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Ministerio para las Administraciones Publicas

Lecturas de Teoria de la Organizacion VOL I La evolucion historica del pensamiento organizativo. Los principales paradigmas teoricos Seleccion detextos: Carles Ramio Xavier Ballart

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Ministerio para las Administraciones Publicas Institute Nacional de Administraci6n Publica

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PRESIDENCIA

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TEORIA DE LA ORGANIZACION Volumen 1

TEORIA DE LA ORGANIZACION Volumen I

La evolución histórica del pensamiento organizativo. Los principales paradigmas teóricos

. Si se considera dentro de esta óptica, la organización formal es la expresión estructural de una acción racional. La movilización de capacidades técnicas y de gestión requiere una pauta de coordinación, una ordenación sistemática de puestos y deberes, que define una cadena de mando y hace posible la integración administrativa de funciones especializadas. En este contexto, la delegación es el acto organizativo primordial, una empresa precaria que precisa la elaboración continua de mecanismos formales de coordinación y control. La seguridad de todos los participantes, y del sistema como un todo, genera una presión persistente para institucionalizar las relaciones, eliminándose así las incertidumbres de la lealtad o sentimientos individuales. Es más, es necesario que las relaciones dentro de la estructura estén determinadas de tal forma que los individuos sean intercambiables y así la organización se liberará de la dependencia de las calidades personales (3). pe esta forma, la estructura formal se convierte en sujeto de una manipulación calculable, un instrumento de acción racional. Pero cuando inspeccionamos esas estructuras formales, comenzamos a ver que nunca han podido conquistar las dimensiones no relacionables del comportamiento organizativo. Este último se convierte en indispensable para que el sistema de coordinación siga· existiendo, y al mismo tiempo, se convierte

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en fuente de fricciones, dilemas, dudas y ruina. Esta paradoja fundamental se deriva del hecho que los sistemas de acción racional están interrelacionados inevitablemente con una matriz institucional en dos sentidos significativos: 1) el sistema de acción, o la estructura formal de delegación y control que es su expresión organizativa, es en sí sólo un aspecto de una estructura social concreta compuesta por individuos que pueden interaccionar como un todo, no simplemente en términos de sus roles formales dentro del sistema; 2) el sistema formal, y la estructura social en la que halla una existencia concreta, también está sometido a la presión de un entorno institucional al que debe hacerse algún tipo de ajuste general. El diseño administrativo formal nunca puede reflejar de forma adecuada o total la organización concreta a la que se refiere, por el motivo evidente de que no hay plan o pauta abstracta que pueda, o deba, para que sea útil, describir exhaustivamente una totalidad empírica. Al mismo tiempo, lo que no está incluido en el diseño abstracto (reflejado por ejemplo en un organigrama de personal y directores) es vitalmente relevante para el mantenimiento y desarrollo del sistema formal en sí. La organización puede considerarse desde dos puntos de vista que son diferentes analíticamente, pero que están unidos empíricamente en un contexto de consecuencias recíprocas. Por una parte, cualquier sistema organizativo concreto es una economía; al mismo tiempo, es una estructura social adaptable. Si se considera como economía, la organización es un sistema de relaciones que define la disponibilidad de recursos escasos y que puede manipularse en términos de eficiencia y eficacia. Es el aspecto económico de la organización el que exige la atención de los técnicos de gestión y, en gran medida, de los estudiosos de la administración pública y privada (4). Problemas tales como el ámbito del control ejecutivo, el papel del personal o de organismos auxiliares, la relación entre la central y las delegaciones y los méritos relativos de juntas ejecutivas únicas o múltiples forman las preocupaciones típicas de la ciencia de la administración. La escala de coordinación y los principios funcionales, así como los elementos de la teoría de la organización, son productos del intento por explicar las características más generales de la organización como un «problema técnico», o en nuestros términos, una economía. Sin embargo, la organización como economía está condicionada necesariamente por los estados orgánicos de la estructura concreta, fuera de la sistemática de delegación y control. Esto se vuelve especialmente evidente cuando la atención de los líderes se dirige a problemas tales como la legitimidad de la autoridad y la dinámica de la persuasión. Se reconoce implícitamente en la acción, y explícitamente en las tareas de varios estudiosos, que la posibilidad de manipular el sistema de coordinación depende del grado en que el

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sistema sea operativo en un entorno de inducción eficaz de los participantes individuales y de las condiciones en las que se garantice la estabilidad de la autoridad. En cierto sentido, ésta es la tesis fundamental de la destacada tesis de Barnard, The Functions of the Executive. También es la hipótesis subyacente que hace posible que Urwick sugiera que los canales «adecuados» o formales de la función fáctica «confirmen y restringen» decisiones a las que se ha llegado por medios más personales (5). De nuevo nos encontramos con el concepto de administración como un proceso de la educación, en el que la función básica de liderazgo es ganar consentimiento y apoyo (6). Resumiendo, se reconoce que no pueden separarse el control y el consentimiento, incluso en estructuras autoritarias formales. La indivisibilidad del control y el consentimiento hace necesario considerar a las organizaciones formales como sistemas cooperativos, ampliando el marco de referencia de aquéllos que se preocupan de la manipulación de los recursos de la organización. En el punto de acción, o decisión ejecutiva, el aspecto económico de la organización proporciona. herramientas inadecuadas para controlar la estructura concreta. Esta idea puede comprenderse rápidamente si dirigimos nuestra atención al papel del individuo dentro de la economía organizativa. Desde el punto de vista de la organización como sistema formal, las personas reciben una consideración funcional, respecto a sus roles como participantes en segmentos asignados del sistema cooperativo. Pero de hecho, los individuos son propensos a resistirse a la despersonalización, a superar los límites de sus roles segmentarios, participar como un todo. Los sistemas formales (como caso extremo, la disposición de los «tiradores» en un perímetro militar) no pueden tener en cuenta las desviaciones introducidas de esta forma, y en consecuencia, se descomponen como instrumentos de control cuando uno se basa únicamente en ellos. El individuo total plantea nuevos problemas para la organización, en parte debido a las necesidades de su propia personalidad, en parte porque trae consigo un conjunto de costumbres establecidas, quizá como compromisos hacia grupos especiales fuera de la organización. Desafortunadamente para la adecuación de los sistemas formales de coordinación, las necesidades de los individuos no permiten prestar una atención única a los objetivos declarados del sistema en el que se han asignado. El riesgo inherente en el acto de la delegación se deriva esencialmente de este hecho. Delegar es un acto organizativo, que trata de asignaciones formales a funciones y poderes. Teóricamente, se asignan tareas a roles o puestos oficiales, no a individuos. Sin embargo, de hecho la delegación implica necesariamente a individuos concretos que tienen intereses y metas que no siempre coinciden con los objetivos del sistema formal. Como consecuencia, las per-

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sonalidades individuales pueden ofrecer resistencia a las demandas que les hacen las condiciones oficiales de la delegación. Dentro de las categorías de coordinación y delegación estas resistencias no se tienen en cuenta, de forma que cuando se producen, deben considerarse imprevisibles y accidentales. Las observaciones de este tipo de situación dentro de estructuras formales son suficientemente comunes. Un ejemplo familiar es el de la delegación a un subordinado que también debe entrenar a su propio sustituto. El subordinado puede resistirse a esta solicitud, para mantener un acceso único a los «misterios» del trabajo, y asegurar así ser indispensable para la organización. ~ En las organizaciones grandes, las desviaciones del sistema formal tienden a institucionalizarse, de forma que se establecen «leyes no escritas» y asociaciones informales. La institucionalización elimina estas desviaciones del ámbito de las diferencias personales, transformándolas en un aspecto estructural persistente de las organizaciones formales (7). Normalmente, estas reglas institucionalizadas y modos de cooperación informal son intentos de los participantes en la organización formal para controlar las relaciones grupales que forman el entorno de las decisiones organizativas. Las pautas informales (como clichés) surgen espontáneamente, se basan en relaciones espontáneas y suelen ir dirigidas a controlar alguna situación específica. Pueden generarse en cualquier lugar de una jerarquía, a menudo con consecuencias dañinas para los objetivos formales de la organización pero también pueden ampliar los recursos disponibles de control ejecutivo, contribuyendo asi a conseguir los objetivos declarados de la organización. Las desviaciones tienden a forzar un desplazamiento del sistema puramente formal como determinante eficaz del comportamiento hacia 1) una condición en la que las pautas informales refuerzan a las formales, por medio de la manipulación de sentimientos dentro de la organización a favor de la autoridad establecida; o 2) una condición en la que los controles informales ejercen una modificación sustancial de los objetivos formales, como sucede con algunas pautas burocráticas (¡{l. Esta tendencia acabará por producir una formalización de actividades informales, comenzando de nuevo el ciclo de desviaciones y transformaciones a un nivel nuevo. La relevancia de estructuras informales en el análisis organizativo subraya la significación de concebir las organizaciones formales como sistemas cooperativos. Cuando la totalidad de los grupos e individuos que interactúan se convierte en objeto de indagación, esta última no se limita a dimensiones formales, legales o de procedimiento. El estado del sistema surge como punto significativo de análisis, como sucede cuando una situación interna cargada de conflictos cualifica e informa acciones determinadas ostensiblemente por relaciones y objetivos formales. Una comprensión adecuada del proceso orga-

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nizativo debe posibilitar la interpretación de los cambios en el sistema formal -nuevos nombramientos, o reglas, o reorganizaciones- en su relación con los lazos informales y no reconocidos de amistad, lealtad de clase, clichés de poder o compromisos externos. Esto es lo que quiere decir «conocer el paño». El hecho de que la implicación de individuos como personalidades plenas tienda a limitar la adecuación de sistemas formales de coordinación no implica que las características de la organización tengan que ser las de los individuos. Debe reconocerse el carácter orgánico emergente de la organización formal considerada como sistema cooperativo. Esto significa que es la organización la que toma las decisiones, toma medidas y hace ajustes. Esta opinión plantea la cuestión de la relación entre organizaciones y personas. La significación del énfasis teórico sobre el sistema cooperativo como tal se deriva de que ciertas acciones y consecuencias están relacionadas, independientemente de la personalidad de los individuos implicados. Así, aunque se haga referencia a la «paradoja de la organización» -la tensión creada por las consecuencias inhibitorias de ciertos tipos de estructuras informales dentro de la organización- esto no significa que los propios individuos estén en un aprieto. Es la naturaleza de las consecuencias de los intereses divergentes dentro de la organización la que crea la condición, un resultado que puede obtenerse independientemente de la conciencia o de las calidades de los individuos que participan. De forma similar, parece útil insistir en que existen cualidades y necesidades del liderazgo, relacionadas con el puesto y el rol, que son persistentes, a pesar de las variaciones de carácter o personalidad de los propios líderes individuales. Los sistemas de acción racional son característicos de los individuos y organizaciones. El intento consciente por movilizar los recursos internos disponibles (por ejemplo, la autodisciplina) para conseguir un objetivo declarado -denominado aquí economía o sistema formal- es un aspecto de la psicología individual. Pero la personalidad, considerada como un sistema dinámico de deseos, compulsiones y represiones interrelacionadas, define un sistema que es esencial, y sin embargo potencialmente dañino, para lo que se considera «economía del aprendizaje» o para una acción racional individual. Al mismo tiempo, la personalidad individual es una estructura adaptable, y esto también requiere un marco de referencia más amplio para su análisis que las categorías de racionalidad. A nivel diferente, aunque análogo, hemos señalado la necesidad de considerar a las organizaciones como sistemas cooperativos y estructuras adaptables, a fin de explicar el contexto y las desviaciones de la delegación y coordinación de los sistemas formales. No obstante, reconocer la relevancia sociológica de las estructuras formales no es construir una teoría de la organización. Es importante fijar un marco

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de análisis, y se consigue mucho cuando, por ejemplo, se vuelve a interpretar la naturaleza de la autoridad en las organizaciones formales, para recalcar los factores de cohesión y persuasión frente a procedimientos legales o de coerción (9). Lógicamente, esta re definición es la misma que la que introdujo el concepto del yo como ente social. Esto último ayuda a posibilitar, pero no cumple en sí, los requisitos de una teoría dinámica de la personalidad. De la misma forma, la definición de autoridad como algo condicionado por factores sociológicos de sentimientos y cohesión -o de forma más general, la definición de organizaciones formales como sistemas cooperativos- sólo fija el escenario, como requisito inicial, para formular una teoría de la organización.

1.

ANALISIS ESTRUCTURAL-FUNCIONAL

Los sistemas cooperativos están formados por individuos que interactúan como un todo en relación con un sistema formal de coordinación. Por consiguiente, la estructura concreta es resultado de influencias recíprocas de los aspectos formales e informales de la organización. Es más, esta estructura es una totalidad en sí, un «organismo» adaptable que reacciona a las influencias de un entorno externo. Estas consideraciones ayudan a definir los objetos de la indagación; pero para progresar hasta un sistema de predicados sobre estos objetos es necesario fijar el método analítico que parezca ser fructífero y significativo. El método debe tener relevancia para los materiales empíricos, es decir, debe ser más específico en su referencia que las discusiones sobre la lógica o metodología de las ciencias sociales. El órgano que puede sugerirse como peculiarmente útil en el análisis de estructuras adaptables se ha denominado «análisis estructural-funcional» (lO). Este método puede caracterizarse por una frase: El análisis estructural-funcional relaciona el comportamiento contemporáneo y variable con un sistema presuntamente estable de necesidades y mecanismos. Esto significa que se considera que un sistema empírico determinado posee necesidades básicas, relacionadas esencialmente con su propio mantenimiento; el sistema desarrolla medios repetitivos de defensa propia y la actividad diaria se interpreta en términos de la función a la que sirve la actividad para el mantenimiento y defensa del sistema. Dicho de forma menos general, el enfoque es aplicable a cualquier nivel en el que determinadas «fases» de sistemas empíricamente aislables sufran transformaciones repetitivas y autoimpuestas cuando se enfrenten a condiciones externas. Esta autoimpulsión sugiere la relevancia del término «dinámico», utilizado a menudo para referirse a sistemas fisiológicos, psicológicos o sociales, a los que se ha aplicado este tipo de análisis (11).

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Un postulado del enfoque estructural-funcional es que la necesidad básica de todos los sistemas empíricos es mantener la integridad y continuidad del sistema en sí. Por supuesto, este postulado es útil principalmente para dirigir la atención a un conjunto de «imperativos derivados» o necesidades que son lo suficientemente concretas como para caracterizar el sistema en cuestión (12). Quizá sea apresurado intentar hacer un catálogo de estos imperativos en las organizaciones formales, pero se precisa una formulación sugerente, a fin de fijar el tipo de análisis en discusión. En las organizaciones formales, el «mantenimiento del sistema» como necesidad genérica puede especificarse en términos de los siguientes imperativos:

1. La seguridad de la organización como un todo en relación con las fuerzas sociales en su entorno. Este imperativo precisa prestar una atención continua a las posibilidades de enquistamiento y a repeler las amenazas de agresión o consecuencias dañinas (aunque quizá sean inintencionadas) de las acciones de otros.

2.

La estabilidad de las líneas de autoridad y comunicación.

Uno de los puntos de referencia persistentes en las decisiones administrativas es ponderar las consecuencias para la capacidad continuada de los líderes de control y acceso al personal.

3.

La estabilidad de las relaciones infOlmales dentro de la organización.

Los lazos de sentimiento e interés propio se desarrollan como mecanismos no reconocidos pero eficaces, de ajuste de los individuos y subgrupos a las condiciones de vida dentro de la organización. Estos lazos representan un refuerzo de relaciones que sostienen la autoridad formal en las operaciones diarias y amplían las oportunidades para que exista una comunicación eficaz (13). En consecuencia, los intentos por «derrocar» la estructura informal, bien de forma frontal o como consecuencia indirecta de una reorganización formal, normalmente hallarán una resistencia considerable.

4.

La continuidad de las políticas y de los orígenes de su determinación.

Para cada nivel dentro de la organización, y para la organización como un todo, es necesario que se sienta que las medidas tomadas de conformidad con una política determinada, no se enfrentarán a riesgos continuos. Los cambios de política arbitrarios o impredecibles socavan la significación (y por lo tanto la atención) de las actividades diarias, inyectando un tono de capricho. Al. mismo tiempo, la organización buscará raíces estables (o autoridad

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estatutaria o mandato popular firmes), para lograr una sensación de permanencia y legitimidad en sus actos. 5.

Perspectiva homogénea respecto al significado y papel de la organizacid,¡.

Minimizar los descontentos precisa una unidad derivada de una comprensión común del carácter de la organización. Cuando esta homogeneidad se interrumpe, como en situaciones de conflicto interno sobre temas básicos, se pone en peligro la existencia continuada de la organización. Por otra parte, uno de los signos de una organización «sana» es la capacidad para orientar de forma eficaz a los nuevos miembros, y desprenderse de los que no pueden adaptarse a la perspectiva establecida. No debe considerarse que este catálogo de necesidades es final, pero se aproxima al sistema estable que suele ser característico de las organizaciones formales. Estos imperativos son derivados, en el sentido de que representan condiciones para la supervivencia o mantenimiento de sistemas cooperativos de acción organizada. Un examen de estas necesidades sugiere que la supervivencia de una organización está íntimamente relacionada con la lucha por un prestigio relativo, tanto para la organización como para los elementos e individuos dentro de ella. Por tanto, puede ser útil referirse a un tema prestigio-supervivencia en el comportamiento de la organización como abreviatura para referirse a las necesidades de comportamiento, especialmente cuando la naturaleza exacta de necesidades es dudosa. Sin embargo, debe recalcarse que el prestigio-supervivencia en las organizaciones no se deriva simplemente de motivos similares en individuos. La lealtad y el sacrificio pueden ser expresiones individuales de egoísmo y cohibición de la organización o del grupo. El concepto de necesidad organizativa dirige el análisis a la relevancia interna del comportamiento de la organización. Esto es especialmente pertinente respecto a las acciones discrecionales tomadas por agentes que manifiestamente pretenden metas formales. La cuestión se convierte en la de relacionar el acto discrecional específico con alguna necesidad organizativa presuntamente estable. En otras palabras, no se trata simplemente de una acción orientada internamente (como formación en el trabajo), sino de una acción presumiblemente orientada hacia el exterior, de la que debe inspeccionarse su relevancia respecto a las condiciones internas. Esto tiene una importancia fundamental para comprender el comportamiento burocrático, porque su esencia es que las acciones tomadas formalmente para conseguir metas sustanciales se ponderen y transformen en términos de sus consecuencias para la posición de los funcionarios. Las organizaciones formales como sistemas cooperativos por una parte, y las personalidades individuales por otra, implican homologías estructurales

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funcionales, algo que puede ayudar a clarificar la naturaleza de este tipo de análisis. Si podemos decir que el individuo tiene un grupo estable de necesidades, en general mantener y defender la integridad de su personalidad y ego; que existen ciertos mecanismos repetitivos reconocibles que el ego utiliza para defenderse (racionalización, proyección, regresión, etc.); y que el comportamiento abierto y variable puede interpretarse en términos de su relación con estas necesidades y mecanismos, podemos discernir, basándonos en esta lógica, la pauta típica de análisis estructural-funcional que fijamos anteriormente. En este sentido, podemos hablar de un «modelo Freudiano» para el análisis organizativo. Esto no implica que pueda aplicarse la introspección sustancial de la psicología individual a las organizaciones, como en las extrapolaciones vulgares del ego individual a naciones o (con una inversión no menos vulgar) de las huelgas a los trabajadores frustrados. Lo que es pertinente es la lógica, el tipo de análisis. Esta homología también es instructiva en relación con la aplicabilidad de las generalizaciones a casos concretos. La teoría dinámica de la personalidad establece un grupo de posibles predicados sobre el ego y sus mecanismos de defensa, que nos informan sobre las propensiones de las personalidades individuales bajo determinadas circunstancias. Pero estos predicados sólo proporcionan herramientas para el análisis de individuos particulares y debe examinarse cada caso concreto para decir qué funciona y en qué grado. No son órganos primarios de predicción. De la misma forma, los predicados de la teoría de la organización proporcionarán herramientas para el análisis de casos determinados. Cada organización, cada personalidad, representa un resultante de fuerzas complejas, una entidad empírica que no puede explicar una sola relación o fórmula simple. El problema del análisis se convierte en el de seleccionar los posibles predicados establecidos en la teoría de la organización, los que iluminan nuestra comprensión de los materiales disponibles. Sin embargo, el marco del análisis estructural-funcional, aplicado a las organizaciones, precisa cierta cualificación. Asumamos que el problema interesante en ciencias sociales no es tanto por qué los hombres actúan como lo hacen, sino por qué hombres en determinadas circunstancias tienen que actuar como lo hacen. Si se acepta este énfasis en la reserva, nos libera de prestar una atención ubicua al comportamiento en general, y especialmente de fijarnos indebidamente en las estadísticas. Por otra parte, tiene lo que podíamos denominar la consecuencia saludable de centrar la indagación en ciertas relaciones necesarias del tipo «si ... entonces»; por ejemplo: si el nivel cultural de los miembros de una organización que antes era democrática 203

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es inferior al necesario para participar en la formulación de políticas, entonces existirán presiones para que los líderes utilicen las herramientas de la demagogia. ¿Tiene esta declaración una aplicación universal? Ciertamente no en el sentido en que uno puede predecir, sin recordar, la naturaleza de todos, o casi todos, los grupos políticos en una democracia. El comportamiento concreto es una resultante, un vector complejo, conformado por la operación de varias limitaciones generales de este tipo. Pero existe una prueba de aplicabilidad general: es anotar si la relación explícita debe tenerse en cuenta en la acción. Este criterio representa una prueba explícita de significación de las generalizaciones sociales. Si una teoría es significativa, expondrá una relación, que o bien 1) se tomará en cuenta como elemento para conseguir control; o 2) se ignorará a riesgo de perder el control y se evidenciará en una ramificación del objetivo o consecuencias inintencionadas (14). Un corolario de este principio de significación es que la investigación debe buscar los factores subyacentes de la acción organizativa, lo que requiere un análisis intenso del mismo orden del de la investigación psicoanalítica. Un marco de referencia que invita a la atención hacia las limitaciones del comportamiento subrayará las tensiones y dilemas, las paradojas características generadas por la acción. Puede decirse que el dilema es la asistenta del análisis estructural-funcional, porque introduce el concepto de compromiso o implicación como algo fundamental para el análisis organizativo. En el comportamiento humano, se representa un dilema como un compromiso inevitable que no puede reconciliarse con las necesidades del organismo o del sistema social. Existen muchos dilemas falsos que tienen que ver con contradicciones verbales, pero los dilemas inherentes a los que nos referimos son de un tipo más profundo, porque reflejan la naturaleza básica del sistema empírico en cuestión. En términos marxistas, un orden económico dedicado al beneficio como el incentivo que le sostiene, puede estar sembrando las semillas de su propia destrucción. De nuevo, la angustia del hombre, desgarrado entre la finitud y el orgullo, no es una cuestión de asunciones arbitrarias y reemplazables, sino reflejo de las necesidades psicológicas del organismo humano, concretado por su compromiso a las instituciones que dirigen su vida; está en el mundo e implicado inexorablemente con sus metas y demandas; al mismo tiempo, las necesidades del espíritu son apremiantes, proponiendo modos de salvación que tienen consecuencias preocupantes para los asuntos mundanos. En otro contexto, la necesidad del organismo humano de afecto y respuesta precisa comprometerse con los elementos de la cultura que pueden proporciona-dos, pero la regla del superyo es incierta, ya que no puede reconciliarse completamente con la necesidad de satisfacción de la libido.

