos. M ejor informados, más articulados y con más tiempo de ocio, los votantes son menos dependientes de las organizaciones de partido para conectarse con el mundo de la política. También se muestran menos propensos a acep­ tar el papel relativamente pasivo que los partidos de masas tradicionales habían asignado a sus militantes de base (cf., por ejemplo, Barnes, Kaase y otros 1979). A medida que las «tropas» rehúsan seguirles ciegamente, la influencia de los líderes partidistas, cuya posición se basa en el mando de esas tropas, disminuye proporcionalmente. De otro lado, el incremen­ to de la competencia cívica, la atenuación de los lazos sociales y el uso creciente de los canales de comunicación generales, en lugar de los del partido, forzaron el debilitamiento de muchos de los procesos que hasta entonces moldeaban un fuerte sentimiento de identificación partidista (o, si se quiere, subcultural). Pero como la identificación partidista no sólo proporciona un colchón de apoyo que permite amortiguar temporalmente los fracasos electorales, sino también la base para las recompensas solida­ rias de los afiliados, esos procesos pueden también alterar el equilibrio de fuerzas dentro de los partidos. Aunque esta discusión ilustra cómo el cambio en los partidos está condicionado por la necesidad de adaptación al entorno, resulta necesario 122

L A S U P R E M A C I A D E L P A R T I D O EN L A S I N S T I T U C I O N E S P Ú B L I C A S

efectuar, al menos, tres matizaciones a la dicotomía simple de estímulo externo y respuesta interna. Primera, algunos de los estímulos de cambio se generan internamente y, una vez que un partido comienza a adaptarse, activan fuerzas que pueden transmitirse a lo largo y ancho de la orga­ nización. Segunda, y quizás más importante, muchos de los estímulos «externos» descritos con anterioridad son el resultado de las acciones del partido. Por ejemplo, son los partidos en el gobierno los que han votado para sí mismos los subsidios públicos, el acceso a los medios de comunica­ ción de masas o (de forma indirecta, a través del Estado de bienestar) unos electorados más longevos y mejor informados. Finalmente, y para comple­ tar el círculo, el entorno responde también a los cambios efectuados por los partidos. Una explicación del declive de la identificación partidista, por ejemplo, es la decisión de los partidos de extenderse más allá de sus bases sociales tradicionales y distanciarse de quienes se identifican con él y de sus afiliados. En muchos casos, pues, más que el simple estímulo seguido de una única respuesta, o de una causa seguida de una consecuencia, se produce en cambio un proceso de auto-refuerzo que, creemos, lleva a los partidos de la mayoría de las democracias contemporáneas hacia una posición en la que el partido en las instituciones públicas se encuentra en un indudable nivel de supremacía. Aunque hayamos sugerido que este cambio en el equilibrio interno de poder puede ser identificado casi al margen de cómo pueden tipificarse las organizaciones partidistas, también sostenemos que el giro hacia la prima­ cía del partido en las instituciones públicas ha sido facilitado precisamente por los mismos factores con los que asociábamos la aparición del «partido cartel» y con la absorción de los partidos por el Estado (Katz y Mair 1995). De manera más específica, la dependencia creciente de los partidos respec­ to de los subsidios estatales (un proceso que facilita la creciente primacía del partido en las instituciones públicas) arrastra evidentemente a estos partidos a una relación mucho más estrecha con el Estado. La progresiva participación generalizada de los partidos en el gobierno (un desarrollo que ha contribuido a privilegiar al partido en las instituciones públicas) es también un punto clave del proceso de cartelización. Más aún, es probable que el movimiento hacia la cartelización se haya reforzado a medida que los partidos en las instituciones públicas eran empujados a adquirir mayo­ res niveles de autonomía de los que disfrutaban con el modelo partidista de masas, e incluso con el del partido catch-all. Finalmente, aunque de forma no tan directa, a medida que la política se convierte en una carrera profesional y se desvanecen las diferencias sustantivas e ideológicas entre los líderes políticos en competición (a través de un consenso voluntario o forzado), los propios líderes parecen asumir unos propósitos comunes, dando la impresión de que cada uno de ellos parece encontrar la manera más fácil o apropiada de llegar a acuerdos con sus enemigos antes incluso que con sus propios seguidores de base. Parafraseando a Michels, parece que ahora cada vez hubiera menos en común entre dos miembros de un 123

R I C H A R D S. K A T Z Y P E T E R MAI R

partido, uno de los cuales.jostenta un cargo público, que lo que hay entre dos cargos públicos pertenecientes a partidos distintos. De ese modo, mientras la posición del partido en las instituciones públicas puede en­ contrarse en ascenso en cualquiera de las variedades de organizaciones partidistas contemporáneas sobre las que se ha teorizado en la literatura moderna sobre partidos, esos privilegios son claramente un sine qua non de la aparición y consolidación del partido cartel.

CONCLUSIONES

Aunque el alcance de este capítulo sea demasiado limitado para permitir una completa exploración de las implicaciones de esos cambios, nos gus­ taría destacar tres puntos concisos a modo de conclusión. En primer lugar, nos parece apropiado trazar una asociación entre, por un lado, el ascenso progresivo del partido en las instituciones públicas y la hipotética cartelización de los partidos y, por el otro, el aparente aumento durante los últimos años de los sentimientos de desconfianza e incluso alienación con respecto a los principales partidos (Poguntke y Scarrow 1996a; Daalder 1 9 9 2 y su capítulo en este libro, así como también el de Torcal, M ontero y Gunther). Como los líderes de los partidos son cada vez más autónomos de sus seguidores y están cada vez más ocupados consigo mismos y con su propio mundo, es casi inevitable que sean a su vez percibidos com o más lejanos. Esto, por sí solo, es suficientemente problemático. Pero cuando esta lejanía se acompaña además de una percepción de fracaso en sus actuaciones (aunque dicho fracaso pueda ser debido a unas condiciones nacionales e internacionales que escapan al control específico del partido), puede desarrollarse un sentimiento de alienación y de desconfianza que conciba el liderazgo político no sólo como algo distante del ciudadano, sino también como algo que sólo busca el interés propio de esos líderes. En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, es evidente, a tenor de las experiencias recientes tanto en Europa como en Estados Unidos, que existe ahora un área de captación potencial que puede ser explotada por los llamados «partidos antipartido», con frecuencia de ex­ trema derecha, que combinan los llamamientos a los votantes alienados por los partidos establecidos con apelaciones a sentimientos xenófobos, racistas y esencialmente antidemocráticos (Mudde 1996). En otras pala­ bras, aglutinando en un solo «bloque» a todos los partidos establecidos, al que se opondrían los ciudadanos desafectos, estos nuevos partidos extremistas intentan a menudo transformar una oposición particular a lo que entendemos como la cartelización de los partidos en un asalto generalizado al sistema de partidos como tal. Y posiblemente también en un asalto a los valores democráticos en general. Aunque, con algunas excepciones, el apoyo a dichos partidos sea relativamente marginal, es

124

L A S U P R E M A C I A D E L P A R T I D O EN L AS I N S T I T U C I O N E S P Ú B L I C A S

aquí donde podría contemplarse el comienzo de un genuino problema de legitimidad en las democracias contemporáneas. En tercer lugar, y como hemos argumentado de manera más extensa en otro lugar (Katz y M air 1995; Mair 1997: cap. 6), es importante reco­ nocer que mucho de lo que aquí resulta problemático ha sido el resultado de decisiones y acciones realizadas por los propios partidos. Dicho de otro modo, al privilegiar al partido en las instituciones públicas, los partidos se han arriesgado a ser vistos como beneficiándose a sí mismos y, directa o indirectamente, empleando los recursos del Estado para fortalecer sus propias posiciones en términos de subsidios, recursos humanos, patronaz­ go y estatus. Como el partido de los afiliados se ha debilitado, los partidos han conseguido asegurarse su propia supervivencia como organizaciones invadiendo en mayor o menor medida el Estado y, al hacerlo, pueden haber abonado el terreno de su propia crisis de legitimidad popular. Con el ascenso del partido en las instituciones públicas, en suma, los partidos de las democracias contemporáneas, cuya relevancia parece haber dismi­ nuido, deberán enfrentarse ahora a la acusación de tener también más privilegios.

125

M A R I A N O T O R C A L . J OS É R AMÓN M O N T E R O Y R I C H A R D G U N T H E R

bloque de las acritudes antipartidistas. Nos hemos referido a la primera como antipartidismo cultural. Son actitudes caracterizadas por su estabi­ lidad a lo largo del tiempo, y vinculadas tanto con bajos niveles de edu­ cación y cotas reducidas de información política, como con un síndrome más amplio de desafección política. El que hemos denominado antipartidismo reactivo, en cambio, no parece estar asociado a experiencias de socialización primaria, al grado de educación o al nivel de información política, sino a circunstancias políticas coyunturales, especialmente a las del nivel de satisfacción del entrevistado con el gobierno y con el partido que lo apoya. En consecuencia, estas actitudes suelen experimentar fluc­ tuaciones que contrastan con la estabilidad básica de la dimensión cultural del attipartidismo. Estas dos variedades de actitudes hacia los partidos tienen también diferentes implicaciones para la participación política. Mientras que el impacto del antipartidismo reactivo sobre la participación electoral es débil, el antipartidismo cultural tiene efectos de largo alcance sobre las vinculaciones psicológicas con los partidos y las diversas formas de par­ ticipación convencional. Es particularmente llamativo que, en contraste con los resultados de algunos estudios (por ejemplo Scarrow 1996b), el antipartidismo cultural en el sur de Europa esté también unido a bajos niveles de participación política no convencional. Ello refuerza nuestra conclusión de que este tipo de antipartidismo parece formar parte de un síndrome general de apatía y desafección políticas, por el que muchos ciudadanos permanecen distantes de las elites políticas y al margen de la política. En este sentido, se trata de un fenómeno que puede afectar negativamente a la calidad de la democracia. Al mismo tiempo, sin em­ bargo, debe señalarse que las actitudes antipartidistas no están asociadas a niveles débiles de apoyo a la democracia o a apoyos significativos a parti­ dos antisistema. Aunque las actitudes antipartidistas tengan implicaciones relevantes para la calidad de los vínculos entre los ciudadanos y las elites políticas y el modo de control que los primeros ejercen sobre las segundas, no afectan a la estabilidad del propio régimen democrático.

