4._Stiinta_administratiei[1]

Departamentul de Învăţământ la Distanţă şi Formare Continuă Facultatea de Ştiinte Juridice, Sociale şi Politice Coordonator de disciplină: Lect. univ. dr. MIHAI GRIGORE

1

2010-2011

UVT

SŢIINŢA ADMINISTRAŢIEI

Suport de curs – învă ământ la distan ă Administraţie publică, Anul III, Semestrul II Prezentul curs este protejat potrivit legii dreptului de autor i orice folosire alta decât în scopuri personale este interzisă de lege sub sanc iune penală

2

SEMNIFICAŢIA PICTOGRAMELOR

F

= INFORMAŢII DE REFERINŢĂ/CUVINTE CHEIE

= TEST DE AUTOEVALUARE

= BIBLIOGRAFIE

= TEMĂ DE REFLECŢIE

= TIMPUL NECESAR PENTRU STUDIUL UNUI CAPITOL SAU SECŢIUNE

= INFORMA II SUPLIMENTARE PUTE I GĂSI PE PAGINA WEB A U.V.T. LA ADRESA www.didfc.valahia.ro SAU www.id.valahia.ro .

3

Tematica cursului CAPITOLUL I Consideraţii generale cu privire la ştiinţa administraţiei; CAPITOLUL II Principiile ştiinţei administraţiei; CAPITOLUL III Sarcinile administraţiei publice; CAPITOLUL IV Structura administraţiei publice; CAPITOLUL V Resursele administraţiei publice; CAPITOLUL VI Metode în ştiinţa administraţiei; CAPITOLUL VII Decizia administrativă; CAPITOLUL VIII Controlul administrativ.

4

CAPITOLUL I Consideraţii generale cu privire la ştiinţa administraţiei Obiectiv general: cunoaşterea fenomenului administrativ din perspectiva ştiinţei

administraţiei, cu accent pe abordările teoretice privitoare la administraţia publică ca domeniu de cercetare a ştiinţei administraţiei

Obiective operaţionale: -

prezentarea conceptelor de bază cu care operează ştiinţa administraţiei; cunoaşterea obiectului şi conţinutului ştiinţei administraţiei; reliefarea necesităţii, autonomiei şi interdisciplinarităţii ştiinţei administraţiei; cunoaşterea precursorilor ştiinţei administraţiei; reliefarea raportului dintre ştiinţa administraţiei şi ştiinţa dreptului administrativ prezentarea teoriilor clasice şi contemporane ale ştiinţei administraţiei.

1. Preliminarii 2. Obiectul, conţinutul şi definiţia ştiinţei administraţiei 3. Necesitatea, autonomia şi interdisciplinaritatea ştiinţei administraţiei 4. Raportul dintre ştiinţa administraţiei şi ştiinţa dreptului administrativ 5. Precursorii ştiinţei administraţiei 6. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei 7. Ştiinţa administraţiei în România

1. Preliminarii Apariţia ştiinţei administraţiei este strâns legată de dezvoltarea amplă a activităţii administrative în societatea contemporană, la nivel public şi privat. Administraţia a devenit elementul caracteristic al societăţii moderne şi noţiunea-cheie a ştiinţei administraţiei. 5

Consideraţii introductive

F

Explicaţia acestui fenomen administrativ o constituie, desigur, împreună cu alţi doi factori, cei economici şi politici, amploarea şi complexitatea nevoilor sociale din această perioadă, în cadrul procesului lor de realizare în mod organizat, raţional şi eficient, ca resursă principală şi permanentă a progresului social. Problemele de administraţie au suscitat un interes crescând din punct de vedere practic şi teoretic, mai ales, o dată cu naşterea statelor moderne în Europa şi cu aclimatizarea sa specifică în SUA şi, mai recent, prin implantarea lor în multe alte ţări în dezvoltare. Se poate spune că asistăm la o veritabilă mondializare a ştiinţei administraţiei, atât ca întindere, cât şi ca influenţă. Se vorbeşte, în acest context, de o eră administrativă şi, alături de o revoluţie ştiinţifică şi tehnică, chiar de o revoluţie administrativă care diferenţiază, astfel, societăţile moderne de societăţile tradiţionale. Ca atare, administraţia şi, în mod special, administraţia publică, trebuie să răspundă unor asemenea exigenţe majore prin organizarea ştiinţifică şi perfecţionarea continuă a activităţii şi structurii sale şi prin folosirea tuturor resurselor alocate în mod eficient pentru a putea obţine rezultate maxime cu eforturi minime. Într-adevăr, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, autorităţile administraţiei publice realizează, pe de o parte, acte juridice, care nu înseamnă numai acte administrative, ci şi de drept civil, de dreptul muncii etc. şi folosesc, alături de acestea, şi alte activităţi şi mijloace nejuridice sau informaţii din diferite alte ştiinţe privind conducerea, necesare desfăşurării activităţii sale şi satisfacerii multiplelor nevoi ale cetăţenilor. Pe de altă parte, îşi organizează în mod raţional munca pentru a asigura activităţii administrative eficienţa necesară înlăturării tendinţelor de formalism şi birocratism. Constatăm astfel că fenomenologia administrativă depăşeşte cadrul unor reglementări juridice în general şi al dreptului administrativ în special. De aceea, se consideră că a încerca să includem şi să tratăm în cadrul dreptului administrativ probleme a căror soluţionare reclamă cercetări de natură politică, socială sau economică etc înseamnă să ne limităm la aspectul formal-juridic şi mai ales să nu sesizăm înţelesul real al administraţiei publice, condiţiile de eficienţă pe care aceasta trebuie să le îndeplinească ca autoritate publică. Apoi, trebuie să mai observăm că dincolo de reglementarea raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice şi persoanele fizice sau juridice, dincolo de aspectul normativ, există realităţi care fac ca însăşi sfera noţiunii de administraţie să fie cuprinsă într-un cadru mai larg, acela al ştiinţei administraţiei. Ştiinţa administraţiei cercetează fenomenul administrativ în întreaga sa complexitate. Ea este o ştiinţă nejuridică, de sinteză, autonomă, cu obiect, principii şi metode specifice de cercetare, recunoscută la nivel ştiinţific internaţional. Cu privire la obiectul ştiinţei administraţiei, ca şi a naturii sale, opiniile exprimate şi direcţiile de cercetare sunt deosebit de variate, ele pornesc de la exacerbarea rolului acesteia, a aprecierii sale drept filosofie a administraţiei şi merg până la negarea totală a existenţei ştiinţei administraţiei. Apoi, a existat, încă de la începuturile dreptului administrativ, concepţia potrivit căreia ştiinţa administraţiei se apropie şi chiar se integrează, fără a-şi pierde specificul, într-o sferă mai largă a fenomenologiei administrative. În evoluţia sa, de asemenea, ştiinţa administraţiei a cunoscut diverse aprecieri, de pildă, că este o ştiinţă socială ori o ştiinţă politică sau chiar o ştiinţă economică, dar a fost considerată şi o ştiinţă de gradul al II-lea, o introducere la ştiinţa dreptului administrativ, o ştiinţă tehnică sau o ramură a conducerii. 6

În acelaşi timp, s-au formulat şi alte concepţii, potrivit cărora ştiinţa administraţiei este o ştiinţă a principiilor raţionale (autori francezi), o ştiinţă tehnică (F.W. Taylor), o ştiinţă politică şi tehnică, o ştiinţă a organizării administraţiei (Cooreman), o filosofie a dreptului administrativ. Mai mult, în doctrina franceză, s-a pus întrebarea dacă administraţia poate fi obiect al ştiinţei, cunoscându-se că adesea este considerată ca fiind arta de a administra. S-a vorbit chiar de extinderea generalizărilor şi a definirii principiilor de activitate ale autorităţilor administrative la orice fel de activitate umană. Această nouă ştiinţă, fiind denumită ştiinţa activităţii eficiente sau praxiologie, care studiază structura generală a acţiunilor umane şi a condiţiilor eficacităţii lor.

2. Obiectul, conţinutul şi definiţia ştiinţei administraţiei La începutul secolului XXI, ştiinţa administraţiei este considerată, în întregime, o ştiinţă socială al cărei obiect se constituie nu în funcţie de un obiect preexistent, ci dintr-o problematică, adică dintr-un ansamblu de probleme puse de realitate. Ele, după cum menţiona Max Weber, nu sunt raporturi reale între lucrurile care constituie principiul de delimitare al diferitelor domenii ştiinţifice, ci raporturi conceptuale între probleme. Obiectul unei ştiinţe apare, în acest context, că nu este un obiect concret, ci unul construit în funcţie de o problematică teoretică permanent supusă la o interogaţie sistematică a aspectelor realităţii pusă în relaţie prin problema care le este pusă. Ca urmare, apariţia acestei noi ştiinţe nu corespunde unei necesităţi obiective, ci ea rezultă dintr-o cercetare specială (sociologică în cazul studiilor administrative) care va emite un nou punct de vedere asupra realităţii, răspunzând astfel unor anumite condiţii sociale. Administraţia, aşa după cum se ştie, reprezintă un vechi fapt social, fapt rezultat din apariţia unui aparat specializat de încadrare a activităţilor sociale. Acest fapt social este extras dintr-un ansamblu de reprezentări care îi conferă o anumită semnificaţie şi, în consecinţă, vom asista, mai întâi, la receptarea unor concepte cum sunt cele de poliţie, de administraţie, de birocraţie şi apoi la o teoretizare progresivă a fenomenului administrativ. Ca atare, putem spune că ne aflăm în faţa conceptului de administraţie din momentul în care se denumeşte şi se desemnează fenomenul administrativ, distingându-l de alte fapte sociale. Rezultă că ştiinţa administraţiei, ca orice ştiinţă socială, nu se poate constitui decât ca o parte dintr-un ansamblu de probleme specifice puse de realitatea socială, adică în funcţie de o problematică care să permită reconstrucţia teoretică a obiectului. În cazul nostru, acesta se constituie atunci când administraţia devine obiect al ştiinţei, iar autonomia sa se stabileşte în raport cu alte ştiinţe sociale care studiază fenomenul administrativ. O asemenea abordare o regăsim în doctrina europeană, în principal în cea franceză, unde ştiinţa administraţiei, în deceniul al şaptelea al secolului al XX-lea, era considerată ca având drept obiect o categorie specială de fenomene a cărei analiză trebuia să ducă la cunoaşterea problemelor puse de acţiunea administrativă şi, mai ales, a problemelor activităţii eficiente. În acest sens, trebuie subliniat că în monumentalul Tratat de ştiinţe administrative, apărut în anul 1966 în Franţa, profesorii Pierre Bandet şi Lucien Mehl introduceau o 7

noţiune cheie, aceea de fapt administrativ şi precizau că ştiinţa administraţiei are drept obiect faptul administrativ. Se avea în vedere faptul social însuşi pentru materia cunoaşterii specifice, supus la o investigaţie riguros obiectivă şi studiat, din acest punct de vedere original, ca fenomen istoric sau chiar mai larg, ca fenomen uman. Cât priveşte administraţia publică, aceasta reprezenta un fenomen complex a cărui cunoaştere necesită o abordare multilaterală, ceea ce face ca ştiinţa administraţiei, în opinia autorilor mai sus menţionaţi, să aibă caracter interdisciplinar. Acest caracter se datorează faptului că ştiinţa administraţiei foloseşte critic datele şi cunoştinţele pe care le pun la dispoziţie alte discipline ştiinţifice legate de fenomenul administrativ. Nici una, însă, din disciplinele ştiinţifice cu care se interferează ştiinţa administraţiei nu cercetează fenomenul administrativ în toată complexitatea sa şi nici nu-şi propune acest lucru, fiecare cercetând numai unele aspecte ale acestui fenomen. Tocmai acest fapt indică, cu certitudine, autonomia ştiinţei administraţiei faţă de unele ştiinţe cu care se interferează, cum sunt, de pildă: ştiinţele juridice, sociologia sau managementul. Charles Debbasch nuanţează conţinutul obiectului ştiinţei administrative după ce precizează, la rândul său, că obiectul de studiu al acestei ştiinţe este faptul administrativ. Astfel, el subliniază că obiectul de studiu este format din trei domenii de investigaţie, şi anume: ce este administraţia, ce ar trebui să fie şi ce va fi. Primul domeniu este cunoaşterea realităţii, un studiu obiectiv prin care se doreşte să ştie cum funcţionează „maşina administrativă”, care sunt problemele ce apar şi care este cauza apariţiei acestor probleme. Cel de-al doilea domeniu are în vedere faptul că ştiinţa administrativă emană principiile unei bune funcţionări a administraţiei. Ca atare, vom constata că din realitate se pot extrage învăţăminte care vor putea conduce către schimbările dorite. Mai mult, din acestea se pot decanta chiar reguli care să permită obţinerea unei mari eficacităţi a aparatului administrativ, dar şi respectarea, de către administraţie, a scopurilor pe care le urmăreşte. În sfârşit, cel de-al treilea domeniu se constituie în jurul faptului că ştiinţa administraţiei previzionează legi ale evoluţiei sistemelor administrative, pe baza cunoaşterii trecutului şi a prezentului. Disciplină ştiinţifică nouă, după cum o caracteriza Jerzy Starosciak, ştiinţa administraţiei a apărut ca o consecinţă a materializării nevoii de a se organiza în mod raţional viaţa socială. La rândul ei, această nevoie a izvorât din aspiraţia de a asigura o cât mai mare eficienţă a activităţii colective Obiectul acestei ştiinţe îl constituie, în opinia lui Starosciak, activitatea organelor administraţiei de stat, privită din punct de vedere organizatoric, sub aspectul posibilităţii de a se desprinde principii şi legităţi ale funcţionării administraţiei de stat. În această viziune apare ca necesară o analiză cu privire la faptul dacă autorităţile administraţiei publice funcţionează în condiţii de operativitate şi de eficienţă. Altfel spus, dacă aceste autorităţi obţin rezultate corespunzător sarcinilor ce le-au fost stabilite, dacă ele respectă în procesul administrativ condiţiile prevăzute prin lege şi dacă activitatea acestora este finanţată din surse corespunzătoare iar rezultatele obţinute sau realizat cu cheltuielile efectiv necesare. Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esenţa, elementul principal al cercetării administraţiei publice. Ţinând seama de trăsăturile distincte ale activităţii administrative atât a statului cât şi a administraţiei publice locale, autonome, în literatura noastră de specialitate au fost formulate chiar şi unele caracteristici ale faptului administrativ. În acest sens, faptul administrativ este caracterizat ca: 8

Obiectul ştiinţei administraţiei

F

a) Un fapt social - el nu se realizează decât în cadrul unei activităţi sociale, al unei colectivităţi umane organizată (restrânse sau globale, locale sau naţionale); b) O activitate subordonată - se subordonează unor valori superioare şi exterioare administraţiei ( valorilor politice, de pildă, fixate de puterea politică, ce sunt nu numai superioare, ci şi exterioare autorităţii administrative); c) Fiind situat între valoarea pe care trebuie să o înfăptuiască şi executarea materială a acestei valori (de exemplu, administraţia de stat supraordonându-se faptelor materiale cu ajutorul cărora va realiza valorile politice faţă de care se subordonează, se sprijină pe puterea de stat, putând să dea dispoziţii care pot fi asigurate, în caz de nerespectare, prin forţa de constrângere a statului). Şi în concepţia autorilor români, obiectul de cercetare al ştiinţei administraţiei este administraţia, mai precis administraţia publică în ansamblul său, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, urmărind să formuleze principii şi legităţi, pe baza cărora să se realizeze raţionalizarea sa, din punct de vedere organic şi funcţional. Ea se fundamentează, în planul realităţii sociale, pe existenţa unor activităţi cu caracter particular denumite activităţi administrative Constatarea şi formularea acestor particularităţi, în opinia lui prof. Alexandru Negoiţă, depăşeşte treapta percepţiei sensibile a cunoaşterii intrând în domeniul raţional, al abstractizării, ceea ce face să se contureze noţiunea unui fapt social distinct, în raport cu celelalte fapte sociale, respectiv, noţiunea faptului administrativ. d) Implică în mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul oricărei activităţi administrative (de exemplu, în principal, activitatea administrativă a statului şi a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice, organizarea executării legii). În concluzie, ştiinţa administraţiei are drept obiect propriu de cercetare administraţia publică, în întreaga sa complexitate, în scopul de a elabora principii şi norme generale, necesare reformării sale organice şi funcţionale. Ştiinţa administraţiei este o ştiinţă specializată care, după cum bine se ştie, are drept sursă de cunoaştere practica administrativă, a cărei geneză se datorează tocmai nevoii de a generaliza experienţa acestei practici administrative. Ca atare, în conţinutul ştiinţei administraţiei vor fi prezenţi diferiţi factori ce caracterizează orice acţiune administrativă, care permit conceptualizarea de ansamblu. Printre aceşti factori menţionăm pe următorii: · factorul ordonator - prin definiţie, administraţia este chemată să asigure ordinea; · factorul stabilizator - continuitatea joacă un rol esenţial fără ca tendinţa spre stabilitate să excludă dinamismul acţiunii şi adaptarea sa succesivă la modificările justificate de evoluţie; · factorul raţional - se are în vedere o cooperare umană raţională, fundamentat pe logică; · factorul organizare - elementul organizaţional, cu ansamblul consecinţelor sale specifice, joacă un rol fundamental în cadrul acţiunii administrative; · factorul finalitate - ideea unui scop al cercetării este decisivă, obiectivele atinse de administraţie fiind întotdeauna intermediare, întrucât ea promovează interesul public care este determinat de 9

Definiţia ştiinţei administraţiei

F

opţiunile puterii politice; factorul centripet, administraţia acţionează în sensul unităţii, jucând, prin definiţie, un rol de integrare. Ea cercetează, de asemenea, şi alte probleme ca, de pildă, cele de tehnică administrativă, precum şi de metode de organizare a birourilor, dar şi alte activităţi care sunt necesare organizării eficiente şi raţionale a administraţiei publice. Factorii reţinuţi în conţinutul ştiinţei administraţiei sunt cercetaţi şi analizaţi de aceasta tocmai în vederea găsirii celor mai bune soluţii pentru organizarea şi funcţionarea administraţiei publice în condiţii optime. Denumirea de ştiinţa administraţiei este în prezent termenul consacrat acestei ştiinţe în literatura noastră de specialitate. În literatura de specialitate franceză se foloseşte expresia science administrative tradusă prin ştiinţa administrativă care, încă din perioada interbelică a fost preferat sintagmei ştiinţa administraţiei. Sunt unii autori francezi care recurg, însă, la pluralul sciences administratives pentru a sublinia existenţa unor studii specializate (surori), respectiv, a unui ansamblu de discipline strânse în jurul unui obiect comun - studiul administraţiei. În acest sens, de altfel, trecutul ştiinţei administraţiei a fost marcat de o adevărată ceartă cvasiteologică asupra existenţei uneia sau mai multor ştiinţe administrative. Termenul la plural apare, de asemenea, şi în titulatura Institutului Internaţional de Ştiinţe Administrative, care este o asociaţie ştiinţifică cu vocaţie internaţională, specializată în administraţia publică şi în ştiinţa administraţiei. În schimb, termenul folosit de autorii anglo-saxoni este de Public Administration (administraţie publică). El este utilizat atât pentru revistele de specialitate, pentru institutele de cercetare, cât şi pentru conceptul de ştiinţa administraţiei. Ştiinţa administraţiei o putem defini ca fiind ştiinţa care cercetează activitatea şi structura autorităţilor administrative în vederea perfecţionării lor continue, în funcţie de valorile politice şi cerinţele economico-sociale, în scopul realizării eficiente a sarcinilor sale şi intereselor generale ale cetăţenilor.

3. Necesitatea, administraţiei

autonomia

şi

interdisciplinaritatea

ştiinţei

Dezvoltarea social-economică şi politică a oricărei ţări este fundamentată, printre alte elemente principale ale vieţii sociale, pe administraţie, şi, în mod deosebit pe administraţia publică. Buna organizare şi funcţionare a acesteia, perfecţionarea sa permanentă, duce la ridicarea calitativă a administraţiei publice, fapt ce reprezintă una din condiţiile progresului social. Dar, după cum bine se cunoaşte, o perfecţionare constantă a administraţiei publice nu se poate realiza numai constatându-se unele probleme ale realităţii curente din administraţia publică ci, în primul rând, pe baza unor cercetări ştiinţifice ale acesteia. Această cercetare ştiinţifică are în vedere cunoaşterea aprofundată a administraţiei publice, iar pe baza cunoştinţelor dobândite posibilitatea de a formula propuneri de organizare raţională şi funcţionare eficientă a administraţiei publice. Numai fundamentată ştiinţific administraţia publică va putea să facă faţă solicitărilor multiple şi complexe ale societăţii contemporane şi, în acest context, a principalului său component şi beneficiar, cetăţeanul. În acest cadru, în doctrină, s-a afirmat că unele activităţi ale administraţiei publice sunt cercetate de diferite ştiinţe sociale. Dar, aceste ştiinţe sociale nu examinează 10

Autonomia ştiinţei administraţiei

F

Caracterul interdisciplinar

F

activitatea administraţiei publice - a statului şi a colectivităţilor locale - în integralitatea sa, ci doar secvenţial. Ca atare, s-a impus cu necesitate ştiinţa administraţiei, adică acea ştiinţă socială care cercetează atât structura cât şi activitatea autorităţilor administraţiei publice şi a administraţiei publice în totalitate, folosind, în acest sens, contribuţia tuturor ştiinţelor sociale care au ca obiect de cercetare administraţia publică. Încă de la începutul existenţei sale ştiinţa administraţiei a ridicat câteva probleme conceptuale care priveau, în principal, autonomia, natura şi metodele sale şi, în acest context, delimitarea acesteia faţă de ştiinţa dreptului administrativ. Problema autonomiei ştiinţei administraţiei a suscitat discuţii începând din secolul a XlX-lea şi până la jumătatea celui de-al XX-lea. În prezent, însă, autonomia, denumirea şi importanţa ştiinţei administraţiei sunt pe deplin recunoscute. Se impun, totuşi, câteva precizări în ceea ce priveşte autonomia ştiinţei administraţiei. Mai întâi, trebuie amintit faptul că o ştiinţă nu este autonomă, iar statutul său ştiinţific nu este asigurat decât în măsura în care ea are un obiect bine definit şi foloseşte metode şi concepte proprii. În cazul nostru, ştiinţa administraţiei are un obiect de cercetare bine determinat, acesta fiind administraţia publică în întreaga sa complexitate, ca fenomen social, politic, juridic ce urmăreşte ca, prin cunoştinţele pe care le dobândeşte şi le sistematizează, să formuleze principii şi legităţi pe baza cărora se poate realiza raţionalizarea administraţiei publice, atât în ceea ce priveşte organizarea cât şi funcţionarea acesteia. În a doilea rând, autonomia ştiinţei administraţiei trebuie avută în vedere şi din perspectiva întrunirii elementelor noţiunilor generale de ştiinţă a încadrării sale în categoriile (ramurile ştiinţei) unanim acceptate, încadrare ce presupune stabilirea raporturilor dintre ştiinţa (ştiinţele) respectivă şi ştiinţele vecine. Ştiinţa administraţiei, în acest caz, se încadrează în ramurile ştiinţei sociale, iar în raporturile sale cu ştiinţele vecine, ea are caracterul unei ştiinţe de sinteză. În sfârşit, în al treilea rând, autonomia ştiinţei administraţiei este pusă în evidenţă şi de faptul că nici o altă ramură a ştiinţelor sociale (în special ştiinţele politice, sociologia, ştiinţele juridice) nu cercetează în profunzime domeniul acţiunii administrative, nu poate singură, să analizeze şi să interpreteze, în totalitate, faptul administrativ. A apărut, ca atare, necesară o disciplină autonomă care să cerceteze multilateral fenomenul administraţiei, aceasta fiind ştiinţa administraţiei. În acest context, trebuie să subliniem că ştiinţa administraţiei nu preia pur şi simplu rezultatele dobândite de către alte discipline ştiinţifice, ci le foloseşte în mod critic, raportându-le la obiectul său propriu, administraţia publică, fapt ce-i conferă acesteia un caracter interdisciplinar. În acest sens, este de menţionat că ştiinţa administraţiei, cercetând structura şi activitatea administraţiei publice, se interferează, printre altele, cu sociologia, cu ştiinţele juridice, ştiinţele economice, ştiinţele politice, managementul, istoria.

4. Raportul dintre ştiinţa administraţiei şi ştiinţa dreptului administrativ Raportul dintre ştiinţa administraţiei şi ştiinţa dreptului administrativ se constituie într-una dintre problemele deosebit de importante pentru cercetarea dreptului aplicabil administraţiei publice, ca şi pentru autonomia ştiinţei administraţiei, problemă care, deşi, nu este nouă, este totuşi pe atât de actuală. 11

Ştiinţa administraţiei, aşa cum se precizează în doctrină, cercetează dreptul aplicabil administraţiei publice, sub aspectul cum este elaborat acest drept, ce particularităţi prezintă acesta, precum şi ce modalităţi sunt necesare pentru aplicarea şi respectarea sa. Ştiinţa administraţiei nu are în vedere să se substituie în vreun fel disciplinelor juridice atunci când cercetează toate normele juridice aplicabile administraţiei publice cu privire specială la particularităţile pe care le prezintă aceste norme de drept şi cu privire la conţinutul reglementărilor pe care le conţin. Ştiinţa administraţiei cercetează aspectele juridice dintr-o perspectivă generală, interdisciplinară (social-politică, sociologică, economică, psihologică, tehnică etc), care, după caz, determină, însoţesc ori derivă din aspectul juridic, dar conturând alături de acesta esenţa fenomenului administrativ. Ştiinţa administraţiei pregăteşte terenul cercetării juridice cum, la rândul ei, cercetarea juridică a administraţiei publice contribuie la dezvoltarea şi clarificarea studiilor de ştiinţa administraţiei. Prin urmare, cele două ştiinţe coexistă raţional, sunt interdependente, între ele având loc o permanentă inversare de roluri, ele completându-se reciproc, dar păstrându-şi fiecare propria sa fizionomie şi autonomie: ştiinţa dreptului administrativ, de ramură a ştiinţei juridice, iar ştiinţa administraţiei, de ştiinţă socială de sinteză ce nu are caracter juridic. De altfel, după cum s-a putut constata, această completare între cele două ştiinţe este benefică nu numai pentru buna înţelegere a particularităţilor dreptului administrativ, dar şi pentru organizarea şi desfăşurarea judicioasă a activităţii administrative, fapt ce creează întărirea reciprocă a bazei dezvoltării lor viitoare. Cu alte cuvinte, folosirea concluziilor ştiinţei administraţiei de către ştiinţa dreptului administrativ reprezintă unul dintre factorii care feresc teoria dreptului administrativ de formalismul juridic în sensul negativ al cuvântului. În ceea ce priveşte ştiinţa administraţiei, legarea de dreptul administrativ a aceteia uşurează introducerea principiilor ei în sfera juridică, înlesneşte transformarea regulilor elaborate de ştiinţa administraţiei în norme de drept, ceea ce şi face ca traducerea în viaţă a acestor reguli să devină obligatorie din punct de vedere juridic pentru cei la care se referă norma de drept. Este un lucru util pentru societate, deoarece permite în majoritatea cazurilor evitarea de nepotriviri între prevederile juridice şi regulile organizării judicioase a activităţii administrative, întărind ordinea şi legalitatea în viaţa socială.

5. Precursorii ştiinţei administraţiei Administraţia publică este comună tuturor ţărilor, indiferent de sistemul economic (feudalism, capitalism, socialism) şi de forma de guvernare (monarhie, republică, dictatură). Ea se practică la nivelul administraţiilor centrale şi locale, a federaţiilor, provinciilor şi statelor. Deşi începuturile sale sunt mai îndepărtate şi s-au consemnat în sudul Asiei, China şi Egipt, administraţia publică în ipostaza de ştiinţă s-a cristalizat în secolul al XVII-lea, când unii profesori din Germania şi Austria au ţinut studenţilor, la universităţile germane, cursuri privind ştiinţele camerale. În limba germană, Kameralien se traduce prin ştiinţa administraţiei şi cuvântul provine din limba latină camera care înseamnă cameră, cu sens de instituţie financiară. La început, ştiinţele camerale au studiat administraţia finanţelor publice, dar ulterior ele au cuprins întreaga administraţie a statului, independent de normele juridice care o reglementau. 12

Fayolismul

F

Dintre cameralişti s-a distins în mod deosebit, Lorenz von Stein (1815-1890) care a studiat instituţiile administrative în complexitatea lor şi a cărui operă principală poartă titlul Teoria administraţiei. În această lucrare el concepe ştiinţa administraţiei ca pe o ştiinţă politică. Pornind de la conţinutul administraţiei, în acepţiunea de activitate a organelor statului, el analizează conexiunile acesteia cu Constituţia. În viziunea sa, Constituţia crează dreptul administraţiei, dându-i măsura şi ordinea. Administraţia aplică normele constituţionale, fiind manifestarea voinţei şi personalităţii statului. Ştiinţele camerale nu se reduceau la cercetări pur teoretice, ci efectuau şi studii practice. În mare parte, datorită cameraliştilor, Imperiul Austro-Ungar a avut o administraţie foarte bine organizată. După sfârşitul secolului al XIX-lea, ştiinţele camerale au intrat într-o perioadă de declin, din două motive: ca ştiinţe de stat, ştiinţele camerale au fost absorbite, în parte, de ştiinţa politică; ulterior, influenţate de concepţia franceză a dreptului administrativ, ele s-au orientat spre obiective de esenţă juridică. Elementul politic al ştiinţei administraţiei a constituit obiect de cercetare şi pentru specialiştii din alte ţări. În România, profesorul Paul Negulescu considera ştiinţa administraţiei ca fiind o ştiinţă politică. El opina că politica administraţiei nu are un caracter juridic, urmărind realizările administraţiei din punct de vedere al interesului general. Privită ca disciplină practică, ce ţine seama de realităţile din administraţie, această ştiinţă studiază mijloacele utilizate şi rezultatele obtenabile din activitatea administrativă. De asemenea, în cadrul său, se analizează forţele social-politice ale administraţiei în dinamica lor, cu scopul formulării unor reguli privind oportunitatea şi eficienţa acţiunilor. În concepţia lui Paul Negulescu, ştiinţa administraţiei publice are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic şi organizatoric. Ca localizare în timp, expresia administraţie publică este consemnată în secolele al XVII-lea – al XVIII-lea în Prusia, Austria şi ulterior în Franţa. Însă bazele ştiinţei administraţiei în Franţa au fost puse de Charles-Jean Bonnin, care a considerat-o ştiinţă exactă. La început, tehnologia franceză a exercitat un puternic impact asupra acestui domeniu, fiind înfiinţate şcoli de pregătire a tehnicienilor în servicii publice. O altă personalitate franceză a epocii – Vivien – a scris prima lucrare de ştiinţă şi doctrină administrativă. Schimbările intervenite ulterior, ca, de exemplu, introducerea în economie a concepţiei laissez – faire, laissez – passer, sarcina apărării de către stat a drepturilor omului, apariţia codului civil etc., au exercitat influenţe semnificative asupra evoluţiei administraţiei publice, atât în Franţa, cât şi în celelalte ţări. Administraţia publică va cunoaşte un avânt deosebit în secolul al XX-lea, începând cu anul 1920, când s-au urmărit accelerarea specializării, diversificarea activităţii şi creşterea profesionalismului funcţionarilor publici. O concepţie care a exercitat o mare influenţă în doctrina administrativă este cea care consideră ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă a administrării (conducerii) întreprinderilor. Explicaţia constă în faptul că, în vorbirea curentă, se face o analogie între noţiunile de administrare şi conducere. Această concepţie a fost cunoscută sub numele de fayolism, după numele autorului ei, Henry Fayol (18411925). Fayol a adăugat la cele cinci funcţii ale întreprinderii (tehnică, comercială, financiară, de securitate, contabilă) şi una administrativă. În opinia sa, administraţia înseamnă a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona şi a controla. 13

Taylorismul

F

A prevedea evoluţia fenomenelor, activităţilor etc. coincide cu pregătirea viitorului şi constituie îndatorirea primordială a unui bun administrator. La rândul lor, previziunile pot avea un orizont diferit şi în consecinţă, unele sunt pe termen scurt, iar altele pe termen lung. Cunoscând finalitatea şi posibilităţile proprii, întreprinderea, organizaţia sau instituţia dobândesc încredere în activitatea lor şi preîntâmpină orientările greşite care ar putea fi provocate de evenimente neprevăzute. A organiza înseamnă a constitui organismul material şi social al entităţilor economico-sociale, inclusiv ale întreprinderii. În acest scop, se procură resursele materiale, financiare şi umane necesare şi se caută o metodă de acţiune adecvată obiectivelor urmărite. Activitatea administrativă a întreprinderii, similară, în principiu, cu cea a instituţiei de stat constă în: ð stabilirea unui program de acţiune în care organismul economic sau social să fie în concordanţă cu cerinţele, resursele şi scopul urmărit; ð supravegherea executării programului; ð selectarea personalului; ð definirea precisă a atribuţiilor şi coordonarea eforturilor; ð încurajarea iniţiativelor şi răspunderilor, precum şi respectarea disciplinei; ð efectuarea unui control amănunţit; ð subordonarea intereselor particulare în raport cu interesele colectivităţii; ð combatera abuzurilor de reglementare şi de birocraţie. A comanda înseamnă a pune în mişcare şi a face să funcţioneze această organizare. Ca în orice domeniu şi în administraţia publică, conducătorului i se cer multe calităţi. Conducătorul trebuie să-şi cunoască temeinic personalul, raporturile de muncă cu salariaţii, să le ofere exemplul cel mai bun. Totodată, el trebuie să organizeze activitatea personalului, să stimuleze iniţiativa şi să răsplătească devotamentul. A coordona înseamnă, în doctrina lui Fayol, a armoniza şi organiza toate eforturile elementelor subordonate, în aşa fel încât ele să fie în acord cu orientarea generală a întreprinderii şi cu celelalte părţi ale ei. A controla presupune a verifica dacă programul organizării şi acţiunii ce s-a adoptat se îndeplineşte conform regulilor stabilite. Controlul trebuie să fie eficient, adică, să semnaleze în timp util, lipsurile şi să fie urmat de măsuri de corectare a erorilor şi de sancţionare a vinovaţilor. Într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei a fost considerată ca având un caracter tehnic. Acestă opinie s-a dezvoltat în S.U.A. şi aparţine lui Frederic Winslow Taylor (1856-1915), care este considerat întemeietorul organizării ştiinţifice a muncii. Din punctul de vedere al ştiinţei administraţiei, doctrina lui Taylor urmărea: 1) înlocuirea empirismului prin organizarea sistematică a fiecărui element al muncii; 2) diviziunea muncii, mergând până la separarea funcţiilor de execuţie de cele de organizare; 3) crearea unor state-majore de specialişti, care intervin direct pe lângă personalul de execuţie; 4) cercetarea sistematică a randamentului maxim al oamenilor şi al maşinilor; 5) cooperarea voluntară, în locul individualismului; 6) specializarea, pregătirea şi antrenarea lucrătorilor; 7) remunerarea stimulativă care contribuie la selectarea personalului. Cunoscut şi apreciat ca un curent de gândire şi moment de referinţă în domeniul administraţiei, taylorismul a fost criticat din mai multe considerente, şi anume: ð duce la surmenaj; ð provoacă şomaj şi nu oferă nici o siguranţă angajatului; 14

ð este bazat pe metode de constrângere şi nu de convingere. În cadrul aceluiaşi proces evolutiv, Frank C. Gilbreth şi, ulterior, Henry Ford (18631947) au arătat mai multă grijă pentru personalitatea lucrătorului şi au recomandat ca organizarea raţională a muncii să se întemeieze pe trei principii: productivitatea, intensificarea şi economisirea ei. Ford modifică total vechea teorie a salariilor, considerând că adevărata retribuţie nu este suma minimă pentru care munceşte un om, ci suma cea mai ridicată pe care patronul o poate plăti în mod regulat. Concepţia cu privire la organizarea raţională a administraţiei a fost expusă la primul Congres internaţional de ştiinţe administrative de la Bruxelles în anul 1910. Indiferent de poziţiile de pe care a fost abordată, ştiinţa administraţiei trebuie să păstreze contactul cu realităţile sociale şi cu normele juridice care le reglementează; urmărind creşterea eficienţei fiecărei activităţi, inclusiv în sectorul public, unde pe prim plan trebuie pusă servirea interesului colectivităţii.

6. Principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei În cadrul ştiinţei administraţiei se desfăşoară în prezent acţiuni de cercetare diverse care au un caracter complex. Din punct de vedere doctrinar, se pot distinge trei curente principale, şi anume : 1) un curent juridic, al cărui scop esenţial este de a contribui la o mai bună cunoaştere a structurii şi funcţionării administraţiei publice, punând accentul pe referirea la textele juridice; 2) un curent axat pe gestiune publică/privată a resurselor, care este foarte apropiat prin natura preocupărilor sale de ştiinţa managementului; 3) un curent sociologic, care regrupează ansamblul activităţilor de cercetare, având ca punct comun cunoaşterea fenomenelor administrative cu ajutorul conceptelor şi metodelor sociologice. Această clasificare nu exclude posibilitatea întrepătrunderii celor trei curente şi combinarea lor într-o manieră diversă. 1) Abordarea în plan juridic are ca premisă esenţială considerarea ştiinţei administraţiei ca o anexă a dreptului administrativ. În viziunea acestei concepţii, obiectul de studiu al ştiinţei administraţiei îl constituie administraţia publică, care reprezintă o instituţie specifică şi ireductibilă la orice altă organizaţie. Astfel, ştiinţa administraţiei ar face referire la ansamblul juriştilor care caută să depăşească perspectivele strict juridice şi contencioase caracteristice cercetărilor administrative din ţările europene, vreme îndelungată. Astfel se explică de ce în aceleaşi ţări studiul administraţiei se realizează, încă, în cadrul facultăţilor de drept şi nu în instituţii de învăţământ superior cu profil administrativ. Se poate afirma că ştiinţa administraţiei este, aşadar, tributară schemelor dreptului administrativ, având în vedere că obiectul său de studiu este axat pe criterii de natură juridică. Deci, obiectul ştiinţei administraţiei este definit prin analogie cu cel al dreptului administrativ şi nu plecând de la reflexii proprii; totodată, conţinutul său este asemănător cu temele întâlnite în manualele de drept administrativ (structură, acţiune, control etc.). În plus, metodele de studiu poartă amprenta ştiinţelor juridice. În concluzie, dreptul administrativ este perceput ca un mijloc privilegiat de cunoaştere şi înţelegere a realităţii administrative. Această convingere a avut drept corolar, o anumită neîncredere şi chiar ostilitate din partea sociologilor care au 15

neglijat în cercetările lor punctele de vedere juridice, atât în viaţa administrativă cât şi în comportamentul funcţionarilor. 2) Curentul axat pe problemele gestiunii resurselor se opune abordării precedente şi asimilează administraţia cu gestiunea. Argumentul invocat este acela că obiectul de studiu al administraţiei prezintă un caracter esenţialmente pragmatic şi caută să descopere, să aplice cele mai raţionale şi mai eficiente metode de organizare, în vederea îndeplinirii la nivel optim, a unei sarcini atribuite. O asemenea abordare imprimă ştiinţei administraţiei un conţinut similar cu managementul, în condiţiile manifestării a două tendinţe principale: pe de o parte, o serie de teorii de natură managerială au preluat multe componente de natură administrativ, pe de altă parte, ştiinţa administraţiei tinde să devină din ce în ce mai mult, o ramură a managementului. În practică, managementul s-a situat în sfera preocupărilor tradiţionale aflate la originea ştiinţei organizaţiilor. Ştiinţă a unei bune şi a unei eficiente gestiuni, managementul are în ultimă instanţă un scop utilitar şi operaţional. Ambiţia sa este de a stabili regulile care să permită tuturor tipurilor de organizaţii să-şi atingă scopurile, în condiţii de eficienţă. Cu toate acestea, managementul se deosebeşte de practicile empirice şi de primele formulări ale ştiinţei organizaţiilor prin dimensiunea sa teoretică şi conceptuală. Din perspectiva managementului, conduita tuturor întreprinderilor economice, sociale şi politice implică patru tipuri de operaţii: planificare, organizare, acţiune şi control. Conform opiniilor exprimate de Burns şi Stalker, există două sisteme de management: a. mecanic, caracterizat prin existenţa unor reguli formale şi a unei puternice centralizări; b. organic, în care regulile au un caracter mai puţin formal, sunt mai puţin importante, iar descentralizarea este accentuată şi adaptată mediului aflat într-o continuă schimbare. Cercetătorul francez L. Boulet face o distincţie între gestiune (sau administraţie publică) şi management şi opinează următoarele: ð gestiunea recurge la metode independente de natura activităţilor şi de forma juridică a instituţiilor, pe când managementul se supune constrângerilor mediului, în special a celui juridic, în care evoluează întreprinderea; ð managementul presupune stabilirea unei strategii de acţiune în vederea realizării anumitor obiective de interes particular (de exemplu, maximizarea profitului), în timp ce gestiunea administrativă publică are ca obiectiv satisfacerea interesului public; ð managementul are o autonomie de acţiune şi o libertate de opţiune mai mare decât gestiunea, ale cărei posibilităţi de mişcare depind de statutul autorităţilor publice alese; ð managementul este guvernat de legile pieţei, deoarece întreprinderile sunt inserate într-un sistem concurenţial, care le obligă la un efort permanent de modernizare şi raţionalizar, în timp ce gestiunea administrativă se sustrage, de regulă, disciplinei pieţei, deoarece resursele sale au fost procurate prin mecanismul prelevărilor obligatorii de la diverşi contribuabili şi nu prin efortul propriu. Mai mult, activitatea administraţiei are caracter de monopol şi serviciile pe care le prestează nu respectă întotdeauna relaţia directă dintre costuri şi preţurile sau tarifele aplicate utilizatorilor, precum şi criteriile de optimizare a folosirii resurselor. Luarea în considerare a acestor particularităţi a condus la elaborarea unui management adaptat acestui tip de activitate numit management public. 16

Obiectivele managementului public pot fi sintetizate în: ameliorarea calităţii acţiunilor, atenuarea anumitor rigidităţi de organizare şi îmbunătăţirea sistemului de comunicare cu exteriorul. Managementul public a dobândit o dimensiune nouă ca urmare a dezvoltării politicilor publice, care depăşesc cadrul limitat al organizării prin concentrarea, într-o manieră globală, a acţiunilor politice cu cele administrative. 3) Introducerea unei perspective sociologice în conţinutul studiilor politice a condus la abandonarea progresivă a viziunii juridice formaliste asupra administraţiei, care o transformau într-un simplu executant de sarcini. Dimpotrivă, administraţia fiind direct implicată în exercitarea puterii, este dificil de trasat o linie netă de demarcaţie între sfera administrativă şi sfera politică. În aceste condiţii, curentul sociologic a apărut ca urmare a faptului că, prin natura lor, studiile privind mediul administraţiei sunt sociologice; ele nu se reduc numai la cercetarea acestor aspecte, ci examinează un anumit număr de comportamente administrative, individuale sau colective. Din punctul de vedere al sociologilor, instituţiile şi practica administraţiei prezintă un interes secundar. Utilizând sistemul anchetelor sociale, sociologii sunt uneori tentaţi să redescopere noţiuni clasice, iar alteori, să privească administraţia numai dintr-un anumit punct de vedere, care este parţial şi nu reflectă realităţile administrative în ansamblul lor.

7. Ştiinţa administraţiei în România În condiţiile specifice din ţara noastră, ştiinţa administraţiei a cunoscut trei perioade: 1925 - 1948; 1948 - 1989 şi 1990-prezent. Meritul decisiv în apariţa şi dezvoltarea ştiinţei administraţiei în România revine profesorului de la Facultatea de drept din Bucureşti, Paul Negulescu, care în anul 1925 a înfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative al României, cu sediul în Bucureşti. Scopul acestui institut a fost acela de a elabora o doctrină românească unitară a ştiinţei administraţiei, de a ţine legătura cu institute similare străine şi de a propune o mai raţională şi eficientă organizare administrativă. Cursurile de pregătire profesională erau organizate în patru secţii: c secţia de pregătire a candidaţilor care posedau o diplomă universitară; c secţia de pregătire a candidaţilor absolvenţi ai liceului sau ai unei şcoli similare; c secţia de completare şi perfecţionare a cunoştinţelor pentru funcţionarii stabili din administraţia centrală şi locală care aveau diplomă de liceu ; c secţia de perfecţionare a funcţionarilor publici stabili care aveau diplomă universitară. În cadrul Institutului se tipărea o publicaţie trimestrială, cunoscută atât în ţară, cât şi în străinătate, intitulată Revista de drept public, care a apărut cu regularitate între anii 1926-1943. Revista publica studii ale specialiştilor români şi străini, privind organizarea eficientă şi raţionalizarea activităţii administrative şi metodele adecvate pentru atingerea acestor scopuri. Institutul dispunea de cea mai mare bibliotecă de specialitate din România şi a fost forul ştiinţific în care se efectuau cercetări în ştiinţa administraţiei sub coordonarea profesorului Negulescu. Paul Negulescu considera ştiinţa administraţiei ca o politică administrativă, adică activitatea administrativă care nu intră în cadrul juridic. În opinia sa, cel mai important lucru în administraţia publică îl constituie ordinea, armonia, echilibrul. El 17

sancţiona faptul că, pentru politicieni, înlocuirea unui funcţionar capabil cu altul fără nici o pregătire profesională era ceva aproape firesc; astfel că, mulţi oameni culţi, profesionişti, pregătiţi temeinic nu-şi puteau găsi locul în administraţie. P. Negulescu atrăgea atenţia asupra carenţelor de organizare din administraţie determinate de lipsa de ordine din birouri, curăţenia îndoielnică, aerisire insuficientă, materiale vechi şi incomode. În opinia sa, din lipsă de informaţie se face corespondenţă inutilă. Pe de altă parte, publicul nu se poate informa asupra actelor normative din administraţie, din cauza ritmului accelerat al legiutorului care modifică legea de mai multe ori în decursul aceluiaşi an. Profesorul Negulescu explică deficienţele organizării şi prin referirea la sistemul politic existent. El arată că politicienii aveau tot interesul să demonstreze alegătorilor că în relaţiile cu serviciile publice nu pot face nimic, fără sprijinul lor. În majoritatea cazurilor, cetăţeanul era obligat să se adreseze unui politician care să intervină la serviciul respectiv pentru rezolvarea cererii sale. În ceea ce priveşte sporirea nejustificată a numărului de funcţionari, Paul Negulescu explică această situaţie şi prin spiritul demagogic care caracteriza sistemul politic. Pentru a-şi satisface alegătorii, deputaţii şi senatorii căutau să creeze noi funcţiuni, în care să fie numiţi protejaţii lor, fără să se ţină seama dacă asemenea posturi erau sau nu necesare şi dacă cei numiţi îndeplineau condiţiile legale. Cetăţenii îşi dădeau seama de marile sacrificii financiare pe care le făceau pentru întreţinerea unui aparat funcţionăresc atât de numeros şi constatau că acel aparat nu satisfăcea interesele generale. De aici decurgea necesitatea reorganizării administraţiei prin : c stabilirea unor norme de recrutare a personalului; c reorganizarea învăţământului administrativ; c depolitizarea administraţiei; c determinarea unor norme ştiinţifice pentru desemnarea personalului din conducere; c stabilirea unei juste salarizări şi a unor reguli echitabile de promovare bazate pe merit; c un control temeinic. Concepţia profesorului Negulescu îşi păstrează încă întreaga valoare ştiinţifică, prin caracterul actual al conţinutului său. Ea a fost cunoscută pe plan mondial, datorită colaborării autorului, cu Institutul Internaţional de Ştiinţe Administrative. La începutul anului 1948, Institutul a fost desfiinţat, deşi nu a existat vreun act normativ în acest sens. Atât Institutul, cât şi Centrul de pregătire profesională administrativă şi-au încetat activitatea, iar marea bibliotecă a Institutului a fost distrusă. În anii ’70 s-au înfiinţat, în cadrul Facultăţii de Drept din Bucureşti şi Cluj secţii administrative, fiind ulterior desfiinţate. Propunerile de desfăşurare a activităţii de cercetare în sfera administrativă sub forma monografiilor şi a doctoratului n-au fost aprobate. Ca şi în alte domenii, în această perioadă, pe planul administraţiei publice, activitatea s-a desfăşurat într-un cadru centralizat în mod excesiv, lipsit de o doctrină temeinic fundamentată. Între specialiştii domeniului nu s-a ajuns la o concepţie unitară asupra noţiunii de organ al administraţiei de stat, promovându-se tot felul de inovaţii mergând până la aberanta teză a dispariţiei statului. De altfel, nu era posibil să se definească organul administraţiei de stat, când însuşi statul avea să dispară din viaţa 18

economico-socială. Până la urmă s-a formulat teza potrivit căreia orice unitate economică de stat era şi organ al administraţiei de stat. În condiţiile specifice regimului comunist, noţiunea de sarcini ale administraţiei se referea la obiectivele pe care organele centrale de stat trebuiau să le urmărească în conducerea activităţii economico-gospodăreşti; însă, atribuţiile cu caracter administrativ precizau drepturile şi obligaţiile cu care erau învestite organele locale pentru realizarea sarcinilor şi exercitarea puterii de stat. Semnificativ, pentru întreaga perioadă a statului socialist, este faptul că sarcinile administraţiei publice erau subordonate puterii politice şi scopul lor era concretizarea acestei puteri. După anul 1989, secţiile şi disciplinele de ştiinţa administraţiei au fost din nou înfiinţate la facultăţi cu tradiţie (cele de drept), dar şi la altele (cele economice). În anul 1994 s-a hotărât la Sibiu reînfiinţarea Institutului de Ştiinţe Administrative al României, ca instituţie independentă, neguvernamentală şi apolitică.

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ I. Tratate şi monografii. 1. ALEXANDRU, I., Criza administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraţia publică - Teorii, realităţi, perspective, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura “All Beck”, Bucureşti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraţiei publice, Editura “Independenţa Economică”, Brăila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraţia publică şi cetăţeanul, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, Ştiinţa administraţiei, Editura Lumina Lex”, Bucureşti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005. 10. NEGOIŢĂ, AL., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „ATLAS LEX”, Bucureşti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura „CERMA”, Bucureşti, 1996.

19

12. POPESCU, C. L., Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura "All Beck", Bucureşti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006. 14. SANTAI, Ion, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „Risoprint”, Cluj – Napoca, vol. I şi II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE ŞI ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE 1. Care este obiectul ştiinţei administraţiei? 2. Arătaţi raportul dintre ştiinţa administraţiei şi ştiinţa dreptului administrativ. 3. Care sunt precursorii ştiinţei administraţiei şi care este aportul acestora la constituirea administraţiei ca ştiinţă? 4. Care sunt principalele curente contemporane ale ştiinţei administraţiei?

TEMĂ DE REFLECŢIE In ce consta interconditionarea intre stiinta administratiei ca stiinta sociala de sinteza si dreptul administrativ ca ramura a stiintei juridice?

20

CAPITOLUL II Principiile ştiinţei administraţiei Obiectiv general: identificarea şi cunoaşterea principiilor folosite în ştiinţa administraţiei. Obiective operaţionale: - cunoaşterea principiilor cu un caracter general utilizate în ştiinţa administraţiei; - reliefarea principiilor specifice anumitor activităţi din domeniul administraţei publice.

1. Principii generale aplicate în ştiinţa administraţiei 2. Principii specifice ştiinţei administraţiei În ştiinţa administraţiei şi în activitatea din administraţia publică sunt utilizate, atât principii cu un caracter general, aplicabile în toate domeniile de activitate administrativă, cât şi principii cu caracter specific anumitor activităţi din acest domeniu, precum: organizarea; conducerea şi aplicarea metodelor.

1. Principii generale aplicate în ştiinţa administraţiei

Principiile generale

F

Principiile generale folosite în ştiinţa administraţiei sunt: 1) administraţia publică se află în serviciul omului; 2) administraţia publică se subordonează interesului general (public); 3) adaptarea administraţiei trebuie să se adapteze la mediul în care-şi desfăşoară activitatea; 4) cunoaşterea cerinţelor sociale actuale şi prevederea celor viitoare; 5) respectarea normelor de drept în înfăptuirea administraţiei publice; 6) asigurarea profesionalizării funcţiunii publice; 7) creşterea eficienţei administraţiei prin îmbunătăţirea permanentă a activităţii şi structurii administrative. 1) Primul principiu este cel mai important şi constituie cheia de boltă a activităţii administraţiei publice. Pornind de la faptul că, misiunea administraţiei este de servire a persoanei umane şi ca atare toate resursele şi metodele administraţiei sunt subordonate acestui scop, acest prim principiu nici nu mai trebuie demonstrat. El este însă fundamental, pentru că activitatea administraţiei se sprijină pe moralitate, etică şi respect faţă de om. Aceste precizări sunt legiferate şi în Constituţia ţării noastre din 1991, chiar în primul articol; astfel România este considerată stat de drept, democrat şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane şi dreptatea, reprezintă valori supreme şi sunt garantate.

21

Realizarea dreptăţii înseamnă judecata după lege, după conştiinţa şi morala creştină. Uneori, o lege poate fi eronată sau nedreaptă şi atunci, realizarea dreptăţii constituie un imperativ fundamentat pe principii constituţionale, superioare legii respective. În acest mod, apare distincţie între dreptate şi legalitate. Aplicarea aceluiaşi principiu necesită soluţionarea unor probleme diverse şi generează totodată nevoia de a răspunde la întrebări, cum sunt: Ø dacă activitatea administraţiei dintr-o ţară sau alta se sprijină întotdeauna pe acest principiu; Ø care metode şi tehnici administrative corespund cel mai bine concepţiei democratice; Ø cetăţeanul poate fi convins de obligaţiile pe care le are în comunitate, prin metode de constrângere sau dimpotrivă, conştientizează singur acest lucru; Principiul la care ne-am referit mai este necesar şi pentru a evita transformarea administraţiei într-o instituţie aflată în slujba ei însăşi, care ar deveni un sistem închis şi cu o structură tot mai încărcată, fiind excesiv de birocratizată. Funcţionarul public nu se află în slujba statului, ci a cetăţeanului şi acesta este un laitmotiv al activităţii cotidiene pe care o desfăşoară şi căreia trebuie să-i descopere profunda semnificaţie. 2)Al doilea principiu reprezintă o consecinţă firească şi se intercondiţionează cu primul principiu. Dacă administraţia are ca obiectiv servirea omului, fără îndoială că trebuie să servească pe toţi membrii colectivităţii respective. În acest mod, este acoperit interesul public. Desigur că, la scara societăţii, primează interesele comune ale membrilor colectivităţii; interesul general are mai mare importanţă decât interesul unui singur om. Ca atare, în activitatea administraţiei publice trebuie să se respecte această prioritate; mai mult, administraţia este obligată să satisfacă interesele generale, apărarea societăţii şi a ordinii publice, mergând până la a sacrifica interesele individuale. Privilegierea cerinţelor generale, de către administraţie, nu diminuează importanţa primului principiu; tocmai faptul de a fi în slujba omului impune administraţiei publice să dea prioritate satisfacerii cerinţelor sociale; altfel ar fi periclitată însăşi existenţa umană. 3) Cel de-al treilea principiu presupune ca, în vederea îndeplinirii obiectivelor sale, administraţia să se adapteze în mod continuu mediului în care evoluează. Astfel, se creează posibilitatea ca aparatul ei administrativ să fie pregătit, în orice moment, pentru a face faţă circumstanţelor aflate în continuă transformare. Acest principiu este perceput şi ca o obligaţie a administraţiei publice de a acoperi cu resursele disponibile necesităţile mereu crescânde ale vieţii sociale. Totodată, aplicarea principiului respectiv asigură concretizarea în practică prin administraţia publică a sarcinilor încredinţate de puterea politică. 4) În aplicarea principiului al patrulea, de cunoaştere a cerinţelor sociale actuale şi de previziune a celor viitoare, administraţia trebuie să fie organizată temeinic, pentru a răspunde exigenţelor cetăţenilor. Este necesară cunoaşterea profundă a cerinţelor fiecărei colectivităţi. Pe baza studierii datelor statistice şi a altor metode de cercetare, administraţia va căuta să prevadă care sunt domeniile în care se înregistrează mutaţii mari, unde, cerinţele vor creşte mai mult, pentru orientarea adecvată şi intensificarea eforturilor sale. 5) Potrivit principiului al cincilea, întreaga activitate din administraţia publică, funcţionarea aparatului instituţional trebuie să se realizeze într-un cadru legal, conform cu prevederile actelor normative în vigoare. Prin aplicarea acestui principiu 22

se creează în administraţie premise pentru o activitate raţională şi eficientă, în interesului cetăţeanului şi al societăţii. Dimpotrivă, nerespectarea acestui principiu face ca activitatea din administraţie să fie iraţională şi neeficientă, sau mai grav, devine posibil ca actele emise să nu aibă caracter legal, urmând a fi anulate de însăşi instituţia publică emitentă. În concluzie, nu se poate invoca preocuparea de a asigura realizarea eficienţei, pentru a justifica o ilegalitate. 6) În concordanţă cu principiul al şaselea, aplicarea cu succes a principiilor anterioare, necesită o pregătire corespunzătoare a personalului instituţiilor administrative. Acest aspect este deosebit de important, deoarece nivelul calitativ profesional al funcţionarilor determină calitatea actului administrativ. În acest context, prezintă o importanţă majoră, adoptarea şi aplicarea în practică a unui Statut al funcţionarilor publici, în care să fie reglementate drepturile şi obligaţiile acestora, inclusiv asigurarea condiţiilor de remunerare a acestora, corespunzător funcţiei îndeplinite şi de manifestare a deontologiei profesionale. 7) Conform celui de-al şaptelea principiu, cercetările întreprinse în administraţia publică urmăresc îmbunătăţirea continuă a activităţii şi structurii acesteia. Mersul ascendent al societăţii impune pentru ştiinţa administraţiei publice elaborarea unor noi soluţii, adaptate mereu realităţilor economice şi sociale. În acelaşi timp, toate obiectivele administraţiei publice nu pot fi concepute şi materializate decât în condiţii de eficienţă şi raţionalitate. De aceea, ştiinţa administraţiei a fost caracterizată şi ca o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei, iar administraţia publică este privită şi ca ştiinţa eficienţei administrative, deoarece eficienţa apare ca un deziderat, fundamental ce vizează îndeplinirea sarcinilor cu rezultate pozitive maxime, dar cu un consum minim de resurse.

2. Principii specifice ştiinţei administraţiei Pe lângă principii generale, există şi principii specifice ale ştiinţei administraţiei, care se aplică numai în anumite segmente de activitate, cum sunt organizarea, conducerea, metodologia utilizată. Aceste principii cu caracter special sunt: 1) organizarea unitară; 2) autonomia de organizare; 3) conducerea unitară; 4) participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor; 5) comunicarea directă dintre şef şi funcţionari; 6) recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor; 7) simplificarea activităţii şi structurii administraţiei

Principiile specific

F

1) Diversitatea formelor în activitatea de organizare a determinat cerinţa elaborării unei concepţii de organizare unitară în acest domeniu. Utilitatea acestui principiu decurge din faptul că evită tendinţele divergente care pot apărea în domeniul organizării, datorită numărului mare de instituţii publice. O organizare diversă, cu structuri diferite de la un aparat administrativ la altul, creează disfuncţionalităţi în planul conducerii, coordonării şi controlului. De aceea, nu se recomandă o organizare perfectă, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituţii administrative, (care ar contraveni funcţionării ansamblului), deoarece rezultatul activităţii tuturor instituţiilor publice este mult mai important decât o performanţă singulară.

23

Acest principiu are aplicabilitate pe plan naţional, deoarece administraţia locală de specialitate este subordonată administraţiei centrale, iar aceasta, la rândul său, este subordonată Guvernului. 2) În concordanţă cu principiul anterior, acţionează al doilea principiu în activitatea administrativă, şi anume, autonomia de organizare. Conceptul de autonomie se explică prin însuşirea structurilor sociale de a fi autoreglabile. Administraţia publică reprezintă un subsistem al societăţii, iar instituţiile publice sunt ansambluri concrete, capabile să soluţioneze problemele legate de activitatea şi structura lor. De aceea, instituţiilor administrative beneficiază de autonomie relativă şi sunt capabile să se autoregleze. Aceasta înseamnă că ele au posibilitatea să se adapteze la sarcinile care le revin, să caute soluţii pentru rezolvarea fiecărui caz în parte, să-şi realizeze singure scopul. Autonomia de organizare urmează a se manifesta, însă, întrun cadru legal, cu respectarea normelor juridice şi reprezintă ceea ce se numeşte puterea de apreciere sau puterea discreţionară a administraţiei. În lipsa autonomiei, instituţiile publice nu ar putea fi raţional organizate, deoarece pentru funcţionarea lor ar fi necesar un număr prea mare de instrucţiuni detaliate. Respectarea acestui principiu face ca instrucţiunile care se referă la instituţiile administraţiei să stimuleze caracteristica lor de autoreglare; în caz contrar, s-ar majora în mod nejustificat cheltuielile aparatului administrativ. 3) Principiul conducerii unitare se află în concordanţă cu cel al organizării unitare şi reprezintă o cerinţă obligatorie în orice condiţii şi la toate nivelurile activităţii sociale. O conducere realizată pe baze ştiinţifice asigură o unitate fermă, atât în planul gândirii, cât şi în cel al acţiunii. Dar această unitate nu este incompatibilă cu un schimb liber de păreri, în cadrul căruia pot să apară şi puncte de vedere diferite. Astfel, în faza de elaborare a deciziilor, trebuie asigurate condiţii pentru dezbaterea complexă a problemelor şi realizarea unei largi confruntări de opinii, în scopul fundamentării cât mai temeinice a soluţiilor. Însă, odată ce s-a ajuns la o concluzie şi s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toţi, chiar şi pentru cei care au avut altă părere. Realizarea conducerii unitare în administraţia centrală este compatibilă cu asigurarea autonomiei locale în unităţile teritorial-administrative, care trebuie să satisfacă cerinţele colectivităţilor locale, dar să nu contravină principiului unităţii. În practică, pentru realizarea acestui principiu este necesar ca fiecare şef al unei instituţii publice să stabilească o direcţie unitară de acţiune, de la care să nu admită abateri. În acest sens, se impune respectarea regulii ca orice funcţionar să depindă ierarhic de un singur şef şi să nu primească, în acelaşi timp, dispoziţii de la mai mulţi şefi. 4) Participarea funcţionarilor la activitatea de conducere presupune consultarea sistematică a acestora asupra stabilirii sarcinilor care le revin, întrucât de efortul lor depind în ultimă instanţă, realizările în plan administrativ. Astfel, orice conducător eficient trebuie, nu numai să încurajeze funcţionarii în iniţiativele lor, dar să le acorde anumite răspunderi în planul conducerii, în limita competenţelor pe care le au. Pentru a crea un climat de colaborare, conducătorul cere, ori de câte ori are posibilitatea, sugestii şi propuneri de la subalterni. Această metodă are efecte psihologice semnificative, dacă funcţionarii care participă la elaborarea programului sau a deciziilor respective le consideră ca fiind ale lor şi, în consecinţă asumă răspunderea pentru îndeplinirea acestora. Se porneşte, deci, de la premisa că, interesul pentru 24

deciziile proprii este mai mare decât faţă de ale celorlalţi. A da colaboratorilor sentimentul că ei şi-au stabilit propria lor sarcină, este metoda cea mai potrivită de a obţine de la ei rezultate superioare. Aplicarea acestui principiu necesită respectarea anumitor reguli, dintre care menţionăm: ð după elaborarea unei decizii, ultimul cuvânt trebuie să-l aibă şeful instituţiei/compartimentului, care urmează să-şi asume direct răspunderea; ð colaboratorii trebuie moderaţi, pentru a nu aduce puncte de vedere parţiale care să prejudicieze viziunea unitară realizată şi pentru a elimina gradul de influenţă asupra celorlalţi funcţionari. ð dacă colectivul de funcţionari nu poate aduce o contribuţie reală la luarea deciziei, este inutil să i se ceară părerea, mai ales, în anumite probleme care-i depăşesc competenţa; ð este recomandabil ca, ori de câte ori se ia o decizie la care unii funcţionari au avut un rol deosebit, să se menţioneze numele şi contribuţia lor. În acest mod se încurajează spiritul de colaborare cu efecte favorabile pentru viitor, ca şi spiritul de solidaritate pentru acţiunile efectuate în comun. 5. Comunicarea directă dintre şef şi funcţionari este un principiu foarte important. Funcţionarii publici îşi îmbunătăţesc rezultatele, dacă sunt bine şi la timp informaţi de către superiorii lor. Dacă şeful ascunde faţă de funcţionari condiţiile în care se înfăptuieşte misiunea instituţiei în ansamblu, dificultăţile apărute sau rezultatele obţinute în fiecare etapă, colectivul de funcţionari este lipsit de informaţiile necesare pentru realizarea în condiţii de eficienţă a activităţii sale. Funcţionarii care nu sunt ţinuţi la curent cu activitatea instituţiei, se consideră diminuaţi în valoarea lor profesională, lipsiţi de încrederea şi respectul pe care le merită. Comunicarea conferă substanţă, atât acţiunilor realizate, cât şi colaborării dintre conducere şi funcţionari. Conducătorul care consideră că-şi sporeşte puterea, păstrând anumite secrete faţă de colaboratorii săi direcţi, greşeşte şi astfel scade eficienţa activităţilor respective. Cunoaşterea subordonaţilor nu se poate obţine numai prin mijloace obiective, dar nici prin mijloace pur personale, care diminuează autoritatea şi obiectivitatea şefului. Este de preferat ca şeful să nu se amestece în problemele prea intime sau particulare ale colaboratorilor, chiar dacă cunoscându-le, obţine informaţii mai precise. Atunci când este necesar să se obţină şi unele date despre viaţa particulară a subalternilor, ele trebuie reduse la strictul necesar şi urmează a fi bine verificate. Utilizarea lor nu are justificare decât în interesul funcţionarilor sau al activităţii instituţiei. Dacă informaţiile deţinute au un caracter confidenţial sau pot aduce prejudicii celui în cauză prin difuzarea lor, discreţia devine obligatorie; ea ţine de secretul profesional şi de moralitatea şefului. 6. Una din modalităţile cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcţionarii şi a le îmbunătăţi activitatea, constă în recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor Aprecierea trebuie să fie meritată şi sinceră. Dacă recompensa se acordă pe nedrept, ea îl demobilizează pe cel care beneficiază de ea, întrucât acesta nu mai depune nici un efort pentru a-şi depăşi valoarea. În acelaşi timp, ea are rezultate negative şi pentru ceilalţi funcţionari, deoarece în loc să-i stimuleze spre o activitate merituoasă, îi incită la acţiuni de captare a bunăvoinţei şefului. Pe de altă parte, pentru a eficientiza activitatea instituţiei, un conducător trebuie să aplice sancţiuni funcţionarilor nedisciplinaţi sau care au greşit. O conduită corectă din 25

Principiile restrictive

F

partea şefului contribuie la satisfacerea interesului reciproc al instituţiei şi funcţionarilor. În practică, conducătorul instituţiei publice obţine de la funcţionari rezultate superioare, în măsura în care el manifestă interes şi pentru realizarea aspiraţiilor personale ale acestora. Ar constitui o eroare dacă s-ar considera că toţi funcţionarii dintr-o instituţie servesc scopurile acesteia; unii dintre funcţionari nu colaborează, decât în măsura în care îşi ating şi scopurile proprii. Însă, un conducător eficient urmează să utilizeze aspiraţiile personale ale funcţionarilor, pentru realizarea scopurilor instituţiei, satisfăcând în acelaşi timp şi interesele celor în cauză. 7. Principiul simplificării activităţii şi structurii administraţiei se opune supradimensionării aparatului de stat, funcţionării unor structuri paralele cu atribuţii similare, birocraţiei inutile, soluţiilor complicate şi formularisticii voluminoase. Toate acestea au efecte dăunătoare şi costuri nejustificate. Simplificarea administraţiei, implicit a aparatului administrativ de stat, trebuie să se facă în mod raţional, în concordanţă cu cerinţele reale ale bunei funcţionări a instituţiilor publice. În acest sens, se disting două direcţii principale de acţiune: ð o simplificare internă, realizată din interiorul organelor şi instituţiilor publice şi care se referă la activitatea şi structura acestora. Astfel, se elimină formele de activitate şi acţiunile inutile, precum şi structurile neraţionale; ð o simplificare externă care se referă la activitatea şi structura exterioară a administraţiei publice şi se efectuează la nivelul ministerelor şi celorlalte organe centrale şi locale. În acest mod, se elimină activităţile paralele, inutile şi compartimentele intermediare a căror existenţă nu se justifică. Literatura europeană de specialitate reţine şi alte principii specifice administraţiei, care pot avea fie efect de restrângere (principii restrictive sau de restricţionare) a activităţii acestui sector. fie efect de activare sau de acţiune (principii proactive) Aceste principii caracterizează sectorul public şi arată prin ce se diferenţiază o organizaţie publică de una privată. Sunt două grupe de principii: principii restrictive şi principiile proactive. I. Principiile restrictive (de restricţionare) sunt următoarele: 1) legalitatea; 2) egalitatea; 3) obiectivitatea; 4) continuitatea. Aceste principii se caracterizează prin obligativitatea îndeplinirii lor de către puterile publice, iar în caz contrar, cetăţeanul poate formula o plângere la tribunal. Se întâlnesc în textele Constituţiei într-o formă explicită şi au un caracter reactiv. 1. Principiul legalităţii presupune că prestarea serviciilor trebuie să se realizeze în conformitate cu norma aplicabilă (legea) şi cu supunerea faţă de principiile dreptului, atât în administraţia publică cât şi în cea privată. 2. Egalitatea urmăreşte promovarea echităţii cu privire la accesul la serviciile publice, atât din punct de vedere geografic, cât şi din cel al diferitelor categorii de utilizatori (ex: scrisorile trebuie să ajungă în orice colţ al ţării, timbrul costând la fel). 3. Obiectivitatea are în vedere ca serviciile să fie prestate cu imparţialitate, justiţie şi interes general. 4. Pe baza principiului continuităţii, prestarea serviciilor trebuie să se realizeze (ţinând cont de specificul fiecărui sector) de o manieră permanentă, regulată şi 26

neîntreruptă (ex: poşta trebuie să funcţioneze permanent, poliţia trebuie să protejeze cetăţenii mereu etc.). II. I. Principiile proactive sunt următoarele: 1) transparenţa; 2) participarea; 3) responsabilitatea; 4) economia, 5) eficienţa 6) eficacitatea.