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Al aplicar este principio a las organizaciones, podemos observar que existe una fuente general de tensión observable en la división entre «el movimiento y el acto». Los planes y programas reflejan la libertad de elección técnica o ideal, pero la acción organizada no puede escapar a la implicación, un compromiso hacia personas, instituciones o procedimientos que cualifican de forma eficaz el plan inicial. Der Mensch dentk, Gott lenkt (El hombre propone y Dios dispone). En la acción organizada, este proverbio halla un significado temporal en la resistencia de las herramientas de la acción. Estamos comprometidos inevitablemente a meditar sobre las estructuras humanas que son, por una parte indispensables para cumplir nuestros objetivos, y por otra, son un obstáculo entre los objetivos y nosotros. La selección de agentes genera inmediatamente una bifurcación de intereses, expresada en nuevos centros de necesidad y poder, limitando eficazmente el escenario de la acción y produciendo tensiones que nunca se resuelven completamente. Esto es parte de lo que se quiere decir al afirmar que existe una «lógica» de la acción que nos impulsa hacia delante, de una posición no deseada a otra. El compromiso hacia una acción dinámica y activadora forma parte de la naturaleza de la acción organizada; al mismo tiempo, la necesidad de disponer de una autoridad, normas y carácter continuados es acuciante y precisa esfuerzos incesantes para dominar los instrumentos generados en el curso de la acción. Esta tensión genérica se especifica dentro de los términos de cada sistema operativo. Pero hallamos una relación persistente entre necesidad y compromiso, en la que este último sólo define al primero, sin que se una con él para producir un estado continuo de tensión. De esta forma, la noción de limitaciones (reflejada en la tensión o paradoja) se amplía y especifica con mayor detalle el marco de referencia del análisis organizativo. Para Malinowski, el punto central del funcionalismo estaba contenido en la idea de que un hecho cultural debe analizarse en su contexto. Es más, aparentemente propuso que este método era pertinente para analizar todos los aspectos de los sistemas culturales. Pero existe un problema más específico, uno que implica un principio de selección que sirve para guiar las indagaciones por líneas significativas. Freud concibió al organismo humano como una estructura adaptable, pero no le preocupaban todas las necesidades humanas ni todas las fases de adaptación. Seleccionó para su sistema las necesidades cuya expresión se bloqueaba de alguna manera, de forma que términos tales como represión, inhibición y frustración se volvieron cruciales. Toda conducta está derivada de necesidades y todo ajuste representa la reducción de la necesidad. Pero no todas las necesidades son relevantes para la sistemática de la psicología dinámica y no es el ajuste, sino la reacción ante la frustración lo, que genera las modalidades características del comportamiento defensivo. 205

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El análisis organizativo también debe hallar su principio selectivo; de otra forma, los intentos indiscriminados para relacionar de forma funcional la actividad con las necesidades no producirá una teoría significativa. Este principio podría enunciarse como sigue: Nuestro marco de referencia es seleccionar las necesidades que no se pueden cubrir dentro de marcos de expresión aprobados y por tanto, tendremos que recurrir a mecanismos adaptables tales como la ideología y a la manipulación de los procesos y estructuras formales en términos de metas informales. Esta formulación tiene muchas dificultades y no se presenta de forma concluyente, pero sugiere el tipo de principios que puede separar lo rápido de lo lento, lo significativo de lo trivial, en el estudio de los sistemas cooperativos en la acción organizada (15). El marco de referencia descrito para la teoría de la organización implica las siguientes ideas principales: 1) el concepto de organización como sistemas cooperativos, estructuras sociales adaptables, compuestas por individuos que interaccionan, subgrupos y relaciones formales e informales; 2) análisis estructural-funcional, que relaciona los aspectos variables de la organización (como los objetivos) con necesidades estables y mecanismos de autodefensa; 3) el concepto de resistencia como calidad de las herramientas de acción social, implicando una ruptura en el continuum de ajuste y definiendo un entorno de limitaciones, compromisos y tensiones. Se sugiere un marco de referencia porque proporciona un área de relaciones especificable, en el que buscar los predicados de la teoría de la organización, y que al mismo tiempo, fija los principios de selección y relevancia en nuestro enfoque sobre los datos de la organización. Debe recalcarse que hemos fijado este marco de referencia dentro del contexto general de acción social. La significación de los hechos puede definirse por su lugar y papel operativo en un esquema medios-finalidad. Si el funcional busca los elementos importantes para mantener una estructura determinada, y esa estructura es uno de los materiales a manipular en la acción, entonces, lo que es funcional respecto a la estructura también lo es respecto al sistema de acción. Esto proporciona las bases para la significación de teorías de derivación funcional. Al mismo tiempo, ia relevancia respecto al control en la acción es la prueba empírica de su aplicabilidad o verdad.

2.

COOPTACIÓN COMO MECANISMO DE AJUSTE

El marco de referencia que acabamos de citar es una amalgama de definición, resolución y teoría sustantiva. Existe un elemento de definición al concebir las organizaciones formales como sistemas cooperativos, aunque por

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supuesto, la interacción de las pautas formales e informales es un hecho; en cierto sentido, queremos utilizar el análisis estructural-funcional asumiendo que hacerlo será fructífero, aunque la especificación de las necesidades o imperativos derivados es una cuestión de indagación empírica; y nuestro predicado de resistencia como cualidad de las herramientas de acción es una teoría sustantiva, quizá fundamental para comprender la naturaleza de la acción social. Una teoría de la organización requiere algo más que un marco general de referencia, aunque sea indispensable para informar sobre el enfoque de indagación de cualquier grupo determinado de materiales. Lo que se precisa es construir generalizaciones sobre las transformaciones dentro de y entre sistemas operativos. Desde el punto de vista de casos particulares, estas generalizaciones representan posibles predicados que son relevantes para los materiales tal como los conocemos, pero que no controlan necesariamente todas las circunstancias. Una teoría de las transformaciones en la organización especificaría los estados del sistema que típicamente producirían cambios predecibles, o al menos comprensibles en aspectos de la organización tales como objetivos, liderazgo, doctrina, eficacia, eficiencia y tamaño. Estas generalizaciones empíricas se sistematizarían como si estuvieran relacionadas con las necesidades estables del sistema cooperativo. Pueden producirse cambios en las características de las organizaciones como resultado de muchas condiciones diferentes, no siempre relacionadas necesariamente con los procesos de organización como tal. Pero la teoría de la organización debe ser selectiva, para poder buscar las explicaciones de las transformaciones dentro de sus propias asunciones, o marco de referencia. Consideremos la cuestión del tamaño. Las organizaciones pueden ampliarse por muchos motivos: disponibilidad de mercados, delegaciones legislativas, cambios de opinión, que pueden ser accidentales desde el punto de vista del proceso de organización. Para explorar cambios en el tamaño (pongamos de un sindicato) relacionados con cambios en condiciones no organizativas, puede ser necesario describir hechos históricos, pero esto en sí no avanzará las fronteras de la teoría de la organización. Sin embargo, si se afirma la «propensión innata de todas las organizaciones a expandirse» como función de la «inestabilidad inherente de los incentivos» (!fi), entonces las transformaciones se habrán formulado dentro de los términos de la propia teoría de la organización. Es probable que en muchos casos la generalización en cuestión represente sólo un aspecto pequeño de los cambios empíricos, pero para que la teoría se desarrolle, deben explicitarse estas relaciones organizativas. En un marco de referencia que especifica las necesidades y anticipa la formulación de un grupo de respuestas o mecanismos de autodefensa, esto último parece constituir un tipo de generalización empírica o «posible pre207

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dicado» dentro de la teoría general. Las necesidades de las organizaciones (sean cuales fueren) se presentan cómo atributos de todas las organizaciones, pero las respuestas a la ausencia de equilibrio serán diversas. Los mecanismos utilizados por el sistema para cubrir sus necesidades serán repetitivos, y por tanto, puede describirse como un grupo de afirmaciones especificables dentro de la teoría de la organización, pero una organización determinada puede recurrir, o no, a modos característicos de respuesta. Ciertamente, no existe una organización determinada que emplee todos los mecanismos posibles teóricamente disponibles. Cuando Barnard habla de la «propensión innata de todas las organizaciones a expandirse», de hecho está formulando uno de los mecanismos generales, la expansión, que es un modo característico de respuesta disponible para una organización presionada desde dentro. Estas respuestas necesariamente implican una transformación (en este caso de tamaño) de un aspecto estructural de la organización. Otros ejemplos de mecanismos de autodefensa disponibles para las organizaciones se derivan primariamente de la respuesta de estas organizaciones al entorno institucional en el que viven. La tendencia a construir ideologías, que refleja la necesidad de adaptarse a las principales fuerzas sociales, es uno de estos mecanismos. Existe un mecanismo de ajuste de las organizaciones, al que llamaremos cooptación, que es menos conocido. Hablaremos del significado de este concepto para clarificar el análisis. Cooptar es el proceso de absorber nuevos elementos en la cúpula directiva o estructura dirigente de una organización como medio para evitar las amenazas a su estabilidad o existencia. Se trata de un mecanismo de defensa, formulado como uno de varios predicados disponibles para interpretar el comportamiento de la organización. La cooptación nos dice algo sobre el proceso por el que un entorno institucional afecta a una organización y causa cambios en su dirección y normas. Las autoridades formales pueden recurrir a la cooptación bajo las siguientes condiciones generales: 1. Cuando exista un hiato entre el consentimiento y el control, de forma que se cuestiona la legitimidad de la autoridad formal. Por supuesto, la «indivisibilidad» del consentimiento y el control se refiere a una situación óptima. Cuando el control carece de una medida adecuada de consentimiento, puede recurrir a medidas coercitivas o intentar ganarse de alguna forma el consentimiento de los subalternos. Una forma de ganar el consentimiento es cooptar a elementos en la directiva o a la organización, normalmente elementos que de alguna forma reflejen los sentimientos, o posean la confianza, del público o masas relevantes. Como resultado, se espera que los nuevos elementos den respetabilidad o legitimidad a los órganos de control, y por consiguiente, restablezcan la estabilidad de la autoridad formal. Este proceso se utiliza

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mucho y en muchos contextos diferentes. Se ha aplicado a países coloniales, en los que los órganos de control extranjeros reafirman su legitimidad cooptando a líderes nativos a la administración colonial. Lo hallamos en el fenómeno de «crisis-patriotismo», en los que se da a grupos normalmente privados de derechos civiles una representación temporal en los consejos de gobierno, a fin de ganar su solidaridad en tiempos de tensión nacional. En la actualidad se está considerando la cooptación en el ejército de Estados Unidos, para proporcionar a personal alistado un sistema de representación en los tribunales de corte marcial, una respuesta de adaptación a las tensiones explícitas durante la guerra y a la falta de confianza en la administración de justicia castrense. Los partidos «unitarios» de los estados totalitarios son otra forma de cooptación; los sindicatos de empresa o la representación de los empleados en la industria son otra forma de cooptación. En estos casos, la respuesta de la autoridad formal (privada o pública, de una organización grande o una pequeña) es un intento de corregir un estado de desequilibrio con medidas formales. Debe tenerse en cuenta, que lo que se comparte es la responsabilidad del poder, pero no el poder en sÍ. Estas condiciones definen lo que denominaremos cooptación formal. 2. La cooptación puede ser una respuesta a la presión de centros específicos de poder. No es necesariamente una cuestión de legitimidad o una falta de confianza general y difusa. Puede tratarse de fuerzas bien establecidas y organizadas que pueden amenazar a la autoridad formal y conformar su estructura y políticas. La organización debe tener en cuenta a estas fuerzas respecto a su entorno institucional, o la dirección respecto a los subordinados. Como consecuencia, los elementos externos pueden incorporarse a la dirección o a las estructuras de poder, como reconocimiento y concesión de los recursos que pueden gobernar independientemente. La representación de intereses por medio de distritos electorales es un ejemplo típico de este proceso. 0, dentro de una organización, los individuos de los que depende el grupo para conseguir fondos u otros recursos, pueden insistir en compartir la determinación del programa. Esta forma de cooptación se expresa típicamente en términos informales, porque el problema no responde a un desequilibrio con la «gente», sino que responde a solventar las presiones de individuos específicos o grupos de interés que están en posición de hacer cumplir sus peticiones. Les interesa la sustancia del poder, no su forma. Es más, reconocer abiertamente la capitulación a intereses específicos puede socavar el sentido de legitimidad de la autoridad formal dentro de la comunidad. Por tanto, existe presión para no reconocer explícitamente la relación establecida. Esta forma de mecanismo de cooptación, al compartir el poder como respuesta a presiones específicas, puede denominarse cooptación informal.

209

TEORIA DE LA ORGANIZACION

La cooptación refleja un estado de tensión entre la autoridad formal y el poder social. La primera está encarnada en una estructura y liderazgo determinados, pero la segunda tiene que ver con factores subjetivos y objetivos que controlan las lealtades y potencial de manipulación de la comunidad. Cuando la autoridad formal es una expresión del poder social, su estabilidad está asegurada. Por otra parte, cuando se divorcia de las fuentes del poder social, la continuidad de su existencia se ve amenazada. Esta amenaza puede surgir de una alienación completa de los sentimientos, o del hecho de que otros líderes tienen control sobre las fuentes de poder social. Cuando una autoridad formal se ha acostumbrado a asumir que las personas responden a ella como individuos, puede llevarse una sorpresa desagradable cuando organizaciones de estas personas crean un núcleo de poder no gubernamental que puede exigir eficazmente compartir el poder (17). La importancia de la cooptación para el análisis organizativo no es simplemente que sea un cambio o ampliación en el liderazgo, ya que ésta es una respuesta adaptable, sino que ese cambio tiene consecuencias para el carácter y papel de la organización. La cooptación implica compromiso, de forma que los grupos que han sufrido la adaptación, limitan las elecciones disponibles para la organización o liderazgo en cuestión. El carácter de los elementos incorporados conformará necesariamente (inhibiendo o amp]iando) Jos modos de acción disponibles para los líderes que han conseguido la incorporación y seguridad pagando e] precio de un compromiso. Por consiguiente, el concepto de cooptación enuncia implícitamente los puntos principales del marco de referencia reseñado anteriormente: es una respuesta de adaptación de un sistema cooperativo a una necesidad estable, generando transformaciones que reflejarán las limitaciones impuestas por resistentes herramientas de acción.

NOTAS (1) JOHN M. GAUS, «A Theory of Organization in Public Administration», en Tlze Frontiers o[ Public Administratiol1 (Chicago; University of Chicago Press, 1936), p. 66. (2) CHESTER 1. BARNARD, Tlze FUl1ctions o[ lhe Executive (Cambridge: Harvard University Press, 1938), p. 73. (3) Ver la generalización de TALCOTI PARSONS (según MAX WEBER) de la «ley de la racionalidad creciente de los sistemas de acción», en The Structure o[ Sociai Action (Nueva York: McGraw-Hill, 1937), p. 752. (4) Ver LUTHER GULlCK y LYDALL URWICK (eds.), Papers on the Science o[ Administra/ion (Nueva York: Institute of Public Administration, Columbia University); LYDALL URWICK, The Elements o[ Administration (Nueva York: Harper, 1943); JAMES D. MOONEY Y ALAAN C. REILEY, The PrincipIes o[ Organization (Nueva York: Harper, 1939); H. S. DENNISON, Organizational Engineering (Nueva York: McGraw-HiII, 1931).

210

BASES DE LA TEORIA DE LA ORGANIZACION (5) URWICK, The Elemellts of Administratioll, op. cit., p.47. (6) Ver GAUS, op. cit. Los estudios del problema de la moral son ejemplos de la misma orientación, que han recibido un impulso considerable en los últimos años gracias a los trabajos del grupo de la Harvard Business School. (7) La creación de estructuras informales dentro de varios tipos de organización ha recibido un reconocimiento explícito en los últimos años. Ver F. J. ROETHLlSBERGER y W. J. DICKSON, Management and the Worker (Cambridge: Harvard University Press, 1941), p.524; BARNARD, op. cit., cap. 9, y WILBERT E. MOORE, Industrial Relations and the Social arder (Nueva York: MacMilIan, 1946), cap. 15. (8) Para un análisis de este último en estos términos, ver PHILlP SELZNICK, «An approach to a theory of bureaucracy», American Soci%gica/ Revie¡,v, 8 (febrero de 1943). (9) ROBERT MICHELS, «Authority», Ellcyc/opaedia of the Social Sciences (Nueva York: MacMilIan, 1931), p. 319ff; también BARNARD, op. cit., cap. 12. (10) Para una presentación de este enfoque con una referencia más general que el estudio de las organizaciones formales, ver TALCOTT PARSONS, «The Present Positions and Prospects of Systematic Theory in Sociology», en Georges Gurvitch y Wilbert E. Moore (eds.), Twentieth Celltllly Soci%g)' (Nueva York: The Philosophical Library, 1945). (ll) «Estructura» se refiere tanto a las relaciones dentro del sistema (compañeros formales e informales en la organización) como al grupo de necesidades y modos de satisfacerlas que caracterizan el tipo determinado de sistema empírico. Al seguir la utilización de este tipo de análisis, el concepto de «necesidad» precisará clarificación adicional. En particular, imputar un «grupo estable de necesidades» a sistemas de organización no debe funcionar como una nueva teoría instintiva. Al mismo tiempo, no podemos evitar utilizar estas inducciones para las necesidades genéricas, ya que nos ayudan a limitar nuestra área de indagación. El autor está en deuda con Robert K. Merton, quien en su correspondencia, ha planteado algunas objeciones importantes al uso del término «necesidad» en este contexto. (12) Ver «imperativo derivado» en BRONISLAW MALlNOWSKI, The dynamics of Culture Change (New Haven: Ya le University Press, 1945), p.44ff. Ver el uso de «necesidad» en lugar de «motivo» en A scicntific theory of culture, del mismo autor (Chapel HiII: University of North Carolina Press, 1944), pp. 89-90. (13) También pueden destrozar estas relaciones, como se señaló anteriormente, pero persiste la necesidad generando uno de los dilemas persistentes de la dirección. (14) Ver la discusión de R. M. MacIver sobre «la afirmación dinámica» que «trae selectivamente al mundo al reino de lo subjetivo, confiriéndole uns significado subjetivo para el fin de la acción». Social Callsation (Boston: Ginn, 1942), caps. 11, 12. El análisis de esta afirmación dentro del contexto de la acción organizada produce el conocimiento implícito que guía la elección entre alternativas. Ver también ROBERT K. MERTON, «The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action», American Sociologica/ Rel'ielV, 1 (diciembre de 1936). (15) No se pretende despreciar el estudio de organizaciones como economías o sistemas formales. Esto último representa un nivel independiente, abstraído de estructuras organizativas como sistemas cooperativos o adaptables (, en tanto que un departamento deficiente en sus resultados puede hacer que el inspector del mismo se torne «centrado en la tarea». O quizá sea que la supervisión del género «centrada en el subordinado» causa por sí sola un alto grado de productividad. E incluso que la cause en parte, y en parte sea originada por ella. Los datos de estos grabados y tabla no nos responden de modo indiscutible a la cuestión. Hay otros testimonios, con todo, que sugieren un intento de explicación. Como los supervisores suelen ir cambiando de tarea en tarea dentro de una misma empresa, lo que pasa en realidad es que tienden a llevar consigo las actitudes habituales en relación con su oficio, y acerca de la postura usual frente a sus subordinados. Por ejemplo, en una de las compañías sobre las que se basaba el estudio que comentamos, se vio que el cambio mutuo de dirigentes de un departamento de gran productividad por los de otro de baja producción, daba algunos resultados interesantes. Se encontró la dirección suprema de la entidad con el curioso fenómeno de que los directivos que tenían bien ganada fama de obtener excelentes rendimientos, elevaban las cadencias de producción en los departamentos de inferior productividad a

256

LA DIRECCION ANTE LA TAREA ORGANIZADORA

mayor ritmo del que ésta disminuía con la llegada de los nuevos dirigentes a los anteriores departamentos de gran productividad. La consecuencia lógica es que la empresa decidió elevar el nivel general de productividad intercambiando periódicamente los directivos de las distintas secciones que figuraban en la misma. y entonces volvió a comprobarse que cada uno de los dirigentes, al ser cambiado, tendía a adherirse a su habitual orientación hacia sus subordinados, sin tener en cuenta el nivel de producción de su sección en ese momento dado. Los dirigentes que siempre habían producido excelentes resultados finales, mantenían su supervisión de índole general, y su enfoque favorable al subordinado. Los directivos caracterizados por anteriores producciones deficientes en los departamentos a su cargo, aun cuando se les colocara en departamentos muy eficientes, continuaban con su supervisión estrecha y rutinaria, con su hábito laboral «centrado en la tarea». Los resultados y datos obtenidos en las investigaciones «sobre el terreno» indican, por tanto, que la actitud adoptada por un supervisor, y su comportamiento en la práctica, tienden a buen seguro a convertirse en influencias causales de gran importancia.