276

Capítulo 9 CONCLUSIONES. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA POLÍTICA DEMOCRÁTICA: PROBLEMAS Y PARADOJAS

J ua n J. Linz

A comienzos del siglo nos encontramos con una situación paradójica. En todas las sociedades donde la gente es libre para expresar sus preferencias, existe un amplio consenso sobre la legitimidad de la democracia como forma de gobierno (Diamond 1999: 2 4 -3 1 ,1 7 4 -1 9 1 ). Tanto en las demo­ cracias consolidadas como en las no consolidadas o inestables, también hay un acuerdo considerable en que los partidos políticos son esenciales para el funcionamiento de la democracia. Sin embargo, al mismo tiempo, en gran parte de los sistemas democráticos la opinión pública se caracte­ riza por una amplia insatisfacción y desconfianza en los partidos políticos, y existe mucho debate académico acerca de la obsolescencia o declive de los partidos, tan bien resumido por Hans Daalder en su capítulo en este libro. Por otra parte, mientras las actitudes críticas están generalizadas entre los ciudadanos, en la opinión pública encontramos poco eco de las poderosas ideologías anti-partido, sentimientos y movimientos del «siglo XX corto», como el historiador Eric Hosbawn ha llamado al periodo entre 1914 y el fin de la era soviética. Hasta cierto punto, estas contradicciones aparentes podrían ser el producto de la incompatibilidad entre la concepción schumpeteriana de la democracia y las más participativas, que los ciudadanos podrían man­ tener simultáneamente. En efecto, estas inconsistencias podrían, por sí mismas, ser una fuente significativa de la insatisfacción con los partidos. En consecuencia, una explicación plenamente satisfactoria de estas para­ dojas requeriría un análisis empírico mucho más detallado del realizado hasta el momento. Necesitaríamos saber más acerca de cómo el votante medio percibe la necesidad y las funciones de los partidos. A falta de esos estudios, desconocemos las ideas que la gente tiene sobre las funciones y estructuras de los partidos cuando expresa su desconfianza o insatisfacción con ellos. N o hemos sido capaces de entender adecuadamente estas acti­ tudes y sus implicaciones (pero véase el capítulo de Mariano Torcal, José Ramón Montero y Richard Gunther en este libro). Ese descontento ¿se 777

J U A N J. L I N Z

centrará en la decadencia del «partido de masas», en la emergencia del par­ tido catch-all o en las contradicciones que inevitablemente rodean el papel del partido en la vida pública? Y el hecho de que las críticas aparezcan en tantos países con diferentes tipos de partidos, con distintas formas orga­ nizativas, abre también los interrogantes de por qué estos sentimientos han sido tan ampliamente expresados y cuáles son los elementos comunes que han provocado esta desconfianza. Que estos sentimientos negativos se den tanto en democracias parlamentarias como presidenciales — donde los partidos juegan distintos papeles y toman distintas formas— sugiere que las razones pueden ser similares y no estar directamente relacionadas con las formas organizativas de los partidos. Sin más investigación es imposible determinar si la desconfianza en los partidos responde a los mismos factores o a causas diferentes. Sospechamos ambas cosas. En este ensayo especulativo examinaré algunas ambigüedades en la respuesta a los partidos en sistemas parlamentarios que espero puedan abordarse en futuras investigaciones empíricas. Desde el inicio, debe notarse que hay algunas diferencias fundamen­ tales entre los papeles jugados por los partidos en sistemas parlamentarios y presidenciales, unas diferencias que podrían originar distintos tipos de críticas a los partidos. El presidencialismo, por su misma naturaleza, po­ dría generar su propio y distintivo sentimiento anti-partido. Disminuye el papel de los partidos en la producción y sostenimiento de los gobiernos, una función importante que fortalece los lazos entre la legislatura y el ejecutivo en los sistemas parlamentarios. En los sistemas presidenciales es menos probable que los partidos articulen programas de gobierno y políticas públicas amplias, funciones que son cumplidas más probable­ mente por los presidentes. Seguramente, en caso de «gobierno dividido», el Congreso puede frustrar las políticas y ambiciones de un presidente elegido popularmente, quien, a su vez, muy probablemente culpe al Con­ greso y a los partidos de su propio fracaso (Linz 1994). Por su parte, los partidos en el Congreso pueden sostener que están frenando las políticas autoritarias o populistas de un presidente. En este contexto, es posible que los que apoyan al presidente sean críticos de los partidos, y los presidentes o candidatos presidenciales podrían basar sus campañas en apelaciones «anti-partido». Dejando de lado esta dinámica en la relación entre el Congreso y los presidentes, la misma naturaleza de las elecciones presidenciales tiende a debilitar la posición de los partidos. El presidente no es elegido como el líder de un partido. Los candidatos podrían ser outsiders sin ningún vínculo con los partidos, e incluso aquellos elegidos con apoyo de los partidos podrían distanciarse de ellos y pretender estar «por encima de los partidos». Algunas Constituciones en la Europa poscomunista llegan a estipular que un presidente no debería tener identificación partidista. Pero aun cuando un presidente es elegido bajo la etiqueta de un partido, a menudo, especialmente en Estados Unidos, no es elegido por el parti­ 278

C O N C L U S I O N E S . L O S P A R T I D O S P O L I T I C O S EN LA P O L I T I C A D E M O C R Á T I C A

do como organización de líderes electos o miembros, sino por una base electoral vagamente definida en las elecciones primarias. Estas nominacio­ nes no son el producto de los esfuerzos colectivos de las organizaciones partidistas o de los miembros, sino de la auto-promoción, basada en los propios recursos del candidato y en una pequeña minoría de votantes. Sin embargo, una vez electo, el presidente tiene la legitimidad del cargo y una base electoral independiente. En la medida en que los votantes se identifican con él, pueden considerar mucha de la actividad de los partidos en el Congreso como un obstáculo al mandato que han dado personal­ mente al presidente. Sólo aquellos que apoyaron al candidato oponente pueden ver a su partido en la oposición como respondiendo a sus deseos. En cambio, los legisladores pueden representar los intereses de sus bases electorales de forma más efectiva que en sistemas parlamentarios. Pero, al jugar este papel, podrían representar (o ser retratados como representan­ tes de) intereses concretos o «especiales», que podrían estar en conflicto con los intereses o prioridades de los partidos. Es lógico que los votantes que esperan que sus representantes electos articulen sus intereses parti­ culares estén descontentos con los líderes del partido, que deben atender intereses más generales. En los sistemas presidenciales, los miembros del Congreso pueden oponerse a las políticas del presidente, votar con la oposición y represen­ tar a su base electoral en su distrito sin poner en riesgo la cohesión del partido: sus acciones no amenazan la estabilidad del ejecutivo. El peligro es que las políticas amplias de interés nacional puedan quedar comprome­ tidas por una serie de negociaciones, enmiendas y gastos que atienden los intereses de bases electorales particulares. El resultado agregado de cada representante comportándose de acuerdo con la idea de que «toda la polí­ tica es local» es que la legislatura consistirá en embajadores de una miríada de intereses. En el nivel individual, los votantes de un distrito concreto pueden sentirse satisfechos de que su representante en la Cámara esté de­ fendiendo sus intereses — algo menos probable en sistemas parlamentarios europeos— , pero, en el nivel agregado, la defensa de intereses específicos lleva frecuentemente al descuido de políticas más amplias de significado social, económico o político. El sistema electoral mayoritario de distrito uninominal en Estados Unidos refuerza esta defensa de intereses concre­ tos, como argumentan Shugart y Carey (1992). La carencia resultante de cohesión, disciplina y compromiso programático o ideológico de los partidos emerge como otra fuente de insatisfacción con los partidos. Cada tipo de sistema de partidos genera también diferentes críticas a los partidos. Dejando de lado los sistemas pluralistas polarizados con importantes partidos anti-sistema (o percibidos como tales), cualquier sistema de partidos generará hostilidad hacia éstos por una u otra serie de razones. Un formato de competencia bipartidista necesariamente sig­ nificará que quienes rechazan en principio a uno de los dos partidos y al candidato a primer ministro, cuando se sientan alienados o sean muy 279

J U A N J. L I N Z

críticos con su propio partido y sus líderes, pensarán que el sistema carece de alternativa real alguna. Con una línea divisoria fuerte entre izquierda y derecha y bajas probabilidades de volatilidad entre los bloques, la crítica a su propio partido llevará a la crítica del sistema, que no permite ninguna opción. Un sistema pluralista moderado y no polarizado — que ofrece más opciones entre los partidos con verdadero potencial de coalición y sin divisiones profundas en el espectro ideológico— debería ser más atractivo a los votantes que se sienten excesivamente constreñidos por el bipartidismo. Sin embargo, un sistema multipartidista podría significar que los votantes pierdan en último término control sobre la elección de gobierno, que será determinada por negociaciones entre los partidos. De esta manera, una coalición podría representar una negociación «poco éti­ ca», que no responde a los deseos de los votantes. En consecuencia, mucha gente se sentirá frustrada tanto con los sistemas bipartidistas (que proveen un vínculo más fuerte entre la emisión del voto popular y la formación de los gobiernos, pero con opciones limitadas) como los multipartidistas (que ofrecen un espectro más amplio de opciones, pero menos control directo del votante en la formación del gobierno). A pesar de estas diferencias entre sistemas de partidos y entre demo­ cracias presidenciales y parlamentarias, en todas partes los partidos se han convertido en el foco de una letanía notablemente similar de quejas y críticas. ¿Hasta qué punto representan expresiones de una preocupa­ ción razonada sobre los defectos del rendimiento de los partidos? A la inversa, ¿hasta qué punto reflejan evaluaciones ambiguas, confusas o in­ cluso contradictorias basadas en expectativas irrazonables, o carentes de información, sobre las complejidades y múltiples presiones a las que los partidos están sometidos cuando desempeñan sus diversos papeles en la política democrática? Es a estos temas a los que dirigimos ahora nuestra atención. ACTITUDES HACIA LOS PARTIDOS: PARADOJAS, CONTRADICCIONES Y AMBIGÜEDADES

Como hemos señalado, la crítica a los partidos no refleja un rechazo a la democracia. En muchos países, la gente que da su apoyo a la democracia, que incluso considera a los partidos como parte necesaria de la misma, expresa también desconfianza en los partidos y un amplio espectro de ac­ titudes críticas y a menudo contradictorias. Según veremos, esas actitudes son compartidas por quienes dan su apoyo electoral a partidos diferentes, incluso en proporciones similares a través de todos los partidos importan­ tes de izquierda a derecha (si es que la información de encuestas españolas presentada más abajo puede generalizarse).

280

C O N C L U S IO N E S . LOS PA RTI DO S P O L I T I C O S

EN L A P O L I T I C A D E M O C R Á T I C A

Los partidos pueden ser necesarios, pero no son confiables En América Latina, datos del Latinobarómetro de 1997 muestran que un 62 por ciento de los encuestados estaba de acuerdo con la afirmación de que «sin partidos políticos no puede haber democracia»; pero al mismo tiempo sólo el 28 por ciento de estos mismos encuestados afirmó tener «alguna» o «mucha» confianza en los partidos (con el 67 por ciento respondiendo «poca» o «ninguna»). Cabe añadir que hubo diferencias significativas entre los países en ambas preguntas. El porcentaje de encuestados que estaba de acuerdo con que los partidos son necesarios osciló entre un máximo de 79 por ciento en Uruguay y un mínimo de 4 4 por ciento en Ecuador, y un 50 por ciento en Brasil y Venezuela, como puede observarse en la tabla 9.1. Pero, en cada caso, el nivel de confianza en los partidos fue mucho más bajo que la creencia en la necesidad de los mismos: en Uruguay, el 45 por ciento de los encuestados dijo que tenía «alguna» o «mucha» confianza, mientras que en Ecuador, Brasil y Venezuela lo dijo sólo el 16, el 18 y el 21 por ciento, respectivamente. Sin series temporales no es posible decir si la Tabla 9 .1 . C r e e n c i a e n l a n e c e s id a d d e l o s p a r t id o s y c o n f i a n z a e n LOS PARTIDOS EN AMÉRICA LATINA, 1997 (EN PORCENTAJES)3

Confianza en los partidos Creencia en la necesidad de los partidos Por encima del pro­ medio

Por debajo del pro­ medio

Por encima del promedio

Por debajo del promedio

País

A

B

(C)

País

A

B

(C)

Uruguay

79

45

(17)

Costa Rica

81

26

(35)

Argentina

75

29

(35)

Perú

63

20

(40)

Nicaragua

74

35

(35)

El Salvador

70

40

(16)

Honduras

67

35

(20)

Chile

67

35

(25)

México

61

31

(22)

Paraguay

55

27

(25)

Bolivia

60

20

(41)

Guatemala

55

24

(36)

Panamá

56

28

(34)

Venezuela

50

21

(45)

Colombia

51

42

(40)

Brasil

50

18

(42)

Ecuador

44

16

(46)

‘ En A (porcentaje que responde «sin partidos políticos no puede haber democracia»), el promedio es del 62%. En B (porcentaje que tiene «mucha» o «alguna» confianza en los partidos), el promedio es del 28%. Y en C (porcentaje que responde «ninguna» a la última pregunta), el promedio es del 33%. Fuente: Latinobarómetro, 1997.