Principiile proactive

F

Principiile proactive – pot apărea în textele constituţionale, dar nu sunt exigibile în faţa tribunalelor. Aceste principii demonstrează dorinţa prestării serviciului în condiţiile cele mai bune, din partea organizaţiei. Faţă de principiile reactive, aceste principii propun ca administraţia să întâmpine evenimentele, să caute o soluţie la probleme chiar înainte ca acestea să apară, să conteze pe ajutorul cetăţenilor săi. 1. Transparenţa – cu excepţia serviciilor secrete ale statului – trebuie să dea posibilitatea cetăţenilor şi utilizatorilor să participe la asigurarea unei funcţionări corecte a activităţii, să dispună de informaţie, ca bază de dialog între administraţie şi cetăţean. De asemenea, transparenţa trebuie să servească drept instrument de control a administraţiei publice din partea cetăţenilor. Acest principiu nu operează în sectorul privat. 2. Participarea statuează concepţia potrivit căreia, cetăţeanul este în acelaşi timp utilizator şi proprietar al serviciilor publice private, în calitatea sa de contribuabil. Rezultă astfel că, participarea sa este garantată pentru ca serviciul să fie prestat corect, chiar prin implicarea cetăţeanului în colaborare cu unitatea prestatoare. 3. Responsabilitatea se referă la măsura în care organizaţia publică se face responsabilă de prestarea serviciului (în faţa Parlamentului dar şi în faţa cetăţenilor). Este responsabilitatea statului în faţa societăţii civile, nu numai pentru serviciile pe care el le prestează dar, în general, şi pentru bunăstarea generală pe care o realizează prin intermediul altor participanţi implicaţi în crearea avuţiei naţionale. 4-6. Economia, eficienţa, eficacitatea. Toate aceste trei principii se orientează spre acelaşi scop şi anume, o utilizare mai bună a banilor contribuabililor. Astfel, prin economie, sectorul public trebuie să aplice reguli de austeritate pentru a se reduce cheltuiala publică la cât mai mult posibil. Acest principiu se relaţionează direct cu principiul eficienţei, conform căruia obiectivele publice trebuie să se obţină cu cel mai mic număr de resurse posibile. Eficacitatea se referă, în exclusivitate la îndeplinirea obiectivelor în condiţii corespunzătoare bazate, fie pe maximizarea efectelor, fie pe minimizarea eforturilor.

2h

27

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 1. ALEXANDRU, I., Criza administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraţia publică - Teorii, realităţi, perspective, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura “All Beck”, Bucureşti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraţiei publice, Editura “Independenţa Economică”, Brăila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraţia publică şi cetăţeanul, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, Ştiinţa administraţiei, Editura Lumina Lex”, Bucureşti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005. 10. NEGOIŢĂ, AL., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „ATLAS LEX”, Bucureşti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura „CERMA”, Bucureşti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura "All Beck", Bucureşti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ – partea specială, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „Risoprint”, Cluj – Napoca, vol. I şi II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE ŞI ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE 1. Arătaţi care este rolul principiilor în cadrul ştiinţei administraţiei. 2. Enumeraţi principiile generale aplicabile în ştiinţa administraţiei. 3. Enumeraţi principiile specifice aplicabile în ştiinţa administraţiei. 4. Descrieţi principiul conform căruia administraţia publică se află în serviciul cetăţeanului. 5. Prezentaţi principiul participării funcţionarilor la conducerea instituţiei şi 28

arătaţi cărei categorii de principii aparţine. 6. Descrieţi principiile restrictive aplicabile administraţiei publice.

TEMĂ DE REFLECŢIE Cum vedeti administratia publica in perspectiva UE?

29

CAPITOLUL III Sarcinile administraţiei publice Obiectiv general: identificarea şi cunoaşterea sarcinilor caracteristice administraţiei publice Obiective operaţionale: - cunoaşterea conceptului de sarcină administrativă; - cunoaşterea clasificării sarcinilor administrative; - reliefarea criteriilor de realizare optimă a sarcinilor administrative.

1. Conceptul de sarcină administrativă 2. Clasificarea sarcinilor administraţiei publice

1. Conceptul de sarcină administrativă Studiate în perspectiva sistemică, o instituţie publică sau un organ al administraţiei pot fi înţelese în esenţa lor, cunoscându-se locul şi importanţa sarcinilor pe care le îndeplineşte fiecare în cadrul societăţii. Sistemul organizatoric al administraţiei este determinat de nivelul divizării sociale a activităţii de specialitate, de sarcinile ce urmează a fi îndeplinite prin instituţiile administrative şi de complexitatea funcţiilor statului. Folosirea termenilor de sarcini, competenţă, funcţiuni necesită unele precizări succinte. Astfel, sarcinile administraţiei sunt reprezentate prin toate misiunile (ansamblul misiunilor) pe care aceasta le îndeplineşte sau trebuie să le înfăptuiască aceasta. Stabilite de puterea politică, îndeplinirea sarcinilor este influenţată de consideraţii tehnice. Este de remarcat că progresul ştiinţific atenuează diferenţele dintre sarcinile tehnice ale administraţiei dintre statele dezvoltate şi cele slab dezvoltate, ajungându-se la unele constante, la un model teoretic cu o valabilitate generală. Chiar în statele subdezvoltate sau în curs de dezvoltare, administraţia are aceeaşi sarcină principală, de a servi omul şi a satisface interesul general pe baze democratice, legale, morale. Competenţa este o noţiune de drept public. Ea înseamnă cadrul juridic, stabilit de lege, în care funcţionarii publici îşi îndeplinesc atribuţiile legale, în scopul realizării sarcinilor administraţiei. Funcţiunea implică un raport în sens matematic, în aşa fel încât, ea poate constitui o legătură între sarcină – care se cercetează în ştiinţa administraţiei şi competenţă care face obiectul de studiu al dreptului administrativ. Atunci când se înfiinţează o instituţie publică, se are în vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerinţelor publice, de interes general. Acesta este, totodată, obiectivul principal al activităţii administraţiei. S-ar putea afirma că precizarea sarcinilor presupune cunoaşterea mijloacelor de care dispune administraţia. În realitate, resursele umane, materiale şi financiare sunt divizate şi organizate în funcţie 30

de sarcinile care urmează a fi îndeplinite, astfel încât finalitatea apare pe primul plan în ştiinţa administraţiei. În perioada actuală, sarcinile administraţiei statului au sporit continuu, fapt care se explică prin complexitatea vieţii sociale şi cerinţele din ce în ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporţii considerabile după cel de-al doilea război mondial, prin preluarea de către stat, a unor misiuni economice, socialculturale sau ştiinţifice, pe lângă cele tradiţionale, politico-administrative. În ultimii ani, în grija administraţiei au trecut şi unele probleme foarte importante legate de protecţia mediului înconjurător şi combaterea poluării. De asemenea, în toate statele, prestaţiile furnizate populaţiei sunt în creştere şi ele atestă o amplificare a sarcinilor administraţiei. Pe lângă volumul ridicat al prestaţiilor, cerinţa unei calităţi sporite a acestora, a impus necesitatea reorganizării modului de repartizare a sarcinilor şi folosirea unor mijloace moderne de acţiune. Este de dorit ca administraţia să fie în aşa fel organizată, încât să poată îndeplini orice sarcini, fără să se recurgă la transformarea structurii sale. În principiu, nu se recomandă o modificare a structurii administrative, decât dacă cerinţele sociale o impun. De cele mai multe ori, este suficient să se procedeze la o mai raţională repartiţie a noilor sarcini primite între instituţiile administrative existente. Complexitatea sarcinilor administraţiei determină diversitatea soluţiilor de îndeplinire a lor. Este necesar ca un fond de sarcini generale să se regăsească în orice administraţie. În ceea ce priveşte sarcinile tehnice, ele urmează a fi încredinţate unor organe administrative specializate, pentru a se evita multiplicarea nejustificată a unor instituţii care îndeplinesc aceleaşi misiuni. O altă distincţie se poate face între sarcinile permanente care se întâlnesc în mod continuu într-o instituţie publică şi cele temporare, care apar în anumite împrejurări sau au un caracter sezonier. Adaptarea administraţiei la sarcinile sale înseamnă un efort continuu de organizare interioară, raţională şi eficientă a acesteia, precum şi o acţiune de coordonare a activităţilor desfăşurate de către instituţiile publice. Analiza sarcinilor administraţiei pune în evidenţă multiplicarea, caracterul eterogen al acestora şi strânsa lor interdependenţă. O enumerare detaliată a sarcinilor administraţiei nu ar prezenta interes ştiinţific. Atunci când analiza unei anumite sarcini devine necesară, această sarcină urmează a fi descompusă în mai multe diviziuni, care, la rândul lor, pot fi subdivizate în activităţi elementare. Examenul detaliat al sarcinilor administraţiei evidenţiază diversitatea lor, în ceea ce priveşte natura activităţilor, a mijloacelor utilizate, a mediului social şi a zonei în care acţionează funcţionarii publici. De aici decurge dificultatea cercetării acestor sarcini, determinată de caracterul eterogen al scopurilor care le sunt atribuite şi de interdependenţa lor. Aceste cauze explică şi greutăţile generate de repartizarea sarcinilor între organele administraţiei. De exemplu, o structură poate fi considerată ca adecvată pentru rezolvarea unei probleme de coordonare într-o anumită activitate. Aceeaşi structură se poate dovedi necorespunzătoare, pentru a satisface cerinţele de coordonare în alte compartimente de activitate. Aşadar, în realitate, pot exista tot atâtea structuri adecvate, câte probleme de coordonare se pun. Existenţa acestor dificultăţi impune studierea lor în scopul îmbunătăţirii activităţii administraţiei. Pentru a remedia situaţiile de supraaglomerare a structurilor birocratice, de cumulare de către un singur organ al administraţiei a unor sarcini multiple, în ştiinţa administraţiei se studiază reguli, metode şi soluţii, a căror aplicare variază, de la un caz, la altul. 31

În toate împrejurările, se procedează la adaptarea activităţii şi structurii administraţiei la sarcinile primite şi nu invers. Pe plan mondial, adaptarea administraţiei la transformările economico-sociale constituie una din problemele importante din ultima jumătate a secolului al XX-lea.

2. Clasificarea sarcinilor administraţiei publice

Sarcinile principale

F

Sarcinile caracteristice administraţiei publice se pot clasifica după mai multe criterii, şi anume: ð criteriul material, al conţinutului lor ca activitate cerută, care impune studierea mijloacelor juridice şi a resurselor umane, materiale şi financiare, utilizabile pentru îndeplinirea sarcinilor; ð criteriul organic, care determină descrierea unei categorii de organe de specialitate; aceasta înseamnă enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administraţiei publice. Cel mai raţional criteriu este însă acela al finalităţii şi anume al scopului tehnic şi specific urmărit în îndeplinirea fiecărei sarcini. Aceste scopuri pot fi clasificate, din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se înfăptuiesc. Astfel, sarcinile îndeplinite de organele centrale ale administraţiei au o importanţă generală, fiind înfăptuite în acelaşi mod pe tot teritoriul ţării. Alte sarcini sunt locale, limitate la un judeţ, oraş sau comună, urmărindu-se satisfacerea unor cerinţe sociale specifice. Pornind de la criteriul finalităţii, în literatura de specialitate se întâlnesc diverse clasificări ale sarcinilor administraţiei. Aşa, de pildă, în opinia lui L.D. White, sarcinile administraţiei pot fi clasificate în: ð sarcini (misiuni) operaţionale; ð sarcini auxiliare; ð sarcini de conducere. Misiunile operaţionale reprezintă categoria principală de sarcini a administraţiei şi se diferenţiază prin conţinut în: sarcini politice (apărare, poliţie), educative (învăţământ, cultură), sociale (sănătate, asistenţă) şi economice. Prin aceste sarcini, administraţia furnizează prestaţii publicului, în mod direct, prin activitatea instituţiilor specializate, cum sunt: armata, poliţia, şcoala etc. Sarcinile auxiliare sunt menite să sprijine înfăptuirea celor principale, dar funcţionarii care le înfăptuiesc nu vin în contact direct cu publicul şi nu furnizează prestaţii, decât diferitelor compartimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii juridice, etc. Sarcinile de conducere sau de stat major sunt îndeplinite de către conducătorii instituţiilor publice aflaţi în contact direct cu activitatea politică şi implică dirijarea activităţii administrative şi elaborarea politicii acestor instituţii. Profesorul francez de ştiinţa administraţiei, Roland Drago reduce la patru categorii sarcinile principale ale administraţiei, şi anume: Ø misiunea de informare care constituie punctul de plecare necesar oricărei acţiuni administrative. Fie că informaţia este spontană sau obţinută la cererea administraţiei, fie că ea priveşte în detaliu dorinţele publicului sau principiile unei reforme importante, ea reprezintă baza esenţială a oricărei acţiuni administrative, indiferent de nivelul acesteia. Documentarea se realizează cu ajutorul unor compartimente specializate; 32

Sarcinile secundare

F

Ø misiunea de studiu. Sarcina de studiu are loc după faza de informare şi este premergătoare deciziei. Misiunea de studiu este obligatorie pentru administraţie, chiar dacă se creează organisme administrative specializate în studii, la orice nivel s-ar afla ele; Ø misiunea de pregătire a deciziilor aparţine întotdeauna administraţiei şi de aceea se acordă o deosebită importanţă, studierii procesului decisional; Ø misiunea de executare şi adaptare – este sarcina cea mai importantă a administraţiei şi realizează contactul acesteia cu populaţia. În îndeplinirea acestei sarcini de executare şi adaptare a deciziilor la exigenţele cetăţenilor, procesul decizional se repetă până la cele mai mici activităţi administrative. De asemenea, administraţia, în realizarea sarcinii sale de a se adapta la cerinţele publicului, se poate îndepărta uneori, de la linia deciziilor luate. În aceste cazuri, dreptul administrativ înregistrează abateri de la regulile juridice; abaterile devin obiect de studiu pentru ştiinţa administraţiei, deoarece măresc eficienţa activităţii instituţiilor publice. Pe lângă sarcinile principale, administraţia are de îndeplinit şi sarcini secundare cum sunt cele de informare a publicului, de a realiza o activitate de relaţii publice, de a-şi îmbunătăţi metodele şi a organiza compartimentele. Sarcinile secundare pot fi: interne şi externe. Cele interne se produc în interiorul aparatului administrativ. Îndeplinirea lor contribuie şi la realizarea sarcinilor externe, vizând misiuni prin care instituţiile publice intră în contact cu publicul. În afară de clasificarea prezentată a sarcinilor administraţiei, sunt folosite şi criterii de realizare optimă a sarcinilor, dintre care se remarcă: a) criteriul dublei întrebuinţări, care are în vedere eliminarea paralelismelor în activitatea instituţiilor sau organelor publice. Aplicarea acestui criteriu permite identificarea situaţiilor în care se impune desfiinţarea unor compartimente inutile; atunci când mai multe organe ale administraţiei publice urmăresc îndeplinirea aceloraşi misiuni, fără ca acestea să se refere la compartimente de activitate distincte, se impune, fie fuziunea lor, fie desfiinţarea unora dintre ele. În mod concret, se analizează care dintre asemenea organe administrative se vor suprima, urmând ca resursele umane, materiale şi financiare, ale activităţilor desfiinţate, să se utilizeze în alte scopuri; b) criteriul simplificării, care urmăreşte evitarea supraaglomerării şi reducerea volumului lucrărilor din administraţie. Simplificarea trebuie concepută şi efectuată în concordanţă cu cerinţele reale ale organelor administraţiei, deoarece făcută neraţional, în unele cazuri, poate avea consecinţe dăunătoare. c) criteriul raţionalizării şi al randamentului maxim. În raport cu acest criteriu, se urmăresc obiective cum sunt: Ø creşterea operativităţii instituţiilor publice; Ø sporirea eficienţei activităţilor de conducere şi execuţie; Ø utilizarea judicioasă a forţei de muncă; Ø reducerea la strictul necesar a numărului funcţionarilor administrativi. d) criteriul utilităţii şi al valorii sociale. În raport cu acest criteriu, creşterea eficienţei în activitatea din sfera administraţiei publice nu reprezintă un scop în sine ci se subordonează utilităţii pe care serviciile administrative o au pentru societate. Întrun stat de drept, valoarea administraţiei se apreciază în funcţie de modul cum au fost îndeplinite sarcinile, de caracterul democrat, legal şi moral al activităţii desfăşurate.

33

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ BIBLIOGRAFIE 1. ALEXANDRU, I., Criza administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraţia publică - Teorii, realităţi, perspective, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura “All Beck”, Bucureşti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraţiei publice, Editura “Independenţa Economică”, Brăila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraţia publică şi cetăţeanul, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, Ştiinţa administraţiei, Editura Lumina Lex”, Bucureşti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005. 10. NEGOIŢĂ, AL., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „ATLAS LEX”, Bucureşti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura „CERMA”, Bucureşti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura "All Beck", Bucureşti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ – partea specială, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „Risoprint”, Cluj – Napoca, vol. I şi II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE TESTE ŞI ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE 1. Definiţi noţiunea de sarcină administrativă. 2. Precizaţi care sunt criteriile de clasificare a sarcinilor administrative 3. Cum se clasifică sarcinile administrative în viziunea lui L. D. White? 4. Care sunt cele patru categorii de sarcini principale definite de Roland 34

Drago? 5. În ce constă criteriul raţionalizării şi al randamentului maxim?

TEMĂ DE REFLECŢIE In ce consta importanta sarcinilor de conducere?

35

CAPITOLUL IV Structura administraţiei publice Obiectiv general: cunoaşterea modului de organizare şi structurare a administraţiei publice la nivel central şi la nivel local, din perspectiva principiilor constituţionale de descentralizare şi autonomoe locală.

Obiective operaţionale: -

reliefarea necesităţii structurării administraţiei publice; cunoaşterea structurii organelor centrale ale administraţiei publice; prezentarea structurii administraţiei publice la nivel local; prezentarea principiilor care stau la baza organizării administraţiei publice locale.

1. Consideraţii generale 2. Structura administraţiei publice centrale 3. Structura administraţiei publice locale

3.1. Principii de organizare a administraţiei publice teritoriale 3.2. Descentralizare - federalism 3.3. Descentralizare - autonomie locală - subsidiaritate 3.4. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România

1. Consideraţii generale Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică se constituie ca un sistem integrat specific domeniului, compus din organe şi instituţii a căror funcţionare se întrepătrunde şi se intercondiţionează. La rândul său, structura administraţiei publice desemnează pe de o parte componentele instituţionale ale sistemului administrativ, iar pe de altă parte, compartimentele funcţionale ale fiecărei instituţii. Structura nu este identică pentru toate organele administraţiei deoarece ea este determinată de sarcinile mari ce revin fiecăreia şi care sunt diferite, după specialitatea lor (politico-administrative, economice, social-culturale sau ştiinţifice). Instituţiile administraţiei care înfăptuiesc sarcini generale, pot avea o structură asemănătoare, o structură tip; acelea care îndeplinesc sarcini tehnice, de specialitate, urmează să aibă o structură deosebită pentru fiecare specialitate în parte, o structură individuală, proprie. 36

Prin cercetările efectuate în ştiinţa administraţiei, se urmăreşte să se determine structura optimală a organelor administraţiei statului. În acest sens, se studiază modul de repartizare a atribuţiilor între organele administraţiei şi a sarcinilor între compartimentele şi între funcţionarii din cadrul unui organ al administraţiei. Totodată, se au în vedere şi mijloacele de a se obţine raţionalizarea şi simplificarea structurilor instituţiilor publice. În principiu, studierea structurii administraţiei publice se dovedeşte a fi de mare interes pentru asigurarea funcţionării eficiente a sistemului administrativ, permiţând: c crearea unor organe ale administraţiei strict necesare realizării sarcinilor şi implicit evitarea înfiinţării unor instituţii inutile; c prevenirea existenţei structurilor paralele cu atribuţiuni suprapuse; c determinarea treptelor de organizare ale administraţiei centrale şi locale şi delimitarea activităţilor, pentru suprimarea acelor instituţii publice a căror existenţă nu se justifică; c reducerea cheltuielilor pentru administraţie, inclusiv a celor de funcţionare a instituţiilor publice, prevenind risipa de resurse prin consum public nejustificat; c îmbunătăţirea structurii compartimentelor din administraţie, pentru ca instituţiile sale să poată îndeplini, la un nivel superior sporit, sarcinile încredinţate; c prin optimizarea structurii sale, administraţia se apropie de locuitorii unităţilor din teritoriu, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora. Prin urmare, structura defineşte ordinea şi poziţia elementelor care compun un organ al administraţiei. Pentru a-şi înfăptui sarcinile, organele administraţiei se divid în mai multe părţi componente. Distincţia şi relaţia dintre aceste subdiviziuni caracterizează, de asemenea, structura administraţiei. Spre deosebire de structura fizică, de exemplu a moleculelor, sau de cea biologică, a organismelor vii, structura administraţiei este stabilită prin acte normative. Eficienţa satisfacerii cerinţelor umane de către instituţiile administraţiei depind de calitatea organizării existente. Un organ sau o instituţie publică este alcătuită din colectivul de funcţionari care au atribuţii ce formează competenţa acestora şi din mijloace materiale şi financiare. În mod concret, compartimentele de activitate cu diferitele lor denumiri: birouri, servicii, secţii, oficii, direcţii etc. alcătuiesc structura internă a unei instituţii publice sau aparatul acelei instituţii sau organizarea internă a acesteia. Prin organizarea internă a unui organ al administraţiei sunt stabilite, atât structura internă, cât şi sarcinile ce-i revin pentru realizarea atribuţiilor prevăzute de lege. Repartizarea sarcinilor determină structurarea instituţiei respective sub aspectul funcţionalităţii ei. De aceea, structura internă mai poate fi denumită şi structură funcţională. Concret, structura funcţională are în vedere modul cum sunt distribuite sarcinile administraţiei şi căror organe le sunt încredinţate. Noţiunea de structură funcţională se regăseşte la toate organele administraţiei statului, fie centrale, fie locale. În ţara noastră, putem distinge o structură funcţională, pornind de la faptul că toate organele administraţiei statului sunt coordonate de anumite organe ale administraţiei centrale care au caracter funcţional şi sunt subordonate Guvernului. În acelaşi timp, organele locale funcţionale sunt subordonate consiliilor judeţene sau locale. Legat de organizarea internă a tuturor organelor administraţiei, există subdiviziuni cu caracter funcţional, de exemplu, la ministere, unde se găsesc direcţii funcţionale. Structura organelor administraţiei evidenţiază atât aspecte cantitative, cât şi calitative. Aspectul cantitativ se reflectă în numărul organelor sau al instituţiilor publice specializate, în care se subdivide administraţia statului. Această cifră 37

corespunde numărului de diviziuni efectuate în cadrul sarcinii totale a administraţiei statului. Aspectul calitativ se traduce în determinarea competenţei materiale a compartimentului de activitate atribuit fiecăreia dintre instituţiile administraţiei. Organizarea administraţiei poate fi efectuată în raport de teritoriul statal. În toate statele, cadrul spaţial este delimitat juridic în circumscripţii administrativ-teritoriale. În ţara noastră, teritoriul statului este indivizibil şi unitar, dar circumscripţiile administrativ-teritoriale sunt organizate în scopul unei mai bune satisfaceri a intereselor colectivităţilor. În realitate, nu teritoriul ca dimensiune în sine determină structura administraţiei, ci volumul de sarcini care urmează a fi înfăptuit în folosul oamenilor. De altfel, nici nu sunt posibile raporturi juridice cu teritoriile care nu au personalitate juridică, ci numai cu circumscripţiile administrativ-teritoriale, colectivităţile umane sau cu diferitele instituţii publice care au personalitate juridică. Prin cercetarea structurii administrative se ajunge la definirea unui tip de structură care reprezintă soluţia unei probleme apărute într-o anumită etapă socială. Dar diferitele probleme nu pot avea o singură soluţie, mai ales în cadrul administraţiei publice locale, care prezintă particularităţi faţă de administraţia centrală. Este însă important ca structura administraţiei să aibă un caracter dinamic, să se adapteze în mod continuu, la transformările rapide ale societăţii. Dacă unele instituţii publice nu ţin pasul cu evoluţia societăţii şi sunt retrograde în planul mentalităţii, este necesară reorganizarea acestora cau chiar desfiinţarea lor.

2. Structura administraţiei publice centrale

Administraţia publică central

F

Este de observat că problemele referitoare la organizarea administraţiei publice centrale nu sunt studiate din punctul de vedere al dreptului administrativ sau constituţional, ci doar sub aspectul structurării acesteia, care se înscrie în sfera ştiinţei administraţiei. Organul administraţiei publice centrale este Guvernul. Ca şef al Guvernului, primulministru conduce şi orientează activitatea membrilor acestuia, el asigurând coordonarea interministerială. Această coordonare funcţională este clasică, deoarece este consecinţa exercitării atribuţiilor de conducere şi de control, dând conţinutul noţiunii de administraţie. Prin atribuţia de coordonare, primul-ministru realizează în ansamblu, unitatea de acţiune a tuturor ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi armonizarea politicii efectuate de diferite ministere. În practică, prin coordonarea funcţională efectuată de primul-ministru, se poate ajunge la îmbunătăţirea activităţii şi structurii Guvernului. Coordonarea funcţională se realizează în două moduri, după cum este vorba de o coordonare materială sau de una intelectuală. Coordonarea materială se realizează, în domeniile şi ramurile activităţii de specialitate de care răspund membrii Guvernului. Coordonarea intelectuală este asigurată sub autoritatea primului-ministru în şedinţele Guvernului. Prin metoda convorbirilor directe, ea se mai realizează ori de câte ori este necesar, prin reunirea reprezentanţilor organelor centrale de specialitate ale administraţiei. Pentru a se realiza o coordonare eficientă, este necesar ca primul-ministru să fie o personalitate care să se impună prin calităţile sale intelectuale şi morale. Structura ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului se supune legii specializării. De altfel, specializarea constituie raţiunea existenţei 38

acestora. Îmbunătăţirea structurii ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei implică raţionalizarea şi simplificarea sa; un număr exagerat al acestora ar aduce prejudicii coordonării însăşi. Problemele complexe privind o mai raţională şi eficientă îndeplinire a sarcinilor administraţiei determină crearea ministerelor şi a altor organe centrale specializate, prevăzute cu o structură care nu prejudiciază unitatea administraţiei statului. Astfel, administraţia statului alcătuieşte un sistem unitar, având un singur organ central: Guvernul. În fond, structura unui minister sau organ central, cu subdiviziunile sale, are tocmai rolul de a realiza unitatea acestuia. Ministerele sunt organe administrative de specialitate sau de resort, deoarece înfăptuiesc activitatea statului într-un domeniu sau ramură, iar repartizarea sarcinilor între ministere se poate face pe o structură verticală sau orizontală. Într-un sistem structurat vertical, fiecare minister este competent să soluţioneze toate problemele privind un domeniu sau un grup de domenii de activitate ale administraţiei statului (învăţământ, sănătate, comerţ exterior etc.). Acest gen de structură este cel mai răspândit. El permite o specializare tehnică, indispensabilă epocii moderne, dar prezintă dificultăţi privind coordonarea. În cazul structurii orizontale, fiecare minister este competent să rezolve una sau mai multe probleme comune tuturor domeniilor de activitate. Sistemul structurii orizontale facilitează coordonarea problemelor, dar el nu poate fi generalizat, ponderea fiind deţinută de structura verticală. Eficienţa organizării administraţiei în subdiviziuni este, de asemenea, o problemă care se studiază de ştiinţa administraţiei publice. Se procedează la stabilirea unor subdiviziuni adecvate ale administraţiei, prin gruparea raţională a sarcinilor ce revin unui minister sau altui organ central. Uneori, factorii tehnici determină crearea subunităţilor din cadrul ministerelor; alteori, aceeaşi factori determină crearea unui nou minister sau organ central al administraţiei. Întrucât fiecărui minister îi revine îndeplinirea unui volum mare de sarcini, este posibil să se efectueze o altă regrupare a ministerelor. De exemplu, s-ar putea proceda la o regrupare a unor sarcini de natură diferită, dar a căror soluţionare a fost de resortul unui singur minister. Sau, s-ar putea concentra, în competenţa aceluiaşi minister, rezolvarea unor probleme diferite, care anterior erau încredinţate mai multor ministere. În epoca actuală, apar sarcini noi şi este normal şi necesar, atunci când ele sunt suficient de numeroase, să se procedeze la crearea unui nou minister sau organ central. Fenomenul multiplicării şi diversificării structurii ministerelor constituie o caracteristică a dezvoltării sociale. Creşterea numărului organelor centrale se justifică, adesea, prin continua amplificare a cerinţelor sociale, generate de mărirea numărului populaţiei şi sporirea exigenţelor acestora în planul prestaţiilor administrative. Dacă s-ar reduce nejustificat numărul ministerelor, problema coordonării nu ar dispărea, ci ar deveni mult mai greu de realizat. Numărul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale administraţiei urmează să fie într-o deplină concordanţă cu volumul şi diversitatea sarcinilor de îndeplinit. În acest fel, se poate menţine un echilibru permanent între cerinţele societăţii şi satisfacerea lor de către administraţia statului. Reducerea numărului unor asemenea organe, numai din motive aparente de economisire, este păgubitoare pentru societate. În ştiinţa administraţiei, este necesară şi studierea dezavantajelor unui număr nejustificat de mare al ministerelor şi celorlalte organe centrale ale administraţiei, 39

care atrag cheltuieli inutile din bugetul statului. Într-o asemenea situaţie, devine dificilă activitatea de coordonare a administraţiei. În concluzie, atât înfiinţarea, cât şi desfiinţarea ministerelor şi a celorlalte organe centrale ale administraţiei statului, urmează să se întemeieze pe criterii de raţionalitate şi eficienţă a activităţii acestora.