3.

SE NECESITAN MEJORES MEDICIONES DE LA PRODUCTMDAD

Las relaciones entre el nivel de la productividad y los principios y prácticas de los dirigentes -todo lo cual acaba de ser examinado en las páginas anteriores- muestran considerable variabilidad de situación en situación. Si bien las distintas investigaciones llevadas a cabo apoyan en conjunto la misma conclusión de tipo general, en relación al género de dirección que produce resultados óptimos, hay toda una gama amplia de consideraciones a tratar en cuanto a las relaciones indicadas per se. Algunos de los factores considerados causales en cuanto a tal variabilidad se discutirán más adelante, pero hay uno de ellos en particular, sin embargo, que sería mejor mencionar desde ahora mismo. Todas las investigaciones emprendidas muestran que cuanto más precisas sean las mediciones de la productividad, tanto más claramente aparecerá la relación existente entre la indicada productividad y los principios y prácticas relativos a la gestión de empresas. Así, por ejemplo, las clasificaciones en torno a la productividad de los distintos departamentos parecen ser menos exactas cuando se basan solamente en juicios emitidos por un superior. Los datos disponibles muestran que esas clasificaciones de la productividad, emitidas por los dirigentes, tienden a la inexactitud porque cada superior basa su opinión menos en la real produc-

TEORlA DE LA OROANlZACION. VoL 1.-9

257

TEORIA DE LA ORGANIZACION

tividad de cada departamento, y más en cambio en su opllllon de cómo el supervisor rige su sección. En realidad, los superiores tienden a clasificar favorablemente a aquellos supervisores cuyo modelo de actuación corresponde más a lo que el dirigente estima debe constituir el auténtico modelo en orden a mejorar la producción. De ese modo, si el superior cree que una supervisión «centrada en la tarea» es la que mejores resultados va a dar, colocará en la mejor posición clasificatoria a aquellos inspectores, supervisores, etc., que sigan el sistema estimado personalmente por él como óptimo. Cuando las clasificaciones de los distintos departamentos o secciones se basan en mediciones estándar de tiempo, y se expresan mediante un porcentaje sobre la unidad-base, suelen resultar mejores que cuando sólo se han fundado en un juicio personal sometido a tantas clases de error. La clasificación más acertada y justa es la obtenida cuando el mismo género de trabajo se hace, sirviéndose de la misma técnica, por gente que tiene aptitudes similares, equivalentes incluso. Hemos tenido suerte al encontrar algunas situaciones de tal índole y obtener datos de las mismas. Situaciones, como es natural, en las que fábricas o departamentos de tipo coincidente hacían la misma operación valiéndose de idéntica tecnología. Es importante el hecho de que la magnitud de las relaciones aumente conforme la exactitud de las mediciones se hace más y más grande. Y lo es porque nos permite tener mayor confianza en las conclusiones formuladas en las páginas anteriores. Algunas de las relaciones que a primera vista no parecen ser tan amplias como pudiera esperarse, son menores que la auténtica relación, a causa de errores en la medición de la productividad en cuanto al departamento o sección, o al mismo trabajador individualmente considerado. Esos errores colocan la relación estimada por debajo de su valor real y auténtico.

4.

ALGUNOS FACTORES DE INDOLE GENERAL y LA PRODUCTMDAD

El alcance en que algunos factores de índole general, en nada relacionados con el trabajo de supervisión o inspección, estaban o dejaban de estar asociados con la productividad, constituyó una sorpresa para nosotros. Por ejemplo, el desarrollo de actitudes favorables entre los empleados u obreros hacia la compañía para la que trabajan no parece, pe,. se, originar o retrasar la obtención de una alta productividad. Como nos muestra la figura 5, en estudios realizados sobre una compañía de respetables dimensiones, los subordinados empleados en departamentos que se caracterizaban por su alta pro-

258

LA DIRECCION ANTE LA TAREA ORGANIZADORA

ductividad no demostraron tener -siempre de acuerdo con el estudio citado- actitudes más favorables hacia la compañía que los subordinados trabajando en secciones de baja productividad (Katz y otros, 1950). Ese estudio se ha repetido posteriormente, y los resultados fueron los mismos. En otras investigaciones en las que la productividad de los individuos estaba relacionada con la actitud hacia la empresa, se ha obtenido un grado de relación mínimo, de manera que dicha relación es tan baja que resulta despreciable a efectos científicos (Katz y Kahn, 1952). Tales estudios muestran que, dentro de la misma compañía, los subordinados que tienen actitudes favorables hacia la empresa no serán probablemente -dado el actual sistema de gestiónmás capaces de convertirse en productores de gran alcance y efectividad, que aquellos trabajadores con actitudes desfavorables hacia la empresa en la cual laboran. PORCENTAJE DE EMPLEADOS CUYA SATISFACCIÓN RESPECfO A LA COMPAÑÍA ES: Elevada Media Baja Departamentos de alta productividad 39% 37% 24%

FIG.

40%

I

I

I

Departamentos de baja productividad

I

I

40%

I

I 20%

5.-Rdación existente entre la actitud hacia la empresa y la productividad.

Aunque tales actitudes favorables no se convierten automáticamente en mayor productividad, tienen su valor puesto que van asociadas a una menor frecuencia de ausencias en el trabajo, a inferior grado de entradas y salidas en el mismo puesto (Mann y Baumgartel, 1953a). Las actitudes favorables hacia una compañía puede asimismo que ayuden a la empresa a hacerse con empleados de las categorías superiores en un mercado del trabajo en el que éstos escasean. Pero aun cuando los indicados altos cargos de nueva entrada puedan hallarse a gusto en su empleo -lo mismo, por otra parte, que se encontraría «cómodos» en un casino, club o sociedad de índole similar- la conversión de su favorable actitud en mayor productividad depende de cómo funcionen, en sus respectivas áreas de gestión, directivos, supervisores, y todo el entramado de su alrededor. Los programas de Índole recreativa y similares también pueden ser dignos de tenerse en cuenta en la gestión empresarial, pero, insistimos en punto parecido al anterior, lo práctico, lo bueno que una empresa pueda derivar de los mismos, depende de cómo ejecuten sus funciones los elementos directivos en una empresa. Cabe afirmar taxativamente que las ganancias que una empresa pueda obtener de sus «programas sociales» no son automáticas, como nos muestra la figura 6. 259

TEORJA DE LA ORGANJZACJON

PORCENTAJE DE EMPLEADOS QUE PARTICIPAN EN ACTIVIDADES DE RECREO Y ESPARCIMIENTO Frecuentemente Ocasionalmente Nunca Departamentos de alta productividad 18% 1 ~ .-----7-2-%------. Departamentos de baja productividad

~

1

34%

58%

FIG.6.-Participación en las actividades dedicadas al recreo y esparcimiento en el ámbito de la empresa.

Los empleados de alta producción no siempre tienen actitudes más favorables que los de baja productividad hacia las clasificaciones de la actuación individual, cuando esas clasificaciones van ligadas a mejoras debidas al mérito considerado en el personal. Un estudio llevado a cabo en una gran compañía mostraba que los empleados de los secciones más productivas no tenían actitudes más favorables hacia el sistema de clasificaciones, de cuanto cabía atribuir a quienes trabajan en departamentos de escasa productividad. En uno de los dos importantes departamentos estudiados, como vemos en la figura 7, los empleados de las secciones de alta productividad eran realmente mucho menos favorables, en sus actitudes hacia el sistema de clasificación según méritos personales, que los empleados de las secciones con baja productividad (Katz y otros, 1950). Evidentemente fuerzas motivacionales -además del deseo de ser recompensado por la mejor actuación propiasuelen entrar en acción ante sistemas clasificatorios ligados a incrementos derivados del mérito personal. Los datos obtenidos en otros estudios indican que una de las restantes fuerzas motivadoras la constituye el deseo de no tener condiciones impuestas al grupo de trabajo, que puedan ser susceptibles de causar competencia interior excesiva y distinciones de carácter claramente discriminatorio entre los miembros del grupo. Poder tener una amistosa relación, sentirse apoyado día a día por los compañeros de trabajo, es más importante para la mayoría de la gente que recompensas financieras, de escasa cuantía al fin y al cabo. PORCENTAJE DE EMPLEADOS QUE TIENEN: Actitudes desfavorables Departamentos de alta productividad Departamentos de baja productividad

Indecisas y confusas

Actitudes favorables

I~

45% 18%

l:ikr

FIG. 7.-Relación existente entre las actitudes de los empleados hacia el sistema de puntuación de méritos personales y la productividad.

260

LA DIRECCION ANTE LA TAREA ORGANIZADORA

Otra sorprendente relación en cuanto al tema la constituyó el hallazgo de que los empleados más eficientes, cuando están dedicados a trabajos de género muy rutinario, se encuentran menos satisfechos con su labor que los subordinados de menor producción final (fig.8; Katz y otros, 1950; Katz y otros, 1951). Conforme las tareas a cumplir se hacen más variadas y requieren mayor entrenamiento, capacitación o habilidades profesionales, la relación dicha parece cambiar progresivamente hacia lo positivo, partiendo del anterior punto negativo, y esto según todos los estudios en la materia (Hoppock, 1935; Katz y Kahn, 1952; Super, 1939). Para lo relativo al trabajo profesional cabe establecer firmemente una relación entre satisfacción propia y resultados óptimos en la tarea. Cuando una tarea se hace excesivamente rutinaria, la monotonía y pérdida de satisfacción personal en el trabajo afectan a la productividad en sentido negativo. La validez de esta conclusión quedó demostrada por los resultados obtenidos cuando una de las compañías estudiadas aplicó los descubrimientos del estudio sobre ella realizados a la propia actividad. Las tareas de cada trabajador se hicieron más variadas y menos especializadas. Ello redujo la extensión de las funciones, el número de tareas separadas a ejecutar, y el número de departamentos o secciones aislados que se requerían para una operación dada para el conjunto de las mismas. Con la reducción del número de secciones en la empresa se observó que ya no era necesaria toda una «capa» de supervisores y dirigentes. No sólo se ahorró la compañía todos esos salarios, sino que la productividad de los empleados de oficina aumentó a causa de realizar ahora una labor mucho más variada. Cambios semejantes, denominados con frecuencia «ampliación de la tarea», se han ido realizando posteriormente en otras compañías, y siempre con mejoras del género de la descrita (Mann y Hoffman, 1960; Walker y Guest, 1952). PORCENTAJE DE EMPLEADOS CUYA SATISFACCIÓN EN EL TRABAJO ES: Media Baja Alta

Trabajo burocrático de rutina Departamentos de alta productividad

26%

Departamentos de baja productividad

37%

32%

42%

25%

38%

Equipos de reparación y mantenimiento en los ferrocarriles Departamentos de alta productividad Departamentos de baja productividad FIG. ~.-Relación

113%1 1

25%

I

65% 50%

1

1

22 % 25%

de la satisfacción intrínseca que produce el trabajo, con la productividad.

261

TEORIA DE LA ORGANIZACION

s.

LA CONDUCTA DE LOS SUPERVISORES Y LAS ACTITUDES ORIGINADAS

El comportamiento que entre los supervisores cabe adoptar, y se observa corresponde luego a un alto nivel de productividad, origina también actitudes favorables en tales asuntos relacionados con el trabajo en general como son la inspección, las condiciones de trabajo, y aun la labor en sí misma. En una dependencia gubernamental muy importante, según nos muestra la figura 9, los empleados pertenecientes a grupos con actitudes favorables en cuanto a temas relacionados directamente con el trabajo, y aquellos que exhiben actitudes desfavorables, indican ambos con similar frecuencia que su supervisor actúa en funciones tales como «hacer aplicar las directrices laborales», u «organizar el trabajo y repartirlo», o «darle a los hombres el material y las herramientas» (Katz, 1949). Con todo, los empleados o subordinados que se encuentran en grupos con actitudes menos favorables frente a su trabajo -y esto con mucha mayor continuidad o repetición que quienes están en el grupo de «actitudes desfavorables»- declaran que sus supervisores muestran un auténtico interés en el bienestar de sus empleados. Se trata de inspectores que recomiendan «aumentos de paga», o «ascensos en la empresa», que facilitan «la transferencia de una a otra sección», informan a los hombres «de lo que pasa en la empresa», y están siempre dispuestos a «oír quejas y relatos de agravios», etc.

CONDucrA DEL SUPERVISOR

Qué porcentaje actúa del modo indicado entre los supervisores, según opinión de los empleados figurando en grupos de trabajo con actitudes favorables hacia asuntos relacionados con su tarea.

Se dedica a aplicar las disposiciones superiores Entrega a los hombres el material y la herramienta Recomienda ascensos, cambios de puesto, incrementos de paga Arregla los tumos de trabajo, decide otras cuestiones por el estilo

54%

~______Ó_7_%______~1

óy_~_"______~

L I_ _ _ _ _ _ _ _

41%

3ó% ó1%

Informa a sus hombres de lo que está sucediendo en la compañía

47%

Va indicando a los hombres qué tal realizan sus respectivas tareas

47%

Acoge quejas y críticas

Qué porcentaje actúa del modo indicado, entre los supervisores, según opinión de los empleados figurando en grupos de trabajo con actitudes desfavorables hacia asuntos relacionados con su tarea

11 'X,

h5_~_J_ _ _

L -_ _ _

J

32%

FIG.9.-Relación existente entre el comportamiento del superior y las actitudes de los trabajadores, en cuanto a materias directamente relacionadas con su trabajo.

262

LA DIRECCION ANTE LA TAREA ORGANIZADORA

Otros datos (no publicados hasta ahora) obtenidos en el mismo estudio, se incluyen en la figura 10. Las columnas de dicho grabado muestran que los supelVisores de grupos de trabajo en los que hay una actitud favorable hacia la tarca común son gente mucho más interesada en sus subordinados como personas, de cuanto puedan serlo los supelVisores que tienen a su cargo grupos de trabajadores caracterizados por una actitud desfavorable sobre el trabajo en que se ocupan. Además ocurre que los hombres que están en grupos de trabajo con actitudes favorables tienen tendencia, con mucha más frecuencia según el estudio, a considerar que sus superiores «forman parte del mundillo laboral, del grupo en cuestión», de cuanto puedan tenerla aquellos clasificados como gente con actitudes desfavorables. De hecho los porcentajes en relación a ello son, respectivamente, del 66 por 100 frente a apenas un 16 por 100.

COMPORTAMIENTO DEL SUPERVISOR El supervisor considera a sus subordinados como seres humanos, más bien que s610 como gente a la que hay que exigir cumpla un determinado trabajo El supervisor es capaz de buscarse un disgusto por defenderme

Qué porcentaje actúa del modo indicado entre los supervisores, según los empleados figurando en grupos de trabajo con actitudes favorables hacia asuntos relacionados con su tarea.

I .13% I I 30 I I ~9% I 129% I

97%

0 ;.,

X7%

El supervisor suele generalmente inclinarse hacia los hombres, o hacia estos y la empresa, mas bien que sólo hacia ésta

Rti%

El supervisor se interesa por mi, comprende mis problemas El supervisor forma realmente parte del grupo. Su interés personal y propio coincide con el de quienes lo constituyen Se sienten libres para discutir cuestiones importantes relacionadas con el trabajo, en presencia del supervisor o con él mismo ~. El supervisor gusta que la gente le comunique sus ideas, y aún pedirles parecer a sus hombres Vale la pena discutir las cuestiones importantes que plantea el trabajo con el supervisor

I

Qué porcentaje actúa del modo indicado, entre los supervisores, según los empleados figurando en grupos de trabajo con actitudes desfavorables hacia asuntos relacionados con su tarea.

~

66%

98% ====:::;-__

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53%

100%

I

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1·ll,. 11I.-1..t n:la\.:ioll ~Illn: ~I col11pUrLal11klllu ud supervisur y las aelituues ue los trabajadores en cuestiones que se relacionan con las tareas a ellos encomendadas.

Cuando se utilizan otros criterios para medir la actuación laboral, tales como la negación, o el grado positivo en el que un superior considera a un supelVisor «merecedor del ascenso», vuelven a aparecer similares tipos de hallazgo en la misma investigación. La figura 11 demuestra que los supelVisores que cons~guen colocar a sus hombres en postura tal que les hace sentirse libres para discutir cómo se va llevando a cabo el trabajo, tienen que sufrir muchas menos ausencias y faltas de asistencia del personal a sus órdenes, que la que se puede hallar en un grupo en el que los supelVisores practican la política opuesta (Mann y Baumgartel, 1953a). La columna en que se expresa: «El supelVisor generalmente mira por sus hombres, o por ellos y la compañía al propio tiempo, antes que sólo por ésta, o por sí mismo únicamente» (fig. 10) muestra -característicamente- una marcada relación con las actitudes frente al propio trabajo (Morse, 1953).

263

TEORIA DE LA ORGANIZACION

~

~

57%

r--

~

2 1 3 4+ Veces que se ha ausentado del trabajo durante un período de seis meses

1l.-Relación del absentismo con la sensación de «ser libre» para discutir los problemas relacionados con la tarea, en presencia del supervisor y con él (estudio respecto a empleados de oficina, burócratas en general, etc.).

FIG.

También podemos admitir que ese hallazgo, expresado en la citada columna del grabado en cuestión, tiene marcada relación con la productividad, las posibilidades de ascenso del supervisor según las juzgan los altos cargos de la empresa (fig. 12) Y con otras variables en cuanto a resultados (Mann y Dent, 1954a). 4

c:: Q)

30

Se inclina hacia la empresa

u

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::1

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9

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ro Q)

Sólo mira por sí

10

o..

9

El

Clasificación de la actuación por los dirigentes Ascendible inmediatamente (P +) Ascendible (P) Más que satisfactoria (S +) Discutible (Q) Nada satisfactoria (U)

Se inclina hacia los hombres

Q) Q)

'"O Q)

5

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i5Q)

5

Se inclina tanto hacia la empresa como hacia los hombres

u ....

o

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P+ PS+ S FIG.

264

RU

12.-Relación de las posibilidades de ascenso entre los superiores, respecto a los sentimientos de los subordinados en cuanto a la identificación laboral del supervisor.

LA DIRECCION ANTE LA TAREA ORGANIZADORA

Es significativo el que los empleados no sujetos a supelVisión, al describir lo que el inspector debiera hacer, insisten más en «mirar por los hombres, o por los hombres y la compañía a la vez», que los propios supelVisores cuando han de responder a idéntica pregunta. Por otra parte, al describir lo que desean hagan sus supelVisores, los altos cargos insisten aún menos que los inspectores en «mirar por los hombres, o por los hombres y la compañía a la vez», y colocan un mayor énfasis en cambio, insistiendo en «mirar por la compañía». Conforme se van estudiando y obselVando los sucesivos niveles de dirección en la empresa (al menos en los mandos intermedios) los superiores van tendiendo a insistir, más que sus subordinados jerárquicos, en lo deseable que resulta que el supelVisor se preocupe primordialmente de «apretar» en cuanto a mayor producción, mejores calidades, reducción de costes, etc. (Brooks, 1955; Fleishman, Harris y Burtt, 1955; Gordon, 1955; Jacobson, 1951). Parece como si los órganos superiores de gestión estuvieran empeñados en comportarse de forma que, casi indefectiblemente, conducirá a peores resultados a largo plazo, aunque pudieran obselVarse, de momento, mejores frutos. Sin tener en cuenta el criterio utilizado para juzgar los resultados, éstos demuestran -como hemos visto ya- que, por término medio, aquellos supelVisores capaces de lograr los rendimientos mayores, difieren, tanto en su comportamiento profesional como en actitudes diversas, en muy importante medida y temas, de aquellos otros que obtienen los resultados más pobres. Los mismos perfiles básicos y diferencias se obtienen si se ha usado en el estudio ad hoc, como criterios de medida, la productividad, absentismo, frecuencia en el cambio de empleo, satisfacción entre los subordinados, o la posible rapidez en el ascenso, referida al supelVisor. No se deriva, con todo, de tales resultados, que los diversos criterios utilizados en la evaluación del resultado, muestren interrelaciones consistentes. Por ejemplo, que productividad y satisfacción entre los empleados estén siempre relacionadas de forma positiva. Puede ser así en algunos casos. En otras ocasiones sucederá que no se vea relación alguna, o ésta sea en exceso débil, y aun cabe que en determinadas circunstancias la relación en cuestión aparezca como de signo negativo: o sea, referida al tema concreto que nos ocupa, cuando una es alta, la otra es baja.

6.