281

J U A N J. L I N Z

desconfianza en los partidos llevó a la baja convicción de que los partidos son necesarios en una democracia, pero sospechamos que éste es el caso en Venezuela (veáse Meseguer 1998, y en general Mainwaring y Scully 1995). Incluso cuando distinguimos entre quienes expresan una preferencia por la democracia y quienes, bajo ciertas circunstancias, preferirían un gobierno autoritario, un número significativo de demócratas tiene poca o ninguna confianza en los partidos. Las pautas en todos los países son similares (Linz 2000: 256, sobre datos del Latinobarómetro de 1996). Puede encontrarse el mismo patrón de creencias en la «necesidad de los partidos si queremos desarrollo democrático» y en la falta de confianza en los partidos en los datos para nueve países poscomunistas de Europa del Este (Bruszt y Simon 1991). Es verdad que los sentimientos antipartidistas pueden encontrarse en toda sociedad, pero en la mayoría de las demo­ cracias consolidadas y estables tales opiniones son sostenidas sólo por minorías. En España, por ejemplo, sólo el 16 por ciento estaba de acuerdo con la afirmación de que «los partidos no sirven para nada», mientras que fue rechazada por el 72 por ciento1. N o sorprendentemente, los sen­ timientos antipartidistas fueron más fuertes entre los no votantes: un 26 por ciento de ellos estuvo de acuerdo con ese indicador del cuestionario. Es llamativo y preocupante comprobar que en América Latina la con­ fianza en los partidos es más baja que la confianza en las Fuerzas Armadas. Com o puede observarse en la tabla 9.2, sólo en Uruguay los encuestados tienen «mucha» o «alguna» confianza en los partidos (45 por ciento) más que en la Fuerzas Armadas (43 por ciento), y más ciudadanos afirman tener ninguna confianza en los partidos (17 por ciento) que en las Fuerzas Armadas (11 por ciento). En América Latina, en promedio, sólo el 26 por ciento de los encuestados en el Latinobarómetro de 1997 tiene alguna confianza en los partidos, mientras que casi la mitad (49 por ciento) con­ fía en las Fuerzas Armadas. En algunos casos, esta fisura de confianza es enorme: la confianza en los militares excede a la confianza en los partidos por márgenes de 16 frente a 71 por ciento en Ecuador, 21 frente a 63 en Venezuela, 18 frente a 59 en Brasil, 21 frente a 55 por ciento en Colombia. Mientras que el porcentaje de encuestados que confía en los partidos en Chile (35 por ciento) es segundo sólo en relación con Uruguay, el hecho de que el 48 por ciento de los chilenos exprese confianza en los militares es, a la luz de la historia reciente, tan sorprendente como preocupante. Similarmente, con la excepción de Uruguay, en cada país más gente sos-

1. Los datos españoles utilizados en este capítulo proceden de la encuesta 2240, de abril de 1997, del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), sobre «Ciudadanos y elites ante la política (Encuesta ciudadanos)», que incorporó algunas preguntas sugeridas por el autor. Estoy agradecido a la entonces directora del CIS, Pilar del Castillo, por proporcionarme esta información. Muchas de las preguntas del CIS han sido utilizadas a través del tiempo, como muestran los datos utiliza­ dos por Torcal, Montero y Gunther en su capítulo en este libro. Muchas de las mismas preguntas fueron utilizadas en Portugal e Italia, mostrando la misma pauta (Bacalhau 1997; Sani y Segatti 2001). También estoy agradecido a Marta Lagos por proporcionarme los datos del Latinobaró­ metro utilizados en este análisis.

282

C O N C L U S I O N E S . L O S P A R T I D O S P O L Í T I C O S EN LA P O L Í T I C A D E M O C R Á T I C A

Tabla 9.2.

CONFIANZA EN VARIAS INSTITUCIONES EN ALGUNOS PAÍSES DE AMÉRICA L a t i n a , 1997 (e n p o r c e n t a je s ) C hile

Uruguay

A rgentina

Mucha

11

4

7

Alguna

34

25

28

Poca

34

32

37

Ninguna

17

35

25

Institución

E cu a d or

Venezuela

M éxico

Partidos políticos 6

7

6

10

14

20

33

32

36

46

45

35

Presidencia Mucha

19

6

21

13

17

13

Alguna

33

17

40

15

18

24

Poca

25

27

28

34

37

34

Ninguna

19

44

10

33

27

27

Mucha

12

6

13

8

11

8

Alguna

33

27

41

12

19

25

Poca

32

34

33

34

31

36

Ninguna

14

28

11

41

37

26

Congreso

Fuerzas Armadas 15

13

21

51

35

23

Alguna

28

21

27

20

28

26

Poca

25

28

30

21

25

30

Ninguna

11

33

21

6

11

18

Mucha

10

17

13

23

19

14

Alguna

36

35

43

27

28

32

Poca

33

25

29

28

26

32

Ninguna

17

20

11

16

25

19

Mucha

Televisión

fuente-, Latinobarómetro, 1997.

tiene no tener más confianza en los partidos que en las Fuerzas Armadas. Incluso si descontamos la dimensión «patriótica» de las actitudes hacia el Ejército, estos datos ilustran los problemas que han experimentado los partidos en superar la desconfianza y ganar la confianza de la gente. Aunque menos preocupante que la comparación con las Fuerzas Arma­ das (dada la historia de la toma del poder en muchos países por golpes 283

J U A N J. L I N Z

de Estado), la comparación con la televisión también es llamativa. Con sólo dos excepciones — Brasil y M éxico— , los niveles de confianza en la televisión son mayores que la confianza en los partidos. Niveles parecidos de baja confianza en los partidos se encuentran en algunos países de Europa occidental (Torcal 2000). Por ejemplo, en el Estudio General Electoral de Bélgica de 1995 sólo el 6 por ciento de los encuestados dijo tener «mucha» o «bastante» confianza en los partidos, mientras que el 62 por ciento sostuvo tener poca o muy poca. A modo de comparación, el 54 por ciento expresó confianza en el rey, mientras que sólo el 11 por ciento sintió poca o muy poca confianza en él.

Competencia y símbolos de unidad Mucha gente se siente atraída hacia los símbolos de unidad de la nación, del Estado o de la comunidad local. Hasta cierto punto, esto explica los altos niveles de confianza en los reyes, las Fuerzas Armadas y la Iglesia (a menos que hayan jugado un papel divisivo en el pasado). También explica la atracción de los líderes que se presentan a sí mismos por encima de los partidos, al igual que la atracción de las coaliciones de todos los partidos o de las «grandes coaliciones». Explica igualmente el resenti­ miento hacia la acritud de la política partidista. Sin embargo, al mismo tiempo, la gente siente que algo está mal cuando «todos los partidos son lo mismo», al percibir correctamente que los conflictos en la sociedad tienen que ser articulados por los partidos. De esta manera, los partidos se enfrentan inevitablemente con expectativas contradictorias por parte de los ciudadanos. La competencia, sin tener en cuenta quién gane, rompe con la unidad, el consenso y la idea de que una solución puede ser buena para todos. En su ensayo Soziologie der Konkurrenz, Georg Simmel (1995 [1908]) ana­ lizó los sentimientos ambivalentes generados por la competencia. Como observó Simmel, esta ambivalencia es exacerbada por la «competencia negativa» cuando, más que apelar basándose en la calidad del propio producto, uno intenta desacreditar a su competidor. En las democracias contemporáneas, donde los temas son complejos, las ideologías cada vez menos vinculantes y la política está personalizada, las campañas negativas no benefician necesariamente a quienes las emplean. Contribuyen, en cambio, al cinismo sobre la política. Incluso cuando la gente entiende la necesidad de la competencia para alcanzar objetivos colectivos, intereses de política pública y valores idea­ les^ la competencia partidista es también competencia por el poder entre contendientes con un componente «egoísta» que es menos admirable. Los partidos son los principales protagonistas en esa lucha, y no es sor­ prendente la reacción negativa por parte de muchos votantes, incluso de aquellos que apoyan a uno u a otro de los contendientes. Tampoco es sorprendente que la confianza en las instituciones que están por encima 28 4

C O N C L U S I O N E S . L O S P A R T I D O S P O L I T I C O S EN L A P O L Í T I C A D E M O C R Á T I C A

del conflicto — no partidistas, neutrales, unificadoras e integradoras, ta­ les como los jefes de Estado— sea mayor. De esta manera, los partidos podrían ser las víctimas de las contradicciones inherentes al papel fun­ damental que tienen en los regímenes democráticos: su función básica es representar los intereses de segmentos específicos de la sociedad en el conflicto institucionalizado, mientras que la mayoría de la gente continúa valorando la unidad y aferrándose a la noción irreal de que puede haber una unívoca «voluntad general» del pueblo. La noción básica de la representación acarrea también una tensión entre la necesidad de mantener la disciplina de partido (que, si no ne­ cesaria, es deseable para el gobierno eficaz, especialmente en sistemas parlamentarios) y la libertad de los legisladores individuales para decidir como individuos sus posiciones en políticas públicas independientemente del liderazgo partidista. Esta tensión tiene sus raíces en las concepciones fundamentales de la representación, así como también en las Constitucio­ nes, los Reglamentos parlamentarios y la jurisprudencia de los Tribunales Constitucionales (Presno 2 0 0 0 ; Heidar y Koole 2000). Hay a este respec­ to algunos datos interesantes. En 1997, una encuesta realizada a votantes españoles pidió elegir entre las afirmaciones de que «dentro de los partidos debería haber mayor unidad» y «en los partidos lo que hay es demasiada unanimidad». Mientras que hubo una pequeña diferencia sobre cuál de las dos opciones fue preferida por una pluralidad de quienes apoyaron a dis­ tintos partidos — donde los votantes del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y del Partido Popular (PP) eligieron mayor unidad (45 y 35 por ciento, respectivamente), y los de Izquierda Unida (IU) y los no votantes se quejaron de que hay demasiada unanimidad (por márgenes de 35 frente a 50 por ciento, y de 33 frente a 37, respectivamente)— , resulta llamativa la casi idéntica división de la opinión en todos los subgrupos de la mues­ tra entre estas dos ideas contrarias. En conjunto, el 40 por ciento de los españoles prefirió mayor unidad, y el 37 por ciento percibió demasiada unanimidad. A su vez, estas opiniones están estrechamente vinculadas a las preferencias sobre normas más específicas de comportamiento parla­ mentario: un 5 2 por ciento de quienes deseaban mayor unidad partidaria quería también disciplina de partido, mientras que el 72 por ciento de los que se quejaron de la excesiva unidad prefería que los diputados fueran más independientes para tomar sus propias decisiones. Los conceptos de la representación democrática que subyacen en estas distintas preferencias son también relevantes en el proceso a través del cual los candidatos son seleccionados por los partidos. Una reforma, a veces propuesta como medio para permitir o generar mayor competen­ cia y debate dentro de los partidos, consistiría en adoptar un sistema de primarias entre los miembros del partido2. Este procedimiento podría res­ 2. Esto difiere del proceso de selección de candidaturas en Estados Unidos, donde todos los votantes (y no sólo los miembros del partido) pueden emitir los votos que seleccionan a quienes

285

J U A N J. L I N Z

ponder a las preocupaciones de quienes perciben demasiada unanimidad dentro de los partidos, pero su adopción ciertamente chocaría con las ideas de los insatisfechos con la ya excesiva división o conflicto dentro de los partidos. Para quienes ven los partidos como los proveedores de un equipo de gobierno cohesivo, la institucionalización de las disputas entre facciones contribuiría a su insatisfacción con ellos.