3. Structura administraţiei publice locale

3.1. Principii de organizare a administraţiei publice teritoriale

Administraţia publică locală

F

Centralizarea

F

Structura organelor locale ale administraţiei serveşte, atât interesele locale ale societăţii, cât şi pe cele generale; de aceea, trebuie adoptate cele mai bune soluţii pentru organizarea activităţii şi dimensionarea structurii din circumscripţiile administrativ-teritoriale. Organizarea administrativă a teritoriului are ca obiect, studierea şi determinarea, în cadrul geografic al statului, a unei repartizări raţionale şi eficiente a activităţilor umane, în raport cu resursele naturale şi necesităţile colectivităţilor locale. Delimitarea teritoriului în circumscripţii administrative trebuie să ia în considerare interesele tradiţionale, politico-administrative, economice şi social-culturale ale populaţiei. În acest mod, se poate realiza într-o manieră unitară, administraţia publică. Doctrina administrativă din ultimii ani stabileşte trei principii privind organizarea administraţiei publice teritoriale şi anume: I. principiul centralizării; II. principiul deconcentrării; III. principiul descentralizării. Prin aceste principii se încearcă rezolvarea celor două tendinţe care se manifestă în guvernarea şi administrarea unei ţări: unitatea şi diversitatea. Tendinţa de unitate are caracter naţional şi este determinată de necesitatea de a trăi în colectiv. Tendinţa de diversitate (descentralizatoare) corespunde diversităţii grupurilor sociale şi este determinată de consideraţii de ordin geografic şi istoric. Ea necesită adoptarea de măsuri particulare pentru fiecare grup social. I. Principiul centralizării este principiul fundamental al organizării administraţiei publice locale şi presupune exclusiv, dependenţa organelor locale de organele centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile locale au doar competenţa executării acestora. Vreme îndelungată, acest sistem s-a bazat, în teritoriu, nu pe existenţa unor organe, în sensul de colective de funcţionari bine organizaţi, ci pe existenţa unor simpli agenţi ai centrului. Acest sistem a fost specific organizării statale şi administrative din Antichitate şi Evul Mediu; în epoca modernă şi contemporană, regimurile politice totalitare admiteau autorităţilor locale, o putere de decizie doar în cazuri excepţionale (calamităţi naturale ca incendii, inundaţii sau cutremure). II. Principiul deconcentrării este, în realitate, o formă a centralizării; acest principiu constă în recunoaşterea pentru agenţii statului, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, a unei anumite puteri de decizie. Practic, centralizarea există în orice moment, deoarece pe de o parte, agenţii sunt subordonaţi ierarhic puterii centrale, iar pe de altă parte, deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului.

40

Deconcentrarea

F

Descentralizarea

F

Principiul deconcentrării care în esenţă exprimă o variantă îmbunătăţită a centralizării, constă în numirea şi atribuirea unor competenţe limitate agenţilor statului respectiv guvernului central, repartizaţi pe întregul teritoriu al ţării, cărora li se recunoaşte o anumită putere de decizie. Într-o manieră generală, se poate afirma că deconcentrarea constituie un regim juridic administrativ care se situează între centralizare administrativă şi descentralizare administrativă, fiind o centralizare atenuată sau o slabă descentralizare. Ceea ce o apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale, deşi numiţi de centru, au competenţa să rezolve ei problemele locale, fără să le mai înainteze în acest scop, şefului ierarhic de la centru, dar ei sunt supuşi controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor superiorului lor. În cazul deconcentrării, autoritatea publică locală rămâne parte integrantă a sistemului ierarhic central. Deciziile date în competenţa autorităţilor publice locale sunt luate de aceasta sub puterea ierarhică a autorităţilor centrale. Autoritatea centrală poate să dea autorităţii locale ordine şi instrucţiuni cu privire la deciziile pe care urmează să le ia, având şi dreptul de control asupra modului de execuţie a acestora. Aşadar, deconcentrarea constă în apropierea statului de locul de aplicare a politicilor. A desconcentra înseamnă a repartiza mai bine acţiunile îndeplinite de către administraţia statului între nivelul naţional de concepere a acestor acţiuni şi nivelul teritorial de execuţie a aceloraşi acţiuni. La nivelul teritorial al statului, prefecturile, direcţiile judeţene cât şi serviciile judeţene nu sunt persoane juridice; ele reprezintă numai administraţii deconcentrate ale statului. Partajul între atribuţiile dobândite de autorităţile administrative deconcentrate şi cele rezervate centrului reflectă gradul de desconcentrare administrativă. Bineînţeles, structurile teritoriale deconcentrate păstrează rolul de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa ordinele centrului. Deconcentrarea poate fi verticală, sporindu-se competenţele serviciilor exterioare ale administraţiei ministeriale sau pe orizontală, când se amplifică competenţele conducătorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscripţie administrativă, ca de exemplu situaţia prefectului . Recurgând la o formulă celebră a lui Odilon Barrot şi Proudhon, deconcentrarea orizontală « este acelaşi ciocan care bate, doar că i s-a scurtat mânerul, loviturile fiind astfel mai bine ajustate ». Oricum esenţial pentru deconcentrarea administrativă este menţinerea puterii ierarhice. În principiu, deconcentrarea priveşte administraţia statului. Ea poate însă să funcţioneze şi în cazul colectivităţilor teritoriale locale autonome, care îşi pot împărţi teritoriul în circumscripţii administrative unde să organizeze servicii deconcentrate, pentru o mai eficientă administrare. Cert este că cei doi termeni nu trebuie niciodată confundaţi, descentralizarea presupunând o împărţire a puterii între stat şi colectivităţile locale, în timp ce prin desconcentrare statul nu-şi împarte puterea sa, ci el se apropie de cetăţeni, instalând la faţa locului servicii specializate dotate cu o anumită autonomie. III. Principiul descentralizării presupune însă existenţa unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuţii proprii, intervenind direct în gestionarea şi administrarea afacerilor colectivităţii. În spaţiul european al acestui sfârşit de secol, problematica descentralizării administrative şi autonomia locală au devenit una din preocupările majore ale societăţii. Interesul sporit acordat acestora se leagă strâns, atât de menţinerea păcii sociale şi a stabilităţii politice în prezent, cât şi de perspectiva unei organizări a 41

continentului nostru într-un posibil cadru instituţional unic, al Statelor Unite ale Europei în viitor. Importanţa acestui fenomen apare, cu atât mai mare, dacă avem în vedere asocierea care se face tot mai mult, între descentralizarea administrativă şi creşterea autonomiei locale în rezolvarea unor probleme ale minorităţilor etnice, culturale sau lingvistice. Descentralizarea ca fenomen social semnifică un proces fundamental de deplasare a puterii de la centru spre periferie. El generează o multitudine de efecte care, în sinteză, presupun: 1. regruparea relaţiilor periferice în mediul local, care modifică viziunea despre raţionalitatea administraţiei – principiu fundamental al procesului administrativ; 2. localizarea şi intersectarea acestor relaţii determină apariţia unui sistem administrativ specific pe care se sprijină puterea locală; 3. agenţii locali nu mai sunt simpli executanţi ai directivelor primite de la administraţia centrală, ci ei dobândesc capacitate strategică de acţiune; 4. politica de descentralizare generează transferul de competenţă, determină întărirea activităţii şi dezvoltarea solidarităţii locale, creând un nou cadru, în jurul căruia diverşii actori locali vor fi incitaţi să se mobilizeze. Analiza proceselor de descentralizare a sectorului publicînvederează drept coordonată majoră a acesteia determinarea sensului şi a evoluţiei guvernării locale. În concepţia de tip francez, exigenţele unităţii naţionale conduc la o interpretare restrictivă a descentralizării, fiind, considerată, în final, un mijloc de luptă contra puterii centrale. În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă într-un sens larg, acela de auto-administrare (self government). Libertatea unităţii administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi, constituie caracteristica esenţială a guvernării locale. Procesul descentralizării administrative nu înseamnă numai substituirea unui decident central situat la nivel naţional cu unul local; el modifică profund cadrul de referinţă şi condiţiile în care sunt alese obiectivele stabilite opţiunile şi fundamentate deciziile. Decizia administrativă devine, în acest cadru, din momentul luării ei, produsul interacţiunii complexe cu mediul local. Inserat într-o anumită ierarhie, agentul local se manifestă totodată, ca o componentă a unui mediu politic şi administrativ, cu care întreţine relaţii reciproce şi reversibile de schimb. Deciziile pe care acesta le ia, sunt produsul variabilelor specifice de origine locală, pe care Administraţia centrală se dovedeşte a fi, uneori, incapabilă să le perceapă şi să le ia în considerare. Localizarea vieţii publice, în sensul afirmării descentralizării administrative şi dezvoltării autonomiei locale, permite o mai largă participare şi implicare politică din partea cetăţenilor. În acest context, descentralizarea devine un cadru comod de educaţie politică, deoarece cetăţenii sunt implicaţi mai mult şi iniţiaţi în gestiunea propriei localităţi, ceea ce favorizează înţelegerea mai bună a problemelor politice şi administrative care se pun la nivel naţional. Se asigură astfel, premisa pentru formarea identităţii locale care crează apartenenţa la un sistem comun de valori şi de interese reprezentate şi apărate în organele administrative ierarhic superioare, cu impact puternic asupra dezvoltării economice şi sociale. Descentralizarea administraţiei publice apare, totodată, ca un corolar al democraţiei. Ea înseamnă pentru organizarea administrativă, ceea ce democraţia reprezentativă reprezintă pentru organizarea constituţională. Toate aceste trăsături sunt, conform afirmaţiilor lui Max Weber, expresia unui proces de raţionalizare în administraţie publică, un indiciu al modernizării. 42

În acelaşi timp, se impune a observa faptul că organizarea locală nu există în sine; ea este produsul statului care a recurs la divizarea în circumscripţii, pentru a asigura controlul spaţiului geografic şi social. În acest sens, J.A.Mazères afirma că statul este organizatorul şi garantul principiului descentralizării. Acest model de organizare administrativ-statală poate contribui la creşterea eficienţei întregului sistem, deoarece administraţia publică centrală îşi poate concentra atenţia asupra problemelor prioritare de interes naţional, lăsând în seama colectivităţilor locale alte competenţe de gestiune. Pe de altă parte, însă, procesul descentralizării administraţiei publice are anumite limite şi provoacă neajunsuri, distorsiuni care, desigur, se cuvin a fi anticipate şi evitate. Prin proporţii, frecvenţă şi impact pot fi remarcate, în acest sens, următoarele aspecte deficitare : c abuzurile în materie de descentralizare orientate spre o escaladare o particularităţilor, care pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională; c soluţiile neadecvate la problemele locale, care pot degenera în decizii inspirate de politica unor grupuri de presiune, ale căror interese contravin celor naţionale; c deficienţe în derularea procesului decizional, datorate şi funcţionarilor publici locali care, de regulă, nu au competenţa şi experienţa celor din administraţia publică centrală; c dispersia mai mare a resurselor publice între colectivităţile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a solidarităţii tradiţionale, creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte interne, inclusiv interetnice şi, uneori, o eficienţă mai redusă. Atuurile, ca şi deficienţele descentralizării administraţiei publice se manifestă diferenţiat, în funcţie de formele de practicare ale sale. Sub acest aspect, se distinge varianta cunoscută sub numele de descentralizare teritorială, faţă de cea numită descentralizare tehnică. Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese comune ale locuitorilor dintr-o entitate administrativă, fracţiune geografică, ce reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat. Interesele comune ale membrilor colectivităţii administrativ-teritoriale conduc la afaceri locale, în cele mai diverse domenii de activitate, distincte de afacerile (problemele) naţionale. În acelaşi timp, se constată că din punct de vedere sociologic, solidaritatea cetăţenilor în jurul acestor interese depinde de dimensiunile cadrului teritorial, ea fiind foarte puternică într-o mică localitate rurală şi adesea superficială într-o mare aglomerare urbană. În alţi termeni, descentralizarea teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale alese, care au şi competenţă în gestionarea resurselor publice de care dispune entitatea respectivă. Spre deosebire, descentralizarea tehnică se bazează pe existenţa unor persoane morale de drept public, care prestează anumite servicii publice, detaşate din masa serviciilor prestate de autorităţile statale centrale. Aceste persoane morale sunt denumite tradiţional, stabilimente publice locale. Doctrina actuală reţine ideea că descentralizarea teritorială este o repartizare de afaceri administrative generată de diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra ansamblului teritoriului; în timp ce, descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase a funcţiilor între diferitele ramuri ale administraţiei publice. Prima răspunde, astfel, unor aspiraţii mai mult politice, pe când a doua – unor preocupări de eficacitate. Aceasta face ca ideea de autogestiune să fie mai puţin pronunţată în cazul descentralizării tehnice, decât în cel al descentralizării teritoriale. 43

3.2. Descentralizare - federalism

Federalismul

F

Indiferent de formă, autorii contemporani în ştiinţa administraţiei sunt unanimi în a aprecia descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă, spre deosebire de federalism, care este o problemă de natură politică. Federalismul reprezintă o tehnică de organizare a puterii politice care afectează însăşi structura statului, realizând o dezmembrare a acestei puteri în domeniile determinante (legislativ, executiv, judecătoresc). Un stat membru al unei federaţii statale are competenţă proprie, acordată prin Constituţie. El este însă, prezentat adesea, ca forma cea mai extinsă a descentralizării. Un asemenea punct de vedere, nu mai permite astfel, să se facă o delimitare justificată între ţări ca Germania şi Elveţia (ca federaţii) şi Marea Britanie sau Franţa (ca state unitare , mai mult sau mai puţin descentralizate). Diferenţa dintre descentralizare şi federalism este justificată pe plan juridic. În practică, este mult mai dificil de făcut distincţie între un stat aparţinând unei federaţii şi o colectivitate descentralizată. O colectivitate descentralizată nu dobândeşte competenţe, decât în materie administrativă, în limita stabilită prin lege. Or, în condiţiile descentralizării, oricât de largă este autonomia locală (a autorităţilor alese sau a stabilimentelor politice), pentru a rezolva problemele locale, aceste autorităţi îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat unitar şi nu în afara acestuia. Sunt de avut în vedere două lucruri distincte: caracterul autonom faţă de autoritatea centrală a autorităţilor publice prin care se realizează descentralizarea administrativă şi limita statală impusă activităţii acesteia. Dacă nu s-ar admite această limită, fixată prin Constituţie, autorităţile locale autonome, nu numai că s-ar transforma în autorităţi politice (ca în cazul federaţiei), dar ele ar putea deveni veritabile structuri statale independente, cu efecte dramatice pe plan naţional şi internaţional. În principiu, descentralizarea ar putea cuprinde activităţile prin care se concretizează îndeplinirea funcţiilor tradiţionale şi moderne ale statului. Se poate admite că, exceptând funcţia externă a statului, toate serviciile guvernamentale (administrarea, ordinea publică, educaţia, serviciile de sănătate etc.) constituie obiectul procesului de descentralizare. Este evident că, în acelaşi cadru al descentralizării se presupun ca procese, atât redistribuirea venitului naţional, cât şi producţia publică de bunuri şi servicii. Aceasta din urmă este descentralizată, nu atât prin transferul drepturilor de proprietate şi a puterilor decizionale de la guvernul central către guvernele locale, cât mai ales prin transferul în sectorul privat. Tocmai de aceea descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea autorităţilor centrale ale statului. Numit tradiţional control de tutelă, el poate fi exercitat, atât de funcţionari sau autorităţi ale administraţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă în Marea Britanie. Totodată, este semnificativă constatarea că structura constituţională a unei ţări a influenţat, considerabil, rapiditatea şi eficienţa procesului de descentralizare. Ca regulă generală, statele federale, caracterizate de nivele administrative multiple, au avut întotdeauna un echilibru al puterilor decizionale. Landurile germane, cantoanele elveţiene sau statele nord-americane au dobândit, încă de la constituire, însemnate puteri politice şi administrative, autoritatea lor derivând din constituţie şi nu de la guvernul federal. Pe de altă parte, nivelele administrative intermediare nu deţin atribuţii de control asupra comunităţilor locale, ci reprezintă, 44

mai ales, noduri în reţea, transmiţători ai deciziilor statale către administraţiile locale, care au atribuţii foarte largi. În statele cu organizare piramidală, atribuţiile nivelelor intermediare şi locale ale administraţiei publice sunt stabilite de guvernul central. Fie că prevalează principiul competenţei generale, ca în modelul continental (Franţa), fie că prevalează principiul furnizării de servicii publice (Marea Britanie), administraţiile locale sunt în totalitate subordonate nivelului intermediar. În pofida faptului că administraţiile locale şi intermediare au competenţe foarte largi, reprezentantul guvernului are dreptul conferit de lege, în unele ţări europene, să cenzureze aceste competenţe. O situaţie aparent paradoxală se întâlneşte în ţările nordice (mai cu seamă în Suedia, Norvegia şi Danemarca), unde descentralizarea este o practică tradiţională şi constituţională, dar guvernul central exercită un control apreciat ca excesiv, prin reglementările privind standardele şi preţurile serviciilor publice. Este de admis că o expresie a descentralizării pot fi considerate măsurile de descongestionare a guvernului central care s-au produs în unele ţări prin crearea, în perioada postbelică, a nivelului administrativ regional. Astfel, în Italia, Spania şi Belgia, administraţiile locale sunt relativ autonome, protejate prin garanţii constituţionale şi dotate cu puteri legislative pe un spectru larg de activităţi. Descentralizarea de nivel calitativ a sectorului public are importanţă economică şi politică. Însă ea nu poate contribui la o ameliorare semnificativă a eficienţei alocării resurselor şi a calităţii funcţiei administrative, dacă nu este dublată de o descentralizare cantitativă, inclusiv de raţionalizarea sectorului economic de stat.

3.3. Descentralizare - autonomie locală - subsidiaritate

Autonomia locală

F

Automonia locală reprezintă forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative şi înseamnă dreptul la autoadministrare. Ea este asociată cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor şi autorităţilor locale, în raport cu administraţia de stat. Esenţa acestui principiu este legată de colectivităţile locale care, în Carta Europeană: Exerciţiul autonom al puterii locale, adoptată de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985 cunosc două accepţiuni: c colectivităţi locale de bază (comune, districte şi departamente); c colectivităţi regionale (regiuni). România a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale în anul 1997, prin Legea nr. 199/1997. Conform art. 2 al acesteia, ţara noastră declară că prin noţiunea de autoritate regională, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritatea judeţeană a administraţiei publice locale. Problematica autonomiei locale este valabilă atât în statele unitare cât şi în statele membre ale unei federaţii. În ambele cazuri, autonomia locală relevă gradul de independenţă a colectivităţilor locale în raport cu autorităţile publice centrale sau cu statul federat din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu organizarea raportului dintre statul federal şi statele federate. În statele federale este exclusă orice putere (intervenţie) a autorităţilor federale asupra colectivităţilor locale din statele federate. Controlul se manifestă numai la nivelul statului federal, fiind exclusă imixtiunea sa în problemele colectivităţilor locale care dispun de autorităţi proprii. Problemele locale sunt numai de ordin administrativ, în timp ce statul federat dispune de putere constituantă, având posibilitatea să-şi elaboreze propria Constituţie. În cazul 45

Subsidiariatatea

F

unei comune, de exemplu, aceasta nu poate recurge la modificarea structurii administrative stabilită prin lege şi nici nu poate crea alte autorităţi administrative, pe lângă cele prevăzute de lege. Pe lângă principiul autonomiei locale, Carta Europeană a autonomiei locale a instituit şi principiul subsidiarităţii, care face obiectul dreptului public contemporan. Acest principiu presupune ca centrul de greutate în luarea deciziilor de interes public să coboare cât mai mult înspre nivelul de bază; adică să nu mai constituie obiect al monopolului administraţiei de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la nivelul de bază (comună şi oraş); acestea sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi sunt alese de aceştia. Excepţiile trebuie să fie reprezentate de autorităţile administraţiei publice autonome de la nivelul intermediar, precum şi autorităţile administraţiei de stat. Principiul subsidiarităţii, aplicat în administraţia publică nu înseamnă, într-un stat unitar, o dereglare sau o diminuare a autorităţii, întrucât autonomia locală este prevăzută de Constituţie şi de Legile statului unitar şi se exercită în condiţiile şi în limitele prevăzute de acestea.

3.4. Descentralizarea administraţiei publice şi autonomia locală în România Ideea de autonomie locală este prezentă în ţara noastră pentru prima dată, în Regulamentele Organice, dar numai pentru oraşe. Dreptul de a fi aleşi în sfat îl aveau cei care domiciliau în oraşul respectiv şi dispuneau de proprietăţi imobiliare în valoare de cel puţin 8 000 de piaştri. Aceste sfaturi aveau ca stribuţii principale, administrarea şi gospodărirea oraşului în cele mai diverse domenii şi sectoare. Regulamentele cuprindeau dispoziţii precise care se refereau la: ð votarea bugetului; ð încheierea de contracte; ð pavarea şi iluminatul oraşelor; ð politica urbanistică de înfrumuseţare a oraşului. Satele au fost lăsate de Regulamentele Organice în situaţia lor anterioară, fiind conduse de anumite comisii cu funcţii anuale; locuitorii satelor puteau să-şi aleagă câte un pârcălab (Ţara Românească) sau vornic (Moldova), însă cu ştirea stăpânului judeţului şi al moşiei. Adevărata administraţie modernă pe plan local în România se instituie prin legile lui Cuza. În concepţia acelor acte normative, judeţul şi comuna erau unităţi teritorialadministrative învestite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică. Organizările administrative ulterioare pe baza Constituţiilor şi a legilor ordinare ce au fost adoptate până la instaurarea republicii, au căutat să consacre soluţii cu privire la realizarea administraţiei de stat pe plan local, oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi centralizare. După 1948, organele locale ale puterii de stat au început să fie abordate sub denumirea de consilii populare, conform modelului sovietic. În baza acestor reglementări, organele locale se subordonau orizontal faţă de comitetul executiv şi vertical faţă de secţiunea imediat superioară, în condiţiile unei centralizări excesive în

46

plan administrativ. În anul 1957 se înfiinţează sfaturile populare, iar în 1965 – birourile executive. În prezent, în ţara noastră, structura teritoriului este reprezentată de judeţe. Ca unitate administrativ-teritorială intermediară între autorităţile centrale şi autorităţile locale din municipii, oraşe, comune şi sate, judeţul are sarcina principală de a îndruma, coordona şi controla activitatea administraţiei. Prin coordonare se obţin raţionalizarea şi simplificarea activităţii autorităţilor locale, evitarea paralelismelor şi încălcării de atribuţii între organele administraţiei. Rolul coordonator al judeţului privind activitatea autorităţilor locale din cadrul său, constituie unul din temeiurile care-i justifică existenţa. Totodată, este de dorit ca judeţul să înfăptuiască un control al întregii activităţi administrative ce se realizează în limitele sale. În practică, studiile întreprinse în fiecare unitate administrativ-teritorială din judeţ, precum şi evaluarea informaţiilor culese, ajung la un mare număr de elemente care urmează a fi sintetizate înainte de luarea unei decizii. Se recomandă ca această sinteză să se facă la nivel judeţean. Ea constituie prilejul de a opera efectiv coordonarea şi de a examina eventualele simplificări posibile. Funcţia de coordonare efectuată de judeţ constituie trăsătura sa caracteristică şi trebuie să aibă caracter permanent. Ea se fundamentează pe o clasificare raţională şi completă a documentelor administrative. O circulaţie defectuoasă a documentelor administrative determină o coordonare nesatisfăcătoare. Totodată, documentarea administrativă trebuie să fie centralizată pe judeţ, pentru a se realiza în condiţii de eficienţă şi funcţiile de prevedere şi organizare. La nivelul judeţului se pot asigura colaborarea şi cooperarea unităţilor administrativteritoriale din cadrul să, în scopul înfăptuirii unor sarcini de interes comun sau de o mai mare amploare. Totodată, se pune problema introducerii anumitor forme organizatorice şi a unui sistem de relaţii pe verticală şi pe orizontală, astfel încât administraţia judeţeană să funcţioneze mai raţional, soluţionându-se eficient şi operativ, problemele ce se ridică în cadrul judeţului. În plan local, actul administraţiei publice se realizează, atât în mediul urban, cât şi în cel rural. Prin Constituţia din 2003 s-au adus schimbări importante în ceea ce priveşte reglementarea organelor locale care se subordonează pe orizontală faţă de prefect şi pe verticală faţă de ministru. Constituţia cuprinde două principii ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale şi anume autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice. Principiul autonomiei locale stă la baza raporturilor dintre autorităţile comunale şi orăşeneşti sau judeţe, pe de o parte şi autorităţile statale guvernamentale sau departamentale, pe de altă parte. Principiul descentralizării serviciilor publice prevede înfiinţarea unor servicii publice în comune sau oraşe şi desfiinţarea lor la nivel judeţean sau central; de asemenea, apare şi posibilitatea deconcentrării serviciilor publice, care presupune posibilitatea exercitării doar a unei tutele administrative din partea centrului şi configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, în funcţie de situaţiile existente. Autonomia locală în comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese în condiţiile legii. Autorităţile comunale şi orăşeneşti nu se află într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau centrală. Aceasta nu exclude, însă, exercitarea de către consiliul judeţean a 47

prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de către prefect, a dreptului său de control al legalităţii sau de către Guvern – a sarcinii sale de conducător al administraţiei publice.

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 1. ALEXANDRU, I., Criza administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraţia publică - Teorii, realităţi, perspective, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura “All Beck”, Bucureşti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraţiei publice, Editura “Independenţa Economică”, Brăila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraţia publică şi cetăţeanul, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, Ştiinţa administraţiei, Editura Lumina Lex”, Bucureşti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005. 10. NEGOIŢĂ, AL., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „ATLAS LEX”, Bucureşti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura „CERMA”, Bucureşti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura "All Beck", Bucureşti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ – partea specială, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „Risoprint”, Cluj – Napoca, vol. I şi II, 2003.

48

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE ŞI ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE 1. Cum este structurată administraţia publică la nivel central? 2. Care sunt principiile constituţionale care stau la baza organizării administraţiei publice în România? 3. Descrieţi principiile deconcentrării şi centralizării. 4. Prezentaţi raportul descentralizare-federalism. 5. Autonomia locală şi impactul ei asupra organizării şi funcţionării administraţiei publice româneşti. 6. Descrieţi schematic structura administraţiei publice a României.

49

TEMĂ DE REFLECŢIE

Autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice ( Constitutia din 2003)

50

CAPITOLUL V Resursele administraţiei publice Obiectiv general: cunoaşterea resurselor şi evidenţierea rolului pe care-l au acestea în activitatea organelor administraţiei publice.

Obiective operaţionale: - reliefarea rolului resurselor umane în administraţia publică; - prezentarea resurselor materiale utilizate în administraţia publică; - cunoaşterea resurselor financiare necesare administraţiei publice.

1. Resursele umane 2. Resursele materiale 3. Resursele financiare Administraţia publică, ca şi cea privată, de altfel, poate să desfăşoare o activitate normală, raţională şi eficientă, numai dacă întruneşte şi utilizează concomitent trei elemente188 (resurse): umane (personalul), materiale şi financiare.

1. Resursele umane Orice domeniu de activitate al vieţii politice, economice, sociale, ca şi al celui administrativ din oricare ţară, cum este şi firesc, este compus din oameni organizaţi în colectivităţi, mai mari sau mai mici, în funcţie de importanţa activităţii respective. Din această perspectivă, în literatura de specialitate, străină şi românească, se subliniază că administraţia publică nu este altceva decât o colectivitate umană care organizează acţiuni în favoarea altor oameni. Acest fapt explică şi creşterea importanţei elementului uman care, pentru a putea aplica legile trebuie să fie compusă din oameni competenţi, activi şi devotaţi binelui comun, adică cauzei publice şi interesului general. Altfel spus, se impune să constatăm că eficacitatea administraţiei publice depinde de calitatea umană şi capacitatea tehnică a oamenilor ce acţionează în cadrul administraţiei publice, aceasta valorând exact cât oamenii care o compun. În acest context este evident că însăşi realizarea deciziilor politice, ca şi obţinerea unor rezultate cât mai bune în domeniul economic şi social devin dependente, într-o mare măsură, de calitatea administraţiei. Aceasta, însă, nu se va putea obţine decât numai ca urmare a unei bune formări şi apoi a unei continue perfecţionări a pregătirii profesionale a întregului personalul din administraţia publică.

51

Resursele umane

F

Ca atare, credem că orice funcţie din administraţia publică în mod obligatoriu trebuie să aibă un suport minim necesar de pregătire, nu numai de cunoştinţe generale ci, mai ales, de cunoştinţe de specialitate precum şi menţinerea aceston la nivelul dezvoltării contemporane a ştiinţei şi tehnicii de specialitate. În mod curent, administraţia publică, în accepţiunea sa de corp profesional, îşi realizează activitatea şi sarcinile ce îi revin printr-un personal constituit eterogen, în care funcţionarii publici nu formează decât o parte, într-adevăr numeroasă, dar şi cea mai importantă a acestei categorii. În acest cadru, funcţia publică apare ca fiind ambivalenţă, în sens restrâns, noţiunea este folosită numai pentru a desemna funcţionarii publici şi, în sens larg. uzitată, cel mai adesea, în ştiinţa administraţiei pentru a desemna ansamblul regimurilor juridice aplicabile, în general, personalului din administraţie sau, pe de altă parte, ansamblul oamenilor care sunt la dispoziţia puterii politice. Funcţia publică, potrivit Statutului funcţionarilor publici din România, reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite, în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, locală şi autorităţile administrative autonome, Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică. Totalitatea funcţionarilor publici constituie corpul funcţionarilor publici. De asemenea, în acest cadru, menţionăm că personalul din administraţia publică este alcătuit din funcţionari publici şi din funcţionari şi personal auxiliar încadraţi cu contract individual de muncă. Plecând de la clasificarea noţiunii legate de funcţie şi funcţionar public, în doctrină, funcţionarul public este definit ca orice persoană numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică, cu caracter permanent, în cadrul unei autorităţi sau instituţii publice (în aparatul lor de lucru), în scopul asigurării funcţionării continue a acesteia, în schimbul unui salariu primit periodic. În acelaşi timp, constatăm că Statutul funcţionarilor publici precizează şi regimul juridic al personalului din administraţia publică, menţionând, pe de o parte, regimul juridic de drept public pentru funcţionarii publici iar, pe de altă parte, regimul de drept comun al muncii pentru personalul ce efectuează activităţi de secretariat-administrativ, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, care nu are calitatea de funcţionar public întrucât nu exercită prerogative de putere publică. De asemenea, nu se regăsesc în categoria funcţionarilor publici, nici personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului, corpul magistraţilor şi cadrele didactice. În primul caz, funcţionarii publici se găsesc într-o situaţie legală, în cel de-al doilea, personalul respectiv se află într-o situaţie juridică subiectivă rezultată printr-un contract ce îl leagă de colectivitatea ce îl foloseşte. În conţinutul noţiunii de personal din administraţia publică, în sens larg, nu sunt cuprinse şi persoanele numite sau alese în funcţie de demnitate publică, ele făcând parte din categoria guvernanţi sau deţinători de autoritate politică. În acest sens, putem reţine că datorită legăturii sistemului administraţiei publice cu sistemul politic, există unele funcţii publice cu caracter politic (miniştrii, secretarii de stat, prefecţii, primarii). Dintre aceste funcţii unele sunt ocupate de persoane care nu exercită funcţia publică respectivă ca pe o profesie, cum sunt prefecţii, ci sunt titularii unei demnităţi publice cu caracter politic şi un regim juridic specific, ca de pildă miniştrii, secretarii de stat şi primarii.