LIBERTAD Y PRODUCTIVIDAD

Las teorías clásicas respecto a la gestión ponen de relieve que debe especificarse claramente todo lo relativo al particular trabajo que a cada su-

265

TEORIA DE LA ORGANIZACION

bordinado toca, así como el ciclo general de trabajo, sobre todo entre los empleados u obreros individualmente considerados. Se añade como necesario elemento una estrecha supervisión, a fin de asegurarse de que cada cual cumple escrupulosamente con lo ordenado. Implícito, ya que no enteramente explícito, está en dicha teoría el concepto de que no puede confiarse en el subordinado medio, de que no hay que «dejarlo suelto» durante toda una jornada laboral, de que tal clase de gente abusará de cualquier libertad que se le conceda, dejando de producir o dedicándose a actividades marginales, inútiles para el conjunto general de la empresa. Sin embargo, como hemos ido viendo anteriormente, se encuentra uno con datos enteramente opuestos a tal cúmulo de suposiciones, cuando se mide con exactitud el método de supervisión general, por contraste al de supervisión estrecha, cerrada (fig. 3). Los empleados u obreros que se sienten más libres para establecer por su cuenta el propio ritmo de trabajo, demuestran ser más eficientes y productivos a la postre que aquellos a los que falta ese sentimiento de libertad. Y ese tipo de relación se halla en clases muy distintas de situaciones relacionadas con el trabajo en las más diversas empresas. Por ejemplo, en una determinada operación se preguntó a los trabajadores: «¿Hasta qué punto juzga usted que es libre de establecer su propio ritmo de trabajo?» Las respuestas obtenidas se clasificaron en cinco grupos o tipos, variando entre la que indicaba «enteramente libre» hasta la de «ninguna libertad en absoluto». Cuando las respuestas de esos hombres, clasificados por departamentos o secciones, quedaron en relación con la productividad por departamentos, pudieron obtenerse los resultados que se transcriben en la figura 13. Como puede comprobarse, de los once departamentos en el que el empleado, trabajador, etc., se sentía más libre, diez sobrepasaban la productividad promedio de la empresa en cuestión. Por el contrario, de los diez departamentos en que menos se sentía la propia libertad, nueve no llegaban al promedio general en productividad. Departamentos agrupados según el grado de presión que los hombres se sienten libres para fijarse su propio ritmo

PRODUCTIVIDAD DEL DEPARTAMENTO Inferior al promedio

Superior al promedio

Los once departamentos en que los hombres se sienten más libres Los diez departamentos de en medio Los diez departamentos en que los hombres se sienten menos libres

10

I

6

4

I

J

9

Fro. 13.-Relación entre la libertad que los hombres creen sentir en torno al establecimiento de su propio ritmo de trabajo, y la productividad de sus respectivos departamentos.

266

LA DIRECCION ANTE LA TAREA ORGANIZADORA

La creencia, muy extendida, de que los empleados no sujetos a supervisión, «harán el vago» y no producirán, no parece, desde luego, tener en cuenta la evidencia recogida a través de muchas investigaciones. En realidad el comportamiento de esa fuerza laboral dependerá más bien de las condiciones anejas a la libertad indicada. Los dirigentes que alcanzan un alto grado de productividad en sus departamentos, al mismo tiempo que consiguen impartir a sus subordinados sentido de libertad en la tarea, supervisan el trabajo mediante el establecimiento de un objetivo de Índole general conjunta, y otros fines derivados, y además estableciendo una dirección global menos específica en sus detalles de cuanto hayan podido idear los dirigentes de secciones o unidades laborales con baja producción (Kahn, 1958; Katz y Kahn, 1951; Mann y Dent, 1954a; Mann y Dent, 1954b). Se valen de una mayor participación del personal a sus órdenes, haciendo que éste se sienta más incorporado a la empresa en el marco de su tarea concreta, más interesado en la misma, y conceden a su gente mayor responsabilidad profesional de la que puedan autorizar los dirigentes cuyas secciones o departamentos arrojan un rendimiento inferior. La libertad para realizar el propio trabajo viene asociada con la alta productividad, tanto a niveles de supervisión como a niveles por debajo de ella. La figura 14 muestra cómo dando mayor libertad a los supervisores, para que éstos puedan planear la labor con mayor anticipación, se consiguen también aumentos en productividad. Capataces de escasa productivida~

24%

Capataces de elevada ______________p:oductividad

Pueden planear cara al futuro tanto como sea preciso 45%

Algunas veces tienen dificultades para planear cara al futuro lo qué sería necesario

--- --Por lo común no pueden

--o, realmente, jamás les resulta posible- planear cara al futuro

FIG.

14.-Autonomía del capataz y sus relaciones con la productividad del departamento.

267

TEORIA DE LA ORGANIZACION

Los científicos muestran una respuesta similar ante la libertad en su trabajo (Meltzer, 1956). La productividad entre los científicos se halla influida, como cabría esperar, por los recursos puestos a su disposición para realizar una labor especializada concreta, y por la libertad que en el ejercicio de sus funciones les sea concedida. Cuando, tanto los fondos aplicables a la experimentación, como la libertad para proceder a ella, se encuentren a bajo nivel, el rendimiento científico de su trabajo será mínimo (véase la fig. 15). Cuando ambas condiciones sine qua non aumentan favorablemente, la productividad crece de consuno. Por otro lado, el incremento en productividad científica -dados unos fondos a disponer que aumentan mucho- es mayor para aquellos especialistas en el ramo considerado, que se sienten enteramente libres para organizarse y llevar a cabo la tarea que tengan encomendada. En otro estudio Pelz se encontró asimismo con testimonio de que la libertad, bajo ciertas condiciones, se asocia con elevada productividad entre investigadores científicos. Pelz (1957, pp. 33 a 35) describe sus conclusiones y hallazgos como sigue: Es factible presentar tres tipos, más bien distintos entre sí, de líderes científicos ... el «infradirectivo», el «superdirectivo» y el «participativo». El líder de tipo «infradirectivo» da por supuesto que los científicos a sus órdenes saben lo que se llevan entre manos. Les suele dejar bastante tran100r--~----~---~-~

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Fondos disponibles

15.-Publicaciones relacionadas con los fondos de que se dispone para la investigación, y acerca de la libertad de que se goza. (Según D. C. Pelz, en: Motivation of the engineering and research specialist, General Management Series, núm. 186, American Management Association, Nueva York, 1957. Con permiso de los editores.)

FIG.

268

LA DIRECCION ANTE LA TAREA ORGANIZADORA

quilos, «sueltos», proporcionándoles ayuda solamente cuando ellos la solicitan expresamente. Su papel de líder, su liderazgo, tiene un sentido pasivo. Por contraste con él, el «superdirectivo» asume la dirección personal de todo el trabajo que se ejecuta en su, digamos, laboratorio, por ejemplo. Los científicos a sus órdenes no son sino brazos ejecutores del cerebro del líder, estudiantes prestos a seguir las directrices que les marca el profesor. El líder «participativo», contrastando con el primer tipo descrito, es más bien activo que pasivo. No deja abandonados a sus subordinados en la tarea. Sin embargo, evita convertirse en el centro, dominar la escena del trabajo que se está haciendo. Lo contrario de lo que hemos visto hacía el segundo tipo característico de líder. Intenta que la gente sepa confiar en sus iniciativas propias y particulares. Puede ser dado a conferencias y discusiones en grupo, antes que a entrevistas personales y privadas, como los otros dos tipos de líderes científicos tienen por norma. U no de los factores principales en la diferenciación de los tres tipos de líderes descritos reside en el grado de libertad que cada uno concede. En la organización gubernamental dedicada a la investigación médica y clínica, medimos la dependencia o independencia de los científicos allí empleados en diversos grupos, siempre con respecto al jefe propio. Definimos el «grupo» como compuesto por dos o más especialistas científicos, aproximadamente del mismo nivel o grado, y subordinados ambos a igual jefe. A causa de las amplias diferencias que en cuanto a supervisión existían entre los científicos jóvenes y los de edad madura, estudiamos separadamente los niveles para juniors y para seniors. Como seniors aceptamos a los científicos con cinco años o más de experiencia a partir de un grado universitario y labor posterior. Cuatro perfiles de relaciones entre el científico y su jefe se muestran para los científicos de nivel juniors (fig. 16). En un extremo está la «depen7

4

Dependencia

Separación Influencia mutua Independencia

Independencia respecto al jefe del grupo

16.-La relación existente entre los resultados conseguidos, con la independencia respecto al jefe del grupo, y el contacto con el mismo. (Según D. C. Pelz: Motivation of the engineering and research specíalíst, General Management Series, núm. 186, American Management Association, Nueva York, 1957. Con permiso de los editores) FIG.

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

dencia». En tal tipo de relación ninguno de los científicos está autorizado a tomar decisiones propias sobre cualquiera de los proyectos a emprender eventualmente. Todos informaron en el sentido de que el jefe tenía considerable influencia en su trabajo. En el extremo opuesto figura la «independencia», situación caracterizada por ser cierto todo lo contrario. Muchos de los subordinados toman decisiones personales, y todos coinciden en que el jefe tiene poca influencia en su trabajo. Luego están las dos categorías intermedias. En la que rotulamos «separación», ni el subordinado predomina ni lo hace tampoco el jefe. Bajo una «mutua influencia», ambos tienen mucho que decir respecto al trabajo científico emprendido. En el sentido del eje vertical figura el promedio obtenido en cuanto a logros científicos, medido gracias a la técnica clasificatoria descrita con anterioridad. Los primeros análisis que se realizaron valiéndose de esta escala resultaron desilusionantes. Las personas ubicadas en las cuatro distintas categorías mostraban pequeña diferencia entre sí acerca de sus logros científicos. Pero el ulterior examen de los datos y métodos escogidos nos dio como resultado una regla interesante para las clasificaciones. Empezamos por separar a los científicos entre aquellos que tenían frecuentes contactos con su jefe (como promedio una vez al día, y aún más a menudo) y aquellos otros que veían a su superior menos frecuentemente (algunas veces por semana, y también más espaciadamente, en ocasiones aisladas). Para quienes veían al jefe semanalmente (curva inferior de la fig. 16), la curva de realizaciones efectivas es lisa entre las cuatro categorías, e incluso desciende al llegar a «independencia». Sin embargo, para quienes ven a su jefe diariamente, la máxima realización la muestran los que disponen de una considerable independencia en cuanto a la prosecución de su labor personal, aunque, al propio tiempo, mantengan estrechas relaciones diarias con el supervisor que tienen asignado. ¿Qué es lo que sucede durante esas entrevistas diarias? No estamos seguros del todo. Es una de las áreas en las que profundizamos con los actuales estudios. Probablemente el jefe -mediante frecuentes preguntasmuestra su interés y entusiasmo por el trabajo en curso, yeso es ciertamente algo que adora el joven científico. El jefe puede dar pistas sobre el mejor método a utilizar, puede referirse a excelentes artículos sobre el problema en las publicaciones especializadas, o bien sencillamente, expresar su confianza en el progreso que se va a conseguir. Su misma presencia puede servir como factor de motivación, haciendo que el científico bisoño se ponga con ardor a trabajar, «apretando» en lo que le sea posible, ya que es perfectamente consciente de lo que ello agradará a su jefe. Cada vez estamos más seguros de que ese interés activo en el trabajo que está en curso de ejecución, combinado con la política de libertad, de «manos fuera» por parte de los órganos superiores, constituye una de las cosas más provechosas que un jefe de investigaciones puede hacer, sobre todo en lo que se refiere a su personal más joven y bisoño. Claro está que no es algo fácil de conseguir. Un jefe extremadamente competente que se mantiene en estrecho contacto con la labor investigadora de sus subordinados, encuentra natural tratar de imponerles sus ideas como jefe que es. 0, por el contrario, si quiere dejarles libres para trabajar es fácil caer en el

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LA DIRECCION ANTE LA TAREA ORGANIZADORA

extremo opuesto, con lo que los investigadores subordinados quedan en el aislamiento. Llegar a equilibrar las cosas del modo más acertado y provechoso para todos es algo que requiere una gran habilidad en el manejo de las relaciones humanas. Obtuvimos resultados muy semejantes al estudiar los datos relativos al hombre que coordina a su vez el trabajo de los distintos jefes de un laboratorio investigador. Cuando el jefe inmediato de un especialista da la necesaria libertad, y es, en cambio, el superior último quien mantiene un contacto frecuente con el científico subordinado del todo, la efectividad de la labor en curso sigue siendo alta. Al parecer, el jefe de la unidad máxima puede servir asimismo como fuente de estímulo; de ese estímulo que brota durante el contacto entre el científico y su jefe.

Los resultados manifestados en la figura 16 añaden una condición muy importante a la conclusión de que la libertad al ejecutar el propio trabajo origina alta productividad; o sea, la conclusión nueva es que las probabilidades de que la libertad origine gran producción son únicamente de considerar cuando hay mucho contacto entre el individuo de que se trate, sus colegas y su superior jerárquico. Los jóvenes científicos que toman sus propias decisiones independientemente de sus jefes, y que no ven a éstos con frecuencia diaria mínima, son notablemente menos afortunados en cuanto a la realización científica obtenida que aquellos otros científicos que tienen idéntica independencia, pero que ven a su superior al menos una vez por día. La interacción con los colegas de uno muestra estar relacionada con el logro científico, en grado al menos comparable al de la interacción con el jefe. Pelz (1957) encontró que aquellos científicos que tienden a ser gente «aislada» y, por tanto, se ven con sus compañeros de investigación menos de dos o tres veces por semana, resultan ser mucho menos eficaces en la labor investigadora que quienes visitan asiduamente a sus colegas. Es evidente, pues, que la libertad, careciéndose del estímulo y nuevas orientaciones, así como de la motivación que proviene de la interacción con otros especialistas en el mismo terreno científico, tiende, como regla general, a originar pobres resultados investigadores. Esas interacciones, según parece, proveen tanto de un estímulo intelectual, como de la motivación que se forja al considerar lo que otros esperan de nuestra actividad. La conclusión de que la libertad resulta eficaz, solamente cuando existen situaciones en las que hay amplio grado de interacción, está confirmada por otros datos también. En un estudio de compañías dedicadas al seguro de vida (Likerts y Willits, 1940) se ha obtenido evidencia en el sentido de que los agentes trabajando aislados, con una comisión por póliza suscrita, pero «sueltos» en cuanto a cómo operar hasta un grado extremo, tienden a menudo a ser inferiores vendedores. La interacción y el estímulo de sus camaradas y superiores, eso es lo que se necesita para elevar el grado de realizaciones 271

TEORIA DE LA ORGANIZACION

obtenibles por un agente de ese ramo de seguros. Por supuesto que si la libertad ha de contribuir a lograr una gran productividad, el individuo debe ser parte de un sistema social activo, en el que haya frecuentes contactos e interacción. Es esta última la que da motivación al individuo aisladamente considerado. Conoce entonces, y acepta, lo que de él se espera; y a menudo toma mucho más interés en arreglárselas para que esos objetivos que se espera cumpla, sean alcanzados por su solo esfuerzo. Cuando la persona, individualmente considerada, dispone de las habilidades imprescindibles para la tarea, y aparecen los objetivos de gran productividad, así como la motivación resultante de interacción entre la persona citada, sus iguales y sus superiores, es normal que la libertad se presente como resultado de la actuación mejorada. Pelz (1957) ha obtenido también testimonios en el sentido de que la interacción frecuente entre un científico y un grupo de colegas, de quienes él cree recibir el máximo estímulo y ayuda, contribuye a mejorar el nivel creativo del investigador en cuestión, cuando tales colegas difieran de él en lo relacionado con su anterior experiencia y fines profesionales. Un contacto poco frecuente con esa clase de compañeros de investigación, o una relación mantenida a menudo con colegas cuya experiencia anterio~, e intentos previos, coincidan con los del investigador interesado, darán en éste un nivel de eficacia inferior. Es evidente que el estímulo que proporciona la diversidad de tipo profesional da al espíritu creador del científico alas para mejorar su tarea en todos los órdenes. Cuando el análisis se basa en un colega al que el científico considera como fuente de inspiración máxima en su trabajo, obtenemos un perfil distinto. Si el investigador se ve con ese colega frecuentemente, y si él Y su camarada tienen objetivos comunes en el trabajo mutuo, es probable que ello contribuya en definitiva a aumentar la eficacia del primer investigador. Si ve al mismo colega con menos asiduidad, o si ese camarada de trabajo, aun reuniéndose con él a menudo, difiere en los objetivos que haya podido fijar a su investigación, la eficacia del científico será menor. Esos hallazgos muestran que si bien la diversidad sirve para estimular nuevas ideas, el apoyo y comprensión del colega con el que se está más en contacto, o del propio jefe, son precisos para hacer que tales ideas den el oportuno fruto. Ocurre a menudo que las nuevas ideas en cuestión son tan escasamente ortodoxas que otros científicos pueden, de momento, sentirse inclinados a rechazarlas. La persistencia en la propia labor ante la oposición manifestada por los compañeros de investigación, requiere, según se ve, la motivación que se origina en el aliento proporcionado por el colega más 272

LA DIRECCION ANTE LA TAREA ORGANIZADORA

estrechamente asociado con el científico de que se trate, y el del jefe del laboratorio citado.

7.

ALGUNAS CONCLUSIONES

En este capítulo hemos resumido brevemente algunas de las conclusiones extraídas de las investigaciones realizadas sobre los modos de organización más convenientes. Los datos comunicados demuestran la gran importancia que tiene la cualidad dominante, la clase de gestión que se utilice. Dado un criterio diverso, como, por ejemplo, productividad, absentismo, actitudes ante el trabajo, capacidad supuesta de ascenso en el supervisor, etc., se ha comprobado que los mismos modelos de supervisión producen los mejores resultados. La supervisión, y el estilo general que adopte la dirección suprema a través del funcionamiento total de la organización, son por lo general mucho más importantes respecto a los resultados finales de su actividad, de cuanto puedan serlo factores de índole general tales como la actitud frente a la compañía, interés en el propio trabajo, etc.

NOTAS (1) Este programa recibió generoso apoyo durante sus años experimentales por parte de la Oficina Naval de Investigación. Otras entidades que han apoyado especialmente el programa son: la Fundación Rockefeller, la Corporación Carnegie, la Fundación Schwartzhaupt, y el conjunto de Institutos Nacionales para la Salud. Diversas otras asociaciones y entidades han dado dinero para programas investigadores específicos. Asimismo colaboraron económica, a la par que técnicamente, una gran variedad de firmas y organismos.

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LA TEORIA DE LA MOTIVACION-HIGIENE Frederick Herzberg

FUENTE ORIGINAL TRADUCIDA Herzberg, F., 1954, Work 01 the Nature 01 Man, Cleveland: The World of Publishing Company, pp. 71-91.

TEORIA DE LA ORGANIZACION

de acontecimientos que produjo sentimientos negativos sobre sus trabajos. Se registraron todas las secuencias que pudieron dar los entrevistados y que entraban en la categoría de secuencias aceptables. Los criterios eran estos: Primero, la secuencia debe girar sobre un acontecimiento o serie de acontecimientos, es decir, debe existir algún episodio objetivo. El informe no debe referirse totalmente a las reacciones psicológicas o sentimientos del entrevistado. Segundo, la secuencia de acontecimientos debe estar limitada en el tiempo: debe tener un principio que pueda ser identificado, un medio y, a menos que los acontecimientos todavía se estuvieran produciendo, alguna clase de final identificable (aunque la interrupción de los acontecimientos no tiene que ser dramática o abrupta). Tercero, la secuencia de acontecimientos debe tener lugar durante un período en el que los sentimientos sobre el trabajo fueran excepcionalmente buenos o excepcionalmente malos. Cuarto, la historia debe estar centrada en un período de la vida del entrevistado en el que éste mantenga una posición que caiga dentro de los límites de nuestra muestra. Sin embargo hay ciertas excepciones. Se incluyeron historias concernientes a aspiraciones a trabajos profesionales o transiciones de niveles subprofesionales a profesionales. Quinto, la historia debe ser sobre una situación en la que los sentimientos del entrevistado sobre su trabajo se encuentren directamente afectados, no sólo sobre una secuencia de acontecimientos no relacionada con el trabajo, que origina una elevación o bajada del estado de ánimo. La figura 1, reproducida de «La motivación para el trabajo», muestra los resultados principales de este estudio. Los factores registrados son una especie de abreviaturas para resumir los acontecimientos «objetivos» que describió cada entrevistado. La longitud de cada barra representa la frecuencia de aparición que presentó cada factor en el acontecimiento presentado. La anchura de la barra indica el período durante el que duró la actitud hacia el trabajo bueno o malo, en términos de clasificación de larga y corta duración. Una duración corta de cambio de actitud no duraba más de dos semanas, mientras que una larga duración de cambio de actitud puede durar años. Destacan cinco factores como determinantes importantes de la satisfacción laboral: realización, reconocimiento, el trabajo en sí mismo, responsabilidad y pro'!loción, siendo los tres últimos de mayor importancia para un cambio de actitudes de mayor duración. Estos cinco factores aparecen con muy poca frecuencia cuando los entrevistados describen acontecimientos que acompañaban a sentimientos de descontento en el trabajo. Una última palabra sobre

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LA TEORIA DE LA MOTIVACION-HIGIENE Frederick Herzberg

Teniendo en cuenta la dualidad de la naturaleza humana, sería adecuado volver a considerar la importancia de estos ensayos para la industria, revisando la teoría del concepto motivación-higiene en las actitudes hacia el trabajo, tal como vienen explicadas en La motivación para el trabajo. Este estudio fue diseñado para evaluar el concepto de que el hombre tiene dos clases de necesidades: sus necesidades como animal para evitar el daño y sus necesidades como ser humano para desarrollarse psicológicamente. Para los que no han leído La motivación para el trabajo, resumiré los principales puntos de ese estudio. Se entrevistó a doscientos ingenieros y contables, que representaban una muestra representativa de la industria de Pittsburgh. Se les preguntó sobre acontecimientos que hubieran tenido en el trabajo que, o bien hubiesen producido una mejoría sustancial en la satisfacción laboral o les hubiesen producido una marcada disminución de la satisfacción laboral. La entrevista comenzaba preguntando a los ingenieros y contables que intentaran recordar un momento en el que se hubieran sentido excepcionalmente bien en sus trabajos. Manteniendo «in mente» el momento que había producido esos sentimientos satisfactorios, los entrevistadores procedían a investigar las razones por las que los ingenieros y los contables se sintieron de esta forma. Se les preguntó también si los sentimientos de satisfacción relativos a su trabajo habían afectado a su rendimiento, sus relaciones personales y su bienestar. Finalmente, se obtuvo la naturaleza de la secuencia de acontecimientos que sirvió para que las actitudes de los trabajadores volvieran a la «normalidad». Siguiendo la narración de la secuencia de acontecimientos, se repitió la entrevista, pero esta vez se pidió a los sujetos que describieran la secuencia

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LA TEORIA DE LA MOTIVACION-HIGIENE

Porcentaje de frecuencias Alto

Porcentaje de frecuencias Bajo

40

30

20

10

O

10

20

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30

Realización Reconocimiento El trabajo en sí mismo

Ir----------------------------------~

Responsabilidad

Ascensos

Política y admón. de la empresa

'-----J Supervisión-Técnica

'---------J Salario

Relaciones interpersonales-supervisión

'------LJ Condiciones laborales Claves

• = Corta duración> larga duración

O = Larga duración> corta duración

FIG.

l.-Comparación entre satisfechos e insatisfechos.