¿Son todos los partidos iguales, o sólo sirven para dividir al pueblo? ¿Q ué quiere decir la gente cuando dice que los «partidos son todos igua­ les»? Esta afirmación podría ser considerada una actitud negativa, aunque también podría ser una descripción realista de la creciente convergencia en muchas políticas públicas, así como en la organización y función de los partidos. En muchas democracias hay un acuerdo considerable con este punto de vista. En España, por ejemplo, el 61 por ciento de todos los encuestados (y el 71 por ciento de los no votantes) estuvo de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmación de que «los partidos se critican mucho entre sí, pero en realidad son todos iguales». Ya que el apoyo a esta afirmación fue más bien uniforme entre los votantes de todos los partidos, incluyendo los más importantes de los que han gobernado (58 por ciento y 60 por ciento entre los votantes del PSOE y PP, por ejemplo), no sería razonable interpretar esta respuesta como antidemocrática o incluso antipartidista. ¿Y qué decir sobre el opuesto lógico de esa actitud, es decir, la creencia de que «los partidos sólo sirven para dividir a la gente»? Probablemente, la idea de que los partidos son sólo divisivos ha sido más fuerte en el pasado, cuando era general una mayor polarización partidaria y social que en el presente, con partidos catch-all y el debilitamiento de las pasiones ideoló­ gicas. Y, sin embargo, tales actitudes están difundidas entre los españoles (el 36 por ciento estuvo de acuerdo o muy de acuerdo con esa afirmación) y entre los italianos (51 por ciento de los cuales estuvo de acuerdo con una afirmación similar de que «los partidos crean conflictos que no existen», y el 3 8 por ciento estuvo de acuerdo con que «los partidos son todos lo mismo» (Sani y Segatti 2 0 0 1 : tabla 4.2). Aunque tradicionalmente ésta es una respuesta considerada antipartidista de los conservadores, en 1997 no hubo diferencia en España entre los votantes del PP y del PSOE: 36 y el 3 7 por ciento, respectivamente, estuvieron de acuerdo o muy de acuerdo con esta afirmación. Las opiniones de que todos los partidos son lo mismo y, al mismo tiempo, divisivos pueden ser fácilmente interpretadas como maneras dis­ tintas de expresar una hostilidad hacia los partidos y la política partidista. Lo más sorprendente es que un número significativo de encuestados es­ pañoles (un 3 0 por ciento) sostuvo simultáneamente ambas opiniones, a representarán a los partidos en la elección general; véanse Gallagher y Marsh (1988) y Scarrow, Webb y Farrell (2000).

286

C O N C L U S I O N E S . L O S P A R T I D O S P O L I T I C O S EN L A P O L I T I C A D E M O C R A T I C A

pesar de la aparente contradicción entre ambas. Consistente con nuestra sospecha de que esta orientación representa la postura más hostil hacia los partidos, y de que el negativismo indiscriminado de este tipo es más característico de los ciudadanos alienados, es notable que tales actitudes al parecer contradictorias fueran especialmente comunes entre los no vo­ tantes y quienes lo hacen en blanco (49 y 5 0 por ciento, respectivamente); los niveles de acuerdo con ambas afirmaciones oscilaron desde un 34 por ciento entre los votantes de IU a un 39 por ciento entre los del PSOE y del PP. Las pautas de respuesta entre los grupos de uno u otro partido en desacuerdo con ambas afirmaciones (esto es, que implican que los partidos no sólo sirven para dividir al pueblo y que no son iguales) reflejaron la misma imagen con los niveles más bajos entre los marginales al proceso electoral (13 por ciento entre los no votantes y 16 por ciento entre los que votan en blanco), y fueron más elevados entre los votantes de IU (36 por ciento), con los del PSOE y PP entre los dos extremos (22 y 26 por ciento, respectivamente). El patrón de respuesta opuesto, el de que los partidos no son todos iguales y no sólo dividen al pueblo, sería el más congruente con los valores democráticos. Sin embargo, esta configuración de actitudes es caracte­ rística de sólo el 17 por ciento de los españoles encuestados en 1997, e incluso menor entre los votantes en blanco (16 por ciento) y no votantes (13 por ciento). Curiosamente, los niveles más altos se encuentran entre los partidarios de IU y el PP (26 por ciento). El segundo patrón más frecuente es considerar a todos lo partidos iguales sin ser divisivos (23 por ciento). Podría interpretarse como una descripción de la política en una sociedad donde los partidos más im­ portantes son de tipo catch-all, cuyas políticas son bastante similares y en la que todos otorgan la máxima importancia a ser elegidos y llegar a gobernar. El hecho de que el 35 por ciento de los no votantes sienta de esa manera podría reflejar parte de la alienación generada por ese estilo de competición partidista. Sin embargo, no deberíamos llegar a una in­ terpretación excesivamente pesimista, ya que ésta es también la opinión del 31 y 29 por ciento de quienes votaron a los dos grandes partidos democráticos, el PSOE y el PP. La visión de los partidos generando conflicto y no siendo todos iguales —una visión conflictiva de la competencia partidista— no es sostenida por mucha gente. Nos preguntamos si durante los años 1920 y 1930 y en los años calientes de la Guerra Fría esas actitudes podrían haber estado más difundi­ das. Hoy en día, sólo el 4 por ciento de los españoles mantiene esa opinión.

¿Deberían los partidos estar interesados en opiniones o en votos? Uno de los indicadores más utilizados de la actitud crítica hacia los par­ tidos y los políticos es la pregunta del cuestionario que plantea a ¡os en­ cuestados si están o no de acuerdo con la afirmación de que «los partidos 287

J U A N J. L I N Z

están interesados en los votos de la gente, pero no en sus opiniones». Un número significativo de personas en diferentes países estuvo de acuerdo (HoJmberg 1999). Aunque esta pregunta esté pobremente formulada, cabría argumentar también que la emisión de un voto positivo o negativo es una manera más «audible» y efectiva de transmitir, un mensaje que simplemente expresar una opinión. Las opiniones pueden ser escuchadas o ignoradas, pero los votos no pueden ser ignorados. ¿Por qué, entonces, tantos encuestados están de acuerdo con esa formulación? Quizás porque las opiniones pueden lidiar con una miríada de problemas sobre los cuales pueden tomarse distintas posturas, mientras que al votar la gente tiene que expresar una opinión sobre un «paquete» de temas formulados por los partidos y los políticos. Ese paquete podría no incluir las cuestiones que preocupan a un individuo concreto o a un grupo de gente. Los par­ tidos, al agregar un gran número de temas, tienen inevitablemente que seleccionar las opiniones que quieren «escuchar», mientras que ignoran o minimizan otras. Si uno imagina diez temas sobre los cuales los ciudadanos podrían tener una clara opción de «sí» o «no», las posibles combinaciones serían muy numerosas. Si además intentáramos ordenar esas preferencias, podríamos comprobar que sólo un sistema multipartidista inmanejable podría ofrecer «representación», es decir, una voz democráticamente le­ gitimada a cada subconjunto de ciudadanos que sostienen la misma con­ figuración de actitudes sobre estos temas. Ningún sistema de partidos limitado (sobre todo uno bipartidista, pero incluso un sistema multipartidista moderado) podría estar atento a cada una de estas agregaciones de opiniones de los ciudadanos. Tanto los partidos como los ciudadanos tienen que poner en orden los paquetes, seleccionando y formulando los temas para ofrecer opciones razonables pero limitadas. Por su parte, los partidos reúnen paquetes que atraerían la mayor cantidad de votos. Al hacer esto, intentan escuchar a una mayoría, o al menos (en sistemas con representación proporcional y múltiples par­ tidos) a un grupo significativo de ciudadanos. Esto es distinto a escuchar a ciudadanos individuales (que podrían ser numerosos, pero, como por­ centaje de los votantes, insignificantes) o escuchar a líderes de opinión y grupos organizados que podrían interesarse a fondo en una cuestión, pero no tener interés o capacidad para agregar temas para gobernar. La crítica de que los partidos están solamente interesados en los votos es implícita­ mente una crítica a la democracia. Efectivamente, el interés de los partidos en atraer votos está vinculado a la esencia misma de la democracia: los votos son necesarios para gobernar o participar en una coalición de go­ bierno, y éste es, y debería ser, el objetivo de los partidos en una democra­ cia. Sólo los partidos «testimoniales» — que conciben las elecciones como una oportunidad para expresar su rechazo a la democracia, al Estado y/o a la Constitución, para hacer propaganda de sus ideologías, para obtener poder de chantaje y que tienen poco interés en asumir la responsabilidad de gobernar— se sienten libres para rechazar las apelaciones a los grupos 288

C O N C L U S I O N E S . L O S P A R T I D O S P O L I T I C O S EN LA P O L I T I C A D E M O C R Á T I C A

no definidos en principio como su base electoral3; los partidos llamados a gobernar no pueden hacerlo.

Los partidos deberían representar mis intereses, pero no «intereses particulares» Otra crítica dirigida a los partidos es que «no les importan los intereses y los problemas de gente como yo». En suma, estos críticos creen que los temas que afectan de manera muy directa a la gente en un determinado electorado o distrito son ignorados en el proceso de formulación de polí­ ticas públicas. Los votantes esperan que sus representantes defiendan sus intereses y creen que los partidos son necesarios para hacerlo, pero, al mismo tiempo, son críticos con el vínculo entre los partidos y los grupos de interés. Obviamente, tienen intereses diferentes en mente, oscilando entre los intereses generales de una clase social, un grupo étnico o una comunidad religiosa, hasta intereses muy específicos, como los de una industria concreta o algún otro grupo importante en un distrito. Cuando afectan al propio grupo del individuo, son considerados como «nuestros intereses» o «los intereses de personas como yo». Sin embargo, cuando el mismo tipo de temas involucra los intereses de otros, son peyorativamente considerados como «intereses particulares». Esta inconsistencia era menos problemática cuando estaba basada en una construcción ideológica (o en los valores ampliamente compartidos de una sociedad cristiana) o cuando los intereses afectados (como los de la clase trabajadora) podían ser percibidos como los de la mayoría. En estas circunstancias, la promoción de esos intereses podía concebirse como el progreso hacia una sociedad mejor. Sin embargo, con la fragmentación de los intereses en una sociedad moderna y la diseminación de la información sobre cómo las políticas afectan a los intereses específicos (tales como el impacto de las políticas de la Unión Europea en industrias concretas, los derechos de pesca y la producción agrícola), los individuos han tendido a enfocar su atención en intereses más específicos y particulares. Al mismo tiempo, los partidos catch-all no pueden identificarse con intereses parti­ culares, incluso de categorías amplias como los trabajadores o campesinos, sino que deben luchar por un cierto equilibrio entre ellos. Y los partidos gobernantes (en contraste con la mayor capacidad de los partidos de oposición para articular principios ideológicos) se enfrentan a una gran variedad de demandas en conflicto y de responsabilidades que reducen aún más su capacidad para defender los intereses de sus bases electorales.