52

2. Resursele materiale

Resursele materiale

F

Resursele umane sunt deosebit de importante, însă, ele nu sunt şi suficiente. Adică, administraţia publică, pe lângă personal (funcţionari publici, în principal), temeinic pregătit profesional, trebuie să dispună şi de un ansamblu de mijloace materiale, inseparabil legate de funcţionarea acesteia, denumite, în literatura de specialitate, echipament administrativ. Ele constau, pe de o parte, în: bunuri imobile, terenuri şi clădiri, unele aflate în proprietatea administraţiei, altele în administrare, bunuri care împreună cu cele mobile, formează infrastructura administrativă şi sunt direct utilizate de autorităţile administraţiei publice în îndeplinirea sarcinilor lor. Alături de mijloacele materiale imobiliare, pentru activitatea administraţiei publice, pe de altă parte, sunt necesare o gamă largă de bunuri mobile, începând cu birourile, rechizitele (hârtii, imprimate, etc), maşini, materiale de lucru, tehnice şi utilitare precum şi cele mai diverse tipuri de aparate: telefon, fax, copiatoare, calculatoare, internet, etc. Ştiinţa administraţiei studiază mijloacele materiale ale administraţiei publice pentru a pune în evidenţă necesitatea folosirii lor eficiente şi a gestionării lor raţionale astfel încât, costul lor, într-o creştere constantă, să nu devină o povară pentru bugetul ţării şi cetăţenii săi. De aceea, în marea majoritate a ţărilor, mijloacele materiale imobiliare ca şi cele mobiliare, de altfel, sunt obţinute prin licitaţii, totuşi, uneori, achiziţionarea se face şi prin alte mijloace, cum sunt: expropierea sau rechiziţionarea. Cât priveşte furniturile, administraţia publică din unele ţări le obţin prin contracte, în sistem centralizat (în S.U.A. de exemplu, de către Federal specification Board), în altele, se obţin separat pentru fiecare administraţie în parte şi chiar pentru fiecare serviciu ( de exemplu în: Belgia, Anglia, Germania şi alte ţări din Uniunea Europeană), prin licitaţii sau prin proceduri multiple (de exemplu Franţa). Practica activităţii autorităţiilor sau instituţiilor publice a pus în evidenţă şi faptul că cele cu număr mic de personal, dar dotaţi cu mijloace materiale moderne la nivelul ştiinţei şi tehnicii din ţara respectivă, pot lucra eficient pentru realizarea obiectivelor lor. Pe când, dacă autoritatea sau instituţia publică respectivă are un personal numeros sau chiar unul redus, însă fără mijloace materiale la nivelul standardelor moderne, ea nu poate acţiona la fel întrucât activitatea sa este ineficientă şi costisitoare. Progresul tehnic şi ştiinţific general care marchează, în mod evident, epoca în care trăim, se repercutează profund şi asupra administraţiei publice şi, din acest punct de vedere, se poate vorbi de o revoluţie administrativă. Ea constă în introducerea şi folosirea pe scară largă a mijloacelor de automatizare şi informatizare la toate nivelele administraţiei publice, în care esenţială până acum era activitatea desfăşurată manual. Dar, aceste transformări revoluţionare pot şi trebuie să ţină seama de rentabilitatea acestor mijloace, atât prin activitatea de tipizare şi prin standardizare, cât şi printr-o judicioasă cheltuire a sumelor atribute pentru noile tehnici, sporindu-se, astfel, eficienţa acţiunii administrative. În acest sens, administraţia publică trebuie să se alinieze la standardele tehnicii moderne, însă, numai în concordanţă cu posibilităţile financiare reale, alocate prin buget de ţara respectivă. Aceasta presupune că, fără a avea sau a putea pretinde resursele materiale, altele decât cele strict necesare, dar performante, administraţia publică trebuie să se -adapteze în 53

vederea realizării sarcinilor primite. Ca atare, o organizare raţională rmpune o reducere la minim a resurselor materiale, însă nu şi la renunţarea la strictul necesar, întrucât, într-o astfel de situaţie, administraţia publică nu şi-ar mai putea realiza atribuţiile stabilite. Drept de urmare sunt de reţinut unele aspecte care privesc utilizarea raţională a resurselor materiale. Astfel: 1. eficienţa muncii; ea creşte atunci când activitatea administraţiei publice se realizeză în sedii (imobile), dotate corespunzător pentru dezvoltarea în condiţii normale de lucru, randament, acces şi utilizare. De pildă, în sediile autorităţilor sau instituţiilor publice, birourile trebuie să îmbine utilul cu esteticul şi ocupate de un număr raţional de funcţionari (3-4), care au o activitate ce impune prezenţa lor. S-a constatat că, pentru fiecare situaţie concretă, se poate ajunge la o dispunere optimă a spaţiului de lucru şi a poziţiei echipamentului. Proiectarea judicioasa a condiţiilor de muncă, a zonei de muncă, a meselor, scaunelor, a ustensilelor şi echipamentelor pe baza luării în consideraţie a dimensiunilor specifice omului, poate contribui nu numai la sporirea confortului lui şi la crearea unor condiţii mai bune de lucru, dar mai ales la sporirea eficienţei. Alte birouri, cu un spaţiu adecvat, trebuie pregătite pentru folosirea lor în funcţie de activitatea îndeplinită, de conducere sau de concepţie, absolut necesare ca funcţionarii respectivi să se poată concentra, în linişte, în vederea obţinerii unui randament optim. Din aceste motive, birourile trebuie să fie luminoase, încălzite corespunzător, curate şi protejate împotriva zgomotelor, umidităţii şi temperaturii excesive precum şi mobilate cu mobilier adecvat, care să fie agreabil şi confortabil pentru desfăşurarea activităţii administrative. De asemenea, sediul trebuie să aibă un aspect frumos şi îngrijit, condiţii ce va asigura, astfel, autorităţii sau instituţiei publice funcţionalitatea gospodărească, prestigiu şi autoritatea în faţa cetăţenilor. De altfel, se ştie că randamentul unei administraţii depinde, în mod considerabil, şi de alegerea locaţiilor pentru sediul său, de situaţia, dispunerea, mobilarea şi accesoriile care-i sunt prevăzute.. În acest sens, autorităţile sau instituţiile publice care au sedii în localităţi rurale şi mai ales, în cele urbane, este necesar să aibă permanent în vedere fie angajarea, fie construirea unor sedii administrative care să faciliteze folosirea lor comună de către principalele servicii administrative. 2. folosirea raţională a bunurilor mobile; un aspect important pentru ştiinţa administraţiei este studiul, standardizării mobilierului, imprimatelor, formatului hârtiei, etc., absolut necesar pentru administraţia publică şi reducerea costurilor sale. În scopuri economice şi de cele mai multe ori şi practice, în ştiinţa administraţiei se cercetează şi modul de determinare a unor norme de utilizare a diverselor resurse materiale, (de exemplu, imobile, maşini, furnituri, etc.) Ele sunt, de fapt, reguli tehnice cu ajutorul cărora se urmăreşte realizarea unificării şi simplificării mijloacelor materiale, în vederea sporirii randamentului administraţiei; 3. folosirea echipamentelor moderne; ţinând seama de dezvoltarea ştiinţifică a societăţii contemporane, în epoca în care trăim, unele din operaţiunile administrative pot fi preluate de către echipamentele moderne de calcul, calculatoare cu care administraţia publică trebuie, în totalitate, să fie dotată, funcţionarii publici urmând să realizeze alte operaţii, activităţi de apreciere, concepţie sau de evaluare a datelor. De altfel, la noi în ţară există o asemenea strategie guvernamentală pentru crearea unui sistem informaţional la nivelul administraţiei publice. 54

Potrivit acestei strategii se are în vedere reutilizarea metodelor specifice tehnologiei informaţionale în modernizarea administraţiei publice româneşti prin următoarele categorii de acţiuni: a) informatizarea, desemnată pentru creşterea eficienţei operaţionale în cadrul organismelor administraţiei publice; b) informatizarea serviciilor, având ca beneficiari cetăţenii şi agenţii economici, ceea ce va implica un proces de integrare a serviciilor prestate de administraţia publică; c) asigurarea accesului la informaţii, prin tehnologii informaţionale pentru utilizatorii finali ai serviciilor administraţiei publice locale; d) informatizarea administraţiei publice locale. Sistemele informatice la acest nivel reprezintă o modalitate de a avea mai mult control asupra propriilor resurse şi activităţi, de a-şi spori autonomia şi de a-şi reduce dependenţa de autorităţile administraţiei publice centrale. Utilizarea tehnologiei informaţiei de către administraţia publică locală poate conduce la organizarea, analizarea şi furnizarea eficientă a informaţiei pentru planificarea şi gospodărirea locală, precum şi în pregătirea deciziilor. Ele îşi pot aduce o contribuţie şi la sporirea preciziei datelor şi analizelor; economisirea de timp; reducerea sau păstrarea aceluiaşi număr de personal; îmbunătăţirea productivităţii muncii; reducerea costurilor; posibilitatea de a acoperi mai multe sarcini, acoperirea unor domenii de activitatea care nu putea fi abordate anterior; uşurarea muncii; creşterea eficienţei rezolvării problemelor; uşurarea sau îmbunătăţirea procesului decizional şi altele. De asemenea, toate organismele administrative urmează să fie echipate cu un sistem informaţional nu numai pentru automatizarea funcţiilor şi procedurilor interne şi a serviciilor către utilizatori, ci şi să furnizeze servicii directe de la sistemele informaţionale şi altor unităţi ale administraţiei publice. De pildă, celor din spatele ghişeelor, adică pentru administraţia publică, interfaţă, în vederea integrării serviciilor administraţiilor din spatele ghişeelor, în scopul furnizării de servicii complete, conform cu nevoile cetăţenilor. Echiparea cu sisteme informaţionale a administraţiei publice poate duce la realizarea unei proceduri unitare pe întreg teritoriul ţării (reţele naţionale şi reţele extranet a administraţiei publice locale); 4. introducerea în activatea administraţiei publice a mecanizării şi automatizării, în scopul de a creşte în mod raţional randamentul funcţionarilor publici; dar şi de înlăturare a vechiilor mentalităţi, de ordin psihologic sau sociologic al funcţionarilor; 5. necesitatea cunoaşterii de către toţi funcţinarii din administraţia publică, nu numai de către funcţionarii publici de conducere, a resurselor de care dispun, în vederea obţinerii de economii. In acelaşi timp, va trebui să se cunoască şi care este raportul dintre cost şi folosirea mijloacelor materiale, astfel, încât, toţi funcţionarii publici să fie conştienţi de eforturile ce se fac pentru efectuarea unei activităţi raţionale, economice şi eficiente.

3. Resursele financiare Administraţia publică, ca şi o întreprindere, execută atribuţiile cu care ea este abilitată, cu personalul (funcţionarii publici) care utilizează mijloacele materiale şi dispune de mijloacele financiare. 55

Resursele financiare

F

Ca atare, ea trebuie să organizeze o triplă activitate: de gestiune, de control şi de informare şi să realizeze, în acest sens, o cunoaştere concretă, cât mai precis cu putinţă, a diferitelor mijloace de acţiune. Resursele financiare sunt esenţiale pentru activitatea autorităţiilor şi instituţiilor publice, întrucât ele reprezintă totalitatea mijloacelor băneşti necesare realizării obiectivelor economice şi sociale într-un interval de timp determinat. Pentru demersul nostru au deosebită importanţă resursele financiare publice, care mclud resursele administraţiei publice centrale de stat/cele ale administraţiei publice locale, resursele asigurărilor de stat, precum şi ale instituţiilor cu caracter autonom. Aceste autorităţi şi instituţii publice realizeză bunuri şi servicii publice care sunt finanţate din resurse bugetare, adică, în principal, din impozite şi taxe plătite de către toţi cetăţenii contribuabili, persoane fizice, ca şi de persoane juridice. Ele desfăşoară acţiuni în cele mai diverse domenii ale administraţiei publice, cum sunt: învăţământul, sănătatea, asistenţa socială, apărarea naţională, ordinea publică, etc. Resursele financiare ale instituţiilor publice sunt structurate în: venituri proprii, venituri primite ca alocaţii de la buget şi subvenţii pentru activităţi autofinanţate. Finanţarea de bază este asigurată prin resursele de la buget, iar veniturile proprii sunt venituri extrabugetare, reprezentate prin taxe, încasări din vânzarea unor publicaţii, chirii, etc. Ele pot beneficia şi de resursele externe rambursabile (de exemplu, cele de la Banca Mondială) sau nerambursabile, finanţate prin programe internaţionale. Veniturile autorităţiilor şi instituţiilor publice repartizate după votarea bugetului de stat şi al celui local, sunt analizate de conducerea acestora, împreună cu compartimentele financiare şi cele de contabilitate, supraveghindu-se orice plată, în scopul efectuării lor în condiţiile legii. Aceste compartimente sunt cele care au drept scop, pe de o parte să înregistreze veniturile şi cheltuielile iar pe de altă parte de a respecta şi garanta programul trasat de autoritatea respectivă prin bugetul aprobat, precum şi faptul că banii publici sunt legal utilizaţi, atât din punct de vedere juridic, cât şi financiar. De asemenea, compartimentele de specialitate, distincte de cele ale funcţionarilor publici, pun în aplicare şi politica financiară, de control al gestiunii curente şi a celei posterioare, în scopul supravegherii realizării unor operaţiuni bugetare legale, cu respectarea principiilor reducerii costurilor şi evitării risipei resurselor financiare, asigurându-se, astfel, o activitate administrativă optimă cu minimum de cheltuieli. Ele realizeză, totodată, şi pun în aplicare politica resurselor materiale, adică, anual, au obligaţia de a reactualiza, după depunerea situaţiei financiare, inventarierea tuturor bunurilor publice, începând cu domeniul public al statului, judeţului, oraşului şi comunelor şi până la fiecare agent public în parte. Inventarirea bunurilor din domeniul public al statului şi al colectivităţilor locale se face pe baza unor norme tehnic (precizări) elaborate prin ordin al ministrului finanţelor publice, fiind aprobate, de regulă, ulterior prin hotărâre a guvernului. Concomitent cu aceste acţiuni, compartimentele financiare şi de contabilitate desfăşoară activităţi şi sarcini ce îndeplinesc o funcţie de informare. Altfel spus, ele permit să se cunoască cu precizie, zi de zi, executarea bugetului, atribuţie esenţială pentru realizarea permanentă a serviciului public, precum şi pentru cazul în care se impune să se apeleze la sprijinul autorităţii ierarhice sau la bugetul statului, ori, chiar, pentru aprovizionare bugetară. 56

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 1. ALEXANDRU, I., Criza administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraţia publică - Teorii, realităţi, perspective, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura “All Beck”, Bucureşti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraţiei publice, Editura “Independenţa Economică”, Brăila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraţia publică şi cetăţeanul, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, Ştiinţa administraţiei, Editura Lumina Lex”, Bucureşti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005. 10. NEGOIŢĂ, AL., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „ATLAS LEX”, Bucureşti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura „CERMA”, Bucureşti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura "All Beck", Bucureşti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ – partea specială, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „Risoprint”, Cluj – Napoca, vol. I şi II, 2003.

57

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE ŞI ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE 1. Definiţi şi precizaţi resursele materiale ale administraţiei publice. 2. Definiţi şi precizaţi resursele financiare ale administraţiei publice.

TEMĂ DE REFLECŢIE

Statutul functionarilor publici din Romania

58

CAPITOLUL VI Metode în ştiinţa administraţiei Obiectiv general: cunoaşterea metodelor utilizate de ştiinţa administraţiei în studierea fenomenelor administrative.

Obiective operaţionale: - cunoaşterea conceptelor de metodă şi metodologie; - prezentarea etapele metodologiei ştiinţei administraţiei; - identificarea şi prezentarea metodelor de cercetare utilizate de ştiinţa administraţiei.

1. Consideraţii generale 2. Etapele metodologiei ştiinţei administraţiei 3. Metode de cercetare 3.1. Metoda analitică 3.2. Metoda critică 3.3. Metoda interviului 3.4. Metoda sintezei 3.5. Metoda experimentală 3.6. Metoda prospectivă

1. Consideraţii generale

Noţiunea de metodă

F

Ştiinţa administraţiei, ca oricare altă ştiinţă, presupune nu numai cunoştinţe, concepte, noţiuni, categorii, ci şi metode, procedee şi tehnici de analiză şi cercetare ştiinţifică. În acest sens, remarcăm că ştiinţa administraţiei, ca ştiinţă socială, foloseşte într-o proporţie însemnată, metode, mijloace şi procedee tehnice comune tuturor ştiinţelor sociale. Totuşi, aşa cum arătam mai înainte, ea are principii şi metode specifice, întrucât obiectul său de cercetare ştiinţifică este constituit din studiul special ce se efectuează asupra faptului şi fenomenului administrativ, atlfel spus, asupra administraţiei publice în întreaga sa complexitate.

59

Definiţia metodologiei

F

Metoda reprezintă, pentru ştiinţă, în general, mijlocul prin care se găseşte şi se alege o cale, ea este determinată de însuşi obiectul de cercetare ştiinţifică şi, în acelaşi timp, trebuie să fie în concordanţă cu legile obiective ale ştiinţei respective. Ansamblul metodelor folosite de către o anumită ştiinţă constituie metodologia (methodos - drum, cale, mijloc şi logos - ştiinţă) sau ştiinţa despre metodă. Metodologia este studiul celei mai bune metode de cunoaştere cu privire la unele probleme determinate; ea nu caută soluţii, ci alegerea modulului de a le găsi, integrând cunoştinţele dobândite asupra metodelor ce se aplică în diferitele discipline ştiinţifice sau filosofice. Metodologia comportă un dublu aspect: cunoaştere pentru a acţiona. Rezultă că, pe lângă o metodologie a cunoaşterii poate exista şi o metodologie a acţiunii. Aceasta este acea metodologie care realizează o punere coerentă în practică a mijloacelor, în vederea atingerii unui obiectiv. Ca urmare, ea dobândeşte un caracter dinamic şi contribuie la cercetarea eficienţei. Sub aspect praxeologic, fără a uita natura sa intelectuală şi, într-o anumită măsură, filosofică, metodologia devine, astfel, concretă. Scopul său este, în acest caz, de a cunoaşte mai bine spre a acţiona mai bine. Această finalitate a metodologiei coincide, după cum se subliniază în literatura de specialitate, cu cea a disciplinei organizare şi metode în administraţia publică, care înglobează un ansamblu de concepte şi tehnici puse în serviciul acţiunii eficiente. Pornindu-se de la teza autonomiei ştiinţei administrative şi a obiectului său specific de cercetare administraţia publică, mai mulţi specialişti francezi au admis existenţa unei metodologii administrative autonome, neexclusive, ca pe o veritabilă metodologie aplicată acţiunilor umane. Schematic, ea poate fi sintetizată prin: metodă - cunoaştere - acţiune - formare - metodă, etc; ca un circuit continuu al cunoaşterii în administraţia publică.

2. Etapele metodologiei ştiinţei administraţiei

Etapele metodologiei

F

Cercetarea în administraţia publică cunoaşte mai multe etape: 1). În prima etapă, cea a definirii obiectului de cercetat vom constata dacă obiectul propus spre cercetare este clar definit pentru a putea, ulterior, desfăşura cercetarea în vederea analizei fenomenului. Deci, obiectivul va fi cel care determină alegerea metodei respective, care, astfel, devine subsidiară în raport cu obiectul cercetării; 2). Cea de-a doua etapă, ipoteza de lucru, este esenţială, întrucât, nu se pot continua cercetările decât după formularea ipotezei de lucru, precum şi a unor soluţii posibile. în general, se impune să se formuleze cât mai multe ipoteze de lucru cu privire la problema cercetată; 3). în sfârşit, a treia etapă, constatarea faptelor, implică, analizarea unei pluralităţi de metode, după care urmează să se treacă la alegerea uneia sau mai multor metode adecvate, după caz, având în vedere complexitatea problemelor administrative, care, în fond, reflectă însăşi viaţa socială; În acest context, metodele folosite în administraţia publică se definesc ca fiind alegerea unor căi raţionale ce determină tehnicile de investigare necesare pentru găsirea de soluţii eficiente, în scopul îmbunătăţirii structurii sau activităţii administraţiei publice. Cercetarea în administraţia publică, în afara unei metode cât mai adecvate, trebuie să răspundă şi la alte două probleme: a) una cu privire la delimitarea câmpului de studii; b) modalitatea de stabilire a tehnicilor de investigare. 60

Câmpul de studii

F

a) Cercetarea unei probleme în administraţia publică depinde, întotdeauna, de întinderea, de dimensiunea obiectului acesteia şi impune efectuarea unor studii. Acestea pot fi: 1. studii parţiale, ele constau, de exemplu, din descrieri monografice fie a unui serviciu sau direcţii ori a unei direcţii generale, etc, descrierea organizării şi funcţionării unui corp de funcţionari publici ori chiar descrierea modului cum se derulează o acţiune administrativă. în acest din urmă exemplu, obiectul cercetării poate fi, de pildă, modul în care o autoritate a administraţiei publice ia o decizie sau aplică o decizie guvernamentală; 2. studii globale, cercetarea poate fi extinsă şi la nivel de generalitate, adică, la nivelul unei administraţii a unei ţări sau a mai multor ţări ori chiar tratarea de o manieră sistematică în ansamblu a administraţiei publice; b) Cercetarea în ştiinţa administraţiei are la dispoziţie o paletă diversă de tehnici şi metode de cercetare, unele dintre ele fiind folosite şi în alte ştiinţe sociale (sociologie, ştiinţe politice, etc), dintre acestea exemplificăm cu: 1.. studiile bibliografice, sunt o primă etapă în cazul efectuării unor cercetări (de exemplu, mai multe cursuri de drept administrativ sau de ştiinţa administraţiei pot pune la dispoziţie o bogată bibliografie). 2. sursele oficiale: rapoarte, procese-verbale, colecţii de acte normative, documentele parlamentare, arhive administrative, rapoarte ale unor comisii de specialitate, statistici, etc, constituie ele însele o sursă primară importantă pentru specialişti. Cele mai accesibile sunt procesele-verbale ale autorităţilor deliberative ale administraţiei publice locale, consiliile locale şi procesele verbale ale dezbaterilor parlamentare, proiectele şi propunerile de acte normative ale parlamentarilor sau cercetarea efectuată de către funcţionarii publici care acceptă să fie în postura de observator-participant. Aici intervine, însă, reticenţa dintre cercetător şi funcţionarul public ce are în vedere, mai ales, faptul că acţiunea administrativă şi munca de cercetare cu exigenţe de natură antinomică. De aceea, administraţia publică este înclinată să adopte cel puţin două atitudini, dar la fel de dăunătoare: - una, de a interveni activ în procesul de cercetare, întărind controlul şi canalizându-1 în beneficiul său, administraţia devine, astfel, posesoare a unui contract de cercetare internă a cărei funcţionalitate o foloseşte direct; când se practică contractele de studii şi de cercetare, administraţia lasă cercetătorii în situaţii de strânsă dependenţă faţă de comanditarii ei, propietarii subiectelor alese a problematicii şi a difuzării rezultatelor; - cealaltă, a rezistenţei pasive în procesul de cercetare pe care el nu-1 controlează, refuzându-le cercetătorilor comunicarea informaţiilor din rapoartele comisiilor de specialitate şi chiar dezbaterile din cadrul acestor comisii. În prezent, sunt mult mai uşor de cercetat şi documentele administrative, ţinând seama de noua politică de transparenţă administrativă. Folosirea surselor oficiale prezintă, însă, şi mai multe dezavantaje. Avem în vedere faptul că documentele oficiale nu sunt, întotdeauna, sistematizate; că acestea exprimă, de regulă, opiniile guvernanţilor; arhivele nu sunt deschise pentru cercetare decât după un termen relativ lung. Un alt dezavantaj îl constituie, de asemenea, şi insuficienta cunoaştere a realităţilor sociale, precum faptul că accesul la astfel de documente riscă să conducă la normativism. c) Observarea directă, documentarea scrisă nu exclude, însă, investigaţiile ce se pot realiza printr-o observaţie directă, de teren, se cumulează, în acest fel, numeroase 61

date, atât cantitativ, cât şi calitativ, asupra modului cum funcţionează administraţiile. Ele pot fi puse în aplicare şi de către persoane din afara administraţiei ori de către funcţionarii observatori participanţi. Se ştie că bunele relaţii cu administraţia sunt indispensabile pentru a se putea efectua cercetări de calitate, ori, aceste relaţii bune nu pot exista decât cu condiţia ca administraţia să aibă încredere în mentalitatea cercetătorului, care adesea este sinonimă cu conformismul şi autocenzura. Putem constata, astfel, că mai mult decât alte ştiinţe sociale, ştiinţa administrativă se găseşte în faţa unei alternative: a dependenţei sau a secretului. În prezent, la noi în ţară, dar mai ales în străinătate (S.U.A., Franţa, Germania, Belgia, etc.) administraţia publică şi problemele sale fac obiectul unor multiple studii şi cercetări, cum sunt cele de analiză organizaţională, funcţională şi sistematică sau a cercetărilor prin chestionare, efectuată de echipe de cercetare din centre sau instituţii administrative, etc. Tendinţa evidentă este de creştere a unor asemenea cercetări şi în cadrul altor organisme, ca de pildă: Institutul de Ştiinţe Administrative din România, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative, Federaţiile şi Asociaţiile autorităţilor administraţiei publice locale.

3. Metode de cercetare Principalele metode care pot fi folosite în cadrul perfecţionării organizării şi funcţionării autorităţilor sau instituţiilor din administraţia publică sunt: metoda analitică, metoda critică, metoda interviului, metoda sintezei, metoda experimentală şi metoda prospectivă.

3.1. Metoda analitică

Metoda analitică

F

Este metoda care se foloseşte în prima fază a unei analize ce se efectuează la nivelul unei autorităţi sau instituţii administrative. Ea se caracterizează prin observarea faptelor şi folosirea datelor pe care le deţin cercetătorii într-o anumită ordine: a) structura (autorităţii sau instituţiei). Pentru a avea date certe şi confirmate se poate folosi actul normativ prin care a fost organizată şi funcţionează autoritatea respectivă, organigrama acesteia, regulamentul de organizare şi funcţionare, etc. b) posturile, numărul total la nivelul instituţiei din care numărul funcţionarilor publici şi separat al personalului încadrat cu contract de muncă, câte sunt ocupate, câte sunt libere; atribuţiile care revin fiecărei categorii în parte, pentru funcţiile de execuţie şi funcţiile de conducere, pentru fiecare funcţionar public, conform fişei postului, menţionându-se libertatea decizională de care se bucură titularul sau dacă este cazul, atribuţiile delegate. De asemenea, analiza va trebui să constate care este scopul principal al postului, cerinţele generale şi specifice pentru ocuparea postului, competenţele manageriale, relaţiile postului (interne şi externe), dificultăţile postului, precum şi volumul real de muncă, în raport cu numărul existent de funcţionari publici, etc. O analiză atentă se impune a fi făcută şi asupra mijloacelor materiale, mobile şi imobile, de care dispune autoritatea sau instituţia publică respectivă şi nu în ultimul rând, a mijloacelor financiare proprii şi alocate. 62

Pentru a cunoaşte funcţionalitatea şi rentabilitatea unei autorităţi sau instituţiei administrative mai poate fi aplicată şi schema următoare: cine lucrează, ce, unde, prin ce mijloace, pentru cine, cum şi când lucrează funcţionarii. c) documentele şi poziţiile, se au în vedere pentru analiză documentele de lucru ale funcţionarilor publici, circuitul documentelor, denumirea documentelor, numărul şi frecvenţa întocmirii lor, care sunt poziţiile (nivelurile) ocupate de documentele respective în ierarhia administrativă a autorităţii sau instituţiei publice respective. d) repartizarea serviciilor în sediile autorităţilor administraţiei publice. De modul în care sunt repartizate serviciile în imobilele care constituie sediul autorităţii sau instituţiei publice depinde, într-o proporţie însemnată şi asigurarea eficienţei acestora. Sunt de mare importanţă, numărul de camere ocupate, suprafaţa acestora, aparatele cu care sunt doatate, mobilierul, starea localurilor, corespunzătoare sau necorespunzătoare, amplasarea acestora, central sau la periferia localităţii, afectează într-o bună măsură randamentul personalului. e) circuitul administrativ, ultima etapă a metodei analitice, constă în analiza drumului care se parcurge pentru a se realiza sarcini de către o autoritate sau o instituţie administrativă. Astfel, se va urmări întregul proces parcurs pentru îndeplinirea sarcinilor, începând de la posturile de lucru, respectiv cu funcţiile de execuţie şi continuând cu etapele pregătirii deciziei şi până la momentul luării deciziei, de către conducere. Acest parcurs poate conduce, adeseori, la constatarea a numeroase disfuncţionalităţi ori chiar a unor circuite sau trasee inutile, care face activitatea autorităţii costisitoare şi ineficientă. În mod constant, metoda analitică foloseşte şi anumite proceduri auxiliare, cum sunt graficele, statisticile, etc. care însoţesc de multe ori deosebit de sugestiv examinarea structurilor autorităţilor administraţiei publice sau circuitului documentelor.

3.2. Metoda critică

Metoda critic

F

Analiza critică se impune să fie realizată, de regulă, de una şi aceeaşi persoană care a efectuat şi cercetarea analitică. Persoana respectivă are astfel, posibilitatea cunoaşterii în ansamblu a activităţii analizate şi poate propune măsuri reale de perfecţionarea ale acesteia. Această metodă examinează, pe baza mai multor criterii, anumite elemente ce se impune a fi îmbunătăţite în activitatea unei autorităţi sau instituţii administrative. La aceste elemente, se mai pot adăuga şi cele, eventual, reţinute şi selecţionate în urma aplicării metodei analitice. În acest sens, pe baza rezultatelor, a datelor şi a informaţiilor, obţinute cu prilejul etapei analitice se va proceda la examinarea critică a tuturor acestor constatări. Pentru aceasta se vor folosi mai multe criterii, cum sunt: a) utilitatea autorităţii administraţiei publice şi a activităţii ce o desfăşoară. Se pune problema utilităţii serviciului public realizat de autoritatea sau instituţia respectivă. Adică, dacă mai se justifică sau nu sub aspectul acţiunilor şi al prestaţiilor, dacă ele sunt făcute la timp, oportun şi cu celeritate. Utilitatea serviciului public va trebui să fie constatată atât la nivelul întregii activităţi a autorităţii, cât şi pe structurile sale componente. Prin cercetarea utilităţii se va putea constata dacă serviciul public îşi are eficienţă, propunându-se, după caz, fie menţinerea sa cu îmbunătăţirea unor activităţi ale compartimentelor, ale circuitului 63

documentelor, etc, fie restrângerea activităţii sau în cazurile cele mai grave a reorganizării acesteia. b) eficienţa. Este un alt criteriu important, care se alătură utilităţii. Ea constituie, aşa cum bine se ştie, problema esenţială a realizării activităţii administraţiei publice. Altfel spus, autoritatea sau instituţia poate fi utilă din punct de vedere social, dar de cele mai multe ori, datorită unor cauze subiective, devine ineficientă. Pe baza informaţiilor obţinute din cercetarea analitică şi mai ales a analizei financiare, vor trebui luate măsuri fie pentru simplificarea activităţii, reducând sau eliminând cheltuielile nejustificate, fie restrângând activitatea serviciului public. c) timpul. Reprezintă un criteriu important în cercetarea care se efectuează asupra diferitelor activităţi ale autorităţii sau instituţiei administrative. Timpul, în activitatea autorităţiilor şi a instituţiilor administraţiei publice, este un factor deosebit de important. El este cel care duce la aprecierea favorabilă a rezultatelor obţinute de către un funcţionar public, un compartiment sau chiar autoritatea respectivă, sau, dimpotrivă, la o imagine nefavorabilă a acestora. Dar, nu numai sub aspectul imaginii timpul este factorul care acţionează ci, mai ales, în realizarea cantitativă sau calitativă a lucrărilor sarcinilor şi atribuţiilor cu consecinţele ce apar aici: sunt întârzieri ale unor lucrări sau prestări de serviciu neefectuate la timp, ori nu se iau la timp măsurile stabilite printr-o decizie administrativă. Factorul timp apare în acest context ca un element important al randamentului, al eficienţei şi chiar al utilităţii serviciului public analizat. De asemenea, din perspectiva timpului de lucru, acesta are o influenţă covârşitoare pentru perfecţionarea activităţii autorităţii sub aspectul dotării cu mijloace moderne, al rentabilităţii echipamentelor de birou şi a reducerii astfel, a timpului de rezolvare a unor lucrări sau a personalului folosit pentru realizarea activităţii. Pentru analiza factorului timp la nivelul administraţiei publice se recomandă metoda sondajului şi cea a autoanalizei. Ele pot fi aplicate, însă, numai în mod diferenţiat de la caz la caz, de la autoritate sau instituţie administrativă la alta sau chiar de la un funcţionar public la altul. d) optimizarea factorilor ambienţi şi a relaţiilor umane. Aceştia sunt factorii la care ne-am referit deja, cu prilejul examinării problemei factorilor ce influenţează funcţionarii publici şi au în ansamblul activităţii administraţiei publice o importanţă deosebită. De aceea, alături de cele precizate, adăugăm şi alte aspecte, ce privesc analiza ce se impune din punct de vedere al existenţei surselor de iluminat în birouri, a surselor de căldură, a zgomotului, a formatului şi a amplasării mobilierului de lucru, ca şi a celorlalte aparate din dotare sau a inexistenţei unora dintre acestea. De asemenea, cercetarea se poate axa şi pe disfuncţionalităţile constate în relaţiile interumane de la nivelul resurselor umane ale autorităţii analizate care, de multe ori, pot produce serioase perturbări activităţii acesteia, sugerându-se, în concluzie propuneri pentru îmbunătăţirea lor.

3.3. Metoda interviului

Metoda interviului

F

Efectuarea studiului la nivelul unei autorităţi sau instituţii administrative va trebui continuată, după realizarea primelor două etape ale cercetării, cea analitică şi cea critică, cu o etapă caracterizată prin luarea de interviuri, mai întâi, a conducerii şi apoi, a altor funcţionari publici de execuţie, dar cu posturi de importanţă majoră în 64

structura autorităţii. în final, dacă este posibil, interviurile trebuie să se realizeze cu întregul corp de funcţionari şi cu celălalt personal angajat în aparatul autorităţii. Metoda interviului se recomandă să nu fie folosită din poziţia unuia care controlează sau a unei echipe de inspectori. Receptarea unei asemenea ipostaze poate pune pe mulţi funcţionari să cosmetizeze activitatea şi să prezinte o situaţie departe de cea reală, ceea ce nu este de dorit. De aceea, este importantă discuţia de la om la om, apropierea sufletească de ei şi de problemele care-i frământă, prezentarea datelor şi informaţiilor reale pe care analistul deja le cunoaşte, împreună cu măsurile de îmbunătăţire, cu informarea de ansamblu asupra activităţii şi implicit asupra situaţiei fiecăruia dintre funcţionari, ceea ce poate atrage colaborarea lor sinceră.

3.4. Metoda sintezei

Metoda sintezei

F

Metoda experimental

F

Analiza sintetică are la bază elementele cercetării analitice şi a celei critice împreună cu datele rezultate din interviurile tuturor funcţionarilor publici. Ea se face, de regulă, la nivelul unei autorităţi superioare ierarhice celei analizate, de către funcţionari specializaţi. Acum pot fi analizate şi problemele care privesc coordonarea, legăturile pe orizontală şi pe verticală, necesitatea îmbunătăţirilor, până la ce nivel se impun a fi făcute. Astfel, se va analiza dacă este necesar să se propună schimbarea conducătorului autorităţii sau instituţiei publice ori dacă din informaţiile deţinute, acesta şi-a realizat atribuţiile care îi reveneau, situaţie în care el va fi menţinut în funcţie. Aceasta fiind şi una dintre primele concluzii ale analizei care s-a făcut în cele trei etape, stilul de conducere, care impune şi desfăşurarea sau nu a unei activităţi eficiente. De asemenea, în această etapă, trebuie să se facă propuneri forurilor competente şi cu privire la mijloacele materiale şi a celor financiare care sunt necesare autorităţii sau instituţiei administrative analizate. O atenţie deosebită este necesar să se acorde şi documentelor utilizate în circuitul administrativ, propunându-se, dacă este cazul, o tehnică mult mai eficientă de întocmire a acestora,cea optimă, ca şi a circulaţiei sale la nivelul structurilor interne ale autorităţii respective. Un alt punct important al fazei de sinteză este analiza relaţiilor autorităţii administraţiei publice cu cetăţenii, prin serviciile speciale înfiinţate sau de persoanele abilitate expres cu asemenea sarcini, a modalităţilor prin care acesta informează cetăţenii, transparenţa sa decizională şi nu în ultimul rând, primirea lor în audienţă de factorii de conducere.