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

el reconocimiento: cuando aparece en una secuencia «alta» de acontecimientos, se refiere al reconocimiento de la realización laboral, más que al reconocimiento como un instrumento de las relaciones humanas independiente de cualquier realización. Esta última clase de reconocimiento no sirve como algo gratificante. Cuando se codificaron los factores involucrados en el descontento laboral, apareció un conjunto de factores completamente diferente. Estos factores eran semejantes a los gratifican tes en su efecto unidimensional. Sin embargo, esta vez servían sólo para lograr descontento laboral y se mencionaron raramente en acontecimientos que condujeron a actitudes laborales positivas. También, a diferencia de los satisfactorios, los no gratificantes producían insistentemente cambios a corto plazo en las actitudes laborales. Los principales aspectos no gratifican tes eran: política y administración de la compañía, supervisión, salario, relaciones interpersonales y condiciones laborales. ¿Cuál es la explicación de estos resultados? ¿Los dos grupos de factores tienen dos temas separados? Parece que sí, ya que los factores de la derecha en la figura 1 parecen describir la relación del hombre con lo que hace: el contenido de su trabajo, la realización de una tarea, el reconocimiento de la realización de una tarea, la naturaleza de la misma, la responsabilidad sobre la tarea y el avance o crecimiento profesional en la capacidad de realizar dicha tarea. ¿Cuál es el tema central para los insatisfechos? Quitando factores como el tipo de administración y supervisión recibida al hacer el trabajo, los factores que parecen sugerir una diferencia con los «satisfactorios» son: la naturaleza de las relaciones interpersonales y las condiciones laborales del entorno del trabajo y el efecto del salario. Más que describir la relación del hombre con lo que hace, los factores de «insatisfacción» describen sus relaciones con el contexto o ambiente en el que realiza su trabajo. Un grupo de factores está relacionado con lo que realiza la persona y los otros con la situación en la que lo realiza. Como los factores de insatisfacción describen esencialmente el ambiente y sirven principalmente para prevenir la insatisfacción, mientras que tienen muy poco efecto sobre las actitudes laborales positivas, se les ha denominado factores de higiene. Ésta es una analogía con la utilización médica del término, que significa «preventivo y ambiental». Otro término de uso corriente utilizado para estos factores, es el de factores de mantenimiento. Estoy en deuda con el Dr. Robert Ford, de la American Telephone and Telegraph Company, por este excelente sinónimo. Los factores de «satisfacción» han sido llamados motivadores, ya que otros resultados del estudio han sugerido que son eficaces para motivar el esfuerzo y realización superior del individuo.

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LA TEORIA DE LA MOTIVACION-HIGIENE

Hasta aquí, he descrito la parte de la entrevista que estaba restringida a determinar los acontecimientos objetivos reales, tal como eran relatados por los entrevistados (primer nivel de análisis). También se les pidió que interpretaran los acontecimientos, que dijeran por qué el acontecimiento en particular había conducido a un cambio en sus sentimientos hacia el trabajo (segundo nivel de análisis). El principal resultado del análisis de estos datos fue la sugerencia de que los acontecimientos de higiene o mantenimiento producen insatisfacción en el trabajo por una necesidad de evitar lo desagradable; los acontecimientos motivadores producen satisfacción por una necesidad de crecimiento o autorrealización. A un nivel psicológico, las dos dimensiones de actitudes hacia el trabajo reflejan una estructura de necesidades bidimensional: un sistema de necesidades para evitar lo desagradable y un sistema de necesidades paralelo de crecimiento personal. La discusión ha preparado el camino hacia la explicación de los resultados de la dualidad de trabajo-actitudes. ¿Por qué producen insatisfacción los factores de higiene? Representan el ambiente al que el hombre-animal está intentando adaptarse constantemente, porque el ambiente es la fuente del sufrimiento para Adán. Los factores de higiene enumerados son los principales aspectos ambientales del trabajo. ¿Por qué los factores motivadores afectan a la motivación en una dirección positiva? Nos puede ser útil utilizar un ejemplo bastante conocido sacado del crecimiento psicopatológico infantil. Cuando un niño aprende a montar en bicicleta, se vuelve cada vez más competente, el repertorio de sus conductas aumenta, sus habilidades son mayores, crece psicológicamente. En el proceso de aprendizaje de un niño que quiere dominar el montar en bicicleta, los padres pueden quererle con todo el entusiasmo y la compasión de los padres más entregados. Pueden salvaguardarle del daño proporcionándole los lugares más higiénicos y seguros en los que montar; le pueden ofrecer todo tipo de incentivos y recompensas y le pueden dar las instrucciones más experimentadas. Pero el niño nunca, nunca aprenderá, si no le dan una bicicleta. Los factores de higiene no son una contribución válida al crecimiento psicológico. Es necesaria la esencia de la tarea para alcanzar las metas de crecimiento. Igualmente, queriendo mucho a un ingeniero no le aumenta la creatividad, aunque mediante este enfoque se le pueden evitar insatisfacciones por el modo de tratarle. La expresión de la creatividad requerirá una tarea creativa a realizar. En resumen, de este estudio se derivan dos resultados esenciales. Primero, los factores involucrados con la producción de la satisfacción en el trabajo son distintos y no tienen que ver con los factores que producen la insatisfacción en el trabajo. Como hace falta considerar factores separados dependiendo de

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

que se trate de la satisfacción o la insatisfacción laboral, se deduce que estos dos sentimientos no son términos opuestos. Es decir, el opuesto de la satisfacción laboral no sería la insatisfacción laboral, sino más bien no tener satisfacción en el trabajo; igualmente, el contrario de la insatisfacción laboral sería no estar insatisfecho en el trabajo, no el estar satisfecho. El hecho de que la satisfacción laboral esté basada en dos rasgos unipolares no es único, pero es un concepto difícil de comprender. Posiblemente otra analogía nos puede ayudar a explicar esta nueva forma de pensar sobre las actitudes laborales. Caractericemos a la satisfacción laboral como la visión y a la insatisfacción como la audición. Es evidente que estamos hablando de dos dimensiones separadas, ya que el estímulo de la visión es la luz y aumentar o disminuir la luz no producirá ningún efecto en la audición. El estímulo para la audición es el sonido, e, igualmente, aumentar o disminuir la intensidad del sonido no producirá efectos en la visión. Las necesidades básicas del hombre se pueden representar en un diagrama como dos flechas paralelas que apuntan en direcciones opuestas. U na flecha representa su naturaleza Animal-Adán, que se preocupa principalmente de la evitación del dolor que proviene del ambiente y para el hombre, el ambiente psicológico es la fuente principal de su sufrimiento. La otra flecha representa la naturaleza Humana-Abraham, preocupada fundamentalmente con la consecución de la autosatisfacción del crecimiento psicológico mediante la realización de tareas. Animal-Adán-Evitación del dolor del ambiente Humana-Abraham-Búsqueda de crecimiento mediante tareas

El problema de establecer un punto cero en psicología, con la necesidad de procedimiento de colocar en su lugar un punto de referencia (como por ejemplo, la media de la población) a partir de la cual empezar nuestras medidas, ha conducido a la concepción de que los rasgos psicológicos son bipolares. Sin embargo, recientes investigaciones empíricas, han arrojado ciertas sombras sobre la asunción de bipolaridad en muchos atributos psicológicos, además de las actitudes hacia el trabajo, como se muestra en «La motivación hacia el trabajo.» Por tanto, parece verificarse la hipótesis por la que empezó el estudio de la motivación. Los factores de la derecha de la figura 1 que conducen a la satisfacción (realización, reconocimiento, el trabajo en sí mismo, responsabilidad y promoción), son principalmente unipolares, es decir, contribuyen muy poco a la insatisfacción laboral. Igualmente, los factores de insatisfacción (política y administración de la compañía, supelVisión, relaciones interpersonales, condiciones laborales y salario), contribuyen muy poco a la satisfacción laboral.

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LA TEORIA DE LA MOTfVACION-HIGIENE

En el estudio original realizado con ingenieros y contables, se investigaron diecisiéis factores separados de actitud hacia el trabajo. Se encontró que sólo los factores motivadores y de higiene presentaban diferencias estadísticamente significativas entre actitudes positivas y negativas hacia el trabajo. Sin embargo, en los estudios de seguimiento que se describirán en capítulos posteriores, se demostró que los demás factores entraban en una categoría o en la otra. Estos factores son: posibilidad de crecimiento, un motivador centrado en la tarea y los factores de higiene: salario, esta tus, seguridad en el trabajo y efecto sobre la vida privada. Ya indiqué la necesidad de definir al ser humano y además he intentado organizar las necesidades del hombre para llegar a esa definición. Como el hombre es capaz de realizar una amplia variedad de conductas y seguir sobreviviendo, no es de extrañar que se puedan declarar como normales tantas formas de actuación, dependiendo de su aceptación cultural. En este sentido, una importante diferencia de culturas estriba en los tipos de patologías que se consideran normales. Así, la teoría de la motivación laboral se extenderá hacia un concepto general de salud mental y a su vez, esto nos permitirá una definición de enfermedad mental libre de sesgos culturales. Así como existen dos series de necesidades laborales (las de higiene y las motivadoras) y dos continuos para representarlas, podemos hablar de dos continuos en salud mental: un continuo de enfermedad mental y otro de salud mental. Hemos visto que se ha producido un cambio conceptual en los puntos de vista referentes a las actitudes laborales, para incorporar la teoría bidimensional de la motivación-higiene. En esencia, el mismo cambio nos puede conducir a un cambio igualmente importante en las teorías e investigación sobre salud mental. Las bases para esta generalización se pueden encontrar en dos publicaciones del Dr. Roy Hamlin, de la Veterans Administration y mía. Las implicaciones en el campo de la salud mental se pueden formular mejor si recordamos las reacciones subjetivas de los empleados, por qué los distintos factores les afectan de la forma en que lo hacen. Para las situaciones de insatisfacción laboral los sujetos contestaron que les habían hecho sentirse desgraciados porque pensaron que se les estaba tratando de forma injusta o porque consideraron la situación desagradable o dolorosa. Por otra parte, el común denominador de los motivos para las actitudes laborales positivas parece ser variaciones sobre el tema de los sentimientos de crecimiento psicológico, la satisfacción de necesidades de autorrealización. Existe una dicotomía aproximación-evitación respecto al ajuste al trabajo. La necesidad de evitar un ambiente laboral desagradable conduce a 283

TEORIA DE LA ORGANIZACION

la insatisfacción laboral; la necesidad de autorrealización conduce a la satisfacción laboral cuando se permite la oportunidad de autorrealización. Un ambiente «higiénico» previene el descontento en el trabajo, pero ese ambiente no puede llevar al individuo más allá de un mínimo ajuste, consistente en la ausencia de insatisfacción. Una «felicidad» positiva parece requerir consigo algo de crecimiento psicológico. Es evidente por qué los factores de higiene no pueden ofrecer satisfacciones positivas: no poseen las características necesarias para darle a un individuo un sentido de crecimiento. Sentir que uno ha crecido depende de sus resultados en tareas que tienen un significado para el individuo, y como los factores higiénicos no están relacionados con la tarea, no pueden dar este significado al individuo. El crecimiento depende de algunos resultados, pero para tenerlos hace falta una tarea. Los motivadores son factores relativos a la tarea y por tanto son necesarios para crecer; ofrecen la estimulación psicológica por la que el individuo puede ser activado hacia sus necesidades de autorrealización. Para generalizar las actitudes laborales a las actitudes mentales, podemos pensar en dos tipos de ajustes para conseguir el equilibrio mental. Primero, un ajuste al ambiente, que es principalmente un ajuste por evitación; segundo un ajuste a uno mismo, que depende del esfuerzo por conseguir el crecimiento psicológico, la autorrealización, o, dicho de manera más simple, ser psicológicamente más de lo que se ha sido en el pasado. Tradicionalmente, se ha considerado a la salud mental como el reverso de la enfermedad mental. La salud mental, en este sentido es la mera ausencia de enfermedad mental. En ciertos períodos, los psiquiatras esperaban que la salud mental se liberaría automáticamente en cuanto se resolvieran los conflictos que producían la enfermedad mental. Y, actualmente, los bioquímicos esperan que la salud mental florecerá en cuanto las neuroenzimas se equilibren adecuadamente y se distribuyan de forma óptima en el cerebro. En esencia, este enfoque tradicional ignora la salud mental. En general, el foco se ha centrado en la enfermedad mental, sobre la ansiedad, los mecanismos reductores de la ansiedad, las frustraciones pasadas, los traumas infantiles, las relaciones interpersonales estresantes, las preocupaciones e ideas perturbadoras, las pautas actuales de ineficacia y el ambiente estresante actual. Excepto de boquilla, las experiencias y actitudes positivas se han tenido en cuenta principalmente en una atmósfera de disminución del estrés y de dependencia. Los factores que determinan la enfermedad mental no son el anverso de los factores de la salud mental. Más aún, los factores de enfermedad mental pertenecen a la categoría de factores de higiene, que describen el ambiente 284

LA TE ORlA DE LA MOTIVACION-HIGIENE

del hombre y que producen la enfermedad mental cuando son deficientes, pero tienen un efecto positivo muy escaso en la salud mental. Son factores que producen conductas de evitación; pero, como hemos explicado, sólo en el individuo «enfermo» se produce un intento de activar la conducta de aproximación. Ya se han discutido las implicaciones del cambio conceptual de la satisfacción laboral. La investigación tradicional sobre las actitudes laborales se ha centrado casi exclusivamente en un único grupo de factores, los de higiene o factores del contexto laboral. Los factores motivadores, los factores positivos o de autorrealización, se han dejado ampliamente de lado. La tesis sostiene que una negligencia similar ha caracterizado la investigación tradicional sobre salud mental. Específicamente, la resolución de conflictos, la corrección del equilibrio químico y la modificación de las defensas psíquicas podrían catalogarse como intentos de modificar la higiene o necesidades de evitación del individuo. Los factores motivadores positivos (autorrealización y crecimiento personal) han recibido dos clases de tratamiento. O han sido pasados por alto o se les ha considerado como irrelevantes o se les ha considerado tan individualmente sagrados y vagos como para desafiar una investigación analítica. En el mejor de los casos, se ha considerado a los factores de salud mental como fuerzas importantes que deben liberarse al suprimir los factores de enfermedad mental. El concepto de motivación-higiene acentúa tres puntos relativos al equilibrio mental. El primero es la proposición de que la salud y la enfermedad mental no está en la misma dimensión. Contrariamente a la creencia psiquiátrica clásica, existen grados de enfermedad y grados de salud. El grado de enfermedad refleja la reacción individual a los factores de higiene, mientras que el grado de salud mental refleja su reacción a los factores de motivación. Segundo, el aspecto motivador de la salud mental en el equilibrio personal ha sido tristemente ignorado en la teoría, investigación y ciencia aplicada. El lado positivo del equilibrio personal se ha considerado como un dividendo o consecuencia de una atención provechosa al lado «negativo de desajuste». El tercer punto es una nueva definición de la idea de salud mental. La nueva definición se deriva de la primera proposición, de que la enfermedad mental no es lo opuesto a la salud mental, como sugieren algunos datos de la investigación sobre satisfacción laboral. Aunque los incidentes que se mencionaban en la satisfacción laboral casi siempre contenían los factores relacionados con la tarea a realizar en el trabajo (los motivadores) había algunos sujetos ·que mencionaban recibir satisfacciones laborales exclusivamente por los factores de higiene, es decir, de algunos aspectos del ambiente laboral. Comentando este aspecto, los autores

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

de «La motivación hacia el trabajo» sugieren que: «Puede haber individuos que a causa de su formación y de las cosas que les han sucedido han aprendido a reaccionar positivamente a los factores asociados con el contexto de su trabajo.» Los que buscan la higiene se sienten principalmente atraídos hacia cosas que generalmente sólo sirven para prevenir la insatisfacción, pero no son una fuente de sentimientos positivos. Los que busc,m la higiene no han llegado a un estado de desarrollo personal en el que se encuentren activadas sus necesidades de autorrealización. Desde este punto de vista, están fijados en un nivel menos maduro de ajuste personal. Un concepto implícito en «La motivación hacia el trabajo» es la admonición a la industria de que la falta de «motivadores» en el trabajo aumentará la sensibilidad de los empleados a una mala higiene laboral, real o imaginaria y consecuentemente la cantidad y calidad de la higiene que se da a los empleados debe ser constantemente mejorada. También está reseñado el resultado de que el alivio de la insatisfacción laboral por factores de higiene tiene sólo un efecto temporal y por tanto, se suma a la necesidad de una atención más frecuente al ambiente laboral. Los gráficos de la figura 1 indican que los factores de higiene se derivan de acontecimientos de rango corto, en contraste con los factores motivadores, que tienen un mayor rango. Recordaremos, al hablar de las necesidades básicas del hombre, que los impulsos animales o de higiene, al ser cíclicos, se satisfacen sólo temporalmente. La naturaleza cíclica de dichos impulsos es necesaria para mantener la vida. Los factores de higiene laboral tienen la cualidad de actuar brevemente como analgésicos frente a un trabajo sin sentido; el individuo, sin ellos, se vuelve infeliz, pero su presencia le alivia sólo de forma temporal, ya que sus efectos desaparecen pronto y dejan a la persona crónicamente insatisfecha. Una persona que busca la higiene laboral no es una mera víctima de las circunstancias, pero está motivada en la dirección de una satisfacción temporal. No es que su trabajo le ofrezca muy pocas oportunidades de autorrealización; lo que sucede es que sus necesidades estriban predominantemente en otra dirección, la de satisfacer necesidades de evitación. Busca una felicidad positiva mediante una conducta de evitación y la insatisfacción crónica resultante es una enfermedad de la motivación. La infelicidad crónica, una pauta motivacional que asegura una insatisfacción continua, un fracaso del desarrollo o del deseo de desarrollarse, todas estas características se suman a la personalidad neurótica. Por ello parece que el neurótico es un individuo con una pauta vital de búsqueda de higiene y que la definición de neurótico, en términos de defensa frente a la ansiedad emergente de conflictos psicológicos precoces, representa,

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LA TEORIA DE LA MOTIVACION-HIGlENE

en el mejor de los casos, el origen de su búsqueda de higiene. El ajuste neurótico, desde la teoría de la motivación-higiene, está desligado de cualquier teoría etiológica y por tanto, la tesis es independiente de la conceptualización relativa a la dinámica tradicional del desarrollo y ajuste de la personalidad. La pauta de motivación neurótica de búsqueda de higiene es principalmente un proceso de aprendizaje, que proviene del sistema de valores endémico en la sociedad. Como la adaptación total depende de la gratificación de dos tipos distintos de necesidades, se puede realizar una categorización operativa aproximada del ajuste, examinando las fuentes de la satisfacción personal. La primera categoría se caracteriza por una salud mental positiva. Las personas de esta categoría muestran una preponderancia de bienestar vital que se deriva de situaciones en las que predominan los factores motivadores. Estos factores son necesarios para ofrecerles un sentido de crecimiento personal. Se pueden identificar como los que relacionan directamente al individuo en alguna tarea, proyecto o actividad en la que resulta posible lograr realizarla o conseguir las consecuencias de su realización. Estos factores, que parecen significativos para explicar la satisfacción laboral industrial, pueden no ser suficientemente descriptivos o globales para abarcar el cuadro vital total del individuo. Pueden ser necesarios otros factores para describir los motivadores en sentido amplio. Sean los que sean, el criterio para seleccionarlos debería incluir una actividad por parte del individuo, alguna tarea, episodio, aventura o actividad en la que el individuo obtenga una experiencia de crecimiento y sin la que el individuo no se sentirá infeliz, insatisfecho o incómodo. Además, para pertenecer a esta categoría positiva, el individuo debe tener oportunidades frecuentes para gratificar estas necesidades motivadoras. La frecuencia y el reto ofrecido por las oportunidades de desarrollo dependerá del nivel de habilidad (tanto genético como aprendido) del individuo y, en segundo lugar, de su tolerancia al retraso de la gratificación. Asimismo, esta tolerancia puede ser constitucional, aprendida o gobernada por conflictos dinámicos; de dónde proviene realmente no es lo importante. El concepto de motivación-higiene parece incluir ciertas paradojas. Por ejemplo, ¿todo lo que se realiza es trabajo y no juego? ¿Está condenado el individuo con habilidades limitadas a ser un fracasado y por tanto un buscador de higiene? En lo referente al trabajo y el juego, las realizaciones incluyen todas las experiencias de desarrollo personal. Aunque es cierto que «La motivación hacia el trabajo» se centra en la producción industrial, demandada por la sociedad o por la política de la compañía, las consecuencias satisfactorias 287