3. Este modo de pensar era característico de los ideólogos marxistas ortodoxos del Partido Social-Demócrata Alemán (SPD), quienes a fines del siglo XIX criticaban a los reformistas (como Edward David) por sus estrategias bauernfangerei («atrapa-campesinos»). Debe recordarse que el triunfo de los socialistas ortodoxos produjo graves debilidades del SPD en el campo, lo que incrementó la disponibilidad de los votantes rurales para su captura por el partido nazi.

289

J U A N J. L I N Z

De esta manera, una persona podría culparlos por no perseguir los inte­ reses de sus bases electorales, mientras que al mismo tiempo podrían ser criticados por perseguir los intereses de otra base electoral comparable (nunca vista como igualmente legítima) o los «intereses particulares». Así, es vírtualmente inevitable que la función de representación de intereses lleve a una crítica de los partidos y de los políticos. Algunos especialistas y un número significativo de ciudadanos han considerado los movimientos sociales como una opción más atractiva que los partidos y como la alternativa del futuro. Esta percepción se basa en una equivocación acerca de su naturaleza y funciones. Los movimientos sociales, generalmente centrados en un solo tema, no tienen que sope­ sar demandas en conflicto y hacer compromisos, y pueden movilizar el entusiasmo de minorías fuertemente comprometidas, al menos de forma temporal, de un modo como no lo pueden hacer los partidos menos ideo­ lógicos, que intentan ganarse el apoyo de una gran y heterogénea mayoría de votantes. Los movimientos sociales pueden criticar fácilmente a los partidos por sus compromisos y ambigüedades, contrastando su posición idealista con el pragmatismo de los partidos que tienen que gobernar o aspiran a gobernar (Dalton y Kuechler 1990; Giugni 1998).

Corrupción: ¿es la culpa de los partidos? Los partidos también son vistos como estrechamente vinculados con la corrupción (Del Aguila 1995). Ciertamente, los políticos están a menudo involucrados en la corrupción en la forma más flagrante de ganancia per­ sonal o de favorecimiento ilegítimo de intereses concretos. Pero la capa­ cidad de los partidos para prevenir estos comportamientos se encuentra severamente limitada. Los partidos tienen que presentar candidatos y personal para un gran número de cargos electivos y designados, desde concejales hasta primeros ministros, y es obviamente imposible para la organización central del partido adquirir pleno conocimiento sobre la honestidad de sus miles de candidatos. La vulnerabilidad del partido se extiende aún más por las prácticas que intentan fomentar la «democrati­ zación», al sustituir a los funcionarios profesionales por individuos desig­ nados por los partidos en un espectro de instituciones públicas: consejos judiciales, agencias reguladoras de medios de difusión públicos, consejos universitarios, consejos de administración de cajas de ahorro, comisiones de defensa del consumidor, empresas públicas, etc. El proporz austríaco o la lotizzazione italiana, y la amplia gama de patronazgo y clientelismo partidista que se encuentra en otras democracias, han posibilitado la pre­ sencia de los partidos en muchos ámbitos de la sociedad (Blondel 2002). M uchos de esos puestos ofrecen oportunidades para la corrupción, que terminan en escándalos que son resaltados por los medios y explotados por la oposición. Muchos son también puestos electivos, presumible­ mente para asegurar el control dem ocrático; pero los votantes están 290

C O N C L U S I O N E S . L OS P A R T I D O S P O L Í T I C O S EN LA P O L Í T I C A D E M O C R Á T I C A

desinformados y desinteresados, y al votar se basan en sus afinidades partidarias o ideológicas más que en la calificación de los candidatos. Los partidos son así, en última instancia, los responsables de su selección y su posterior comportamiento. De esta manera, es casi inevitable la imagen de los partidos y los políticos como corruptos. En parte, está basada en la realidad (especialmente dada la creciente cobertura mediática y la explo­ tación por parte de los partidos de oposición cuando los individuos son descubiertos), pero la aceptación acrítica de esta imagen está mucho más extendida en la opinión pública que justificada. Quizá sólo una reducción de la presencia de los partidos en estas instituciones y de su hegemonía en la sociedad civil (en el sentido gramsciano) pudiera reducir la exposición a este tipo de acusaciones.

PERSONALIZACIÓN Y PROFESIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA

Los votantes quieren saber quién asumirá el papel de primer ministro, y tienden a votar cada vez más al partido que presenta un candidato atrac­ tivo. Votarán al partido y a sus candidatos aunque sean críticos con el programa del partido y se sientan incómodos con el candidato local, para asegurar que su líder nacional preferido asuma el poder, o incluso para impedir que sea elegido un líder menos deseable del otro partido. Por una variedad de razones, la personalización del liderazgo político ha avanzado más que nunca, incluso en sistemas parlamentarios. Pero al mismo tiempo existe la convicción de que la concentración de poder en las manos de un líder nacional debilita la vida interna de un partido, impide la emergencia de líderes alternativos, refuerza tendencias oligárquicas en la cima y, por lo tanto, reduce la «democracia». En este contexto, al «delegar» en el líder, el partido puede ser culpado por renunciar a su autonomía, es decir, a su función deliberadora. Pero también el líder puede ser culpado de «matar» la vida interna del partido. O, a la inversa, el partido puede ser culpado de las divisiones internas, de no apoyar al líder, al mismo tiempo que el líder es criticado por no controlar el faccionalismo dentro del partido. En cada uno de estos aspectos, o percepciones, el partido será criticado por algunos de sus votantes. Un problema adicional para los partidos que han producido y apo­ yado liderazgos personalizados o pseudocarismáticos es que incluso si el líder abandona el cargo y ha perdido autoridad ante los ojos de los votan­ tes y miembros del partido, es difícil (si no imposible) silenciarlo (como ocurrió, por ejemplo, en los casos de Felipe González y de Margaret Thatcher), y tales ex líderes continúan teniendo un impacto significativo en la imagen del partido. Y en casos donde exista la división del traba­ jo entre, por una parte, líderes del partido que compiten por y ocupan cargos electivos, y, por otra, un líder que domina la organización del partido (como en el caso de Xavier Arzallus, el ex presidente del Partido 291

J U A N J. L I N Z

Nacionalista Vasco [PNV]), puede surgir una situación complicada en la cual el partido habla con dos voces diferentes y a menudo a diferentes audiencias. Esto en ocasiones no sólo crea confusión, sino que también contribuye a la falta de accountability : el líder que no es elegido no puede ser hecho responsable ante los votantes, y cualquiera de sus declaraciones controvertidas o irresponsables puede ser descartada simplemente como expresión de sus «opiniones privadas». Problemas similares ocurren con el tema conexo de la profesionalización de la política. Es interesante notar que, en una sociedad que cree en el profesionalismo — devoción total y competente hacia una tarea, basada en el conocimiento y la experiencia— , la expresión «político profesional» tenga una connotación negativa4. Existe una noción implícita de que el político no debería ser sólo político, alguien (para utilizar la expresión gráfica de Schumpeter) «que negocia con votos», sino, en último término, un ciudadano común. El mito democrático por el que cualquiera debe ser elegible para competir por un cargo público tiene su expresión simbólica en la elección griega por sorteo (la boulé) y el mito marxista de pesca por la mañana y administración por la tarde. La dispensabilidad para dedicarse a la política, sobre la que escribió M ax "Weber, ha sido reducida como consecuencia del tiempo que exige la actividad política. En el pasado, muchos candidatos conseguían escaños seguros, especialmente en el caso de los notables o de los líderes sindi­ cales, por lo que no tenían que hacer campaña o mantener un estrecho contacto con las organizaciones del partido a nivel local. Las elecciones se han hecho más frecuentes no sólo en el ámbito nacional sino también para Parlamentos regionales, gobiernos locales y el Parlamento Europeo. Esto no involucraría al liderazgo del partido nacional o a los miembros del Par­ lamento nacional si no fuera por el hecho de que los votantes utilizan esas elecciones para apoyar o castigar al partido en el nivel nacional. El tiempo que los medios exigen a los políticos también ha aumentado, además de las demandas de la organización del partido, comités locales y nacionales, por no mencionar el tiempo que implica ocupar un cargo público. Sólo un estudio sistemático del aumento de las cargas de tales responsabilidades sobre las vidas personales y los recursos financieros de los políticos nos ayudaría a apreciar la dificultad del servicio público electivo hoy en día. Finalmente, el debilitamiento del papel de la burocracia profesional inde­ pendiente y la «colonización» partidaria de la Administración refuerzan la profesionalización de la política y la dependencia del partido. Al mismo tiempo, las exigencias de las profesiones modernas en el sector privado hacen difícil si no imposible para un individuo entrar en

4. El sentimiento en contra de la profesionalización de la política fue captado en Italia por Silvio Berlusconi y Forza Italia cuando argumentaron que la política debía ser «desprofesionali­ zada» y «confiada a personas que hayan superado con éxito varias pruebas en la sociedad civil» (Sani y Segatti 2001).

292

C O N C L U S I O N E S . L O S P A R T I D O S P O L I T I C O S EN L A P O L I T I C A D E M O C R Á T I C A

la política por un tiempo y retornar después a su actividad. Profesiones que en el pasado podían ser actividades con dedicación parcial requieren hoy un compromiso a tiempo completo. Quizá sólo los funcionarios, los maestros y, en algunos sistemas universitarios, los académicos puedan retornar a sus posiciones después de un tiempo en la política (aunque no es probable que un profesor, tras cuatro u ocho años de alejamiento de su disciplina, sea nuevamente bienvenido a la academia). Es imposible pen­ sar en el médico-político en el Parlamento mientras continúa atendiendo pacientes y enseñando (como sabemos ocurría en la Tercera República francesa). La mayor profesionalización de las profesiones limita inevita­ blemente el número de políticos aficionados y refuerza la tendencia a la profesionalización de la política. Sin embargo, a pesar de la gran dificultad (si no imposibilidad) de ejercer simultáneamente carreras en la vida pública y privada, el mito de Cincinato permanece firme. Muchos ciudadanos rechazan la profesio­ nalización de la política y continúan creyendo en el político aficionado, quien sirve a sus conciudadanos por un tiempo pero no está dispuesto a abandonar sus otras actividades. Esta preferencia requiere la existencia de personas calificadas que hayan establecido sus carreras en profesiones del sector privado, que estén dispuestos a suspender esa actividad por un tiempo para desempeñar la función pública y retomar sus profesiones después de un periodo en el cargo. Por distintas razones, los cambios en la naturaleza de la política y en las exigencias técnicas de muchas profesio­ nes hacen poco realista esa trayectoria. Muchos individuos ingresan en la política sin haber, consolidado antes una posición en el sector privado, que proveería de un ingreso o estatus comparable al de un legislador o funcio­ nario público. Después de una derrota electoral, encontrarán difícil volver a su carrera en el sector privado; por lo tanto, dependen del partido para que les proporcione un «beneficio» (por utilizar el término de Max Weber, originalmente del lenguaje eclesiástico) en la organización del partido, en posiciones de patronazgo o en algún puesto público como embajador o mediante nombramientos en organizaciones internacionales. Paradójicamente, quienes se oponen a la profesionalización están dis­ puestos a apoyar normas que desalienten a la gente a entrar o quedarse en la política, reduciendo directa o indirectamente el vivero de donde extraer a la elite política. Entre aquéllas se incluyen normas rígidas de incompatibilidad, diseñadas para «asegurar la independencia» de los po­ líticos respecto a los intereses sociales. Incluso los partidos laboristas o socialdemócratas, que por mucho tiempo contaron con líderes sindicales como candidatos a miembros del Parlamento, han establecido ahora una incompatibilidad entre el cargo sindical y el mandato parlamentario. Una encuesta del CIS revela un amplio apoyo a estas normas: una mayoría de españoles (58 por ciento) estuvo de acuerdo con que los diputados debe­ rían abandonar cualquier actividad profesional porque eso les haría más independientes, mientras que sólo el 2 7 por ciento eligió la alternativa de 293