3.5. Metoda experimentală O altă metodă, specifică ştiinţei administraţiei este metoda cazurilor, sau metoda experimentală. Ea constă din analiza cazurilor concrete, ce pot avea ca obiect o problemă de natură generală, ca de pildă elaborarea unui raport sau a unui proiect de decizie, determinarea unui plan de urbanism, etc; fie o problemă de natură subiectivă, sancţionarea unui funcţionar public, desfacerea contractului de muncă al unui salariat, etc. Cazurile pot fi studiate, analizate şi dezbătute mai ales în instituţiile de perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici. Discuţiile pot conduce la găsirea mai multor soluţii, precum şi de a învăţa să se facă propuneri şi o cunoaştere mai profundă a organizării administraţiei publice. 65

3.6. Metoda prospectivă

Metoda prospectivă

F

În sfârşit, este de menţionat, sub aspectul cunoaşterii teoretice şi cercetarea prospectivă sau operaţională. Cercetarea prospectivă este o analiză a regulilor şi mecanismelor de transfomare a administraţiei în măsură să dea naştere unor noi structuri, unor noi moduri de funcţionare, unor noi imagini ale administraţiei şi ale procesului său de transformare. Prospecţiunea este nu atât determinarea scenariilor posbilile ale unei administraţii, cât modurile de schimbare, moduri care permit trecerea de la o stare iniţială a administraţiei la una sau alta dintre imaginile finale pe care modelele le-au selectat. Determinarea acestor moduri de trecere este, însă, subordonată utilizării unui limbaj, el înseamnă să dispunem de concepte, care vor face conversia imaginilor administraţiei (în prezent şi în viitor) şi a proceselor sale de transformare în elemente sau noţiuni compatibile. Cu alte cuvinte, prospecţia administraţiei, înseamnă căutarea conceptualizării fenomenului care să permită să i se reducă complexitatea fără a-i restrânge câmpul social. Cercetarea operaţională sau prospectivă poate fi definită ca o metodă de observaţie a faptelor şi de analiză matematică a raporturilor lor, care permite să determine utilizarea eficientă a unui număr de mijloace pentru atingerea unui obiectiv, într-un context dat. Această cercetare prospectivă este şi o metodă de observare, care acţionează pe baza unei tehnici specifice de observare a faptelor, folosind în acest sens, analiza matematică. Altfel spus, observarea permite determinarea faptelor respective, iar cercetarea operaţională tinde să analizeze raporturile existente între fapte. Metoda, prezintă, în fond, o cercetare a rentabilităţii, uneori, în mod direct şi imediat, alteori, în mod indirect, adică, nu la nivelul mjloacelor ci în ansamblul lor. Metoda se caracterizează prin construcţia unei ierarhii de concepte, în ascensiunea componentelor la nivel de categorii şi a catergoriilor la nivel de ansambluri, ale căror funcţii sunt precizate şi ale căror structuri sunt definite. Ea, însă avantajează conceptele prea înguste. 2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

1. ALEXANDRU, I., Criza administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraţia publică - Teorii, realităţi, perspective, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura “All Beck”, Bucureşti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986.

66

5. DORIAN, Rais, Managementul administraţiei publice, Editura “Independenţa Economică”, Brăila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraţia publică şi cetăţeanul, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, Ştiinţa administraţiei, Editura Lumina Lex”, Bucureşti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005. 10. NEGOIŢĂ, AL., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „ATLAS LEX”, Bucureşti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura „CERMA”, Bucureşti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura "All Beck", Bucureşti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ – partea specială, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „Risoprint”, Cluj – Napoca, vol. I şi II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE

TESTE ŞI ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE 1. Definiţi conceptul de metodă în ştiinţa administraţiei. 2. Prezentaţi etapele metodologiei ştiinţei administraţiei. 3. Care sunt metodele de cercetare aplicabile ştiinţei administraţiei? 4. În ce constă metoda analitică? 5. Descrieţi metoda experimentală. 1.

67

TEMĂ DE REFLECŢIE

Metoda critica , criteriu eficientei

68

CAPITOLUL VII Decizia administrativă Obiectiv general: cunoaşterea noţiunii de decizie administrativă şi a fazelor procesului decizional în cadrul activităţii administraţiei publice.

Obiective operaţionale: -

cunoaşterea noţiunii de decizie administrativă şi a trăsăturilor acesteia; prezentarea categoriilor de decizii administrative; reliefarea principalelor modele de fundamentare a deciziei administrative; prezentarea etapelor elaborării deciziei administrative; reliefarea efectelor deciziei administrative.

1. Consideraţii generale 2. Clasificarea şi trăsăturile deciziilor administrative 3. Modele de fundamentare a deciziilor administrative 3.1. Modelul managerial tradiţional 3.2. Modelul politic (incremental) 3.3. Modelele mixte 4. Etapele elaborării deciziei administrative 5. Participarea cetăţenilor la procesul decizional al administraţiei publice 6. Modalităţi de îmbunătăţire a procesului decizional în administraţia publică 7. Efectele deciziilor administrative

1. Consideraţii generale

Noţiune

F

Activitatea din sfera administraţiei publice se realizează prin intermediul unei multitudini de decizii. De la cele mai mărunte sarcini şi activităţi ale unui funcţionar şi până la documentele oficiale semnate de un ministru, conducător sau preşedinte de stat, procesul decizional este prezent; el se concretizează prin elaborarea şi executarea de decizii administrative corespunzătoare atribuţiilor îndeplinite. 69

Etapele procesului decisional

F

Decizia administrativă este o manifestare de voinţă a persoanelor sau organelor administraţiei, premergătoare acţiunilor de întreprins şi prin care acestea optează pentru o soluţie, în vederea atingerii unui scop (obiectiv) sau realizării unei finalităţi. Ea apare numai atunci când există, în planul judecăţii umane, mai multe posibilităţi, metode sau variante adecvate, de a rezolva o problemă şi urmează să se opteze numai pentru una dintre ele, şi anume, pentru aceea care pare a fi cea mai avantajoasă. Dacă toate soluţiile posibile ar conduce la acelaşi rezultat, problema opţiunii, a preferinţei pentru o anumită variantă, nu ar mai avea sens. În realitate, soluţiile diferă între ele sub multe aspecte, inclusiv în funcţie de perspectiva din care sunt analizate şi de sistemul de referinţă ales. Aşa se face că, în orice domeniu de activitate, dintr-un anumit punct de vedere este de preferat soluţia X, iar din altul – soluţia Y etc. În sfera administraţiei publice, ca şi în alte domenii, deciziile presupun un anumit grad de autonomie a decidenţilor. Această autonomie are însă un caracter relativ mai pronunţat şi mai restrictiv, datorită prezenţei cadrului normativ în care se derulează activităţile publice. În principiu, administraţia efectuează o alegere dintre mai multe soluţii posibile; dar acolo unde legea stabileşte riguros ce trebuie să se întreprindă de către persoanele/instituţiile publice şi care sunt mijloacele concrete de acţiune, nu se mai pune problema autonomiei de adaptare a unei decizii administrative, ci doar de a executa dispoziţii legale. În esenţa sa, decizia, care sintetic concretizează hotărârea de a acţiona sau nu într-un anumit mod faţă de un anumit obiectiv, are la bază un proces decizional ce presupune parcurgerea următoarelor etape principale: c stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie latura internă a administraţiei (structura sa), fie pe cea exterioară (orientată şi spre satisfacerea interesului general); c culegerea, prelucrarea şi analiza informaţiilor administrative; c elaborarea de variante alternative şi adoptarea deciziei administrative; c execuţia şi controlul rezultatelor obţinute. În practica administrativă, domeniul alegerii poate varia între doi poli şi anume: absenţa opţiunii (situaţie în care decizia nu există) şi alegerea arbitrară (caz în care, de regulă, nu s-au respectat nici normele de drept). În această situaţie, decizia este ilegală şi urmează să fie retractată de administraţie sau anulată în instanţa judecătorească. O condiţie fundamentală, ce se impune în cazul deciziilor administrative, este ca ele să ducă la obţinerea unor rezultate maxime cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este necesar ca procesul alegerii soluţiilor de aplicat să satisfacă anumite cerinţe şi anume: 1) alegerea trebuie să fie conştientă, precedată de o deliberare. Un gest instictiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie; 2) alegerea urmează a fi orientată spre unul sau mai multe scopuri. Această cerinţă deosebeşte decizia administrativă de celelalte activităţi umane şi de comportamentele care sunt simple exteriorizări ale impulsurilor interne; 3) alegerea trebuie să ducă la acţiune. Decizia administrativă determină acţiunea propriu-zisă, care este indispensabilă pentru a concretiza voinţa administraţiei. Dacă decizia nu duce la acţiune, ea rămâne o simplă declaraţie de intenţie. Decizia administrativă are un conţinut adecvat politicii promovate de stat, prin faptul că scopul urmărit este stabilit de puterea politică, dar mijloacele de executare (a legilor) sunt, în bună măsură, lăsate la alegerea administraţiei. În mod normal, însă, acţiunea administrativă nu trebuie să se reducă la rolul de executant mecanic al 70

voinţei puterii politice; profesionalismul funcţionarilor publici permite ca aceştia să înţeleagă corect problemele vieţii sociale şi nu să acţioneze pe baza unor automatisme. În practică, de regulă, administraţia respectă concepţia puterii politice, exprimă şi realizează voinţa acesteia. Nu există decizii administrative pure, deoarece toate acţiunile instituţiilor publice concretizează opţiunile efectuate de puterea politică. Relaţiile politice se desfăşoară de fiecare dată în cadrul unui sistem de instituţii şi organizaţii politice, prin mecanismul legăturilor directe dintre conducători şi conduşi, pe baza deciziilor politice şi a normelor juridice. În acest context, este relevantă constatarea după care, deşi administraţia publică, identificată într-un anumit sens cu birocraţia, este subordonată puterii politice şi implicit ideologiei partidului (coaliţiei) aflat la conducerea unei societăţi. Pe plan mondial, anii ’80 au evidenţiat o creştere fără precedent a rolului birocraţiei în viaţa economico - socială. Patru instituţii unite: economia, electoratul, guvernul şi birocraţia formează un cerc închis al interacţiunii dintre politică şi economie. Alegătorii evaluează performanţa economiei şi îşi exprimă satisfacţia sau insatisfacţia faţă de partidul aflat la putere. Pe de altă parte, guvernul şi birocraţia (n.n. administraţia publică) stabilesc instrumentele de politică economică, care afectează starea economiei şi modul de utilizare a acestora. Un specialist japonez, Micho Muramatsu afirma în anul 1982 că birocraţia şi birocraţii au devenit actori politici. Puterea birocraţiei a crescut foarte mult, exercitând o influenţă majoră în sistemele politice ale ţărilor puternic industrializate, mai ales în sfera deciziilor. Majoritatea programelor guvernamentale sunt influenţate de birocraţi, aceştia fiind implicaţi în întregul proces legislativ şi deţinând controlul asupra informaţiilor. Ei sunt consultaţi în toate fazele procesului decizional şi sunt membri ai diferitelor consilii (staffuri). În ţările cu democraţii tradiţionale – Italia, Germania, S.U.A. – separarea politicienilor de elită de birocraţii de carieră s-a produs încă de la sfârşitul secolului al XIX lea. În principiu, scopurile celor două categorii sunt identice subordonându-se asigurării creşterii economice, dar diferă mijloace-le concrete de acţiune. Ascensiunea birocraţiei în societate a dus la apariţia tipului de stat birocratic, începând cu anul 1980, caracterizat de: c dezvoltarea sectorului public în economie; c creşterea birocraţiei, atât ca număr de personal ocupat, cât şi ca sistem de organizare şi comportament; c dependenţa şi subordonarea economiei aproape în totalitate, faţă de instituţiile publice care stabilesc strategiile de dezvoltare. În condiţiile statului birocratic, creşte considerabil gradul de autonomie al administraţiei publice, se limitează aria competenţei de alegere a agenţilor economici, cât şi responsabilitatea pentru deciziile luate de aceştia. Apare însă următorul paradox: partea de responsabilitate pe care o pierde agentul economic nu este preluată de stat sau de aparatul birocratic. Ea se pierde complet, fapt ce se reflectă în stabilirea constrângerilor bugetare ale agenţilor economici şi, prin aceasta, tolerarea risipei transpusă în diminuarea dramatică a eficienţei şi generalizarea penuriei de resurse. În prezent, procesul decizional în administraţia publică este extrem de complex, iar organele abilitate în acest scop au o mare responsabilitate pentru a evita luarea de decizii eronate. De calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe fondul creşterii rolului birocraţiei în economie şi societate, este necesar ca 71

funcţionarul public de carieră să adopte în mod operativ deciziile şi să urmărească execuţia lor. Pentru a reduce erorile în materie decizională, este necesară cunoaşterea şi respectarea următoarelor cerinţe de ordin empiric: 1) că cel care decide poate „imita” pe alţi funcţionari. Este un mod uşor şi des întâlnit în practică, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieţii sociale prezintă o mare diversitate de situaţii, care nu sunt identice; 2) că decizia poate fi luată pe baza experienţei altora, după cazurile similare precedente. Însă într-o asemenea situaţie, este necesar ca funcţionarul public să aibă discernământul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmează să-l soluţioneze. În acest fel, se formează o cutumă care facilitează activitatea instituţiilor publice; 3) că cel care decide se întemeiază pe propria sa experienţă. Dar reuşita acestei metode este asigurată, numai dacă există o similitudine între problema ce urmează a fi rezolvată şi experienţa anterioară; 4) că decizia poate fi adoptată cu ajutorul intuiţiei şi perspicacităţii, transformând administraţia publică într-o veritabilă artă. Deşi, aceste calităţi nu asigură bazele ştiinţifice necesare actului administrativ, ele pun în evidenţă capacitatea funcţionarului public de a anticipa evoluţia proceselor economice, politice şi sociale şi de a acţiona în consecinţă. Decizia administrativă are un caracter complex, dar esenţa sa rămâne satisfacerea drepturilor şi intereselor cetăţenilor. Acţionând cu prioritate în interesul general, decizia administrativă rămâne în cadrul legalităţii. Scopul interesului public pe care este chemată administraţia publică să-l satisfacă, constituie totdeauna un element de legalitate al deciziilor administrative.

2. Clasificarea şi trăsăturile deciziilor administrative Deciziile administrative se clasifică după următoarele criterii: 1. după importanţă; 2. după gradul lor de generalitate; 3. după gradul libertăţii de apreciere; 4. după măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor; 5. după operativitatea lor; 6. după formele pe care le iau.

Clasificarea deciziilor administrative

F

1) Criteriul importanţei ţine seama de poziţia juridică pe care o ocupă instituţia sau autorul în ierarhia administrativă: ministru, director general, director, etc. Astfel, funcţionarii de conducere sunt preocupaţi de finalitate, funcţionarii medii de resurse şi personalul subordonat, de executarea materială a deciziilor. Astfel se explică de ce majoritatea deciziilor sunt concepute şi pregătite de către funcţionarii situaţi la nivelurile medii, care stabilesc resursele adecvate pentru îndeplinirea sarcinilor. O asemenea soluţie este eficientă, deoarece funcţionarii de la acest nivel cunosc cel mai bine resursele administraţiei. Criteriul importanţei instituţiei sau autorului care adoptă decizia este folositor, şi nu al importanţei deciziilor (la nivel micro sau macro), care este dificil de aplicat în practică. Nu există o însemnătate în sine: ceea ce este important pentru un funcţionar sau un colectiv, din cauza scopului propus, poate să nu prezinte nici un interes pentru alt funcţionar sau colectiv, dacă urmăresc realizarea unui obiectiv diferit. 72

2) După gradul lor de generalitate, deciziile se clasifică în generale (abstracte) şi individuale. Decizia abstractă serveşte drept temei pentru alte decizii şi exercită influenţe profunde asupra realităţilor administrative; deciziile individuale au un conţinut precis şi servesc unui singur obiectiv bine definit din administraţia publică. 3) Deciziile administrative pot fi clasificate după gradul libertăţii de apreciere de care dispune autorul lor. Dar această libertate se exercită în cadrul şi în conformitate cu prevederile actelor normative. Aşadar, competenţa administraţiei de a decide este stabilită şi limitată de lege. 4) După măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor, deciziile se clasifică în: c decizii în condiţii de certitudine, atunci când fiecare acţiune conduce în mod invariabil la un anumit rezultat specific; c decizii în condiţii de risc, atunci când fiecare acţiune conduce la un rezultat dintrun ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat fiind cunoscută; c decizii în condiţii de incertitudine, atunci când fiecare acţiune este de natură să producă un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecărui rezultat nefiind cunoscută. 5) După operativitatea cu care sunt luate, deciziile administrative pot fi clasificate în spontane şi pregătite. Primele se bazează pe intuiţie, inspiraţie de moment, pregătirea profesională şi experienţa celui care decide; ele sunt justificate în cazurile de urgenţă ca singura procedură operativă. Este de dorit, însă, ca deciziile spontane care prezintă o anumită importanţă pentru activitatea instituţiilor publice, să fie evitate şi înlocuite cu decizii temeinic documentate şi pregătite. 6) Criteriul formelor deciziilor. Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor administrative constituie o regulă fundamentală în activitatea administraţiei, deoarece contribuie la funcţionarea eficientă şi raţională a mecanismului administrativ. Respectarea formelor deciziilor le asigură acestora un caracter unitar şi aceeaşi metodologie de aplicare, indiferent de natura instituţiei publice şi localizarea teritorială; numai în acest mod, ele sunt cunoscute în detaliu de funcţionari şi măresc randamentul activităţii pe care o desfăşoară. Pe plan mondial, dezvoltarea formalităţilor nejustificate constituie un fenomen care sa amplificat în mod continuu, astfel încât guvernele instituie frecvent, organisme care au misiunea de a simplifica formele administrative. În anumite cazuri, formele sunt utilizate de funcţionari, pentru a-şi spori libertatea de apreciere şi de a-şi declina răspunderea; ele constituie un adăpost al administraţiei împotriva presiunilor individuale sau colective la adoptarea unor decizii ilegale. Cu toate acestea, ele reflectă şi o latură conservatoare a administraţiei, putând deveni un obstacol în analiza diversităţii cazurilor, generate de complexitatea vieţii sociale. De aceea, trebuie combătută exagerarea în domeniul formelor. Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Această procedură permite administraţiei să se informeze asupra consecinţelor unei eventuale activităţi, sugerându-i modalităţi de acţiune. Anumite condiţii se referă la forma deciziei însăşi sau sunt posterioare deciziei. În general, decizia administrativă trebuie să fie scrisă, datată, semnată, înregistrată şi dacă are caracter normativ şi produce efecte juridice în exterior, urmează să fie adusă la cunoştinţa cetăţenilor, prin publicare. Decizia administrativă prezintă o serie de trăsături caracteristice, şi anume: colegialitatea, coerenţa, autoritatea. a) Colegialitatea. În principiu, decizia administrativă este adoptată de un organ impersonal, însă, ea are un caracter colegial, fiind rezultatul unui proces complex în 73

care intervin numeroşi funcţionari. Administraţia lucrează în colectiv, pentru că orice decizie cere o cooperare a compartimentelor sale pentru a evita eventualele dezacorduri şi contradicţii. Ea utilizează activitatea în colectiv, întrucât garantează caracterul complet al acesteia şi ia în considerare interesul public. Totodată, colegialitatea asigură impersonalitatea şi anonimatul necesare acţiunii administrative. În administraţia publică, accentul se pune pe sarcini şi nu pe funcţionarii care le îndeplinesc. Marile realizări administrative sunt impersonale şi ele reflectă permanenţa administraţiei, pe când funcţionarii se schimbă. În acest sens, John Galbraith este de părere că din toate alegerile, indiferent de nivelul lor, trebuie să dispară prezumţia realegerii, pentru a nu obişnui candidaţii la nesfârşit cu funcţia deţinută, pentru a nu-i familiariza cu cerinţele birocraţiei publice, în numele avantajelor conferite de experienţă. Impersonalitatea apără pe funcţionari de eventualele presiuni pe care o acţiune personalizată ar putea să le antreneze. Ea îl investeşte cu o autoritate exterioară, ce îi conferă prestigiu social. b) Coerenţa. Reprezintă caracteristica principală a deciziei administrative. Fiind întemeiată pe deciziile anterioare şi pe cerinţele sociale actuale, decizia administrativă constituie legătura dintre trecut, prezent şi viitor a politicii administrative. Coerenţa activităţilor din administraţia publică se situează la un înalt nivel calitativ, pentru a răspunde cerinţelor tot mai mari ale populaţiei. c) Autoritatea. Constă în competenţa de a emite decizii care vor servi drept fundament, la elaborarea altor decizii. Deşi prin autoritatea sa, superiorul ierarhic poate impune o anumită conduită subordonaţilor săi, el trebuie să ţină cont de propunerile acestora şi să le recunoască valoarea. O asemenea relaţie de autoritate este relativă, deoarece superiorul o poate accepta într-un caz şi o poate contesta în alte situaţii. Ea nu produce efect, decât dacă superiorul este de acord cu propunerile subordonatului şi semnează decizia. În toate cazurile, subordonatul trebuie să ştie că decizia a fost adoptată pentru un scop anume, la care şi el trebuie să se asocieze, chiar dacă personal, are anumite reţineri. De cele mai multe ori, superiorul este acela care influenţează conduita subordonatului. Este de dorit ca autoritatea superiorului să se întemeieze mai ales pe calităţile sale personale. Numai astfel, el îşi poate convinge subordonaţii că opinia sa este cea mai justă, neutilizând autoritatea decât în caz de dezacord. Din momentul în care a fost adoptată, decizia administrativă este influenţată de factorul juridic şi de cel temporal. Cele mai importante decizii administrative iau forma actelor juridice. În plus, dreptul delimitează competenţele instituţiilor publice, precizează condiţiile în care acestea funcţionează şi reprezintă o barieră împotriva exagerărilor birocratice. La rândul său, factorul temporal influenţează calitatea execuţiei deciziei şi exprimă dinamica acesteia. Timpul reprezintă intervalul conştient dirijat între primirea sarcinilor şi executarea lor, el constituie o garanţie esenţială a procedurii administrative şi determină o acţiune raţională. Cu toate acestea, nu este indicată prelungirea exagerată a timpului de gândire, deoarece reflectă evitarea răspunsurilor şi atitudinea necorespunzătoare faţă de sarcinile administraţiei. Este necesară alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua eficienţa muncii administrative.

3. Modele de fundamentare a deciziilor administrative O mare parte a activităţii managerilor din administraţia publică constă în elaborarea şi adoptarea deciziilor. În principiu, luarea deciziilor în administraţia publică constă în a 74

alege dintre diferite alternative şi mijloace de îndeplinire a acestora pe cele care ar trebui urmate de o organizaţie. Procesul decizional se bazează pe utilizarea diferitelor modele de fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial tradiţional, modelul politic şi modelele mixte.

3.1. Modelul managerial tradiţional

Modelul managerial tradiţional

F

Modelul managerial tradiţional este un rezultat al încercărilor timpurii de a introduce profesionalismul în administraţia publică. Ideea de profesionalism are la bază, pe de o parte, distincţia între administraţie şi politică, introdusă de Woodrow Wilson în 1897, iar pe de altă parte, concepţia lui Max Weber despre birocraţie şi nevoia de raţionalitate în cadrul proceselor de luare a deciziei. Acest model încearcă să formeze administratorii în direcţia luării deciziilor într-o manieră cât mai eficientă, economicoasă şi eficace. O posibilă cale de îndeplinire a acestor obiective o reprezintă construirea unui proces decizional bazat pe specializare, ierarhizare, formalizare şi competenţă. Managerul este ajutat să aleagă între soluţii alternative aflate în competiţie prin: c reducerea numărului de alternative care trebuie luate în considerare; c reducerea numărului de valori implicate în evaluarea alternativelor; c transmiterea cunoştinţelor necesare pentru luarea deciziei în mod raţional; c furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, în vederea unei alegeri corecte dintre acestea. Specializarea este modalitatea principală de reducere a numărului de alternative pe care un admnistrator le ia are două moduri principale de manifestare: între instituţiile publice şi în interiorul lor. 1. Specializarea pe jurisdicţii între instituţiile publice acordă unei agenţii autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din inspectoratul şcolar judeţean nu se preocupă de problemele de protecţie publică aflate sub jurisdicţia inspectoratului judeţean de protecţie civilă. Ei nu compară valoarea socială a activităţilor din programele pe care le administrează cu cele ale programelor administrate de alte agenţii. 2. Specializarea se manifestă şi în interiorul instituţiilor. Unii funcţionari publici vor formula politici, programe şi reglementări, în timp ce alţii se vor preocupa de aplicarea lor în practică. Chiar dacă cele două aspecte sunt strâns legate, persoana care se ocupă de aplicarea programelor şi reglementărilor poate să aleagă între diferite mijloace de implementare, dar nu se poate exprima (cel puţin nu în mod oficial), cu privire la scopul reglementării sau asupra programului de politici publice. De asemenea, specializarea limitează setul de valori pe care un funcţionar public le ia în considerare atunci când alege între diferite alternative care-i sunt prezentate. Funcţionarii publici trebuie să fie preocupaţi de satisfacerea interesului general al societăţii, atât cât este posibil în cadrul limitat al autorităţii lor. Deciziile care sunt luate în anumite instituţii sunt, în general, conforme cu sistemul de valori existent în cadrul organizaţiei. Totuşi în administraţia publică din ţara noastră s-a constatat că, ori de câte ori conducătorii politici încearcă să promoveze măsuri/opţiuni contrare acestor valori instituţionale, ei se lovesc de rezistenţă din partea personalului. Un alt element care limitează marja de opţiuni disponibile factorilor de decizie îl reprezintă natura ierarhică a instituţiilor publice. Autoritatea funcţionarilor publici 75

Etapele modelului managerial tradiţional

F

este definită în mare măsură prin poziţia lor în ierarhia instituţiei. Capacitatea de decizie creşte pe măsură ce poziţia pe scara ierarhică se îmbunătăţeşte. Totuşi, ierarhia limitează responsabilitatea oficialilor şi îi forţează să definească valorile cu care lucrează. Acesta nu înseamnă că managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. Însă, pe măsură ce se avansează pe scara ierarhică, creşte confruntarea cu alegerea între valori şi opţiuni concurente, conjunctură care creează o doză sporită de conflict. Într-o anumită măsură, se poate aprecia că specializarea şi ierarhia tind să acţioneze în comun pentru limitarea autorităţii. Astfel, specializarea limitează autoritatea de jurisdicţie (ca în formulări de tipul Nu sunt responsabil pentru ceea ce se întâmplă în biroul/serviciul A). La rândul său ierarhia limitează autoritatea managerială (în formulări de tipul Nu fac eu regulile). În consecinţă, ierarhia permite, chiar obligă factorii de conducere să definească şi să limiteze seturile de valori care încadrează activitatea subordonaţilor. Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exactă a factorilor şi a informaţiilor care trebuie luate în considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Uneori anumite informaţii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin însă structura limitată a formularelor standard, însă acesta este unul din preţurile care se plătesc pentru simplificare. În fine, aplicarea modelului managerial tradiţional este condiţionată de competenţa tehnică a factorilor decidenţi de a lua decizii raţionale eliberaţi de orice influenţă politică. Modalitatea prin care s-a răspuns acestei cerinţe a constituit-o sistemul meritului promovat de Woodrow Wilson. Sistemul de merit a fost văzut ca un mijloc de obţinere a competenţei profesionale. Competenţa profesională consta în înţelegerea sarcinilor de serviciu, capacitatea de procesare a informaţiilor şi îndeplinirea atribuţiilor într-o manieră eficientă. Constrângerile impuse de modelul managerial tradiţional au influenţat dezvoltarea culturilor organizaţionale la nivelul instituţiilor publice. Prin urmare, instituţiile îşi stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficienţă, eficacitate), iar organizarea activităţii şi recrutarea personalului se realizează în spiritul reflectării valorilor respective. Modelul tradiţional de luare a deciziilor se derulează prin următoarele etape caracteristice: 1. stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme; 2. explorarea şi elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme; 3. prevederea tuturor consecinţelor semnificative ale fiecărei strategii alternative şi estimarea posibilităţilor de producere a acestora; 4. alegerea strategiei care rezolvă problema în maniera cea mai eficientă şi la costul cel mai redus. În calitate de trăsătură dominantă a modelului tradiţional, raţionalitatea s-a aflat la baza construirii comportamentului organizaţional şi a soluţiilor practice utilizabile de către instituţiile publice. Astfel, studiul elaborat de Luther Gulick şi Lyndal Urwick s-a concretizat în formula alcătuită din literele P.O.S.D.C.O.R.B; iniţialele corespund unor principii de organizare valabile în interiorul oricărei instituţii administrative: P- corespunde noţiunii de Planning (planificare), cu o viziune globală asupra sarcinilor administraţiei; 76

O- provine de la Organizing (organizare) care vizează organizarea subdiviziunilor în interiorul administraţiei; S- de la Staffing, respectiv modul în care este asigurată conducerea, semnificând organizarea statelor-majore în diferitele servicii; D- de la Directing (direcţionare), care se referă la modalitatea de luare a deciziilor şi criteriile avute în vedere, la nivelul fiecărui compartiment. În general, se numeşte cercetarea procesului decizional; CO- de la Coordinating (coordonare), care desemnează studiul interrelaţiilor din interiorul unei instituţii administrative şi dintre instituţii administrative de acelaşi grad; R- de la Recruiting care constă în metodele şi criteriile utilizate pentru selecţia corespunzătoare a funcţionarilor publici; B- de la Budgeting (bugetare), care reprezintă transpunerea în termeni bugetari, finanţarea şi evaluarea costurilor. În practică, utilizarea modelului managerial tradiţional se loveşte de următoarele dificultăţi: 1. formularea insuficient de clară a obiectivelor politicilor guvernamentale. De exemplu, restituirea pădurilor foştilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de proprietate, dar acest obiectiv vine în contradicţie cu atribuţiile ocoalelor silvice care vizează protejarea şi întărirea fondului forestier; 2. lipsa coordonării şi a specializării necesare pentru aplicarea modelului. De multe ori, coordonarea între instituţiile guvernamentale este slabă, altfel spus, nu ştie stânga ce face dreapta. Motivul îl constituie faptul că instituţiile operează în sfere diferite, cu obiective şi intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager dintr-o instituţie să se afle într-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o altă instituţie, este destul de mare şi are urmări asupra bunului mers al activităţii. De exemplu, programele de protecţie a mediului dintr-o zonă montană se pot afla în conflict atât cu proiectele de dezvoltare, cât şi cu cele privind construirea caselor de vacanţă în zona respectivă. 3. dificultatea evaluării costurilor totale ale unui anumit program; întotdeauna există costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercită un impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat. 4. gradul ridicat de teoretizare şi abstractizare a modelului care duce la apariţia unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile în practică.

3.2. Modelul politic (incremental)

Modelul incremental

F

Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative reprezintă o alternativă viabilă faţă de modelul tradiţional, considerat nerealist şi inoperant de către unii critici. Argumentele aduse în favoarea modelului politic au în vedere caracterul realist şi reprezentativ al acestuia pentru activitatea instituţiilor publice. Meritul principal al acestui model constă în eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre obiectivele politicilor publice. Această ambiguitate este o caracteristică a societăţilor pluraliste şi reprezintă preţul necesar pentru edificarea consensului şi menţinerii puterii pe acest fundal, interesele politice duc la formulări vagi, neclare ale obiectivelor e îndeplinit. De exemplu, obiectivul de privatizare a întreprinderilor proprietate de stat poate veni în contradicţie cu cel de protecţie socială. Dacă procesul privatizării este definit etapă 77

cu etapă are ca efect reducerea numărului de personal, suportul colectivităţii scade, imaginea autorităţii publice se înrăutăţeşte, clasa politică aflată la putere va pierde alegerile viitoare. De aceea, administraţi publică va recurge la acţiuni lente, fără aspecte spectaculoase, astfel încât numărul de instituţii sau persoane deranjate/afectate să fie cât mai redus. Prin urmare, modelul politic accentuează necesitatea ca funcţionarii publici să răspundă cerinţelor comunităţii, să fie reprezentativi pentru clasa politică şi să consulte cetăţenii în elaborarea deciziilor administrative. Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam. El l-a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se susţin reciproc şi urmăresc simplificarea şi concentrarea problemelor. Modelul se bazează pe analiza unui număr restrâns de variante alternative, remedierea problemelor deja existente şi pe cercetarea de echipă, fiecare ocupându-se de o anumită componentă a ansamblului. Astfel, factorii de decizie sunt antrenaţi într-un proces continuu de construire plecând de la situaţia curentă, pas cu pas şi cu schimbări graduale. Avantajul principal al acestui model este acela că evită soluţiile radicale şi răspunde prompt nevoilor cetăţeanului. Modelul are numeroase dezavantaje şi anume: 1. are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegătorilor, partidele politice evită schimbările radicale în elaborarea programelor de guvernare. În final, decizia se poate concentra în mâinile unui grup restrâns de persoane cu funcţii înalte, pierzându-se o caracteristică importantă a acestui model, şi anume, asigurarea reprezentativităţii părţilor interesate. 2. aplicarea modelului poate duce la obţinerea de rezultate neprevăzute la început şi chiar total nedorite. Cauza principală o constituie tocmai urmărirea cu paşi mici şi lenţi a unor obiective definite neclar. 3. aplicarea cu succes a modelului necesită un nivel ridicat de stabilitate socială, de cultură a negocierii şi de maturitate a clasei politice, condiţii greu de îndeplinit pentru ţările centrale şi est-europene, inclusiv România.