TEORIA DE LA ORGANIZACION señalada~

están llenas de ejemplos de creatividad e iniciativa individual. Los intereses académicos y artísticos, la mentalidad receptiva y abierta a nuevos hallazgos, la relajación verdadera y el reagrupamiento de potenciales de desarrollo (en contraste con una simple pereza) son todas ellas realizaciones o elementos para su consecución. En ningún sitio es más aparente el equilibrio entre el trabajo y el ocio como elementos de desarrollo en las realizaciones, que en caso del individuo con salud mental. En lo referente a las limitaciones resultantes de una habilidad escasa, la historia de realizaciones motivantes depende, en un grado importante, de una actitud realista. El individuo que se preocupa continuamente por aspiraciones vagas, completamente desligadas de sus habilidades y situación actual, es simplemente una clase de buscador de higiene. No busca la satisfacción en el trabajo en sí, sino en aquellas condiciones circundantes que incluyen ruidos culturales del tipo de «cualquier muchacho norteamericano puede llegar a ser presidente» o «todos los chicos jóvenes deberían ser licenciados». La cita de Carl Jung se refiere a lo mismo: «La meta suprema del hombre es realizarse como hombre creativo, individuo único, de acuerdo a sus propias potencialidades innatas y dentro de los límites de la realidad» (cursiva añadida). Una condición definitiva para los componentes de este grupo con salud mental debería ser un buen ambiente vital o la evitación satisfactoria de los factores de higiene de mala calidad. De nuevo, las condiciones mencionadas previamente para la situación laboral, pueden no ser suficientes para todos los ambientes del individuo. Tres condiciones nos pueden servir para definir un individuo mentalmente sano: búsqueda de satisfacciones vitales a través de experiencias de desarrollo personal (experiencias definidas como aquellas que contienen los factores motivadores); éxito suficiente, correspondiente a la habilidad para tolerar el retraso de la gratificación, para dar evidencia directa de desarrollo y finalmente, conseguir evitar satisfactoriamente la incomodidad de la higiene de mala calidad. Si la higiene es de mala calidad, la salud mental no se ve afectada, pero obviamente el sujeto es infeliz. Esta segunda categoría de ajuste-autorrealización, acompañada de insatisfacción con las recompensas vitales, posiblemente caracteriza ese amplio segmento de población que continúa realizando el trabajo a pesar de tener motivos de queja. Existe investigación suficiente para apoyar la idea de que una persona que busca motivadores y que es eficaz en sus realizaciones se encontrará entre los considerados como quejicas en una empresa. Esto no es sorprendente, porque esa persona siente que sus críticas son justificadas porque se ha ganado su derecho a quejarse y porque

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LA TEORIA DE LA MOTIVACION-HIGIENE

posiblemente sea lo suficientemente brillante para encontrar razones para su mal humor. Una tercera categoría consiste en individuos que se caracterizan por un ajuste carente de síntomas. Los individuos agrupados en esta categoría posiblemente habrán buscado y obtenido sus satisfacciones, principalmente, de los factores motivadores. Sin embargo, sus necesidades de desarrollo estarán mucho menos reforzadas durante su vida, debido a la falta de oportunidades. Estos individuos no habrán alcanzado un sentimiento de realización total, a causa de circunstancias extrínsecas a sus motivaciones. Los trabajos rutinarios y las experiencias vitales rutinarias atenúan el desarrollo de estos individuos, no su motivación. Como su motivación es sana, no colocamos a estas personas en el continuo de enfermedad. Además, no es inusual, aunque sí infrecuente, encontrar a un entrevistado que, en la investigación de actitudes hacia el trabajo, acentuará uno o más de los factores motivadores como contribuyentes a su insatisfacción laboral. En otras palabras, un elemento que satisface actúa como insatisfactorio. Este acontecimiento incluye muy frecuentemente los factores de fracaso en los ascensos, falta de reconocimiento, falta de responsabilidad y trabajo poco interesante. Una inspección más detallada de estos incidentes revela que muchas son protestas poco sinceras que cubren un deseo latente de mayor higiene. Por ejemplo, el entrevistado que declara que su momento más infeliz en el trabajo se produce cuando su jefe no reconoce su trabajo, a menudo está diciendo que echa de menos el confort y la seguridad de un supervisor que le apruebe. Sus necesidades de higiene están simplemente envueltas en ropajes motivadores. Sin embargo, existen personas altamente orientadas hacia el crecimiento personal que desean tanto los motivadores y buscan con tanta intensidad un aspecto positivo de sus vidas, que pueden interpretar una insatisfacción en este área como dolor. En este caso, su inversión de un motivador durante un episodio de insatisfacción, es legítima, pero representa una mala interpretación de sus sentimientos. La faIta de felicidad es interpretada como infelicidad, aunque cualitativamente es bastante diferente de la infelicidad que experimentan por la falta de factores de «higiene». Frecuentemente, las personas resumen sus sentimientos hacia sus actitudes laborales diciendo: «En realidad no puedo quejarme, pero de lo que estoy seguro es de que no me gusta lo que hago», o: «Como trabajo vale, no es malo, pero no me lleva a ninguna parte.» La cuarta categoría, la de personas esencialmente orientadas hacia la salud, incluye a aquellas que, paradójicamente, se sienten muy infelices. Son los que buscan motivadores y se les ha privado de oportunidades de desarrollo TEORIA DE LA ORClANIZACION. Vol.

J.-ID

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psicológico y además, simultáneamente, se encuentran privados de sus necesidades de higiene. Independientemente de lo infelices que se sientan, se diferencian de las siguientes tres categorías por su renuencia a adoptar mecanismos de defensa neuróticos o psicóticos para disminuir su dolor dual. La siguiente categoría representa un salto cualitativo desde las dimensiones de salud mental a las de enfermedad mental. Esta categoría podríamos denominarla los inadaptados. Las características básicas de las personas en este grupo es que han buscado satisfacciones positivas en los factores de higiene. Se produce una inversión de la motivación, que se aleja de la conducta de aproximación al desarrollo y se orienta hacia la conducta de evitación de ambientes confortables. Los miembros de este grupo son individuos que buscan los factores de higiene, cuya inadaptación viene definida por la dirección de su motivación y se pone de manifiesto por la fuente ambiental de sus satisfacciones. Muchos de los sujetos en esta categoría tendrán un número importante de realizaciones personales que no produzcan experiencias de desarrollo. Se ha señalado que las satisfacciones de los factores de higiene tienen una duración muy corta y funcionan como los opiáceos. Las satisfacciones ambientales de las personas que llamamos inadaptadas tienen que ser bastante frecuentes y de una calidad importante. Lo que diferencia a los inadaptados de los individuos de la siguiente categoría de nuestro sistema (los enfermos mentales), es la satisfacción de sus necesidades de higiene. Los enfermos mentales son individuos que buscan factores de higiene durante toda su vida y que tienen satisfacciones de factores de higiene de mala calidad (tal como las percibe el individuo). Esta higiene de mala calidad puede ser realista o puede reflejar principalmente la acentuada sensibilidad a la insatisfacción de los factores de higiene, producida por una inversión de la motivación. Uno de los extremos a los que recurre el que busca «la higiene o mantenimiento» es la negación de todas las necesidades de higiene. Esto se denomina la defensa «monástica». Igualmente, esta línea de razonamiento afirma que la negación de las necesidades animales del hombre recompensará al individuo con la felicidad, ya que los que proponen la concepción «monástica» de la naturaleza humana han descubierto que ninguna recompensa de los factores de higiene conduce a la felicidad humana. Este enfoque, a veces re'/erenciado, del dilema humano emerge ahora como el descarado non sequitur que realmente es. ¿Cómo se puede conseguir un desarrollo psicológico negando la realidad de los factores higiene? La enfermedad se encuentra en dos niveles. La enfermedad principal es la negación de la naturaleza animal del hombre. La segunda, que el desarrollo psicológico y la felicidad depende

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de dos factores independientes y ninguna negación de factores irrelevantes servirá al hombre en su búsqueda de felicidad. El concepto de motivación-higiene sostiene que la salud mental depende de la historia del individuo o experiencia anterior. La historia del individuo sano muestra el éxito en las realizaciones de crecimiento. En contraste, la enfermedad mental depende de una pauta diferente de experiencias anteriores. El individuo enfermo se ha preocupado de sus condiciones circundantes. Su búsqueda de satisfacciones se ha centrado en las limitaciones impuestas por la realidad objetiva y por otros individuos, incluyendo la sociedad y la cultura. En la situación laboral normal, estas limitaciones consisten en la política de la compañía, supervisión, relaciones interpersonales y cosas por el estilo. En el resto de situaciones, el ajuste a las condiciones circundantes incluye los tabúes culturales, las demandas sociales de producción material y habilidades innatas limitadas. El que busca los factores de higiene dedica su energía a las preocupaciones por las limitaciones circundantes, a las «defensas» en el sentido freudiano del término. Busca satisfacción, o salud mental, en una política de «defensa». No obtiene ningún desarrollo personal y su búsqueda de salud es infructuosa, porque le conduce cada vez más a intrincadas maniobras defensivas o búsqueda de factores de higiene. La enfermedad mental es una inversión: el intento de acentuar o negar un conjunto de necesidades con la esperanza de conseguir el otro grupo. Repitiendo, el hombre tiene dos grupos de necesidades. Volvamos a pensar en el hombre: primero en los acontecimientos que le causan dolor y segundo, sobre los acontecimientos que le hacen feliz. Los que buscan sólo la gratificación de necesidades de su naturaleza animal, están condenados de por vida a vivir con el temor anticipado del dolor y el sufrimiento. Es el destino de aquellos seres humanos que quieren satisfacer sólo sus necesidades biológicas. Pero algunos hombres han tomado conciencia de la superioridad que los seres humanos tienen sobre sus hermanos animales. Además de la compulsión a evitar el dolor, el ser humano ha sido bendecido con la potencialidad de adquirir felicidad. Y, como espero haber demostrado, el hombre sólo puede ser feliz buscando cómo satisfacer tanto su necesidad animal de evitar el dolor como su necesidad humana de crecer psicológicamente. En la figura 2 se muestran las siete categorías de un continuo de ajuste, utilizando el diagrama de dos líneas paralelas con flechas divergentes, dentro del marco de referencia de la teoría motivación-higiene. Dentro de cada categoría, la flecha de arriba representa el continuo de enfermedad mental y la de abajo el de salud mental. El triángulo indica el valor de la escala en

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FIG. 2.-Continuo de ajuste Categoría I Buscador sano de motivadores En ambos continuos ambos satisfechos Categoría 11 Buscador infeliz de motivadores En ambos continuos motivadores satisfechos Categoría 111 Buscador de motivadores no satisfecho En ambos continuos higiene satisfecha Categoría IV Buscador infeliz e insatisfecho de motivadores En ambos continuos ambos insatisfechos Categoría V Buscador inadaptado de higiene En continuo de higiene higiene satisfecha Categoría VI Buscador de higiene enfermo mental En continuo de higiene higiene insatisfecha Categoría VII Buscador monástico En continuo de higiene higiene negativa satisfecha

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Salud mental

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Salud mental

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el que se encuentra funcionando el individuo y el grado de satisfacción que obtiene con los factores de dicha escala. Categoría 1: Muestra al individuo sano que busca factores motivadores situado tanto en el continuo de salud como en el de enfermedad mental y que obtiene éxito en la satisfacción de las necesidades de factores motivadores (salud mental) y en evitar el dolor de las necesidades de higiene (enfermedad mental). Categoría 11: Describe al individuo infeliz que busca factores motivadores como la persona que obtiene significación humana de su trabajo, pero recibe muy poco alivio de sus sufrimientos animales de evitación. Categoría 111: Muestra al individuo que persigue factores motivadores buscando la gratificación de ambos grupos de necesidades, pero consiguiendo sólo evitar la insatisfacción de los factores de higiene. Categoría IV: Presenta al individuo infeliz que busca factores motivadores como básicamente sano, pero desafortunadamente, sin obtener satisfacciones de ninguno de los dos sistemas de necesidades. Categoría V: En esta categoría se encuentra el individuo que busca factores de higiene y que sólo se encuentra motivado por sus necesidades de higiene. Consigue evitar la enfermedad mental, pero no puede conseguir la salud mental. Categoría VI: Estas personas tienen una enfermedad mental real. Son los que buscan factores de higiene y fracasan en conseguir la gratificación de los factores de higiene. Categoría VII: Finalmente tenemos una clase muy interesante de individuo que busca factores de higiene: el «monástico», que también vive con un único sistema de necesidades y que satisface sus necesidades de higiene, negándolas. Ejemplos familiares son el beatnik sin talento, la madre sacrificada y el duro sistema disciplinario del mundo militar y, aunque es menos frecuente hoy en día, su contrapartida en el mundo industrial. Estos tipos se resumen en la tabla 1. ¿Podemos identificar en el trabajo a las personas que son individuos sanos (es decir, los que buscan los factores motivadores), como personas distinguidas frente a los que buscan factores de higiene? ¿Cuáles son las consecuencias para las empresas que seleccionan y refuerzan a los que buscan factores de higiene? Analizaremos estas preguntas en el capítulo final, pero en este momento puede ser útil realizar una breve descripción de los que buscan factores de higiene y sus consecuencias en las empresas que los contratan. El individuo que busca factores de higiene, en oposición a los que buscan factores motivadores, se encuentra motivado por la naturaleza del ambiente laboral, más que por sus tareas. Sufre de una insatisfacción crónica y elevada

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

TABLA 1 Tipos de ajuste Clasificación

Mentalmente sano Infeliz Insatisfecho Infeliz e insatisfecho Inadaptado Enfermo mental Monástico

Satisfacción de motivadores

Orientación

Motivador Motivador Motivador Motivador Higiene Higiene Higiene

Satisfacción de higiene

Sí Sí

Sí

No No No pertinente No pertinente No pertinente

Sí

No No

Sí No Negada

en lo que respecta a la higiene laboral. ¿Por qué? Porque vive de ello. Tiene una reacción excesiva a una mejoría de los factores de higiene. Le aumentas el salario y te conviertes en el jefe más maravilloso del mundo; está en la empresa más maravillosa del mundo, protesta demasiado. Para decirlo de otra manera, les has dado un estímulo. Pero la satisfacción de los factores de higiene es de corta duración, y la acción corta se aplica también al que busca factores motivadores, porque esta es la naturaleza de la bestia. El que busca factores de higiene se da cuenta de que sus realizaciones le producen poca satisfacción y consecuentemente muestra poco interés en la clase y calidad del trabajo que realiza. ¿Por qué? Como es básicamente un organismo orientado hacia la evitación, ¿cómo puede tener un concepto positivo de la vida? No se beneficia profesionalmente de la experiencia. El único beneficio que desea es un ambiente más cómodo. «¿Qué has aprendido?» «Nada, ha sido una completa pérdida de tiempo.» Obviamente, no existe una recompensa definitiva. Es decir, incluso si le puedes estimular para una acción temporal, no tiene su propio generador. Y también pienso que muchas empresas sienten que tiene que seguir realizando esta estimulación. El que busca ]os factores de higiene es ultraliberal o ultraconservador. Recita como un papagayo la filosofía de la dirección. Como medio de reducir la ambigüedad su modo de comportarse se parece más al del director que el del propio director. La pregunta que surge es si puede tener éxito en el trabajo por su talento. La pregunta de verdad es: Si un hombre funciona bien en el trabajo por sus satisfacciones de ]os factores de higiene, ¿qué más da? La respuesta es doble. Creo que los que buscan factores de higiene defraudarán a la empresa justo cuando más se necesite su talento. Se encuentran motivados sólo durante cortos períodos de tiempo y sólo cuando puede obtenerse una recompensa externa. En el momento preciso en que surja una situación de emergencia, y cuando la empresa no puede estar preocupándose

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LA TEORIA DE LA MOTIVACION-HIGIENE

TABLA 2 Características de los que buscan factores de motivación e higiene Persona que busca factores de higiene

1. Motivado por la naturaleza del ambiente. 2. Insatisfacción crónica y elevada con diferentes aspectos del contexto laboral, por ejemplo: salario, supervisión, condiciones de trabajo, estatus, seguridad laboral, política y administración de la compañía, compañeros de trabajo. 3. Reacción de satisfacción excesiva a la mejoría de los factores de higiene. 4. Satisfacción de corta duración cuando se mejoran los factores de higiene. 5. Reacción de insatisfacción excesiva cuando no se mejoran los factores de higiene. 6. Consigue pocas satisfacciones de sus realizaciones. 7. Muestra poco interés en la clase y calidad del trabajo que realiza. 8. Cinismo sobre las virtudes positivas del trabajo y la vida en general. 9. No obtiene beneficios profesionales de la experiencia. 10. Propenso a ruidos culturales. a) Ultraliberal, ultraconservador. b) Repite la filosofía de la dirección. e) Actúa más como el director que el mismo director. 11. Puede ser eficaz en el trabajo por su talento.

Persona que busca factores motivadores

Motivado por la naturaleza de la tarea. Alta tolerancia a los factores de higiene de mala calidad.

Menos reacción a la mejora de los factores de higiene. Similar Ligero descontento cuando se necesita mejorar los factores de higiene. Obtiene una gran satisfacción de sus realizaciones. Muestra capacidad para disfrutar de la clase de trabajo que realiza. Tiene sentimientos positivos hacia el trabajo y la vida en general. Obtiene beneficios profesionales de la experiencia. Su sistema de creencias es sincero y meditado.

Puede ser excesivamente ambicioso.

con la higiene, entonces esos hombres clave pueden fallar en el trabajo. En el ejército se les conoce como los «soldados del barracón». La segunda respuesta que puedo sugerir, y la que creo de mayor importancia, es que los que buscan la higiene ofrecen sus propias características motivacional es como pautas a instilar en sus subordinados. Constituyen la plantilla de la que los nuevos contratados aprenden las pautas motivacionales. Los individuos que buscan factores de higiene que se encuentran situados en

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pOSICIones clave, establecen la atmósfera extrínseca de recompensas en las unidades empresariales que controlan. Por su talento, su influencia al condicionar la atmósfera general no guarda relación con la efectividad de la empresa a largo plazo. Si aceptamos el concepto de que una de las funciones más importantes de un director es la formación de futuros directivos, el aprendizaje de las motivaciones de higiene se convierte en un defecto importante de la empresa. Creo que ésta es una de las conclusiones más importantes que tiene la teoría de la motivación-higiene para las modernas prácticas de los departamentos de personal. Los conocimientos derivados de las investigaciones anteriores han enfatizado que la eficacia del desarrollo de la dirección está en relación con su congruencia con la atmósfera de la empresa, como se manifiesta en la conducta y creencias de los superiores. El superior que busca factores de higiene no puede tener más que un efecto negativo en el desarrollo de la dirección, que está dirigida al crecimiento personal y realización de sus subordinados. La tabla 2 resume las características de los individuos que buscan factores de higiene y motivadores, según se manifiestan en el trabajo. Hemos realizado un breve resumen de la teoría de la motivación-higiene, que empezó con un estudio de las actitudes laborales de ingenieros y contables realizada en Pittsburgh. Algunas investigaciones posteriores documentan esta teoría.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS HERZBERG, F., «Basic Needs and Satisfactions of Individuals», Industrial Relations Monograph, núm. 21, Industrial Relations Counselors, Inc., Nueva York, 1962. - «Motivation-Hygiene Concept and Psychotherapy», Personnel Administration, enerofebrero, 1964. - «New Approaches in Management Organization and Job Design», Industrial Medicine and Surgery, 31, 1962. - «The New Industrial Psychology», Industrial and Labor Relations Review, 18, 1965. - Psychology and Work Simplification, Western Reserve University, Workshop in the Simplifaction of Dental Procedures, 1959. - «Salary-a Dissatisfier», Proceedings of the American Compensations Society, Annual Meeting, 1965. HERZBERG, F., y HAMLIN, R., «The Motivation-Higiene Concept and Psychotherapy», Mental Hygiene, 47, 1963. - «A Motivation-Hygiene Concept of Mental Health», Mental Hygiene, 45, 1961. HERZBERG, F.; MAUSNER, B., y SNYDERMAN, B., The Motivation to Work (Nueva York: John Wiley and Sons, 1959).

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CID ORGANIZACION E INDIVIDUO Chris Argyris

FUENTE ORIGINAL Argyris, C., 1957, Personality and Organization. The Conflict between System and the Individual, Nueva York: Harper and Brothers . . FUENTE REPRODUCIDA Argyris, C., 1964, Personalidad y Organización: El Conflicto entre el Sistema y el Individuo, Madrid: Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, pp. 238-246.