J U A N J. L I N Z

que «los diputados no deberían abandonar sus actividades profesionales y dedicarse exclusivamente a là política porque así conocerían y entenderían m ejoi los problemas de la gente corriente y estarían más conectados con la sociedad»; el 15 por ciento no emitió ninguna opinión. Podría pensarse que e:l apoyo a las normas de incompatibilidad sería más fuerte entre los partidarios de la izquierda, mientras que la alternativa de la actividad profesional ininterrumpida sería apoyada por los votantes más conserva­ dores. Hay poca evidencia empírica para esta hipótesis. A pesar de que el 65 por ciento de los votantes de IU favoreció la dedicación exclusiva, el 59 por ciento de los votantes del PSOE y el 59 por ciento del PP mantuvieron esa misma opinión, en coincidencia incluso con los votantes de un partido burgués como Convergéncia i Unió (CiU). Pero mientras estas normas hacen imposible ejercer simultáneamente carreras en el sector público y privado, otras iniciativas populistas socavan la profesionalización de las carreras políticas a través de la promulgación de límites de tiempo a los mandatos. Esto coloca a quienes desean ocupar un cargo electivo en una situación extremadamente difícil. La profesio­ nalización de la política significa que los hombres y mujeres que entran en la política y persiguen cargos electivos o en el partido no lo hacen como una actividad temporal y/o con dedicación parcial, sino como una actividad a largo plazo y casi de tiempo completo. Algunos han decidido hacerlo temprano en la vida, y no han perseguido ningún otro objetivo profesional. Para ellos, la política es una vocación, pero también una ocu­ pación (Berufe n el doble sentido de la palabra en alemán y la concepción de Weber 1971b [1919]). Pero la imposición de límites de tiempo a los mandatos concluye las carreras políticas después de un periodo corto en el cargo, o bien expone a los políticos a enormes riesgos e inseguridad, al estar forzados a cambiar de una posición electiva a otra, y en ambos casos independientemente de si sus bases electorales apoyaron sus desempeños en el cargo o no. La profesionalización de la política democrática es casi inevitable y, dentro de ciertos límites, deseable. A la luz de las posiciones contra­ dictorias descritas anteriormente, la crítica de algunos demócratas radi­ cales debería ser considerada en muchos aspectos como irresponsable. Las normas y restricciones que han propuesto y promulgado para evitar la profesionalización de la política no son solamente indeseables en sus consecuencias; son contrarias al principio democrático básico de que la finalización o continuación de un cargo electivo debe ser una decisión de los votantes representados por cada político. Tenemos que preguntarnos cómo harán los partidos en el futuro para servir como canal para la profesión política, como un mecanismo de re­ clutamiento de elites, cuando muy poca gente está dispuesta a afiliarse a ellos. Es cierto que el número de cargos electivos en cualquier sociedad es relativamente pequeño, pero sabemos, gracias a los estudios de elite en muchos campos, que tiene que haber un semillero relativamente grande 294

C O N C L U S I O N E S . L O S P A R T I D O S P O L I T I C O S EN L A P O L Í T I C A D E M O C R Á T I C A

para producir los pocos candidatos cualificados y motivados necesarios para esos puestos. Los partidos pueden reclutar de los movimientos so­ ciales, pero podría haber alguna dificultad para que las personas muy comprometidas con un tema único aceptaran los múltiples papeles y com­ promisos requeridos por la política partidista. Existe, especialmente en los niveles más altos, la posibilidad de la entrada lateral sobre la base de la experiencia en las profesiones, la universidad, la academia, los nego­ cios, los liderazgos de grupos de interés y la burocracia. ¿Tienen los así reclutados las calificaciones que pensamos necesarias para el liderazgo político, incluyendo la capacidad para comunicarse con los votantes y para articular las esperanzas y temores de una sociedad? Hay un vivero de po­ líticos en la política y en los gobiernos locales y regionales, pero ¿cuántos serían reacios a mudarse de ese contexto familiar para enfrentarse con las incertidumbres, los desafíos y sacrificios requeridos frecuentemente a quienes persiguen cargos electivos a nivel nacional? Necesitamos saber más acerca de los incentivos y desincentivos para entrar en la política en las democracias contemporáneas. Sabemos aún me­ nos acerca de cómo estas motivaciones afectan a la calidad de la política. Para estudiar esto tenemos que investigar a los políticos individuales y a la política micro en varios niveles. ¿Qué imagen proyectan los partidos al electorado cuando introducen cuotas por edad, género, etnia, y más aún cuando esto significa el desplazamiento o la postergación de valiosos representantes elegidos y/o de miembros leales y experimentados?

PARTIDOS, DINERO Y DEMOCRACIA DE PARTIDOS

Los partidos cuestan dinero: pero no el mío, ni el de mis impuestos, ni el de grupos de interés La cuestión del dinero en la política también ha generado mucha hostili­ dad hacia los partidos y los políticos. Los ciudadanos y los políticos son reacios a admitir que la política democrática en una sociedad de masas es muy cara, y, como en varios otros temas discutidos anteriormente, los ciudadanos tienen sentimientos contradictorios. La gente está menos dis­ puesta a hacerse miembro, dar dinero y prestar servicios a sus partidos. Pero también se queja de cómo los partidos financian sus actividades, tanto legal como ilegalmente. Una vez más encontramos una ambivalen­ cia básica. Los partidos y sus actividades son considerados necesarios, pero el votante no está dispuesto a mantenerlos, y al mismo tiempo no le gustan las formas alternativas de financiarlos, especialmente aquellas que implican fondos «privados» (que podrían crear vínculos con los grupos de interés y llevar a prácticas corruptas) o la financiación pública a través de sus impuestos. ¿Están los ciudadanos, los miembros del partido, los que apoyan a uno 295

J U A N J. L I N Z

u otro candidato o facción dentro de un partido, dispuestos a pagar por la oportunidad de elegir? ¿Debería el contribuyente que no es miembro de un partido y que podría no estar interesado en votar, pagar por esa oportunidad? Si no, ¿cuál debería ser entonces la fuente de los fondos necesarios para sostener la actividad de un partido? ¿Podrían ser cuotas pagadas por los miembros del partido, subsidios públicos, deducciones de los salarios de los funcionarios electos, actividades comerciales «legítimas» de los partidos? ¿Cómo garantizar la equidad no oligárquica en el acceso a tales fondos? ¿O debería este proceso basarse en las contribuciones pri­ vadas voluntarias de los partidarios? ¿Cabría permitir a los candidatos la utilización de su propio dinero, que después de todo deberían ser libres para gastar en un objetivo público? ¿Debería permitírsele a los candidatos estar involucrados en recaudarlo? Datos de encuestas en España indican que la gente está dispuesta a votar por los partidos. Pero cuando se le preguntó «qué haría si el par­ tido por el que usted siente más simpatía o que está más próximo a sus propias ideas le pide que contribuya económicamente en alguna actividad propia del partido», sólo el 22 por ciento respondió que probablemente contribuiría, mientras que casi el 68 por ciento contestó que había poca o ninguna posibilidad de que apoyara financieramente a los partidos (con un 43 por ciento de estos encuestados respondiendo «definitivamente no»). Com o puede observarse en la tabla 9 .3 , sólo entre quienes apoyaron a IU, más de uno de cada cuatro votantes expresó una disposición a contri­ buir, mientras que aquellos que votaron al PP y al PSOE se manifestaron igualmente reacios a apoyar financieramente a sus partidos. Estos datos rebelan claramente que los partidos pueden recibir apoyo electoral de muchos votantes, pero la inmensa mayoría de ellos es free-rider. ¡ Una situación ligeramente diferente aparece cuando examinamos es­ tas respuestas a partir del auto-posicionamiento de los encuestados en el continuo izquierda-derecha. Mientras que sólo una minoría de los en­ cuestados en cada punto de la escala expresó su predisposición a apoyar financieramente a los partidos, los situados en los extremos de la escala estaban más dispuestos a contribuir a los partidos que los del centro: el 36 y el 33 por ciento, respectivamente, de los situados en las posiciones 1 o 2 (extrema izquierda) y en las posiciones 9 y 10 (extrema derecha) dijeron que existía bastante probabilidad de que apoyaran así financiera­ mente a los partidos, en comparación con sólo el 22 por ciento de aque­ llos que se situaban en el centro de la escala. Los que respondieron «no sabe» o rehusaron colocarse en el continuo ideológico fueron los menos dispuestos de todos a apoyar a los partidos (con sólo el 10 o el 11 por ciento manifestando su disposición a hacerlo). Estos datos sugieren que, mientras la creciente moderación podría haber contribuido a la estabilidad y consolidación del régimen democrático español actual (en contraste con la polarización ideológica que caracterizó a la Segunda República en 19 3 1 -1 9 3 6 ), una consecuencia desafortunada del debilitamiento de la 29 6

C O N C L U S I O N E S . L OS P A R T I D O S P O L I T I C O S EN L A P O L I T I C A D E M O C R Á T I C A

Tabla 9.3.

D is p o n ib il id a d

para c o n t r ib u ir e c o n ó m ic a m e n t e a u n p a r tid o en

ELECCIONES GENERALES EN ESPAÑA, POR PARTIDO VOTADO, 1997 P a r tid o v o t a d o e n Disponibilidad

IV

Contribuiría con toda probabilidad

1996

PSOE

PP

CiV

N o votó

11

7

6

4

3

6

Contribuiría con bas­ tante probabilidad

25

19

19

17

11

16

Habría pocas posibi­ lidades de que contri­ buyera

32

28

26

27

19

25

No

26

36

40

48

56

43

6

10

9

4

10

9

(186)

(663)

(605)

(75)

(268)

(2.439)

contribuiría de

M uestra

ninguna manera No sabe (NJ

Fuente: Banco de Datos del CIS, estudio # 2.240, 1997.

intensidad ideológica podría ser una disminución de las contribuciones económicas a los partidos políticos. A partir de la experiencia americana, conocemos los peligros y abusos conectados con el dinero en la política. Regulémosla, limitándola bajo la supervisión de las comisiones reguladoras estatales o el poder judicial (aunque a costa de la autorregulación por los partidos como organiza­ ciones voluntarias). Sin tales controles, el dinero (más que los votos) se vuelve decisivo para determinar el resultado de importantes debates de políticas públicas. En las décadas de 1920 y 1930, cuando los temas eran altamente ideológicos, cuestiones de vida o muerte, conflictos existenciales, no había escasez de voluntarios o de contribuciones masivas de los miembros más humildes de los partidos. ¿Podrá eso ser cierto en la política contemporánea, más racional y menos emocional? Probablemente no. Pero entonces otras motivaciones de menor idealismo «ideológico» serán más importantes. Los partidos deberían ser más democráticos; pero ¿qué significa eso? En años recientes han surgido numerosas demandas vagamente formu­ ladas para incrementar la democracia intrapartidista cuyo significado e implicaciones son no poco confusas. ¿Qué significa exigir candidatos más personalizados y rechazar las listas cerradas en sistemas de elección pro­ 297