3.3. Modelele mixte

Modele mixte

F

Dezbaterile privind avantajele şi dezavantajele celor două modele anterioare au reţinut atenţia teoreticienilor o perioadă îndelungată de timp. În anii 70, cercetătorul Amitai Etzioni propune modelul mixt, obţinut prin combinarea celor două abordări anterioare. Soluţia lui Etzioni sugerează într-o primă fază căutarea variantelor alternative, urmată apoi de explorarea în detaliu şi analiza celei mai interesante. Această abordare înglobează inovaţia (absentă în modelul politic) şi nu impune condiţionările stricte le modelului tradiţional. Totuşi, în anii 70 cel mai neobişnuit model mixt, a fost elaborat de March şi Olsen. Aceştia susţineau că luarea deciziilor nu este un proces raţional, iar nivelul de înţelegere a problemelor şi de anticipare a raporturilor dintre actorii implicaţi în procesul decizional nu poate fi obţinut în realitate. Acest model a fost etichetat drept modelul coşului de gunoi (garbage can model). Astfel, March şi Olsen susţin că posibilităţile de decizie nu sunt altceva decât o cutie de gunoi în care participanţii la procesul decizional aruncă diversele probleme şi soluţii. Conţinutul coşului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de etichetele ataşate celorlalte cutii aruncate, precum şi de viteza cu care este colectat

78

gunoiul. Folosirea metaforei coşul de gunoi a fost intenţionată, pentru a sugera lipsa de raţionalitate existentă adeseori în procesul decizional. Adepţii acestui model au încercat să accentueze că uneori obiectivele de îndeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc soluţii improvizate, fără o fundamentare ştiinţifică şi influenţate de aspectele personale ale relaţiilor dintre managerii instituţiilor publice. Or, majoritatea situaţiilor impun un nivel mai ridicat de ordine şi rigurozitate în alegerea şi analiza variantelor de rezolvare.

4. Etapele elaborării deciziei administrative Etapele elaborării deciziei

F

Iniţierea deciziei

F

La elaborarea unei decizii se parcurg următoarele faze (etape): 1. iniţierea proiectului de decizie; 2. pregătirea proiectului de decizie; 3. evaluarea variantelor proiectului de decizie şi deliberarea; 4. adoptarea deciziei. 1. Iniţierea proiectului de decizie Atunci când se cercetează geneza unei decizii administrative, este greu de precizat originea sa şi funcţionarii sau organele care au determinat iniţierea sa. După adoptarea deciziei, faza iniţierii proiectului aparţine trecutului. De aceea, pentru a găsi originea unei decizii importante, uneori trebuie urcat departe pe scara timpului. Sunt dese cazurile în care, în administraţia publică o propunere se traduce în viaţă după ce a fost respinsă de mai multe ori în decursul vremii. Un proiect abandonat în multe rânduri ca fiind neoportun, este adaptat în cele din urmă, în timp ce alte propuneri aşteaptă la rând. În majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul administraţiei care este direct interesată în satisfacerea cerinţelor actuale şi mai puţin a celor viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ funcţionează lent şi echilibrul care se stabileşte între elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice tendinţă de schimbare este neutralizată, iniţiativa proiectului de decizie vine din afara instituţiei publice. Iniţiativa poate aparţine organelor legislative sau celor administrative ierarhic superioare, organelor eminente ori celor subordonate, organizaţiilor obşteşti etc. Iniţiativa organelor superioare rezultă din adoptarea unui act normativ, a cărui executare implică sarcini sau măsuri tehnico-organizatorice pentru instituţiile subordonate. Şi acestea din urmă pot iniţia elaborarea unor decizii în cazurile prevăzute de lege sau când activitatea lor ori a organului superior solicită o reglementare în care este necesar să se implice. Organizaţiile obşteşti şi cetăţenii determină iniţierea unor decizii administrative prin cereri, sesizări şi reclamaţii. Imediat ce se recunoaşte existenţa unei probleme şi necesitatea soluţionării sale, intervine iniţiativa administraţiei. Pentru ca această iniţiativă să fie eficientă, ea trebuie să atingă un anumit nivel al structurii administrative. Indiferent ce organ manifestă iniţiativa, ea se explică prin aceea că, la un moment dat, anumite cerinţe sociale solicită să fie satisfăcute de către administraţia statului. 2. Pregătirea proiectului de decizie Reprezintă cea mai importantă fază a procesului decizional. Ea are un caracter dinamic şi intern, referindu-se la acţiunea participanţilor la procesul decizional. În această fază, este precizat conţinutul deciziei, fapt care influenţează strategia şi 79

Pregătirea deciziei

F

mijloacele concrete de acţiune, în vederea realizării unui anumit scop; ca atare, ea se desfăşoară pe mai multe etape: a) determinarea obiectivului deciziei. În general, obiectivele şi mijloacele se stabilesc de către instituţiile publice, iar ulterior se fixează priorităţile. Unele proiecte temeinic justificate n-au mai fost adoptate întrucât, la timpul lor, au trebuit să cedeze locul altora, considerate urgente; astfel că, atunci când le-a venit din nou rândul, ele au fost abandonate, nemaifiind de actualitate. Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului decizional. Ea se realizează, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care trebuie îndeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmăreşte, astfel, un anume scop. Odată precizat, scopul trebuie să întrunească o largă adeziune. Este posibil, însă, să se stabilească o succesiune de obiective, dintre care fiecare, odată ce a fost înfăptuit, constituie punctul de plecare pentru următoarele. Drept urmare, se pot calcula, cu aproximaţie, probabilităţile de realizare şi termenele de execuţie. Obiectivele trebuie să aibă un caracter concret şi administraţia este cea care evaluează problemele şi stabileşte mijloacele de acţiune. b) documentarea sau informarea. Aceasta asigură cunoaşterea exactă a situaţiei reale în domeniul în care urmează a fi adoptată decizia. În acest scop se constituie un sistem informaţional, capabil să furnizeze date complete şi corecte privind realităţile economico-sociale, în care intervine decizia administrativă. Chiar dacă, în anumite cazuri, informaţiile se întemeiază pe supoziţii, deciziile nu se pot elabora în acelaşi mod. Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese într-un mod organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel, informaţiile pot fi prezentate şi sub forma unor indici sau diagrame. De asemenea, informaţiile verbale urmează a fi comunicate clar şi concis. Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic şi un altul care se referă la starea de fapt. Documentarea teoretică are un caracter general; ea implică o informare pe multiple planuri (politic, social, juridic, ştiinţific şi tehnic). Informarea politică priveşte cunoaşterea programului politic al Guvernului, în problemele legate de proiectul de decizie care urmează a se elabora. În plan social, se culeg toate informaţiile necesare despre contextul elaborării proiectului. Este necesară şi o informare juridică, deoarece funcţionarii publici implicaţi în procesul decizional, trebuie să aibă suficiente cunoştinţe în domeniul menţionat. De asemenea, o informare ştiinţifică şi tehnică, în proiectul de decizie, asigură utilitatea, valoarea şi reducerea cheltuielilor administrative. Documentarea privind situaţia de fapt are un caracter special; ea trebuie să asigure o informare completă şi exactă în domeniul realităţilor sociale în care se pregăteşte o nouă decizie. O documentare incompletă sau deformată asupra realităţii, determină adoptarea unor decizii eronate. c) analiza materialului documentar. În această etapă, elementul important constă în interpretarea datelor selecţionate. În mod normal, interpretarea trebuie să fie obiectivă, dar în practică un oarecare subiectivism există întotdeauna. Întregul material informativ este prelucrat prin inducţie, deducţie, analiză critică, sinteză în scopul stabilirii semnificaţiei fiecărui document şi a posibilităţilor acţiunii ce urmează a se realiza.

80

Pe lângă analiza tuturor elementelor implicate, se recomandă să se stabilească semnificaţia şi consecinţele acţiunii acestora, factorii umani implicaţi în apariţia şi manifestarea lor, locul, timpul şi cauzele care le-au produs. d) elaborarea proiectului de decizie. În această etapă, se procedează la o operaţie de evaluare a ansamblului şi a evoluţiei situaţiei de fapt. Pe baza materialului documentar selecţionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele având un grad diferit de probabilitate. Este de dorit ca proiectul unei decizii importante să cuprindă o expunere de motive, în care să se prezinte, atât avantajele, cât şi dezavantajele. Proiectele de decizie sunt alcătuite de organele prevăzute în actele normative sau, în lipsa unor prevederi legale, de organele şi compartimentele desemnate de instituţia care decide.

Evaluarea variantelor decizionale

F

3. Evaluarea variantelor proiectului de decizie şi deliberarea Evaluarea şi studierea variantelor proiectului de decizie revin în sarcina conducătorului instituţiei, precum şi răspunderea pentru aceste operaţiuni. Actul deliberării este precedat de dezbateri, în care se apreciază argumentele pro şi contra, procedându-se la analiza critică a proiectului de decizie. În cazul în care se propun, pentru rezolvarea aceleaşi probleme, soluţii total diferite, înseamnă că obiectul proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este nesatisfăcătoare ori sau strecurat interese personale sau de grup care influenţează rezultatul deliberării. În orice deliberare, se au în vedere următoarele elemente: ð delimitarea întinderii analizei şi identificare normelor ştiinţifice sau tehnice ce urmează a fi respectate şi aplicate în materia care face obiectul proiectului de decizie; ð stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, dacă nu este prevăzută în actele normative; ð determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunoştinţelor ştiinţifice necesare, precum şi a datelor concrete în situaţii similare; ð utilizarea unei tehnologii adecvate deliberării. Şedinţele în care se deliberează trebuie pregătite şi convocate în termen util, transmiţându-se persoanelor (membrilor) implicate în această activitate, textul proiectelor de decizie, împreună cu materialele utilizate la întocmirea lor. Fără furnizarea la timp a documentaţiei, membrii forului decident nu cunosc conţinutul proiectelor de decizie şi nu-şi pot exprima poziţia în legătură cu acestea. În necunoştinţă de cauză, membrii colegiului de analiză se pot ralia la opiniile celorlalţi, fiind prejudiciat însuşi actul deliberării. Evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie şi deliberarea sunt realizate cu eficienţă, dacă organul decident este alcătuit din membri temeinic pregătiţi profesional, capabili să analizeze problemele dificile care se pun în activitatea administraţiei publice. 4. Adoptarea deciziei Adoptarea deciziei constituie un drept şi o obligaţie ale conducerii. Atitudinea de nehotărâre, a conducerii, prejudiciază activitatea subordonaţilor, atunci când o decizie este indispensabilă pentru funcţionarea lor. O conducere eficientă se poate înşela în adoptarea deciziilor sale, dar atunci când împrejurările o cer, ea decide cu orice risc şi îşi asumă această răspundere. Adoptarea deciziei este rezultatul unui proces de o complexitate deosebită, care ia în considerare: condiţiile interne şi externe, practica experimentală şi rezultatele anterioare. 81

Adoptarea deciziei

F

Din punct de vedere procedural şi al metodelor operaţionale, pentru ca adoptarea unei decizii să fie fundamentată ştiinţific, este necesar să se respecte următoarele principii: a) principiul definiţiei. Se poate adopta o decizie eficientă, dacă problema care urmează a fi soluţionată este precis definită, stabilindu-se exact conţinutul acesteia şi ce anume trebuie rezolvat. O problemă insuficient cunoscută sau eronat determinată nu poate fi soluţionată în mod adecvat. De modul în care este stabilită problema esenţială depinde, în cea mai mare măsură, soluţia adoptată. Fără determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a căror combatere se urmăreşte şi fără înlăturarea aspectelor superficiale ale activităţilor, nu se poate ajunge la rezultatul dorit. b) principiul justificării suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie luată pe baza unor motive temeinic studiate, care o justifică în faţa tuturor, astfel încât oricine ar fi chemat, pentru rezolvarea problemei, să ajungă la aceeaşi soluţie sau la una apropiată. c) principiul identităţii. La adoptarea deciziilor este necesar să se analizeze ca faptele implicate să aibă aceeaşi semnificaţie cu faptele de referinţă (cu baza de date) şi să nu fi primit, între timp, alte interpretări. În cazul acesta, există riscul de a se lua o decizie care, în alte situaţii, ar fi dat rezultate eficiente, dar în condiţile date este necorespunzătoare. În concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanţele de loc şi de timp, toate împrejurările care pot modifica datele problemelor şi natura soluţiilor, pentru ca identitatea deciziei să rămână neschimbată.

5. Participarea cetăţenilor la procesul decizional al administraţiei publice La nivelul admnistraţiei publice locale, ideea participării cetăţenilor în procesul guvernării are profunde semnificaţii, deoarece deciziile administraţiei au cel mai vizibil impact asupra oamenilor; în plus, aportul cetăţenilor la dezvoltarea comunităţii se obţine mult mai uşor, dacă administraţia îşi doreşte, cu adevărat, aceasta. Prin urmare, administraţia locală trebuie să-şi educe cetăţenii în rolul de participanţi activi la procesul de guvernare, nu numai în perioada campaniei electorale. Într-o comunitate locală, unde administraţia şi cetăţenii sunt parteneri aflaţi în dialog permanent asupra problemelor curente, administraţia locală va fi pregătită: Æ să împărtăşească informaţiile într-o manieră onestă, completă şi clară; Æ să ofere cetăţenilor posibilitatea de a-şi exprima opiniile şi de a influenţa deciziile administraţiei într-un mod corect şi deschis; Æ să încurajeze cetăţenii să profite de aceste posibilităţi; Æ să se angajeze în explicarea argumentelor şi a raţiunii care a stat la baza luării unei anumite decizii administrative. La rândul lor, cetăţenii vor înţelege drepturile şi îndatoririle pe care le au în comunitatea în care trăiesc şi vor fi pregătiţi să lucreze într-o manieră constructivă, alături de reprezentanţii administraţiei publice locale. Implicarea cetăţenilor în problemele comunităţii este o noutate, care ar trebui să fie susţinută şi promovată, chiar de autorităţile locale. În fond avem de a face cu o adevărată provocare pentru aceste autorităţi, capabile să se angajeze într-un asemenea 82

demers. Astfel, atât primarul, cât şi cei aflaţi în echipa sa, precum şi funcţionarii publici care lucrează cu publicul, ar trebui să-şi exprime angajamentul pentru participarea cetăţenească sincer, clar şi în mod frecvent. Este adevărat cu nu toţi cei din administraţia locală sunt convinşi că participarea cetăţenească este necesară sau potrivită. Aceasta nu este o problemă neobişnuită. În fiecare ţară, reprezentanţii administraţiei au roluri dificile şi pretenţioase, dar înţeleg că există multe obstacole în realizarea acestor lucruri. Câteodată, reprezentanţii administraţiei se pot întreba dacă implicarea cetăţenilor chiar va fi eficientă ,dacă cetăţenii de rând pot înţelege cu adevărat problemele existente şi pot contribui la realizarea celui mai bun plan. Participarea cetăţenească pare să fie unul dintre obstacolele care îi împiedică în exercitarea funcţiei lor. Exprimarea unor astfel de dubii reflectă, de fapt, natura umană. Dar democraţia este întărită atunci când reprezentanţii administraţiei locale, nu numai că acceptă dar şi încurajează participarea cetăţenească. Participarea cetăţenească nu este numai responsabilitatea reprezentanţilor administraţiei. Cetăţenii au şi ei responsabilităţi. Ideea de bază este aceea că, atunci când administraţia locală planifică să facă ceva care afectează drepturile sau interesele oricărui cetăţean, administraţia ar trebui să informeze cetăţenii despre aceste planuri. Primăria ar trebui să continue să furnizeze informaţii, până ce planul este îndeplinit. Cu cât administraţia locală planifică să dezvolte aceste planuri, responsabilitatea cetăţeanului este să acorde atenţie informaţiilor pe care i le furnizează administraţia. Responsabilităţile cetăţenilor pot fi sintetizate astfel: _ să observe ce face administraţia locală şi în ce scop; _ să fie pregătiţi să îşi aducă aportul când administraţia planifică să facă ceva ce poate să le afecteze interesele; _ să abordeze reprezentanţii administraţiei cu o atitudine pozitivă; _ să manifeste interes în a înţelege problemele, incluzând constrângerile în ceea ce administraţia poate să facă; _ să-şi exprime interesele şi ideile clar şi complet; _ să lucreze constructiv cu oficialii administraţiei locale, pentru a găsi şi implementa soluţii satisfăcătoare pentru ambele părţi. Esenţa acestor idei de participare cetăţenească este o comunicare bidirecţionată de la administraţie către cetăţeni şi de la cetăţeni către administraţie. O bună comunicare între administraţie şi cetăţeni necesită timp şi bani, dar se regăseşte în încrederea şi înţelegerea publică. Comunicarea în două sensuri pretinde ca cetăţenii să aibă avantaje din oportunităţile prezentate, să fie informaţi despre ceea ce se întâmplă în localitatea lor şi să-şi poată exprima punctele de vedere personale. În S.U.A. până la mijlocul anilor ̀60, cele mai multe informaţii din domeniul administraţiei nu erau accesibile cetăţenilor. Astfel, un cetăţean care căuta o informaţie trebuia să vadă dacă acea informaţie exista şi unde era stocată; apoi, trebuia să-i convingă pe cei responsabili să furnizeze informaţia. Cetăţenii aveau acces la informaţie numai dacă: _ administraţia nu prevedea informaţia ca fiind confidenţială; _ cetăţeanul trebuia să aibă un motiv întemeiat pentru a solicita o asemenea informaţie. Începând cu anii ̀60, s-a schimbat optica administraţiei cu privire la difuzarea de informaţii publicului. Toate informaţiile au devenit publice, cu excepţia cazurilor în care administraţia ar putea aduce un motiv serios, pentru ca respectivele informaţii să 83

nu fie publice. Multe administraţii din Europa de Vest au o legislaţie asemănătoare în această privinţă. Sub incidenţa cadrului normativ, multe informaţii se distribuie în mod gratuit. Acestea se pot referi la: Ø modul cum este organizată şi cum funcţionează administraţia; Ø serviciile publice pe care le furnizează administraţia comunităţii; Ø regulile, regulamentele şi hotărârile care afectează drepturile cetăţenilor; Ø când au loc întâlnirile corpurilor legislative (Consiliul judeţean şi cel local); Ø planurile departamentelor administraţiei şi de natură financiară. Participarea cetăţenească în procesul decizional al administraţiei publice se realizează prin următoarele instrumente: întâlniri publice, audieri publice şi dezbateri publice. Întâlnirile publice sunt cele mai flexibile şi mai informale modalităţi de realizare a schimbului de informaţii dintre administraţie şi cetăţeni. O întâlnire publică este caracterizată printr-un schimb activ de idei. Scopul organizării acesteia este deteminat de necesitatea discutării unei probleme şi a soluţiilor posibile de rezolvare, informarea cetăţenilor asupra intenţiilor comunităţii şi a planurilor autorităţilor locale. Audierile publice sunt de obicei mult mai formale decât întâlnirile publice. O audiere publică este caracterizată prin ascultarea atentă a oficialilor aleşi. Ea se organizează atunci când administraţia are un plan, se ocupă de campania de informare publică şi intenţionează să facă un angajament. Aceasta ar trebui să fie organizată înainte ca administraţia să semneze o aprobare pentru o construcţie nouă sau înainte ca primăria să admită un buget propus spre aprobare consiliului local. În acest context, o audiere publică permite cetăţenilor interesaţi să-şi exprime punctele de vedere asupra planurilor aproape finalizate şi permite reprezentanţilor administraţiei să audă punctele acestora de vedere şi să aprecieze dacă planul necesită modificări de ultim moment. Termenul de dezbatere publică a fost folosit în ţara noastră pentru a descrie o întâlnire publică care oferă o oportunitate formală pentru un schimb de informaţii. De exemplu, dezbaterile publice au oferit o oportunitate pentru un schimb de informaţii pe tema bugetelor planificare ale primăriei. Într-un sistem democratic, administraţiile locale folosesc comitetele consultative cetăţeneşti şi grupurile operative pentru a furniza consiliilor locale/judeţene şi primăriilor, opinii de dezvoltare legate de aspecte cât mai diferite. Grupurile Consultative Cetăţeneşti (G.C.C.) sunt o modalitate importantă folosită de către administraţia locală de a angaja cetăţenii în procesul de guvernare şi de a-i informa în permanenţă despre schimbările survenite în structura nevoilor publice în perioadele dintre alegeri. Constituirea unei G.C.C. necesită costuri însemnate şi de aceea trebuie să existe argumente pertinente care să-i susţină activitatea. Între acestea se pot invoca următoarele: Ø G.C.C.-urile cresc nivelul şi calitatea implicării cetăţenilor în activitatea administraţiei locale, în felul acesta construindu-se canale de comunicare între cei care conduc şi cei conduşi, bazate pe încredere, fapt care contribuie la consolidarea societăţii civile; Ø constituie o modalitate concretă şi vizibilă care demonstrează angajamentul administraţiei faţă de comunitate; Ø reprezintă un mecanism de aducere a opiniilor comunităţii în procesul decizional al administraţiei publice; 84

Ø contribuie la sporirea dialogului dintre administraţie şi cetăţean, dintre legislativ şi executiv. Un G.C.C. poate fi înfiinţat oricând administraţia are o sarcină de îndeplinit care necesită consultarea cetăţenilor. Administraţia trebuie să definească sarcinile pe care le va îndeplini grupul consultativ, câţi membri va avea acesta, cum se va face selecţia lor şi cât timp vor lucra (de regulă, între 1-5 ani). Membrii unui G.C.C. sunt voluntari. Ei ar putea fi selectaţi de către administraţie, aleşi de electorat sau chiar dintr-un alt grup consultativ. Uneori, membrii de înscriu singuri înr-un astfel de comitet, contactează administraţia ca răspuns la un anunţ al acesteia pentru un loc vacant sau pentru a-şi declara dorinţa de a servi. Membrii trebuie să fie confirmaţi de către administraţie printr-un angajament formal. Aceste grupuri pot avea activitate permanentă şi temporară. Cînd o administraţie locală înfiinţează un G.C.C., documentul de înfiinţare va preciza şi modalitatea în care vor fi aleşi membrii săi. Ei trebuie să aibă o reputaţie bună de onestitate şi dreptate şi să acţioneze pentru realizarea misiunii grupului. G.C.C.-uri diferite necesită diferite tipuri de membri. Câteva corpuri consultative ar trebui să fie reprezentative pentru o mai mare parte a comunităţii. De exemplu, un G.C.C.care asistă la procesul de planificare al comunităţii sau un G.C.C. care acordă asistenţă în cadrul unui program pentru tineri, ar trebui să aibă reprezentanţi ai tuturor membrilor comunităţii. Alte G.C.C.-uri ar trebui să includă membri specializaţi, având anumite abilităţi. De exemplu, un comitet consultativ pe buget sau finanţe, ar trebui să includă membri cu abilităţi reale în domeniile financiar, contabil, informatică, în administrarea afacerilor. Indiferent de tipul grupului consultativ la care participă, membrii nu trebuie să primească nici o remuneraţie pentru activitatea prestată. Este important ca într-un grup consultativ, să se realizeze rotaţia membrilor. Astfel, timpul unui membru poate fi limitat, de la unu la cinci ani. Rotaţia membrilor prezintă următoarele avantaje: ð fortifică membrii echipei; ð reduce probabilitatea ca grupul să fie fracţionat şi părtinitor; ð oferă oamenilor experienţă, prin activităţile pe care le desfăşoară în cadrul unui grup. Corpurile consultative voluntare sunt o sursă de influenţă în comunitate şi în funcţionarea administraţiei locale. Ele nu trebuie privite ca instrumente ale nici unui grup de interes, fie politic, fie etnic, aparţinând comunităţii. Alegerea persoanelor potrivite pentru un grup consultativ reprezintă o activitate de o responsabilitate deosebită; dacă nu sunt găsite persoanele potrivite, care nu-şi îndeplinesc în mod corespunzător atribuţiile, atunci activitatea grupului eşuează şi se materializează întrun adevărat eşec. Participarea cetăţenilor în procesul decizional al administraţiei publice locale este necesară în: procesul bugetar, planificarea investiţiilor, dezvoltarea economică locală. Într-o societate ideală, bugetul administraţiei locale este un document mai curând previzionat. Veniturile anului bugetar curent nu sunt foarte diferite de cele ale anului bugetar încheiat: în mod similar, evoluţia cheltuielilor de-a lungul câtorva ani bugetari, va aduce o imagine relativ clară a cheltuielilor anului curent şi a celui viitor. Prin urmare, bugetul va corespunde viziunii şi necesităţilor comunităţii, programului de investiţii şi strategiei generale de dezvoltare a acesteia. În acest context, atât administraţia cât şi cetăţenii ştiu la ce să se aştepte, iar participarea poate fi mai uşor integrată procesului de planificare bugetară. În realitate, procesul de elaborare a 85

bugetului este mult mai puţin predictibil. Atunci când însăşi administraţia are dificultăţi în a lua decizii pentru viitor, ca urmare a acţiunii unor factori exteriori, participarea cetăţenească în luarea acestor decizii este foarte dificilă. Însă chiar într-o asemenea situaţie, cetăţenii sunt în măsură să fie informaţi despre bugetul administraţiei, iar în elaborarea acestuia trebuie să se ţină seama şi de părerile cetăţenilor, pentru a se identifica nevoile prioritare. Cetăţenii pot veni cu idei utile, depsre ceea ce se poate întreprinde cu eforturi financiare mai scăzute, într-o manieră raţională şi eficientă. De asemenea, fiind ţinuţi la curent cu privire la activitatea administraţiei, cetăţenii ar aduce mai puţine critici aparatului administrativ. Se poate afima că ţările cu o democraţie înaintată sunt interesate să difuzeze informaţiile despre buget şi să implice cetăţenii în dezbateri publice pe această temă. Motivul principal este acela că, transparenţa şi participarea publică fac administraţia mai stabilă şi mai eficientă. În plus, într-o democraţie stabilă, administraţia locală are nevoie de încrederea şi participarea cetăţenilor, din următoarele motive: 1. participarea publică permite oficialilor responsabili să ştie dacă este bine ceea ce fac şi dacă cetăţenii sunt mulţumiţi de prestaţia lor; 2. atât aleşii locali (primarii şi consilierii) cât şi funcţionarii publici numiţi, vor dori să-şi păstreze posturile. Or, într-un sistem democratic, dacă reprezentanţii administraţiei pierd încrederea oamenilor, ei nu mai sunt votaţi la viitoarele alegeri; 3. administraţia locală depinde de resursele financiare ale cetăţenilor, în calitate de contribuabili; or, dacă aceştia consideră că, pe de o parte, presiunea fiscală este tot mai mare, iar pe de altă parte banii publici nu sunt cheltuiţi într-o manieră raţională, vor avea două căi de atac: sancţionarea celor vinovaţi prin neacordarea votului în alegeri sau practicarea evaziunii fiscale. Invers, dacă cetăţenii cred în procesul planificării bugetare, ei vor avea bunăvoinţa de a-şi plăti impozitele şi taxele şi îşi vor exprima încrederea în administraţie, prin susţinerea acesteia. Odată ce administraţia locală a făcut un angajament pentru implicarea cetăţenilor în procesul bugetar, un pas care ar trebui făcut imediat, este înfiinţarea unui comitet consultativ al cetăţenilor. Acesta poate să informeze populaţia cu privire la procesul bugetar şi să participe la procesul de elaborare al deciziilor la nivel local. Rolul Comitetului pentru Buget nu este o copie a muncii departamentelor primăriei ori a Consiliului local, dar oferă o perspectivă diferită- cea a cetăţeanului informat şi preocupat- cu privire la veniturile şi cheltuielile administraţiei. Dintre atribuţiile acestui comitet se pot menţiona următoarele: ð studierea proiectului de buget şi a anexelor acestuia şi formularea de observaţii şi propuneri; ð în cazul în care administraţia are un plan strategic, căruia îi este subordonat bugetul, comitetul poate să-l revadă şi să recomande posibile schimbări; ð evaluarea impactului economic şi social al deciziilor de natură fiscal- bugetară; ð monitorizarea procesului de execuţie bugetară; ð căutarea de oportunităţi privind educarea şi informarea publicului asupra problematicii bugetare; ð selectarea şi analiza recomandărilor şi propunerilor cetăţenilor legate de buget. În ţările cu democraţii avansate, un Comitet Consultativ Cetăţenesc este format din 915 membri voluntari; o parte dintre aceştia ar trebui să aibă cunoştinţe de specialitate (în contabilitate, finanţe, informatică etc.). Restul membrilor echipei ar trebui să fie reprezentanţi ai sectoarelor importante ale comunităţii, ca de exemplu, educaţia, sănătatea, transporturile, dezvoltarea carierei etc. Este important să fie desemnaţi voluntari bine calificaţi care dispun de timp şi energie pentru a se ocupa de 86

problemele bugetare. Mai mult, membrii ar trebui să fie persoane a căror integritate să nu le pemită să urmărească profitul personal din acest angajament. De asemenea, ar trebui ca membrii să lipsească de la acele discuţii sau sarcini în care ar putea exista un conflict de interese. Administraţia locală care tratează cu seriozitate aceste probleme, va fi respectată de comunitate pentru introducerea acestor standarde. Membrii Comitetului Consultativ nu au o treabă uşoară de făcut; probemele pe care le au de abordat sunt dificile şi controversate, iar munca în echipă necesită mult timp. Pe de altă parte, persoanele care lucrează ca voluntari ar putea să aibă ca motivaţie următoarele argumente: Ø o întrunire a comitetului de buget se bucură de un anumit prestigiu; Ø membrii comitetului înţeleg mult mai bine problemele fiscal- bugetare ale comunităţii; Ø pensionarii pot să facă parte din această echipă, din dorinţa de a-şi ocupa mai bine timpul liber; Ø unii oameni consideră ca o adevărată recompensă, faptul de a lucra într-un grup de cetăţeni informaţi care au diferite abilităţi şi cunoştinţe; Ø munca într-un comitet consultativ permite educarea membrilor acestuia cu privire la procesul guvernării, mai ales atunci când adimnistraţia este deschisă şi transparentă; Ø unii oameni doresc să întărească idealurile democratice ale comunităţii, doresc să dea un exemplu bun celorlalţi, sunt onoraţi să-şi ajute comunitatea şi sunt convinşi că experienţa câştigată îi va ajuta în viitor. Cetăţenii se pot implica şi în procesul de planificare al investiţiilor. Programul de investiţii cuprinde diferite proiecte în legătură cu: starea drumurilor, furnizarea agentului termic, reţeaua de apă, sistemul de salubritate, parcuri şi şcoli. Proiectele de investiţii influenţează, de obicei, calitatea vieţii oamenilor, vin în întâmpinarea nevoilor oamenilor de la aspecte legate de furnizarea hranei până la cele de adăpost. Este pe deplin justificat, ca în planificarea investiţiilor viitoare precum şi în procesul de extindere al unor servicii, colectivitatea să fie consultată. Aceasta nu înseamnă că, dacă se manifestă o puternică cerere din partea populaţiei pentru un proiect de interes particular, acesta ar trebui inclus în programul de investiţii al comunităţii locale. Sunt multiple aspecte de natură tehnică, economică, financiară şi juridică, ale planificării investiţiilor care necesită consultarea de experţi. Cu toate acestea, cetăţenii pot să ajute la definirea nevoilor, stabilirea priorităţilor şi să sprijine procesul schimbării. Dacă oamenii sunt excluşi din procesul consultării, administraţia nu îşi va îndeplini responsabilităţile ca partener al cetăţenilor şi acest lucru va avea efecte negative, care pot fi enumerate astfel: Ø scade încrederea în aparatul administrativ, acesta fiind element esenţial în procesul democratic; Ø intensifică obiecţiile acestora care se opun planului sau deciziei; Ø crează probleme politice reprezentanţilor aleşi în autorităţile locale; Ø contribuie la amplificarea rezistenţei, în cazul eventualelor tentative de creştere a impozitelor şi taxelor, care ar putea fi utilizate în finanţarea unui proiect/program. Or, oamenii au dreptul să ştie dacă administraţia are de gând să folosească banii contribuabililor sau să contracteze o datorie în numele comunităţii. Această chestiune este importantă, mai ales dacă planul de investiţii programat va solicita ajustarea impozitelor şi taxelor. Cât de devreme este posibil, în decursul acestui proces, administraţia ar trebui să-i informeze pe cetăţeni, cu privire la intenţiile sale şi, totodată, să le asculte opiniile. 87

Cetăţenii trebuie să se implice şi în dezvoltarea economică a comunităţii. Dezvoltarea economică este procesul prin care administraţia locală şi/sau comunitatea, bazată de grupuri, administrează resursele existente şi intră într-un angajament de parteneriat cu sectorul privat, în vederea creării de locuri de muncă şi pentru a stimula activităţile economice într-o zonă economică bine definită. Prin procesul dezvoltării economice, comunitatea locală îşi poate administra mai bine resursele proprii şi poate spori nivelul de bunăstare al locuitorilor săi. În timp ce dezvoltarea economică este un proces pe termen lung, pe termen scurt se pot întreprinde acţiuni concertate de promovare a investitorilor locali, stimularea parteneriatului public-privat pentru dezvoltarea afacerilor, crearea de noi pieţe de desfacere. Un punct forte al dezvoltării economice descentralizate, este acela că oamenii sunt mai legaţi de viaţa comunităţii. Astfel, la nivel local se pot cuantifica mult mai bine nevoile comunităţii, iar în virtutea sentimentului de identitate locală, cetăţenii sunt direct interesaţi ca localitatea în care trăiesc să se dezvolte tot mai mult, pentru că şi aceştia vor trăi mai bine. Implicarea cetăţenilor în planificarea strategică a dezvoltării economice şi informarea lor permanentă despre evoluţia proiectelor şi rezultatele obţinute, constituie premisa asigurării suportului cetăţenilor în acţiunile comunităţii; în plus, cetăţenii au sentimentul că sunt direct interesaţi în dezvoltarea comunităţii. Implicarea cetăţenilor în procesul de planificare şi de realizare a strategiei necesită mai mult decât o simplă participare a doar uneia dintre părţi, a reprezentanţilor întregii comunităţi. Astfel, este necesar să se ţină cont de varietatea de grupuri interesate în procesul de dezvoltare economică, dar şi de motivul pentru care aceştia sunt interesaţi. Aceste grupuri pot include, de exemplu, comercianţi, bancheri, investitori, operatori imobiliari, proprietari, reprezentanţi ai oficiului forţelor de muncă, grupuri orientate spre protecţia mediului, precum şi reprezentanţi ai comunităţii care vor suporta consecinţele impactului dezvoltării. Un alt grup de interes important în dezvoltarea economică locală este cea mai mare regiune economică din care face parte comunitatea. O parte a procesului de comunicare pe problema dezvoltării economice din contextual actual al României, este înţelegerea planurilor economice şi intenţiilor la nivel local. Aceasta ar trebui să fie o parte a informării bazate pe nivelul de planificare economică a comunităţii. Ar fi ideal, ca obiectivele economice de la nivel local să fie stabilite cu aportul comunităţii. O comunitate poate să propună planificarea strategică a dezvoltării economice, din raţiuni diverse, cum sunt următoarele: Ø implementarea unui singur proiect, ca de exemplu, atragerea unor investitori sau dezvoltarea turismului; Ø rezolvarea unor probleme specifice, ca de exemplu, atragerea comunităţii faţă de închiderea unor instalaţii importante sau a unor uzine; Ø elaborarea unei strategii de dezvoltare pe termen lung a întregii comunităţi. Elementul cheie este acela ca administraţia locală să recunoască faptul că dezvoltarea economică reprezintă o iniţiativă a comunităţii. Acest lucru este bine realizat atunci când comunitatea este mobilizată, atât în realizarea, dar şi în implementarea programului. Dezvoltarea economică solicită o participare activă a tuturor grupurilor de interes, de la oameni de afaceri, la liderii comunităţii. Toţi aceştia trebuie angajaţi pe deplin în procesul de elaborare al strategiei, dar şi în implementarea acesteia.