ORGANIZACION E INDIVIDUO Chris Argyris

En ]a ciencia de] comportamiento se está desarrollando un nuevo «campo» que se propone el conocimiento de la conducta humana en las organizaciones en marcha. A este nuevo campo podemos llamarlo el del comportamiento orgánico, que, por cierto, puede recabar el derecho a ser considerado como ciencia básica del comportamiento debido a la observación empírica, sólidamente documentada, de que la mayoría de la vida está organizada. No faltan quienes llegan a afirmar incluso que la organización es fundamental a toda vida (1). La base de este esquema se encuentra en el simple hecho observable, de que la mayoría de las organizaciones sociales, en el momento de su iniciación, contienen al menos dos componentes básicos, que son el individuo y la organización formal. Al ser fundidos, estos dos componentes básicos dan lugar a la organización social. Si se quiere determinar el impacto de la interacción simultánea de dichos componentes, habrá que conocer las propiedades de cada uno de ellos. Por consiguiente, el análisis empieza con el estudio de las propiedades básicas de la personalidad humana y de la organización formal. Una vez descritas estas propiedades, y analizado su probable impacto, concluimos que las necesidades de los individuos sanos (de nuestra cultura) suelen estar en contradicción con la expresión máxima de las exigencias de la organización formal. Esta última es vista como un conjunto de estrategias formales, algo así como el plan táctico de un equipo de fútbol. Se supone que si la táctica se sigue conforme al plan, y si no hay oposición (o ésta es anulada), siempre se ganará el partido (es decir, se cumplirán las exigencias de la organización). Pero, por desgracia, si el análisis es correcto la táctica formal no sólo encuentra oposición en forma de los sentimientos de los individuos, sino que realmente crea estos sentimientos al exigir un comporta-

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miento que tienda a frustrar, a poner en conflicto y a crear el fracaso a los individuos psicológicamente sanos. El individuo sano, si quiere mantener un mínimo grado de salud, responde creando sus propias tácticas (tácticas informales). Estas tácticas informales (es decir, el comportamiento informal adaptador) proporcionan al individuo, entre otras cosas, la oportunidad de: 1. Reducir las sensaciones que experimenta de dependencia, sometimiento, subordinación y pasividad respecto a la gerencia. 2. Reducir la posibilidad de quedar sometido a la acción unilateral y arbitraria de las personas que mandan, aumentando así la posibilidad de que se le presente una oportunidad de ser autorresponsable. 3. Expresar los sentimientos contenidos, que van desde la agresividad y la hostilidad abiertas hasta la internalización pasiva de las tensiones originadas por la organización formal, la jefatura autoritaria, lo controles administrativos y los pseudoprogramas de relaciones humanas. 4. Crear su propio mundo informal con su propia cultura y sus propios valores, en los cuales poder encontrar cobijo psicológico y un ancla firme que mantenga su estabilidad durante el proceso de constante ajuste y adaptación a la organización formal (y jefatura autoritaria). Creando el mundo informal, el individuo puede tomar parte activa en el hecho de influir sobre la organización formal. Así pues, la organización informal contribuye a reducir las causas fundamentales del conflicto, frustración y fracaso. Es cierto que a medida que el comportamiento informal va logrando sus fines suele, a veces, insistir en el hecho de ser distinto y antagónico al comportamiento deseado por la organización formal. Sin embargo, una conclusión básica de este análisis es la de que el comportamiento aparentemente .incongruente por parte de los empleados impuesto por la organización informal es necesario para que los individuos sanos mantengan un mínimo nivel de salud y para que la organización formal logre la expresión óptima de sus exigencias. En otras palabras: si no existiera la organización informal, el empleado pronto s~ encontraría lleno de tensiones reprimidas. La personalidad humana sólo puede absorber una determinada cantidad de tensión. Pasado un cierto punto (que varía con los individuos), el individuo pierde su eficiencia humana. Se hace más primitivo (es decir, más como un niño) (2). Una vez alcanzado este punto, el empleado no sólo pierde su capacidad de producir con relativa eficacia, sino que, al estar cargado de tensión, al haber regresado y al estar predispuesto a la agresión, se hace también más difícil de comprender y de administrar. Bakke fue el primero que insistió en que las actividades formales e informales de la organización constituyen la organización total. Dicho autor afirma:

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ORGANIZACION E INDIVIDUO

corno factores que influyen en el comportamiento humano, los sistemas formal e informal no son separables... Sin negar el peligro de contradicción y conflicto entre los sistemas formal e informal, nos atreveríamos a afirmar que el sistema ,social ante el que reaccionan los componentes de una organización, y que es un determinante efectivo de su comportamiento, es una síntesis de ambos elementos, formal e informal. Los individuos no viven ora en el seno de uno, ora en el seno de otro, sino que experimentan el sistema como un todo: un todo que continua, aunque lentamente, está siendo modificado por los reajustes diarios de quienes en él participan (3).

Aceptando la propuesta de que la organización abarca todo el comportamiento de los participantes, Bakke señala que entonces debe comprender a todas aquellas actividades humanas que puedan ser clasificadas como formales o informales, respuestas e iniciativas, dirigidas hacia fuera y dirigidas hacia dentro, normales y desviacionistas (4,5,6). El examen de una amplia muestra de la literatura actual sobre dirección de empresas nos lleva a concluir que muchos gerentes diagnostican el comportamiento informal como «malo». Basando sus acciones en la lógica de la organización formal, tales gerentes intentan neutralizar o hacer desaparecer el comportamiento informal mediante la jefatura autoritaria, los controles administrativos y los pseudoprogramas de relaciones humanas. El análisis de estas respuestas indica que lo que realmente hacen es «hacerse cómplices del crimen» que la organización formal comete a cada minuto, a cada hora del día, ya que tienden a incrementar la sensación que los empleados tienen de dependencia, subordinación y sumisión. El empleado reacciona ante las respuestas de la gerencia aumentando y fortaleciendo su organización informal. Evidentemente, esto crea un proceso circular. Los agentes de la organización formal intentan reducir la organización informal. A los ojos de los empleados este comportamiento no hace más que. aumentar la necesidad de fortalecer y defender a la organización informal. En el momento en que los empleados intentan fortalecer a la organización informal, la gerencia reacciona fortaleciendo sus respuestas originarias, lo que, a su vez, lleva a los empleados a fortalecer la organización informal. Una segunda conclusión que se sigue de la anterior es que en toda organización formal (y sus resultantes de jefatura autoritaria, controles administrativos y pseudoprogramas de relaciones humanas) están las rafees de la desorganización. El proceso de desorganización es parcialmente detenido por la organización informal. El análisis sugiere también que el proceso hacia la desorganización puede ser detenido mediante la ampliación de las ocupaciones propias del puesto de trabajo y la práctica de una jefatura centrada en el empleado y en la realidad. Teóricamente estas medidas tenderían a disminuir los sentimientos de dependencia, sumisión, subordinación y falta de empleo de las propias 301

TEORIA DE LA ORGANIZACION

facultades que muchos de los empleados sanos experimentan cuando por primera vez empiezan su carrera laboral. Teóricamente, unas actividades como éstas deberían disminuir la necesidad de la organización informal. Y aquí nos encontramos con un importante campo para la investigación. Hay quienes sostienen que una organización no exige necesariamente el contrapunto de una organización informal si crea el tipo adecuado de organización formal (es decir, el tipo que incluya las características de la organización informal). Hay incluso unos cuantos que mantienen que la organización informal antagónica es tan perjudicial como el cáncer lo es al cuerpo humano. Antes de dar respuesta a estas difíciles cuestiones la investigación habrá de profundizar mucho más. Por desgracia, los investigadores del comportamiento no tienen mucho que decir a este respecto, y todavía menos acerca de cómo se puede intentar la creación de una organización formal que pueda servir para todo el mundo (gerencia, sindicatos, gobierno, enseñanza) y que no tenga que basar parte de su salud en un subsistema fundamentalmente antagónico.

RESUMEN DE LOS PRINCIPALES RESULTADOS

Relacionamos a continuación los resultados fundamentales en forma de proposiciones. Tomadas en su conjunto, éstas deben ser consideradas como una hipótesis general (insistimos en el sentido de hipótesis) que requiere una detenida comprobación mediante la investigación sistemática controlada. La teoría del comportamiento orgánico está en sus comienzos. Esperamos que este análisis pueda servir de ayuda en el largo y difícil proceso de elaboración de unos esquemas o estructuras sistemáticas que sean conceptualmente rigurosas, empíricamente verificables y que reflejen la realidad de un modo fiel y preciso. Proposición 1. Existe una falta de congruencia entre las necesidades de los individuos sanos y las exigencias de la organización formal. Si se emplean los principios formales tradicionales de organización (es decir, tradicional cadena de mando, especialización de trabajos) para crear una organización social y Si se emplean como «input» agentes que tiendan hacia un estado maduro de desarrollo psicológico (es decir, predispuestos a una relativa independencia, actividad y uso de facultades importantes), Se crea una perturbación, porque las necesidades de los individuos sanos arriba enumerados no se conforman a las exigencias de la organización formal que pretenden que los agentes trabajen en situaciones en las que son depen302

ORGANIZACION E INDIVIDUO

dientes pasivos, y sólo ponen en práctica pocas de sus facultades menos importantes. Corolario 1. La perturbación variará proporcionalmente al grado de incongruencia existente entre las necesidades de los individuos y las exigencias de la organización formal (7). El administrador, por consiguiente, se encuentra con una tendencia inherente hacia la perturbación continua. Proposición Il. Los resultados de esta perturbación son la frustración, el fracaso, la corta perspectiva temporal y el conflicto. Si los agentes están predispuestos a una autorrealización sana y más madura: 1. Tenderán a experimentar frustración porque verán obstaculizada su au torrealización. 2. Tenderán a experimentar fracaso porque no podrán definir sus propias metas en relación a sus necesidades centrales ni los medios de alcanzar tales metas. 3. Tenderán a experimentar corta perspectiva temporal porque no controlan la claridad y estabilidad de su futuro. 4. Tenderán a experimentar conflicto porque en tanto que sean agentes sanos detestarán la frustración, el fracaso y la corta perspectiva temporal característica de su actual empleo. Sin embargo, si lo abandonan puede que no les sea fácil encontrar un nuevo empleo, y tanto si lo encuentran como si no puede que no sea muy distinto del anterior. Proposición IIl.

El grado de frustración, fracaso, corta perspectiva temporal,

y conflicto tenderá a aumentar bajo ciertas condiciones.

La intensidad de las resultantes de la perturbación existente en la organización tenderá a aumentar: 1. A medida que aumenta el grado de madurez de los agentes individuales. 2. A medida que aumenta el grado de dependencia, subordinación y pasividad o por la suma de ambos factores, éstos serán mayores: A medida que descendamos por la cadena de mando. A medida que aumente la jefatura autoritaria. c) A medida que aumenten los controles administrativos. d) Mientras se emprendan programas de relaciones humanas, pero no se lleven a efecto adecuadamente, y, además, junto o al margen de esto. a) b)

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

3. A medida que los puestos de trabajo se hacen más especializados; y de la misma manera, combinado con esto o por sí solo. 4. A medida que aumenta la exactitud con que se aplican los principios formales tradicionales. Proposición IV. La naturaleza de los principios formales de organizacLOn hace que los subordinados, cualquiera que sea su nivel, experimenten competencia, rivalidad, hostilidad entre ellos y se dirijan más contra las partes que contra el todo. Debido al grado de dependencia y subordinación de los subordinados respecto al jefe, y debido a que el número de posiciones existentes por encima de cualquier nivel siempre tiende a disminuir, los subordinados que aspiren a actuar con eficacia (8) y a progresar se encontrarán en competencia mutua y serán hostiles entre sí. Puesto que, según los principios formales, a los subordinados se les dirige y se les recompensa para que ejecuten adecuadamente su trabajo, tales subordinados tenderán a orientarse más hacia su propia parte que hacia el todo. Esta orientación parcial aumenta la necesidad de que el jefe coordine la actividad entre las partes con objeto de mantener el todo. Esta necesidad del jefe, a su vez, aumenta el grado de dependencia y subordinación de los subordinados. Con lo que se crea un proceso circular, cuyo impacto es mantener y/o aumentar el grado de dependencia y subordinación, además de la rivalidad y competencia para conseguir el favor del jefe. Proposición V. El comportamiento adaptador del empleado mantiene su autointegración y obstaculiza la integración en la organización formal. Si el «input» está compuesto por individuos sanos, y si la estructura de la organización incluye las perturbaciones básicas supuestas en las proposiciones I, II, III Y IV, las reacciones de los individuos para adaptarse serán: 1) Abandonar la organización. 2) Ascender en la escala orgánica. 3) Expresar reacciones de defensa tales como distracción, agresión, ambivalencia, regresión, proyección. 4) Volverse apáticos y desinteresados hacia la organización, su estructura y sus metas. Esto lleva a que los empleados reduzcan el número e intensidad de las necesidades que esperan satisfacer durante el trabajo y a que saboteen las normas establecidas, reduzcan las cuotas, comentan errores, engañen y disminuyan el rendimiento. 5) Crear grupos informales que sancionen las reacciones de defensa y la apatía, el desinterés y la falta de dedicación. 6) Formalizar los grupos informales. 7) Establecer normas de grupo que perpetúen el comportamiento indicado en 3), 4), 5) Y 6). 8) Crear la actitud psicológica de que los factores humanos o no materiales adquieren 304

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una importancia cada vez mayor. 9) Inculcar en los jóvenes la aceptación de las normas tratadas en los puntos 7) y 8). Proposición VI. El comportamiento adaptador de los empleados tiene un efecto acumulativo, vuelve a influir en la organización y se refuerza a sí mismo. Todas estas reacciones de adaptación se conjuntan entre sí de modo que no sólo tienen un impacto individual sobre el sistema, sino también un impacto acumulativo. Su efecto total es el de aumentar el grado de dependencia y sumisión y el abandono, la apatía y el desinterés que de ellas se deriva. Así, pues, el proceso de retroacción existe cuando los mecanismos adaptadores se hacen autónomos. La existencia continuada de estos mecanismos de adaptación tiende a convertirse en normas o códigos, que a su vez contribuyen a mantener al comportamiento adaptador y a hacer de éste un comportamiento «propio» del sistema. Si esto es aSÍ, los empleados que deseen comportarse de un modo distinto se sentirán apartados, diferentes, como si no fueran parte de la comunidad de trabajo (por ejemplo, «vanguardistas»). El efecto individual y acumulativo de los mecanismos de defensa es influir en la ratio «output-input», de tal modo que para mantener un constante «output» se necesitará un mayor «input» (energía, dinero, máquinas). Proposición VII. Ciertas reacciones de la gerencia contribuyen a aumentar los antagonismos que caracterizan el comportamiento adaptador. Aquellas gerencias que basan su juicio en la lógica de la organizaclOn formal y en su autoconcepto tenderán a detestar el comportamiento adaptador del empleado. También tenderán a diagnosticar que el problema de comportamiento del empleado es culpa de éste. Tales gerencias se verán inclinadas a tomar aquellas medidas o acciones «correctivas» que estén conformes con su autoconcepto y con la lógica de la organización formal. Estas acciones suelen ser: 1) Aumentar el grado de jefatura autoritaria. 2) Aumentar el grado de los controles administrativos. 3) Aumentar el número de seudoprogramas de relaciones humanas. Los dos primeros modos de reacción tienden a encubrir, a fortalecer y a ayudar a que se mantengan las perturbaciones básicas señaladas en la proposición 1. Por tanto, hay que admitir que el comportamiento incluido en las proposiciones IV, V y VI quedará también reforzado (éste es el comportamiento que la gerencia desea cambiar en primer lugar). El tercer motivo de reacción tiende a aumentar la distancia y la desconfianza entre empleado y gerencia, ya que no está de acuerdo con las realidades del sistema dentro del cual el empleado trabaja.

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

Los empleados actuales influyen en las actitudes de los empleados futuros. Tenderán a comportarse según su autoconcepto, conformando así a los futuros empleados (futuro «input») a la naturaleza del sistema interno y del comportamiento adaptador. Hemos de concluir que el comportamiento de la gerencia descrito en la proposición VII contribuye primordialmente a influir en la ratio «output-input», de modo que para obtener dicho «output» constante será necesario un «input» mucho mayor o de modo que para conseguir un determinado incremento del «output» será necesario un «input» desproporcionadamente más alto. Proposición VIII. Otras acciones de la gerencia pueden disminuir el grado de incongruencia existente entre el individuo y la organización formal. La tendencia de la ratio «output-input» puede ser invertida disminuyendo el antagonismo básico existente entre el individuo y la organización formal. Un modo de hacerlo es emplear un nuevo «input» de individuos que no aspiren a ser unos adultos maduros y sanos (9). Otro modo consiste en cambiar la naturaleza de la estructura orgánica formal, de la jefatura autoritaria y de los controles administrativos (lO). Se han presentado pruebas de que la ampliación de la ocupación y/o del puesto de trabajo es un medio eficaz para cambiar la estructura de la organización. La jefatura centrada en el individuo (o en el empleado) es un modo posible de modificar la jefatura autoritaria (11). Proposición IX. La ampliación de la ocupación o del trabajo y la jefatura centrada en el empleado darán resultado en la medida en que el comportamiento de adaptación (proposiciones Ilf, IV, V Y VI) no esté imbuido en la cultura orgánica y en el autoconcepto de los individuos. Proposición X. Las dificultades implicadas en la proposición IX pueden ser minimizadas mediante el empleo de una jefatura de orientación realista.

NOTA FINAL

Nos propusimos de objetivos principales: integrar la importante investigación realizada por la ciencia del comportamiento sirviéndonos de una estructura sistemática que nos permita dar alguna luz sobre el porqué del comportamiento de las personas que intervienen en las organizaciones. Y señalar ciertos campos susceptibles de una investigación más profunda. No preten306

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demos que la estructura seguida sea «la» estructura. A lo más que aspiramos es a que algunos la encuentren útil y a que otros, inspirados por sus limitaciones, creen nuevas y mejores estructuras. Nos consideraremos bien recompensados si logra despertar el interés por nuevas investigaciones que pronto dejen anticuadas nuestras conclusiones.

NOTAS (1) SINNOT, EOMUNO W.: Cell and Psyche (Chapel HiII: University of North Carolina Press, 1950); The Biology of Purpose, American Journal of Orthopsychiatry, vol. XXII, núm. 3, julio de 1952, pp. 457-468; Biology and Teleology, Bias, vol. XXV, núm. 1, marzo de 1954. (2) Ver cap. 2. (3) BAKKE, E. WIGHT: Bonds of Organization (New York: Harper, 1950), pp. 191-196. (4) BAKKE, E. WIGHT: Properties of Activities, apuntes de trabajo, otoño de 1953. (5) BAKKE, E. WIGHT: The Fusion Process (New Haven: Labor and Management Center, Universidad de Yale, 1953). (6) BAKKE, E. WIGHT, y ARGYRls, CHRIS: Organizational Structure and Dynamics (New Haven: Labor and Management Center, Universidad de Ya le, 1954), pp. 7-8. (7) Esta proposición no sirve bajo ciertas condiciones. Ver proposición IX. (8) Estos problemas puede que no se presenten al subordinado que decide optar por la apatía y el desinterés. (9) En el cap. 111 se presentan pruebas que sugieren que esto puede darse. Otro medio puede ser eliminar a toda la gente, lo cual no se discute, ya que si se lleva a cabo tal acción el análisis no sirve para cambiar la estructura. (10) Se supone que los seudoprogramas de relaciones humanas son fácilmente eliminados. (11) El modo en que pueden ser eliminados los controles administrativos constituye un campo de crucial importancia, que exige una profunda exploración.

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LAS FUNCIONES DE LOS ELEMENTOS DIRIGENTES Ches ter I. Barnard

FUENTE ORIGINAL Barnard, C. l., 1968, The Functions of the Executive, Cambridge, Mass.: Harvard University Press. FUENTE REPRODUCIDA Barnard, C. l., 1959, Las funciones de los elementos dirigentes, Madrid: Instituto de Estudios Políticos, pp. 245-264.

LAS FUNCIONES DE LOS ELEMENTOS DIRIGENTES Ches ter 1. Barnard

La coordinación de esfuerzos, esencial a un sistema de cooperaclOn, requiere, como hemos visto, un sistema organizado de comunicaciones. Un tal sistema implica centros o puntos de enlace y sólo puede funcionar cuando tales centros están ocupados por personas a las que se llaman elementos dirigentes. Podría decirse, pues, que las funciones de los elementos dirigentes son las de servir como cauces de comunicación en cuanto que las comunicaciones tienen que pasar por puntos centrales. Pero siendo el objeto del sistema de comunicación la coordinación de todos los aspectos de la organización, se sigue que las funciones de los elementos dirigentes se refieren a todo trabajo esencial para la vitalidad y perduración de una organización, en cuanto que en último término ha de ser llevado a cabo por medio de una coordinación formal. Es de importancia observar, en cambio, que toda la labor realizada por las personas que ocupan puestos dirigentes está relacionada con funciones de dirección, con la coordinación de las actividades de los demás. Parte de la labor de tales personas, aunque de organización, no es labor dirigente. Por ejemplo, cuando el presidente de una compañía va personalmente a vender los productos de ésta o se ocupa en algún trabajo de producción, estas labores no son de dirigentes. Si el rector de una universidad da lecciones en una clase estudiantil, ésta no es labor dirigente. Si el jefe de un departamento ministerial gasta el tiempo en quejas y disputas acerca del servicio que éste realiza, ésta no es necesariamente una tarea dirigente. La labor dirigente no es la de organización, sino la labor especializada de mantener en funcionamiento la organización. Probablemente, todos los elementos dirigentes realizan una considerable labor no dirigente. A veces, esa iabor es más valiosa que la dirigente. Este 311

TEORIA DE LA ORGANIZACION

entremezclamiento de funciones es cuestión de conveniencia y a veces de economía por la escasez de capacidades, o es posible que haya otras razones para ello. Como resultado de la combinación de funciones dirigentes con las no dirigentes es, en cambio, difícil en la práctica el determinar, por la mera comparación de títulos o de funciones nominales, los métodos comparativos de la labor dirigente en las diversas organizaciones. Si por funciones dirigentes entendemos la labor especializada de mantener los sistemas de esfuerzo cooperador, podemos mejor adelantar por los fines generales propuestos la averiguación de qué trabajo se ha de hacer, y luego, si se desea, investigar quiénes realizan ese trabajo en una organización particular. Esto es, sobre todo, exacto, porque la misma labor dirigente está muchas veces organizada de modo complejo. En una organización de extensión moderada puede haber un centenar de personas que empleen parte de su tiempo en tareas dirigentes; y algunas de ellas, por ejemplo, escribientes o taquígrafos, no son dirigentes en un sentido normal. Con todo, las actividades de esas personas constituyen la organización dirigente; y a las funciones de esta organización como una unidad especial es a la que se habrá de dedicar nuestra primordial atención, siendo la distribución del trabajo entre personas o puestos para fines generales de muy secundaria importancia. Este capítulo se dedicará a las funciones de la organización dirigente en general, que existe exclusivamente para la coordinación de los esfuerzos de toda la organización. Las funciones dirigentes sirven para mantener un sistema de esfuerzo cooperador; son impersonales. Estas funciones no consisten, como tan frecuentemente se establece, en dirigir un grupo de personas. En modo alguno creo que pudiera tenerse una comprensión correcta de la labor dirigente; de prevalecer esta concepción más restringida, útil, pero, estrictamente hablando, errónea. Ni siquiera sería muy correcto decir que las funciones dirigentes consisten en dirigir el sistema de esfuerzos cooperadores. Este, en general, viene dirigido por sí mismo y no por la organización dirigente, que constituye una parte de aquél. Las funciones en que se ocupa son parecidas a las del sistema nervioso, incluyendo el cerebro, en relación con las del resto del cuerpo, y el cual existe para mantener el sistema corpóreo, dirigiendo las acciones más necesariamente eficaces para acomodarlo al ambiente, pero apenas se puede decir que gobierne al cuerpo, cuyas funciones en una gran parte son independientes de él y de las que a su vez depende. Las funciones esencialmente dirigentes, tal como aquí las voy a exponer, corresponden a los elementos de la organización, tal como han sido ya expuestos. Son, en primer lugar, las de proporcionar el sistema de comunicación; en segundo, las de promover el afianzamiento de los esfuerzos esenciales, y en tercero, las de formular y definir los fines propuestos. Por estar los ele-

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LAS FUNCIONES DE LOS ELEMENTOS DIRIGENTES

mentos de la organización relacionados entre sí y ser interdependientes, las funciones dirigentes también lo son; sin embargo, están sujetas a una considerable especialización y, como funciones, en la práctica son separables hasta cierto grado sustancial. Vamos a ocuparnos de ellas sólo tal como se encuentran en las organizaciones complejas, aunque no necesariamente grandes.