J U A N J. L I N Z

porcional, dado el bajo nivel de conocimiento de los candidatos indivi­ duales, incluso de cargos tan visibles como los miembros del gobierno? En el contexto de los grandes distritos electorales existentes en las áreas metropolitanas, ¿cómo podrían los votantes ejercer una opción informada sin campañas adicionales, que acarrearían gastos considerables y tiempo televisivo? ¿Cambiarían realmente el comportamiento y los sentimientos de los votantes que están, al mismo tiempo, cada vez más comprometi­ dos a elegir a un partido e incluso a un determinado líder para formar el gobierno? Desde los escritos de Robert Michels (1962 [1911]), la cuestión de la democracia interna del partido ha sido intensamente debatida. Incluso los estatutos de los partidos incluyen requisitos para que sean «democrá­ ticos», es decir, gobernados democráticamente (Linz 1966). En respuesta a la crítica de su carácter oligárquico, algunos partidos han ido más allá de los límites de la democracia representativa (tal como elecciones a con­ gresos y órganos ejecutivos) para adoptar procedimientos de democracia directa como las primarias, en las que todos los miembros pueden votar directamente al liderazgo nacional del partido (Vargas Machuca 1998; Boix 1998b). La democracia interna del partido es vista como una cura para los males del partido, al mismo tiempo que los candidatos en compe­ tencia afirman no estar creando facciones sino defendiendo la unidad del partido, con cuyo programa se identifican. Mientras que la competencia dentro de la unidad es el leitmotiv, nadie quiere una pelea entre persona­ lidades. Todos estos esfuerzos se caracterizan por mucha ambivalencia y un escaso análisis sobre cómo debería organizarse tal competencia, en la ausencia de miembros muy activos y de fondos suficientes para la campaña interna del partido. , Estos cambios deberían proporcionar un papel al demos del partido (Hópkin 2001). El problema es que el demos del partido y el demos de los ciudadanos que eligen a los miembros del Parlamento son dos demoi diferentes: uno es más bien pequeño, el otro incluye a millones de votan­ tes. ¿A quién debería rendir cuentas el líder del partido, especialmente si es también la cabeza del gobierno? Cualquiera de las dos respuestas es probable que deje insatisfecha a mucha gente. La democracia directa dentro de los partidos es en principio atractiva para los demócratas, pero no deberíamos ignorar algunas de las conse­ cuencias no intencionadas, a veces disfuncionales, y curiosamente no anti­ cipadas (por muchos de sus defensores). ¿Por qué están siendo cuestiona­ das la democracia representativa dentro de los partidos, las convenciones o congresos a favor de la democracia directa, es decir, de la elección de los líderes a través de primarias? Además del sentimiento «anti-político» y el atractivo «participativo» de la democracia directa, podríamos encon­ trar alguna explicación en la manera en que han cambiado los congresos de los partidos. En lugar de ser arenas para los debates internos entre las elites del partido de nivel medio que conocen a los candidatos, se han 298

C O N C L U S I O N E S . L OS P A R T I D O S P O L Í T I C O S EN LA P O L Í T I C A D E M O C R Á T I C A

convertido en la vitrina del partido, una oportunidad para la expresión pública de solidaridad y unidad, un lugar prominente para los discursos de notables, líderes de partidos amigos e incluso líderes extranjeros. El resultado es un calendario apretado y bien planificado con anticipación que impide el lento trabajo de los comités y los debates prolongados, que podrían desorganizar tan apretado horario. El resultado final es que lo que originalmente había sido una convención deliberativa se ha convertido en un evento mediático. De esta manera, la convención aparece como «no democrática», en contraste con las primarias directas. Este síndrome incluye también la desconfianza hacia la representa­ ción parlamentaria del partido, que culmina en los esfuerzos por limitar la influencia de los parlamentarios en distintos órganos del partido. El argumento en contra de un papel importante de los parlamentarios es que son nominados por la maquinaria del partido. De acuerdo con esta visión, la democracia sólo puede lograrse a través de la democratización del aparato o evitando ese aparato. Estos sentimientos también han pro­ vocado un intenso debate (desde el tiempo de Robert Michels) sobre si el partido parlamentario y su liderazgo deberían estar sujetos al control del congreso del partido. Esto podría implicar una forma de mandato impe­ rativo e incluso una mayor dependencia de los miembros del Parlamento y del gobierno respecto del partido, en contradicción con el mandato libre que ha dominado el pensamiento y las Constituciones de las democracias modernas. A ello debemos sumar el intento de separar el cargo de líder de la organización del partido del de líder del grupo parlamentario o jefe del gobierno. Esta separación podría establecer una diarquía apoyada en bases electorales diferentes, creando una estructura de accountability ante dos cuerpos distintos: ante los miembros del partido y ante los votantes. Los problemas asociados con la diarquía son suficientemente conocidos por la historia y la sociología. En su origen histórico, los partidos eran agrupaciones de miembros del Parlamento con la misma opinión; luego desarrollaron organizacio­ nes para asegurar la elección de sus miembros y otras organizaciones de afiliados, y finalmente evolucionaron hacia organizaciones más o menos burocráticas y profesionales de gran escala, cuya misión principal era competir en las elecciones. En el curso de la evolución de los partidos, los especialistas se han centrado en diferentes aspectos y niveles, pero olvidando cada vez más al partido en el Parlamento (pero véanse von Beyme 1 9 8 5 ; Bowler 2 0 0 0 ; Heidar y Koole 2000). En consecuencia, antes de que podamos explorar efectivamente muchas de las cuestiones cruciales que han surgido de los esfuerzos actuales para «democratizar» a los partidos políticos, los especialistas necesitamos saber más acerca de la naturaleza de la relación entre la organización del partido y el grupo parlamentario, sobre los procesos de toma de decisiones dentro de las organizaciones partidistas y sobre las preferencias de los miembros del partido y del electorado en su conjunto. 299

JUAN j. LINZ

Democratización de las instituciones, pero «no» a la partitocrazia Un tema central en la teoría democrática y más específicamente en el de­ bate sobre los partidos es que la democracia, para que funcione, requiere más democracia — esto es, que el control democrático debería establecerse dentro de una amplia gama de instituciones sociales— . Tales demandas son formuladas prestando poca o ninguna atención a las actitudes y al comportamiento de los ciudadanos y de los miembros de los partidos, y sin analizar sus implicaciones para el gobierno democrático del Estado. Los defensores de estos puntos de vista sostienen que los bajos niveles de participación son simplemente una reacción ante el estado actual de los partidos y de las instituciones políticas, y que los ciudadanos participarían más si existiera una democratización más amplia de las instituciones. Al hacer estas afirmaciones, suele contrastarse el activismo y el entusiasmo existentes dentro de los movimientos sociales con los partidos políticos, olvidando la participación y el entusiasmo minoritario y a menudo cam­ biante en los propios movimientos sociales. Comencemos primero con la democratización de las instituciones y con hacer electivas más posiciones en el Estado y la sociedad. Son pocos los defensores de tales procesos que tienen en cuenta la cantidad de co­ nocimiento necesario para realizar una opción informada. ¿A través de quién y cómo podrá esa información ser generada y distribuida, y cuán dispuestos estarán los ciudadanos a hacer el esfuerzo de conocer a fondo este volumen de información y tener conocimiento suficiente sobre los temas en cuestión? ¿De dónde provendrán los candidatos cualificados si recordamos las quejas acerca de la calidad de quienes se presentan para un número mucho menor de cargos? Si los candidatos para esas nuevas posiciones electivas fuesen propuestos por los partidos, y si la mayoría de la gente continuara la mayor parte del tiempo con su hábito de votar según su identificación de partido, ¿no estaría esta democratización simplemente favoreciendo la partitocrazia, de la cual mucha gente ya se queja? Si los partidos no cumplen el papel central al nominar candidatos, ¿quién lo hará entonces, los grupos de interés, los medios o los candidatos mismos (que casi seguramente serán personas con suficientes recursos económicos como para montar sus propias campañas)? Y si los votantes no pueden contar con la etiqueta del partido para adquirir con el mínimo esfuerzo in­ formación básica acerca de cóm o se ubicarán los candidatos en cuestiones claves, ¿en qué basarán sus decisiones? Dados los extremadamente bajos niveles de información de gran parte de los votantes sobre las posiciones de los candidatos por debajo del liderazgo nacional de los partidos5, esta

5. Por ejemplo, las encuestas poselectorales españolas tras las consultas de 1982 y 1993 indican que, fuera de Madrid (donde los políticos que encabezaron las listas eran los líderes na­ cionales de sus respectivos partidos), sólo entre el 16 y el 17 por ciento de los votantes pudieron nombrar correctamente al cabeza de lista por el cual votaron para el Congreso de Diputados

300

C O N C L U S I O N E S . L O S P A R T I D O S P O L I T I C O S EN L A P O L Í T I C A D E M O C R Á T I C A

última consideración podría suponer un fallo fatal en las propuestas para una democratización más amplia de todo tipo de instituciones sociales.

«RECEPTIVIDAD», RESPONSABILIDAD Y ACCOUNTABILITY

La gente se siente incómoda ante el hecho (o la percepción) de que los políticos estructuran sus campañas, sus posiciones y quizá cada vez más sus políticas sobre la base de encuestas de opinión pública y de focus groups esto es, en términos de lo que ellos creen que atraerá a los votan­ tes. Algunos encuentran perturbadora y molesta la democracia dominada por las encuestas. Pero traduzcámoslo a otro lenguaje: los políticos deben expresar y llevar a cabo la voluntad del pueblo, o al menos de los que vo­ tan por ellos. Deberían ser receptivos. ¡Eso es la democracia! El perseguir sus propias preferencias, más que las de los votantes, ha sido la base de la crítica a la democracia elitista6. ¿Cuál es, entonces, el origen de este malestar? La respuesta es compleja, pero está basada fundamentalmente en el hecho de que la responsabilidad, el liderazgo democrático y el compromiso con valores básicos, creencias y la (Dios no lo permita) ideología están siendo sacrificados a la receptivi­ dad frente a una opinión pública difusa. El comportamiento responsable implica que se otorga la debida consideración a las consecuencias — a la relación adecuada entre fines y medios— , y esto podría implicar que se ignoren las opiniones del electorado. Los votantes no poseen los hechos, la preparación técnica, el conocimiento ni la experiencia que suponemos (o que al menos esperamos) tienen los políticos. Los votantes responden a una situación inmediata, a estímulos simples, no a la complejidad de los temas o a las consecuencias a medio y largo plazo. ¿No es ésta una crítica a la democracia? N o, porque la democracia dominada por las urnas ignora un elemento fundamental de la política democrática: ignora a los líderes que forman, cambian o resisten las opiniones cuando consideran que están empujando en la dirección equivocada. Liderar no significa desconocer a la gente, sino apelar a ella, explicar y justificar políticas y hacerse respon­ sable por las acciones. Los votantes tendrán la oportunidad de premiar o castigar a los líderes en la próxima elección. En el fondo, la democracia es que los elegidos rindan cuentas (es decir, que sean accountable) cada cierto tiempo ante los votantes. Esa formulación general no nos dice mucho (Montero y Gunther 1994: 50). Mayor corroboración sobre la falta general de conocimiento acerca de los candidatos individuales que están por debajo de los niveles superiores del liderazgo nacional puede observarse en el comportamiento electoral respecto a las elecciones para el Senado: el factor más importante para predecir el voto en las candidaturas al Senado fue con mucho el orden alfabético en listas abiertas (con un ordenamiento alfabético estricto de los candidatos en un 86 por ciento de los escaños asignados en 1993); cf. Montero y Gunther (1994: 72). 6. Para una discusión más extensa sobre la relación entre «receptividad», responsabilidad y accountability en la política democrática y en la democracia de partidos, véanse Linz (1998b) y Manin, Przeworski y Stokes (1999).