88

6. Modalităţi de îmbunătăţire administraţia publică

a

procesului

decizional

în

Literatura de specialitate susţine că îmbunătăţirea proceselor de luare a deciziilor se bazează pe crearea unui mediu favorabil care maximizează potenţialul uman pentru a atinge performanţa. Această recomandare se poate încadra cu uşurinţă în funcţiile generale ale managementului unei instituţii, atât publice cât şi private. Observaţia care se impune este aceea că managementul din sectorul public se confruntă cu mai multe piedici decât managementul din sectorul privat, atunci când încearcă să-şi îndeplinească funcţiile. Realizarea unui mediu adecvat punerii în valoare a potenţialului uman se bazează pe o succesiune de etape şi anume: ð structura problemei care trebuie rezolvată; ð ordonarea obiectivelor şi a motivaţiilor, în vederea stabilirii priorităţilor; ð îmbunătăţirea calităţii alternativelor propuse decidentului; ð creşterea calităţii informaţiilor disponibile şi a felului în care acestea sunt prezentate; ð preocuparea permanentă pentru îmbunătăţirea pregătirii profesionale a factorilor de decizie şi a personalului implicat în judecata profesională. Termenul judecată profesională este folosit într-o manieră variată şi are următoarele caracteristici: 1. judecata care evită conflictul de interese. Este vorba de conduita profesională care nu are voie să fie influenţată de interese sau loialitate faţă de terţe părţi; 2. judecata bazată pe educaţie. Există situaţii ca în cazul planificării arhitecturii urbane, în care forţe ale pieţei pot influenţa, dacă li se permite, rezultatul unor judecăţi profesionale. În aceste cazuri, rezultatele pot duce la soluţii total greşite, cum ar fi distrugerea unor clădiri cu valoare istorică, din dorinţa de a se construi sediul unei bănci; 3. judecata bazată pe autonomia profesională. Asupra anumitor decizii se pot manifesta influenţe care să atenteze la autonomia profesională; de exemplu, refuzul unor companii de asigurări de a încheia asigurări medicale considerate indispensabile de către medici şi care-i pune în ipostaza de a nu-şi practica meseria în condiţii legale; 4. judecata bazată pe puterea discreţionară a persoanei care ia decizia de a depăşi limitele impuse de regulament. Există situaţii în care decizia este lăsată, în anumite limite, la latitudinea decidentului. Acesta trebuie să elaboreze o judecată profesională asupra situaţiei care îi este adusă la cunoştinţă, ca de exemplu decizia de a prelungi ajutorul de şomaj pentru un solicitant; 5. judecata este rezultatul unui proces complex, fundamentat pe interpretarea şi analiza informaţiei disponibile; alegerea soluţiei optime şi monitorizarea continuă a metodologiei de introducere a corecţiilor necesare; 6. judecata este de calitate, corectă şi bazată pe experienţa practică a celor care decid. Practica ajută la întărirea capacităţii de diagnoză corectă şi la rapida adaptare la realităţile din teren. Spre deosebire de judecata profesională, judecata neprofesională nu foloseşte structuri şi mijloace potrivite problemei analizate. Decidentul neprofesionist ignoră incertitudinea mediului şi erorile intuiţiei pe care se bazează în mod exagerat; este părtinitor şi lipsit de obiectivitate, influenţat de informaţii nerelevante şi confundă faptele cu valorile.

89

7. Efectele deciziilor administrative

Efectele deciziei

F

Efectele deciziei administrative sunt consecinţele pe care aceasta le generează prin simplul fapt al adoptării sale. Astfel, ca urmare a adoptării, decizia devine obligatorie pentru toţi aceia cărora li se adresează. În consecinţă, funcţionarii urmează să-şi realizeze activitatea profesională, în conformitate cu deciziile luate. Decizia poate atrage sancţiuni asupra celor care nu se conformează prevederilor sale. De asemenea, decizia beneficiază de executarea ei din oficiu; drept urmare, ea poate fi executată de administraţia publică prin proprii agenţi (servicii publice, forţă publică), utilizând, dacă este necesar, mijloace de constrângere (materială), pentru a anihila rezistenţa celor interesaţi. În cazul în care decizia se dovedeşte ilegală sau inoportună, administraţia poate s-o anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilaterală, fără să fie necesar consimţământul părţilor. Efectele deciziei administrative pot fi anihilate, suspendate, încetinite sau accelerate, prin politica statului, modificarea cadrului legal sau a activităţii şi structurii administraţiei. Un factor care contribuie la blocarea dinamicii deciziei administrative îl constituie spiritul rutinier. Lipsa iniţiativei, absenţa operativităţii pot paraliza o decizie administrativă. Elemente care la prima vedere par minore (lipsa echipamentelor moderne de calcul sau a personalului de execuţie) pot prejudicia eficienţa şi dinamica deciziei. Eficienţa unei decizii administrative se bazează pe prevederea şi calcularea efectelor pe care le generează şi care pot fi directe şi indirecte. Efectele directe. Din momentul în care a fost adoptată decizia, dreptul administrativ pune capăt deliberărilor şi clarifică problemele prin rezolvarea lor în practică. Pentru unii, decizia adoptată reprezintă confirmarea punctului lor de vedere. Pentru alţii ea înlătură anumite incertitudini şi îndoieli. Indiferent de situaţie, decizia este obligatorie, chiar şi pentru cei care o consideră greşită. Nu este suficientă unirea celor două elemente, înţelegerea şi voinţa, pentru ca decizia să producă efecte. Mai este necesar, ca cei care adoptă decizia să fie convinşi că aceasta corespunde şi satisface cerinţele vieţii sociale. O decizie administrativă cuprinde elemente omogene şi eterogene. Excesul celor din urmă, dăunează echilibrului şi stabilităţii deciziilor. Alte decizii nu produc efectele aşteptate, fiindcă prin conţinutul lor descurajează acţiunea. Deciziile eronat concepute au efecte slabe şi nu par aplicabile. Este de preferat să se atingă un obiectiv mai modest, decât să se eşueze spre unul irealizabil. În alte cazuri, deciziile nu se aplică, pentru că între timp, ele nu mai corespund realităţilor sociale, devenind inutile. Efectele indirecte. Acestea privesc pe funcţionarii care decid, autorităţile publice şi administraţiile. Ele reflectă răspunderea asumată de cei care au luat o anumită decizie. În calitate de autori, ei vor apăra decizia respectivă, căutând să-i asigure eficienţa pentru ca aceasta să producă toate efectele. Decizia administrativă produce efecte indirecte şi asupra autorităţilor publice superioare: Parlamentul, Guvernul. Ea clarifică uneori scopurile politice şi , la un nivel superior, concepţiile cu privire la interesul general. Un alt efect indirect rezidă în limitarea posibilităţilor de a recurge, în mod repetat, la decizii de acelaşi gen. În acest domeniu este inutilă o varietate de instrumente care să reflecte dinamica vieţii sociale. 90

Efectul indirect asupra instituţiilor publice constă în consolidarea, modificarea sau chiar desfiinţarea unora dintre ele. Incidenţa asupra populaţiei, depinde de modul în care aceasta a participat la procesul decizional. De gradul participării cetăţenilor la activitatea administraţiei statului, depinde atitudinea de adeziune, colaborare, rolul lor activ sau pasiv faţă de decizia administrativă. Efectele unei decizii administrative sunt influenţate de modul de execuţie a acesteia, deoarece se ridică problema organizării raţionale şi eficiente a resurselor materiale, umane şi financiare. Pentru executarea corespunzătoare a deciziilor, s-au formulat unele recomandări şi anume: ð separarea îndeplinirii unei decizii, de celelalte acţiuni ale administraţiei; orice executare urmează să se integreze în structura de ansamblu a administraţiei; ð o bună executare depinde de experienţa şi cunoştinţele în materie ale funcţionarilor publici; ð executarea operativă a deciziei, deoarece orice întârziere poate avea efecte dăunătoare, după cum şi graba aduce prejudicii; ð executarea este mai facilă, atunci când decizia se integrează în cadrul tradiţional al activităţilor administrative sau poate fi mai dificilă dacă impune inovaţii în materie. În primul caz, ceea ce influenţează execuţia, este rutina funcţionarilor, iar în cel de-al doilea caz, lipsa lor de curaj. Execuţia unei decizii se împleteşte cu activitatea de control, care verifică atât derularea procesului decizional, cât mai ales, rezultatele obţinute. Controlul furnizează informaţii necesare în elaborarea deciziilor viitoare şi, în fond, marchează dinamica deciziei administrative.

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 1. ALEXANDRU, I., Criza administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraţia publică - Teorii, realităţi, perspective, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura “All Beck”, Bucureşti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraţiei publice, Editura “Independenţa Economică”, Brăila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraţia publică şi cetăţeanul, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, Ştiinţa administraţiei, Editura Lumina Lex”, Bucureşti, 2004.

91

9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005. 10. NEGOIŢĂ, AL., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „ATLAS LEX”, Bucureşti, 1993. 11. OROVEANU, M. T., Tratat de ştiinţa administraţiei, Editura „CERMA”, Bucureşti, 1996. 12. POPESCU, C. L., Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura "All Beck", Bucureşti, 1999. 13. PREDA, M., Drept administrativ – partea generală, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2006. 14. PREDA, M.; VASILESCU, B., Drept administrativ – partea specială, Editura “Lumina Lex”, Bucureşti, 2007. 15. SANTAI, Ion, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „Risoprint”, Cluj – Napoca, vol. I şi II, 2003.

TEST DE AUTOEVALUARE TESTE ŞI ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE 1. Definiţi decizia administrativă. 2. Clasificaţi deciziile administrative în funcţie de gradul lor de operativitate şi după măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor. 3. Arătaţi principalele modele de fundamentare a deciziei administrative 4. Descrieţi modelul politic de elaborare a deciziilor administrative. 5. Care sunt fazele elaborării unei decizii administrative? 6. Descrieţi etapa pregătirea proiectului de decizie. 7. Care sunt efectele deciziei administrative?

92

TEMĂ DE REFLECŢIE

Initierea deciziei , adoptarea deciziei

93

CAPITOLUL VIII Controlul administrative

Obiectiv general: cunoaşterea rolului, obiectivelor, formelor şi metodelor de control administrativ.

Obiective operaţionale: -

reliefarea rolului şi necesităţii controlului în administraţia publică; identificarea şi prezentarea obiectivelor controlului administrativ; cunoaşterea principalelor modele de fundamentare a deciziei administrative; prezentarea formelor şi metodelor de control administrativ; reliefarea efectelor controlului administrativ.

1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ 2. Organizarea controlului administrativ 3. Metode de control 4. Efectele controlului administrativ

1. Necesitatea şi obiectivele controlului administrativ

Noţiune

F

Controlul reprezintă una din componentele activităţii de administrare sau conducere şi este nelipsit, ca atare, în sistemele administrative din toate timpurile. Exercitarea controlului se integrează în activitatea de administraţie şi semnifică mijlocul prin care se analizează modul cum organele administrative îşi îndeplinesc sarcinile. Într-una dintre accepţiunile sale, controlul constă în observarea, constatarea sau stabilirea situaţiei de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile şi sesizarea organelor competente. În esenţa sa, controlul vizează îmbunătăţirea rezultatelor dintr-un anumit sector, înlăturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii şi de etaloane de măsură, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui să fie. Necesitatea controlului este strâns legată de modul în care se derulează procesul decizional. Astfel, prin control se verifică în mod nemijlocit, cum se îndeplinesc deciziile administrative, se iniţiază noi demersuri şi se corectează eventualele disfuncţionalităţi. 94

Necesitatea controlului rezultă din însăşi natura lui, fiind o activitate conştientă ce urmăreşte scopuri multiple, însă, pentru aceasta, controlul trebuie să satisfacă următoarele condiţii: 1. să fie înfăptuit chiar de conducătorii instituţiilor sau compartimentelor administrative, întrucât funcţia de control este inseparabilă de funcţia de conducere. Eficienţa controlului asigură eficienţa conducerii. În acest sens, funcţionarii de conducere trebuie să efectueze un control permanent, deoarece nu implică întreruperea activităţii celor controlaţi şi nici cheltuieli suplimentare; 2. controlul trebuie efectuat la locul realizării activităţii, spre a putea verifica modul de lucru şi rezultatele concrete ale activităţii. Controlul din birou sau prin consfătuiri nu poate ajunge la o informare precisă cu privire la starea de fapt, la descoperirea deficienţelor în activitate sau a abaterilor de la dispoziţiile legale. Şi controlul de la centru, prin rapoarte şi dări de seamă este insuficient, deoarece asemenea mijloace de informare necesită chiar ele o confruntare cu realitatea; 3. funcţia de control trebuie să fie realizată de un personal temeinic pregătit profesional, capabil să analizeze în mod judicios aspectele pozitive şi negative ale activităţii verificate şi să propună soluţii privind îmbunătăţirea rezultatelor obţinute. Controlul nu se rezumă, din acest motiv, la o singură inspecţie formală, ci implică o contribuţie nemijlocită a organului de control la rezolvarea problemelor instituţiei publice; 4. asigurarea regularităţii controlului şi a caracterului său sistematic. Dacă verificarea se efectuează periodic, conducerea poate lua măsuri, înainte ca deficienţele să se amplifice, prevenind apariţia consecinţelor negative. Astfel, se pot preveni erorile, prin îndrumări corecte, iar atunci când se constată metode de lucru utile, ele pot fi popularizate la nivelul tuturor instituţiilor administrative; 5. asigurarea caracterului preventiv; organul care efectuează controlul nu se poate limita, doar la simple constatări, fără a propune soluţii de îndreptare a situaţiei, atunci când se descoperă deficienţe. Este de dorit ca funcţia de control să contribuie practic la rezolvarea problemelor, deoarece misiunea sa se împleteşte cu acţiunea de organizare a executării sarcinilor. Ca atare, organele de control trebuie să propună soluţii concrete, în scopul remedierii deficienţelor constatate; 6. asigurarea caracterului principial, ca suport obiectiv al constatărilor şi măsurilor adoptate; controlul trebuie să fie obiectiv, imparţial şi să nu denatureze situaţia constatată. În acelaşi timp, controlul trebuie să fie complet, să semnaleze atât aspectele negative, cât şi pe cele pozitive; 7. asigurarea integralităţii controlului; astfel el urmează să cuprindă toate compartimentele de activitate, nu numai pe cele cu probleme, ci şi resorturile unde nu s-au semnalat lipsuri. Chiar dacă atenţia trebuie focalizată înspre compartimentele ineficiente, aceasta nu înseamnă neglijarea celorlalte, care în lipsa unei verificări a activităţilor pot comite erori; 8. controlul trebuie să aibă un caracter organizat. Înainte de începerea controlului este necesară examinarea materialelor privind activitatea compartimentului care urmează a fi verificată (procese verbale, rapoarte informative, sesizări, reclamaţii, dări de seamă, statistici etc.), precum şi studierea actelor normative, inclusiv instrucţiunile de aplicare a lor. Acest studiu are ca scop, documentarea asupra problemelor specifice compartimentului, rezultatelor activităţii din trecut, deficienţelor constatate şi măsurilor întreprinse de organul de control anterior. Pe baza acestor documentări, se întocmeşte un plan operativ de control, pentru fiecare instituţie în parte, în care sunt prevăzute: obiectivele cu caracter general şi 95

Obiectivele controlului administrative

F

particular; perioada în care urmează a fi controlată; modalităţile de control şi durata verificării. Obiectivele controlului administrativ pot fi prezentate succint, astfel: – descoperirea şi evidenţierea celor mai adecvate metode de lucru în administraţia publică, pentru a fi generalizate; – stabilirea cauzelor care frânează activitatea şi propunerea de măsuri pentru înlăturarea lor; – verificarea modului în care este utilizat ansamblul mijloacelor juridice aflat la dispoziţia instituţiilor publice pentru înfăptuirea funcţiilor organizatorice; – verificarea îndeplinirii din punct de vedere cantitativ a sarcinilor din administraţia publică, în raport cu volumul resurselor consumate; – cunoaşterea comportamentului personalului administrativ, în vederea aprecierii corecte a contribuţiei acestuia la optimizarea activităţii din administraţie. În temeiul constatărilor controlului, conducerea poate proceda la o altă organizare a activităţii, la promovarea elementelor valoroase şi la adoptarea de măsuri adecvate faţă de cei care nu-şi îndeplinesc sarcinile de serviciu. Efectuarea controlului constituie un prilej de a verifica dacă activitatea şi structura administraţiei sunt eficiente şi pe măsura sarcinilor primite.

2. Organizarea controlului administrativ Punctul de pornire, în problema organizării controlului, este rolul special al acestora de a observa evoluţia situaţiei sau a stărilor de fapt, cu scopul adoptării de soluţii necesare pentru îmbunătăţirea activităţii controlate. În plus, acţiunile de control şi implicit cele de constatare, sunt indisolubil legate de funcţia de conducere. De aceea, la organizarea controlului, trebuie să se ţină seama de următoarele cerinţe: 1) orice conducător al unei instituţii publice trebuie să-şi exercite atribuţiile de control, atât în ceea ce priveşte activitatea funcţionarilor din subordinea sa, cât şi în privinţa rezultatelor acţiunii organului administrativ, în ansamblu. 2) apropierea compartimentului organizatoric care îndeplineşte funcţia de control, de personalul din conducere capabil să ia măsuri de remediere, în scopul diminuării distanţei dintre constatarea făcută şi măsura luată. 3) operaţiunea de control şi întocmirea anterioară a rapoartelor de activitate să se realizeze de funcţionarii publici independenţi care nu răspund direct de domeniul controlat. Altfel, materialele prezentate de către aceştia nu oferă o garanţie de apreciere obiectivă a activităţii din instituţia respectivă. În plus, ele ar putea să nu corespundă pe deplin realităţii şi să fie excesiv de optimiste. 4) controlul nu este exonerat de orice răspundere. Controlorul trebuie să răspundă personal, dacă nu constată la timp o situaţie care trebuie remediată şi dacă nu efectuează o analiză completă şi obiectivă a împrejurărilor de fapt. Însă, controlul nu poartă răspunderea, în totalitate, pentru modul în care sunt aplicate soluţiile. 5) persoanele care efectuează controlul trebuie să aibă capacitate profesională deosebită, competenţă şi calităţi personale. Ele trebuie să ocupe, sub raport organizatoric, o poziţie care să le faciliteze misiunea şi să nu le-o îngreuneze. Această poziţie poate fi stabilită ţinând cont de două criterii principale, şi anume: – primul criteriu priveşte răspunderea şi subordonarea controlorului faţă de serviciul controlat. Acela care face controlul nu trebuie să poarte răspunderea pentru starea de fapt existentă, pentru a păstra caracterul obiectiv al constatărilor sale; 96

– al doilea criteriu îl constituie modul în care calitatea activităţii controlorului influenţează cariera lui personală; dacă salarizarea şi promovarea depind de promptitudinea şi precizia informaţiilor acumulate sau de eficienţa activităţii sale de control. Pentru a asigura obiectivitatea controlorului, cointeresarea sa materială trebuie să depindă de eficienţa muncii sale. 6) la stabilirea volumului controlului, trebuie să se ţină seama de faptul că amplificarea exigenţei, faţă de activitatea administraţiei, atrage în mod necesar, creşterea calităţii şi a numărului organelor de control. Fără un număr suficient de organe de control, nu se poate analiza întreaga activitate a administraţiei. Totodată, din raţiuni de ordin economic, nu este de dorit un număr prea mare de organe de control, care pe de o parte, ar consuma un volum ridicat de resurse ale administraţiei, iar pe de altă parte ar frâna activitatea acesteia. 7) În fine, pentru evitarea unor aspecte negative, este necesară coordonarea acţiunilor de control, efectuând verificarea simultană a tutror compartimentelor instituţiei publice şi realizându-se însemnate economii de timp şi de resurse. La raţionalizarea activităţii de control, aduce o contribuţie importantă organizarea sistematică a acestuia, favorizând munca în echipă, dar şi autocontrolul fiecărui funcţionar.

3. Metode de control

Metode de control administrative

F

Diversificarea activităţilor în administraţia publică a determinat o varietate de metode de control, care pot fi clasificate astfel: 1) După momentul soluţionării unei probleme în administraţie şi metodele utilizate pentru analiza caracterului său raţional şi eficient, controlul poate fi: prealabil, concomitent şi posterior. În cadrul controlului prealabil, decizia administrativă nu poate fi adoptată, decât dacă verificarea atestă că sunt îndeplinite condiţiile legale. Această formă de control are un caracter preventiv şi prezintă avantajul că, evită comiterea unor neregularităţi. Dezavantajul său constă în îngreunarea procedurii administrative. Controlul concomitent se practică în acelaşi timp cu derularea activităţii în administraţie, dar el este dificil de realizat şi se întâlneşte mai rar. Controlul posterior constituie metoda utilizată, în mod obişnuit, în administraţie. El lasă posibilitatea realizării iniţiativei şi activităţii în seama organelor administrative şi stimulează răspunderea acestora pentru acţiunile efectuate. Riscul controlului posterior rezidă în faptul că, uneori, poate interveni cu întârziere. 2) După cum se anunţă sau nu data efectuării controlului (prin diverse metode), acesta poate fi prevăzut (anunţat) şi inopinat (neanunţat). Controlul prevăzut (anunţat) urmăreşte, atât descoperirea erorilor în activitatea dintr-o instituţie publică, cât mai ales, analiza profundă a activităţii realizate. Această metodă corespunde cerinţelor unui control de tehnică administrativă. Controlul inopinat are drept scop surprinderea şi evidenţierea deficienţelor organului verificat şi a neregulilor existente în activitatea acestuia. El reprezintă un avertisment pentru funcţionari, în sensul că oricând pot fi controlaţi, astfel încât să nu săvârşească abateri în activitatea lor. Necesitatea unor asemenea acţiuni inopinate poate să apară în unele domenii din administraţie, atunci când un fenomen oarecare trebuie urmărit după modul cum se manifestă zilnic; de exemplu, verificarea modului în care sunt primiţi cetăţenii în instituţiile publice şi le sunt rezolvate problemele. 97

O asemenea metodă nu se recomandă, atunci când se urmăreşte o analiză în profunzime a activităţilor administrative. Pentru ca verificarea să fie eficientă, este mai raţional ca şi funcţionarii, ale căror acţiuni urmează a fi controlate, să fie informaţi despre aspectele supuse examinării; astfel, ei pot să reflecteze asupra problemelor analizate şi să conlucreze la efectuarea verificării, pregătind materiale şi documente necesare sau formulând propuneri privind îmbunătăţirea activităţii. Chiar dacă sunt preveniţi asupra controlului, funcţionarii pot încerca să înlăture deficienţele existente, dar problemele pe care le rezolvă administraţia sunt atât de complexe, încât anunţarea controlului nu permite, de obicei, schimbarea situaţiei de fapt. 3) După metodele utilizate şi care pot fi axate, pe cazuri, fie individuale, fie generale, se mai pot distinge: un control pe eşantioane şi unul exhaustiv. În controlul pe eşantioane se examinează cazuri individuale care se generalizează, pe când în cel exhaustiv se studiază toate elementele domeniului analizat. În controlul ehaustiv, acesta îşi concentrează atenţia asupra unui singur compartiment, se crează condiţii pentru o analiză aprofundată şi rapidă. Dar în acest caz, apare riscul unei imagini limitate asupra instituţiei controlate şi nu se poate analiza multilateral problema studiată. De aceea, numai în cazul unei abordări ample şi complexe a problemelor de specialitate, conducerea instituţiei publice poate lua o decizie corectă. 4) O altă clasificare, din punctul de vedere al metodelor folosite, diferenţiază: efectuarea controlului la faţa locului, de cel pe acte sau pe dosar. Controlul la faţa locului prezintă avantajul de a lua contact nemijlocit cu funcţionarii a căror activitate se analizează. Prin această metodă, controlorul colectează diferite detalii, fără să obţină o vedere de ansamblu şi să poată compara diferitele detalii, ca în cazul examenului pe dosar. La controlul pe acte, se solicită instituţiei verificate să înainteze documentele care permit să se aprecieze conformitatea activităţii cu baza de referinţă a analizei. Această metodă este lentă, antrenând un schimb de corespondenţă, cereri complementare, precizări etc. Lipsa unor contacte directe poate determina o verificare şi o apreciere inexacte. 5) Controlul se mai poate realiza: în mod unilateral sau în contradictoriu. Controlul unilateral se realizează fără participarea funcţionarului a cărui acrivitate este analizată. Este o metodă autoritară, cu efect de intimidare, în care nu se cer explicaţii şi nici funcţionarul controlat nu-şi formulează apărarea. Controlul contradictoriu înseamnă confruntarea opiniilor şi se realizează cu participarea funcţionarului a cărui activitate este analizată. În această metodă democratică, se favorizează eficienţa controlului, evitânduse erorile de interpretare şi deducţiile eronate. Riscul constă în aceea că se oferă prilejul unor funcţionari abili săl deruteze pe controlor. Dar acest risc este minor faţă de avantajele prezentate. 6) Controlul mai poate fi efectuat: în mod liber sau dirijat după normele procedurale. În organizarea controlului există o anumită doză de libertate, pe care controlorul o are, în reunirea elementelor ce-i permit să-şi formuleze poziţia. Metoda controlului liber permite o investigare mai suplă şi face posibilă descoperirea unor aspecte pe care controlul dirijat nu ar putea să le pună în evidenţă. Metoda controlului dirijat respectă procedura în materie şi oferă mai multe garanţii de reuşită activităţii realizate. 7) Alte metode de control mai sunt: 98

_ controlul individual - exercitat de un singur controlor, respectiv controlul colegial, efectuat în echipă; _ controlul de materialitate - care priveşte verificare elementelor concrete, pentru care aprecierea se reduce doar la prezenţa sau absenţa factorilor măsurabili; _ controlul de regularitate - care asigură confruntarea elementului supus verificării cu o normă sau cu o regulă juridică; el se referă, în general, la actele juridice şi la operaţiuni financiare; _ control de rentabilitate - care depinde de metodele contabile utilizate şi are un caracter sintetic, atunci când vizează bunuri şi activităţi al căror cost trebuie evaluat. El face o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a îndeplini misiunea stabilită; _ controlul de eficienţă - implică probleme de apreciere a activităţilor şi rezultatelor care pot fi comparate între ele; el include o anumită dificultate, deoarece rezultatul, obţinut prin diferite procedee, nu se poate evalua întotdeauna în cifre (ca la controlul de rentabilitate).

4. Efectele controlului administrativ

Efectele controlului administrativ

F

Exercitarea controlului administrativ produce efecte primare şi efecte derivate. Efectul primar al controlului administrativ constă în stabilirea unei aprecieri de conformitate. Astfel, dacă în aprecierea pe care o face organul de control, rezultă concordanţa dintre activitatea administraţiei cu ceea ce se aştepta de la ea, înseamnă că aceasta funcţionează normal. Punerea în evidenţă a neconcordanţelor produce efecte derivate, al căror scop este restabilirea conformităţii, între ceea ce trebuia să facă administraţia şi ceea ce a realizat. Dintre efectele derivate, menţionăm: º transmiterea constatărilor organului competent, în scopul de a lua măsuri pentru remedierea deficienţelor semnalate; º publicarea constatărilor, având ca scop informarea opiniei publice; în acest mod, funcţionarii pot să se conformeze cu normele de referinţă, pentru a-şi desfăşura activitatea mai eficient. În mod practic, concluziile controlului sunt dezbătute în instituţia administrativă supusă verificării, formulându-se, dacă este cazul, obiecţiuni şi propunându-se măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii; º autocontrolul constă în acţiunile întreprinse de către organul de control, pentru a restabili conformitatea şi pentru a remedia deficienţele, prin propriile sale decizii. Întrucât controlul urmăreşte respectarea normelor juridice, rezultatul său constă în conformarea Administraţiei cu această stare şi cu aplicarea legii de către toţi funcţionarii publici. Controlul se derulează într-o succesiune logică de operaţiuni, fiind urmat de acţiunea de evaluare care finalizează întrgul demers al verificării. Aceasta din urmă se soldează, fie cu analiza impactului activităţii de control asupra administraţiei fie cu aprecieri, reflecţii sau dezbateri cu caracter public. În vederea realizării acestui scop, se ţine cont de următoarele raţiuni: 1) raţiuni de eficienţă. Activitatea de control urmăreşte ca administraţia publică să funcţioneze în mod raţional şi eficient, ca un ansamblu unitar. Atrăgându-i atenţia asupra abaterilor constatate de la normele stabilite şi propunând soluţii pentru remedierea deficienţelor constatate, controlul contribuie la funcţionarea în condiţii optime a administraţiei. 99

2) raţiuni de legalitate. Prin acestea se urmăreşte respectarea legilor de către instituţiile publice; în acest mod, administraţia publică devine mai eficientă, deoarece lucrează în interesul general. 3) raţiuni de legitimitate. O importantă funcţie a controlului este aceea că verifică în ce măsură administraţia transpune în practică concepţia politico-juridică a statului, pentru a acţiona în cadrul legitimităţii. Controlul are un efect dinamic şi devine un factor de progres, urmărind optimizarea activităţilor administrative. Acţiunea administraţiei apare pe primul plan, iar aceea a controlului, pe un plan secundar. În anumite condiţii, exercitarea controlului poate frâna activitatea administraţiei şi spori costurile sale; aceasta denotă că activitatea de control a fost concepută în mod eronat şi trebuie reorganizată pentru a nu prejudicia acţiunile instituţiilor publice.

2h

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 1. ALEXANDRU, I., Criza administraţiei, Editura Economică, Bucureşti, 2001. 2. ALEXANDRU, I., Administraţia publică - Teorii, realităţi, perspective, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2002. 3. APOSTOL TOFAN, D., Drept administrativ, vol. I/vol II, Editura “All Beck”, Bucureşti, 2003/2004. 4. CHEVALIER, J. Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986. 5. DORIAN, Rais, Managementul administraţiei publice, Editura “Independenţa Economică”, Brăila, 1999. 6. IORGOVAN, A., Tratat de drept administrativ, vol. I-II, ediţia a IV-a, Editura "All Beck", Bucureşti, 2005. 7. MANDA, C.; BANCIU, D., Administraţia publică şi cetăţeanul, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997. 8. MANDA, Corneliu, Ştiinţa administraţiei, Editura Lumina Lex”, Bucureşti, 2004. 9. MANDA, Corneliu, Controlul administrativ în spaţiul juridic european, Editura „Lumina Lex”, Bucureşti, 2005. 10. NEGOIŢĂ, AL., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura „ATLAS LEX”, Bucureşti, 1993.

TEST DE AUTOEVALUARE

100

TESTE ŞI ÎNTREBĂRI DE AUTOEVALUARE 1. Care este rolul controlului administrativ într-o organizaţie publică? 2. Care sunt condiţiile ce trebuie îndeplinite pentru a putea efectua controlul administrativ? 3. Precizaţi obiectivele controlului administrativ. 4. Prezentaţi formele controlului administrativ. 5. Care sunt metodele de control administrativ? 6. Evidenţiaţi efectele controlului administrativ.

TEMĂ DE REFLECŢIE

Controlul inopinat

101

102