301

J U A N J. L I N Z

acerca de quién rinde cuentas a quién, aunque en las democracias parla­ mentarias el gobierno de partidos hace que el partido y los miembros del Parlamento rindan cuentas por las acciones y políticas del gobierno que apoyaron. Sin embargo, en la práctica el partido y su liderazgo nacional son de hecho responsables también por las acciones de los que resultaron elegidos en otros contextos: gobiernos regionales y locales, así como legis­ laturas o municipios presumiblemente no elegidos o seleccionados por el liderazgo nacional del partido, sino por cuerpos electorales diferentes. No obstante, en la medida en que el partido es percibido como una unidad, las diferentes acciones de esas instituciones y personas afectan al partido en su totalidad. Al mismo tiempo, esos representantes y sus bases electorales están dispuestos a protestar por cualquier interferencia en su autonomía. Por lo tanto, se culpa al partido y a su liderazgo por la mala conducta a nivel local o regional, y al mismo tiempo se les culpa por los intentos dé controlar estos otros niveles, interfiriendo en la elección libre por las bases electorales o intrapartidistas relevantes. Además, sobre todo en los Estados federales y ahora en las elecciones para el Parlamento Europeo, los votantes no se limitan a responsabilizar a los representantes por su desempeño o por sus calificaciones (sobre lo cual saben muy poco), sino que utilizan esas elecciones para expresar su descontento con el gobierno nacional, el liderazgo del partido y el Parlamento nacional. La frecuencia de las elecciones en los niveles europeo, estatal, autonómico, regional y local permite la articulación y la expresión del descontento sin asumir la accountability hasta una fecha posterior (Linz 1998a). El partido y sus líderes pueden también evitar la responsabilidad y la rendición de cuen­ tas al no tomar decisiones difíciles. Una manera es desplazar la decisión a los votantes convocando un referéndum, en el que resultará probable que éstos estén guiados por los partidos. Un mecanismo alternativo es sacar el tema fuera del proceso democrático de toma de decisiones y llevarlo a los tribunales, o remitir la cuestión a órganos independientes 0 a comisiones no partidistas, bien sean corporativas en su composición (incluyendo representantes de sindicatos, asociaciones empresariales u organizaciones campesinas), bien de otro tipo. Debería notarse que este cambio de la accountability vertical de los políticos electos a la accoun­ tability horizontal de las comisiones u otros organismos no partidistas y electoralmente irresponsables va en contra del principio básico de la responsabilidad democrática en la formulación de políticas públicas.

LA DESCONFIANZA EN LOS PARTIDOS Y LA LEGITIMIDAD DE LA DEMOCRACIA

1Cómo afecta el preocupante bajo nivel de confianza en los partidos políticos a la legitimidad de la democracia? Hay alguna evidencia que vincula la con­ fianza en los partidos con un mayor apoyo a la democracia, y la desconfian­ za con un menor compromiso con la democracia y una mayor disposición 30 2

C O N C L U S I O N E S . L OS P A R T I D O S P O L I T I C O S EN L A P O L I T I C A D E M O C R Á T I C A

para considerar deseable un gobierno autoritario en ciertas circunstancias, o que «no implica ninguna diferencia para gente como yo»; el capítulo de Torcal, Montero y Gunther contiene más datos sobre estas cuestiones. El examen de los datos al respecto en España, Chile y Ecuador mues­ tra un panorama complicado. En España, donde la creencia general en la democracia es alta (81 por ciento), el apoyo a la democracia disminuye ligeramente al 75 por ciento entre quienes no tienen confianza en los par­ tidos (tabla 9.4). En Ecuador, donde los niveles de apoyo a la democracia son mucho más bajos, existe también una falta de relación clara entre las actitudes hacia la democracia y la confianza en los partidos. Sin embargo, en Chile, donde el apoyo general a la democracia es del 54 por ciento y donde la alternativa autoritaria encuentra apoyo entre el 19 por ciento de los encuestados (en comparación con el 8 por ciento en España), la diferencia entre aquellos que tienen «mucha» o «alguna» confianza en los

Tabla 9.4.

CONFIANZA EN LOS PARTIDOS Y ACTITUDES HACIA LA DEMOCRACIA EN E sp a ñ a , C h i l e y E c u a d o r , 1997 (e n p o r c e n t a je s h o r i z o n t a l e s ) A ctitu des h a c ia la d em ocracia

Confianza en los partidos Mucha

Alguna

Poca

No sabe

Total

Demócratas

Autoritarios potenciales

Indiferentes

No sabe

(N)

82

12

4

3

(109) (31)

España Chile

70

10

2

3

Ecuador

54

21

17

7

(84)

España

86

8

3

2

(698)

Chile

61

20

17

1

(302)

Ecuador

57

11

25

5

(135)

España

83

8

6

3

(955)

Chile

53

22

23

2

(440)

Ecuador

51

20

22

5

(465)

España

70

4

8

18

(132)

Chile

39

6

35

20

(18)

Ecuador

60

20

—

20

(5)

España

81

8

7

4

(2.481)

Chile

54

19

23

3

(1.200)

Ecuador

52

18

23

5

(1.200)

Fuente-, Latinobarómetro, 1997.

303

J U A N J. L I N Z

partidos y los que tienen «poca» o «ninguna» es bastante significativa: las actitudes favorables a la democracia decrecen notablemente, del 70 al 61, al 55 y al 4 9 por ciento entre los subgrupos de la muestra con niveles decrecientes de confianza en los partidos. En Chile, donde la democracia es cuestionada por una parte significativa de la población, la confianza en los partidos parece tener un impacto en el compromiso con la demo­ cracia. Obviamente, podría utilizarse el argumento contrario, pero nos inclinamos a pensar que la actitud hacia la democracia es anterior en el tiempo y más relevante. Es importante notar que, en contraste con la primera mitad del siglo X X , ya no parece que las ideas críticas sobre los políticos en el poder y los partidos vayan unidas a la defensa de ideologías alternativas a la democra­ cia liberal. En las democracias estables no existen defensores políticamen­ te significativos de un sistema no democrático (un sistema sin elecciones competitivas, o uno con partido único o sin partidos). Desde el punto de vista de la estabilidad democrática, esto podría ser un desarrollo positivo, pero también ha privado a los partidos de sus defensores tradicionales. En el pasado, los demócratas comprometidos estaban dispuestos a defen­ der el sistema e indirectamente a quienes ocupaban los puestos elegidos, ignorando sus defectos; hoy en día, la ausencia de desafíos ideológicos radicales a la democracia permite una discusión mucho más abierta de los defectos reales de las instituciones democráticas.

OBSERVACIONES FINALES

A partir de nuestro análisis, parece dudoso que la imagen de los partidos políticos y de los políticos pueda mejorar sustancialmente. Las ambigüe­ dades podrán ser descritas y entendidas, pero no eliminadas. Las reformas podrán servir para remendar los problemas, pero, como las primarias intrapartidistas, generan frecuentemente nuevos problemas. ¿Cuánto pueden crecer en la población, y con cierta intensidad, la insatisfacción, la desconfianza en los partidos y los políticos (más que en determinados líderes) sin llevar a un cuestionamiento de principio de la función de los partidos en una democracia, sin despertar el rechazo a la democracia representativa y sin generar la búsqueda de formas alterna­ tivas de legitimación, como ocurrió en el «siglo X X corto», gracias a los atractivos ideológicos antidemocráticos del comunismo, el fascismo, el corporativismo y el autoritarismo militar? El atractivo del populismo presidencialista anti-partido o por encima de los partidos es uno de esos peligros, com o sabemos por algunos casos recientes en América Latina. ; Existe poca discusión y menos investigación aún sobre las raíces de la insatisfacción con los partidos políticos entre quienes creen en su nece­ sidad y les votan regularmente. Sin un mejor entendimiento de la crítica a los partidos políticos, a la democracia representativa tal como existe 304

C O N C L U S I O N E S . LOS P A R T I D O S P O L Í T I C O S EN LA P O L Í T I C A D E M O C R Á T I C A

y a los políticos, será imposible iniciar reformas que puedan reducir esa actitud crítica. Hay un debate interminable acerca de las posibles reformas de las instituciones y dentro de los partidos, sin mucho análisis de sus im­ plicaciones. M i opinión es que algunos de los problemas de los partidos políticos son casi inherentes a su naturaleza, y que por lo tanto resultan difíciles, si no imposibles, de corregir mediante la ingeniería institucional, que a menudo suele terminar en una mera chapuza. Afortunadamente, la ambivalencia hacia los partidos políticos que encontramos en nuestras sociedades democráticas, al menos por el momento, no ha llevado a su rechazo en principio, como lo hizo en la primera mitad del siglo xx. A pesar de que los políticos son objeto de una crítica constante, acertada o incorrecta, incluyendo la que hacen sus propios votantes, la idea de que la minoría elegida tiene derecho a gobernar como resultado del proceso democrático está menos cuestionada que en el pasado. Estas paradojas no han estado en el centro de la investigación sobre los partidos políticos, que en cambio se ha centrado en los sistemas de partidos, los sistemas electorales y los estudios de sociología electoral de diferentes países, así como también en la organización partidaria, los tipos y los modelos de partidos. Todo ello apunta a la necesidad de ampliar nuestro foco de investigación para entender mejor el funcionamiento de los partidos políticos y la imagen que tienen los ciudadanos de ellos y de los políticos. Necesitamos saber más acerca de los políticos de lo que podemos llegar a aprender de los estudios clásicos de elite sobre la base social y la carrera de los electos, en especial cuando hemos descubierto cómo se ha homogeneizado la elite política respecto a las características normalmente estudiadas. Necesitamos también entender mejor hasta qué punto un clima de opinión típico, si no hostil, sobre los partidos y los políticos afecta al proceso de auto-selección de las elites políticas. A partir de los temas expuestos en este capítulo (ilustrados por algu­ nos datos de encuesta de España y América Latina), podemos preguntar­ nos si ha llegado el momento de explorar nuevos temas en el estudio de los partidos en general, más que en el partido que la gente vota. ¿Qué imágenes tienen los votantes, qué expectativas desarrollan, qué tipo de comportamientos de los partidos frustran sus expectativas, cuál es su res­ puesta ante diferentes sistemas de partidos y ante reformas institucionales alternativas? Estos son temas que deberían ser estudiados sin referencia a un partido determinado, aunque en el análisis prestáramos atención a las diferencias entre quienes apoyan a distintos partidos respecto a la distribución de esas actitudes. Al diseñar encuestas, deberíamos intentar que fuera fácil para el encuestado expresar las opiniones que desde nues­ tra perspectiva de observadores académicos externos consideraríamos contradictorias o incompatibles. Podemos esperar muchos debates sobre cómo cambiar a los partidos y muchos intentos para hacerlo, pero es dudoso que sean capaces de evitar los problemas y paradojas con los que he iniciado este capítulo. 305