1.

EL MANTENIMIENTO DE LAS COMUNICACIONES DE LA ORGANIZACION

Hemos advertido en los capítulos anteriores que cuando se trata de una organización compleja de más de una unidad se hacen necesarios centros de comunicación y los dirigentes correspondientes. La necesidad de un sistema definido de comunicación crea la primer tarea del organizador y es el origen inmediato de la organización dirigente. Si el fin de una organización es concebido inicialmente en la mente de una persona, sería probablemente' muy prematuro el encontrar necesaria la selección de los representantes subordinados; y si la organización es espontánea, su primerísima tarea será la de proceder a la selección de un jefe. Como la comunicación sólo se realizará a través de la gestión de personas, la selección de éstas para las funciones dirigentes es el método concreto de establecer los medios de comunicación, aunque haya de ser seguido inmediatamente por la creación de puestos, esto es, de un sistema de comunicación; y especialmente en las organizaciones establecidas habrá de haber puestos para ser cubiertos en caso de vacantes. En otros términos: los puestos de comunicación y el «asignar» los servicios de una persona son fases complementarias de la misma cosa. El centro de comunicación es el rendimiento organizativo de una persona en un lugar. Las personas sin puesto no pueden operar como dirigentes. No proponen nada sino potencialmente. A la inversa, los puestos vacantes están tan difuntos como centros nerviosos muertos. Ello es porque los elementos dirigentes, cuando funcionan estrictamente como dirigentes, son incapaces de apreciar a los hombres en abstracto, en un vacío de organización, por decirlo así. Los hombres no son ni buenos ni malos, sino buenos o malos sólo en ésta o aquélla posición. Y ello porque frecuentemente «cambian la organización», la disposición de los puestos, si no hay hombres disponibles a propósito para ocuparlos. En efecto, la organización dirigente no puede en la práctica separarse del «personal dirigente», y el «personal dirigente» no tiene significación alguna, salvo ligado a una disposición específica de puestos. Por lo tanto, el problema del establecimiento y mantenimiento del sistema de comunicación, esto es, la tarea primaria de la organización dirigente es la

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

de obtener constantemente el enlace de las dos fases, la del personal dirigente y la de los puestos dirigentes. Cada fase, a su vez, es el factor estratégico del probiema dirigente: tiene que ajustarse primero una y luego la otra fase. Este es el problema central de las funciones dirigentes. Su solución no es en sí misma suficiente para llevar a cabo la tarea de todas esas funciones; pero sin ella no se puede realizar ninguna otra, y ninguna bien, a menos que ésta sea bien hecha. Aunque esta función de comunicación tiene dos fases, normalmente es necesario en la práctica ocuparse de una fase a la vez, y el problema de cada fase es de un género bastante distinto. Los problemas de los puestos son los de la colocación y los de la especialización geográfica, temporal, social y funcional de la organización unitaria simple y los de las agrupadas. Los problemas personales son un caso especial de los problemas personales generales: el reclutamiento de miembros que tengan las cualidades apropiadas y el desarrollo de los incentivos, de los alicientes, de la persuasion y de la autoridad objetiva que pueda convertir esas cualidades en servicios efectivos dirigentes en la organización.

1.1

El esquema de organización

Llamaremos a la primera fase de la función -la determinación de los puestos de la organización- el «esquema de organización». Este es el aspecto organizativo que recibe una atención formal relativamente excesiva por poder reducirse aparentemente a cuadros de organización, a especificación de obligaciones, y a descripción de divisiones del trabajo, etc. Se asienta sobre, o representa, principalmente una coordinación de la labor que ha de realizarse por la organización, esto es, sus fines se disgregan en fines subordinados, en especializaciones, en tareas, etc., que se expondrán en la sección 3 del presente capítulo; la clase y cantidad del selVicio del personal que se pueden lograr; la clase y cantidad de personas que han de ser incluidas en el sistema cooperador para tal fin; los alicientes que se requieren y los sitios y momentos en que se pueden combinar esos factores, que no se van a exponer aquí específicamente (1). Es evidente que esos factores son recíprocamente dependientes y que implican todos ellos otras funciones dirigentes que expondremos más adelante. Según que se acometa separadamente el esquema de organización, lo es siempre bajo el supuesto de ser entonces el factor estratégico, permaneciendo fijos por el momento los demás factores de organización; pero como el fin subyacente de un cambio en un esquema de organización es el afectar favora314

LAS FUNCIONES DE LOS ELEMENTOS DIRIGENTES

blemente a esos demás factores en general, un esquema de organización en un tiempo determinado representa necesariamente un resultado de aproximaciones sucesivas previas a través de un período de tiempo. Ha de ser acometido siempre necesariamente sobre la base de la situación presente.

1.2

Personal

El esquema de organización depende no sólo de los factores generales de la organización en su conjunto, sino asimismo, como hemos indicado, de la disponibilidad de varias clases de servicios para los puestos dirigentes. Esto se convierte a su vez en factor estratégico. En general, los principios de la economía de incentivos se aplican también aquí como a los demás problemas personales más generales. El equilibrio de los factores y los problemas técnicos de esta clase especial, en cambio, no son sólo diferentes de los que se encuentran, en general, en otras esferas de la economía de la organización, sino que son sumamente especiales en los diferentes tipos de organizaciones. La aportación individual más importante que se exige del elemento dirigente, y, por cierto, de calidad más universal, es la lealtad, la dominación por la personalidad de la organización. Esta es la primera exigencia, porque las líneas de comunicación no pueden funcionar en modo alguno, salvo que las aportaciones personales de los dirigentes se ofrezcan en los puestos requeridos, en los momentos necesarios, sin falta alguna por razones personales ordinarias. Esto, como cualidad personal, se conoce en las organizaciones seculares como la cualidad de «responsabilidad»; en las organizaciones políticas, como «regularidad»; en las organizaciones gubernamentales, como fidelidad o lealtad; en las religiosas, como «sumisión total» a la fe y a la jerarquía de autoridad religiosa objetiva. La aportación de la lealtad y sumisión personal es la menos susceptible de alicientes tangibles. No se puede adquirir ni por alicientes materiales ni por otros incentivos positivos salvo que las demás cosas sean iguales. Esto es tan exacto para las organizaciones industriales, según creo, como para las demás. Y tanto se comprende generalmente, cuanto que, aunque el dinero u otros alicientes materiales se hayan de utilizar normalmente para pagar a las personas responsables, la responsabilidad en sí misma no proviene de tales alicientes. En cambio, el ansia de prestigio es, en general, un aliciente mucho más importante para el caso de Jos dirigentes que para el resto del personal. El interés en e] trabajo y el orgullo de la organización son otros incentivos que

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

hay que tener en cuenta. Tales hechos se encuentran mucho más difuminados en lo que atañe a las organizaciones comerciales, en las que los alicientes materiales resultan ser factores eficaces, en parte, porque tales alicientes se ofrecen de mejor gana y, en parte, porque, al ser los demás alicientes muchas veces iguales entre tales organizaciones, los alicientes materiales son el único factor diferencial disponible. Se convierte también en un importante factor secundario para los individuos en muchos casos, porque el prestigio y las responsabilidades les imponen a éstos pesadas cargas materiales. De ahí que ni la Iglesia ni los Estados socialistas hayan sido capaces de eludir la necesidad de los alicientes materiales directos o indirectos para sus altos dignatarios o funcionarios. Pero ello es probablemente algo incidental y superficial en todas las organizaciones. Resulta exacto que son difíciles de ofrecer en todas ellas alicientes adecuados para los servicios dirigentes. Los más accesibles en la época actual son los tangibles y materiales, pero, en conjunto, ambos son insuficientes y a veces infructuosos (2). A continuación de la lealtad, de la responsabilidad y de la aptitud para ser dominado por la personalidad de la organización, vienen las facultades personales más específicas. Se dividen, en general, en dos clases: facultades relativamente generales que implican una vigilancia general, comprensión del interés, flexibilidad, aptitud de adaptación, equilibrio, valor, etc., y facultades especializadas basadas en aptitudes particulares y en técnicas adquiridas. La primera clase es relativamente difícil de apreciar porque depende de características innatas desarrolladas por medio de la experiencia general; en gran parte no es susceptible de ser inculcada inmediatamente. La segunda clase puede ser menos rara, porque la división del trabajo, esto es, la misma organización, la fomenta automáticamente, y porque es susceptible de desarrollo (a su costa) mediante el ejercicio y la educación. Deliberadamente y cada vez más, producimos especialistas; pero no perfeccionamos convenientemente dirigentes generales por esfuerzos específicos y sabemos muy poco acerca de cómo hacerlo. Cuanto más elevados los puestos en la línea de autoridad, más generales son las facultades que se requieren. La escasez de tales facultades, juntamente con la necesidad de mantener las líneas de autoridad tan cortas como sea posible, rigen la organización de la tarea dirigente. Conduce a reducir al mínimo el número de puestos formalmente dirigentes, medida hecha posible creando en muchos casos cerca de los elementos dirigentes cuerpos de especialistas que los complementen en tiempo, energía y capacidad técnica. Ello se hace posible por la elaborada y a veces delicada disposición para corregir los errores provinientes de las faltas de superespecialización y la exigüidad de las líneas de dirigentes. 316

LAS FUNCIONES DE LOS ELEMENTOS DIRIGENTES

El funcionamiento de tales sistemas de compleja organización dirigente exige el más elevado desarrollo de las artes de dirección. Sus variadas formas y técnicas se manifiestan con mucha precisión en los Ejércitos y Armadas de las grandes potencias, en las Administraciones de Correos de muchos países europeos, en el sistema de la Bell Telephone, en algunas de las grandes redes ferroviarias y en la Iglesia católica, y quizá en la organización política del Imperio británico (3). Una de las primeras limitaciones de la organización mundial, o de la más restringida internacional, es la necesidad de desenvolver tales formas mucho más allá de su actual situación. De este modo, juntamente con el desarrollo del esquema de organización, la selección, la promoción, la degradación y la destitución de los hombres se convierten en la esencia del mantenimiento del sistema de comunicación, sin el que ninguna organización puede existir. La selección, en parte, pero especialmente la promoción, degradación y destitución de los hombres, dependen del ejercicio de la intervención, o como se la llama frecuentemente, del «control». El «control» guarda relación directa, y en una aplicación concienzuda, fundamental, con la labor de la organización en general, más bien que con la labor de los dirigentes como tales. Pero el éxito de la cooperación depende tan rigurosamente del funcionamiento de la organización dirigente, que, prácticamente, el control en su mayor parte corresponde a los elementos dirigentes. Si la labor de una organización no tiene éxito, si es ineficiente, si no puede mantener los servicios de su personal, la conclusión es que su «gestión» es desacertada, esto es, que el esquema de comunicación, o el personal asociado, o ambos, es decir, el departamento dirigente a quien directamente concierne, está equivocado. Esto, al menos a veces, no es exacto, pero muchas veces, sí. Además, para la corrección de tales defectos hay que confiarla primero a la organización dirigente. Los métodos mediante los cuales se ejecuta el control son, naturalmente, numerosos y sumamente técnicos para cada organización, y no precisan ser expuestos aquí. 1.3

Organizaciones dirigentes irregulares

Hasta aquí hemos considerado la primera función dirigente sólo tal como guarda relación con el sistema formal de comunicación. Se ha hecho hincapié varias veces en este tratado en que la organización irregular es necesaria para la organización formal, particularmente en lo que se refiere a la comunicación. Lo cual es cierto no sólo para la organización en general, o para sus últimas unidades subordinadas, sino para su parte especial que llamamos organización dirigente. La función de organización de los elementos dirigentes incluye el 317

TEORIA DE LA ORGANIZACION

mantenimiento de la organización dirigente irregular como un medio esencial de comunicación. Aunque nunca oí afirmar que ésta fuera una función dirigente o que exista una cosa tal como una organización dirigente irregular, en todas las buenas organizaciones he observado que se le presta la más cuidadosa atención. En todas ellas funcionan las organizaciones irregulares. Esto no es normalmente patente, salvo para aquellas a quienes atañe directamente. El método general de mantener una organización dirigente irregular es el hacer funcionar y elegir y promover los elementos dirigentes, de tal manera que se mantenga una situación general de compatibilidad de personal. Quizá muchas veces y seguramente en ocasiones no es posible elegir o promover a hombres o hasta han de ser relevados porque no pueden actuar, porque no «encajan», donde no se trate de competencia formal. Esta cuestión de «encajar» implica cuestiones tales como la educación, la experiencia, la edad, el sexo, las distinciones personales, el prestigio, la raza, la nacionalidad, la fe religiosa, la política, los antecedentes locales; y rasgos muy específicamente personales, tales como los modales, el habla, las apariencias personales, etc. Se rige, si las tiene, por pocas reglas, salvo aquéllas, basadas, por lo menos nominalmente, en otras consideraciones formales. Representa en su mejor sentido el aspecto político de las relaciones personales en la organización formal. Tengo la impresión de que están sumamente desarrolladas en las organizaciones políticas, laborales, religiosas y universitarias, por la misma razón de que los tipos intangibles de servicios personales son relativamente más importantes en ellas que en la mayoría de las demás organizaciones, sobre todo de las industriales. Pero es ciertamente de la mayor importancia en todas las organizaciones. Esta compatibilidad está promovida por exigencias educadoras (Ejércitos, Armadas, Iglesias, escuelas), por exigencias de cierto segundo plano (Ejércitos europeos, Marina, Sindicatos obreros, Gobierno soviético y fascista, partidos políticos), por conferencias y conversaciones, por actividades especialmente sociales, por diferencias de clases relacionadas con privilegios y «autoridad» (en el Ejército, la Marina, la Iglesia y las Universidades). Se exige cierta conformidad por un convenio tácito que a veces se puede hacer valer, expresado en su aspecto negativo por la frase «conducta impropia de un caballero o de un oficial». Hay, sin embargo, otros irinumerables procedimientos, muchos de los cuales no se emplean conscientemente para este fin. No hay por qué entender que el grado deseado de compatibilidad haya de ser siempre el mismo o el máximo posible. Por el contrario, a mi parecer, ocurre a menudo que la excesiva compatibilidad o armonía es deletérea, viniendo a parar en «meras opiniones rutinarias» y en actividades excesivamente 318

LAS FUNCIONES DE LOS ELEMENTOS DIRIGENTES

cristalizadas y en la destrucción de la responsabilidad personal; pero sé por experiencia que al actuar con nuevas organizaciones de emergencia, en las que no hay tiempo y hay poca base inmediata para el desarrollo de una organización irregular coordinada adecuadamente a una organización formal, es casi imposible procurar sin ella una cooperación eficaz y eficiente. Las funciones de las organizaciones dirigentes irregulares consisten en la comunicación de hechos, opiniones, sugestiones y sospechas intangibles, que no pueden pasar por los cauces formales sin suscitar resultados que exijan decisiones, sin relajar la dignidad y la autoridad objetiva y sin sobrecargar los puestos dirigentes; por consiguiente, en reducir al mínimum las excesivas camarillas de tipo político que provienen de las grandes divergencias de intereses y opiniones, en promover la autodisciplina del grupo y en hacer posible el desarrollo de importantes influencias personales en la organización. Probablemente haya otras funciones. Solamente comentaré dos funciones de la organización irregular dirigente. La necesidad de evitar decisiones formales, es decir, la de evitar la producción de numerosas órdenes formales, salvo en asuntos rutinarios y en casos de emergencia, es importante (4). Sé de elementos dirigentes que no emiten órdenes ni opiniones, sino raras veces, aunque estén actuando todo el tiempo. El evidente deseo de los políticos de evitar decisiones importantes (y de imponérselas a sus contrarios) se basa en un cumplido sentido de la organización. Ni la autoridad, ni la disposición cooperadora (en gran manera la misma cosa) pasarán por una abierta división de las decisiones formales en el estadio presente del desenvolvimiento humano. De ahí que la mayoría de las leyes, de las órdenes de los dirigentes, de las decisiones, etc., sean, en efecto, mención formal de que todo está bien: hay conformidad y no se duda de la autoridad. La cuestión de la influencia personal es muy sutil. Probablemente, la mayoría de las buenas organizaciones tienen en alguna parte una «Casa del coronel»; y muchos hombres no sólo ejercen una benéfica influencia mucho más allá de lo sugerido por su situación formal. La razón puede estar en que muchos hombres tienen cualidades personales de primer orden que no llevan a efecto bajo la presión de una proporcionada responsabilidad oficial. Por analogía puedo mencionar a los jugadores de golf con destreza de primera categoría que no pueden «cumplir» en los torneos públicos. Para resumir: la primera función dirigente es la de desarrollar y mantener un sistema de comunicación. Esto implica conjuntamente un esquema de organización y un personal dirigente. El procedimiento mediante el cual se logra este último incluye fundamentalmente la selección de los hombres y el ofrecimiento de incentivos, las técnicas de control que permitan eficacia en el

319

TEORIA DE LA ORGANIZACION

nombramiento, degradación y cese de los hombres y, finalmente, el asegurar una organización irregular, cuya propiedad esencial sea la compatibilidad del personal. Las funciones principales de esa organización irregular son la expansión de los medios de comunicación, el aminorar la necesidad de decisiones formales, el reducir al mínimum las influencias indeseables y el fomentar las deseables que concuerden con el esquema de las responsabilidades formales.

2.

LA CONSECUCION DE LAS PRESTACIONES ESENCIALES DE LOS INDMDUOS

La segunda función de la organización dirigente es la de suscitar la obtención de los servicios personales que constituyen la materia de la organización. La labor se divide en dos secciones principales: 1), la de inducir a las personas a entrar en relaciones de cooperación con la organización, y 2), la de suscitar las prestaciones después de haber sido inducidas tales personas a esas relaciones.

I

El hecho característico de la primera sección es que la organización actúa sobre personas que en todos sentidos se encuentran fuera de ella. Tal actuación es necesaria no solamente para procurarle el personal a las nuevas organizaciones o para proporcionar el material para el desarrollo de las organizaciones existentes, sino también para reemplazar las pérdidas que continuamente se ocasionan por muerte, renuncia, «apostasía», emigración, excomunión u ostracismo. Estos factores de incremento o de reemplazo de los coperadores requieren la aportación de personas por el esfuerzo organizador dentro de la esfera de consideración de los incentivos disponibles, para incitar a algunas de esas personas a unirse ellas mismas a la organización. Conforme a lo cual la tarea implica dos partes: a), aportación de personas dentro de la capacidad de esfuerzo específico para procurar prestaciones, y by, la aplicación de ese esfuerzo cuando se aportan aquéllas en cantidad suficiente. A menudo las dos partes de esa tarea ocupan los esfuerzos de las mismas personas o de partes de una organización, pero son elementos claramente distintos, con respecto a los cuales se da una considerable especialización. 320-

LAS FUNCIONES DE LOS ELEMENTOS DIRIGENTES

a) La aportación de personas con capacidad de reclutamiento o de influencia proselitista es una tarea que difiere en intensidad práctica entre las organizaciones, tanto con respecto al fin como al método. Algunas organizaciones religiosas, especialmente la Iglesia católica, varias iglesias protestantes -la mormona, por ejemplo-, tienen como meta ideal la adhesión de todo el mundo a sus organizaciones, y todo el orbe es el campo de su propaganda proselitista. Durante muchas décadas los Estados Unidos de América invitaron a todos los que podían arribar a sus costas a tornarse ciudadanos americanos. Otras organizaciones, al limitar el volumen de sus actividades, restringen el campo de su propaganda. Así, en efecto, muchas naciones vienen restringiendo sustancialmente el aumento de su población a los que adquieren la nacionalidad por nacimiento; la Legión americana limita la admisión de sus miembros a los que adquirieron una situación por ciertos tipos de servicios previos, etc. Otros limitan su campo prácticamente sobre la base de la proporcionalidad. Así, las universidades «en principio» están abiertas a todos, o a todos los que tienen cualidades de carácter y de educación; pero pueden restringir su llamamiento a proporciones geográficas, raciales y de clase para resguardar el carácter cosmopolita de sus corporaciones, o para proteger el predominio de los nacionales, etc. Las organizaciones industriales y comerciales vienen teóricamente limitadas, en general, por consideraciones de incompatibilidad social y adicionalmente por el costo de la propaganda. Normalmente no intentan ningún llamamiento cuando la lejanía geográfica lo hace ineficaz. Aunque la extensión del campo de la propaganda no queda claramente concebido o manifiesto para la mayoría de las organizaciones y sólo requiere como problema una activa consideración a intervalos normalmente largos, la cuestión es, con todo, fundamental. Lo indican mejor los métodos prácticamente empleados a tal respecto. En las iglesias, la organización de la labor misionera y su extensión territorial son las mejores manifestaciones de su importancia. En la mayoría de los Estados, por lo pronto, el aumento de miembros toma la forma de un estímulo de la reproducción por activos esfuerzos de incitación, como, por ejemplo, en Francia y en Italia, o por la facilidad de la adquisición de la ciudadanía o la libertad de inmigración como hasta hace poco en los Estados Unidos. En muchas organizaciones industriales el reclutamiento extranjero fue en un tiempo un aspecto importante de su labor, y directa o indirectamente el llamamiento a apartadores de capital o de crédito ha sido en su extensión fundamentalmente internacional, hasta las recientes restricciones del cambio de moneda. En efecto, el aspecto más universal del llamamiento de las organizaciones industriales ha sido con respecto a este tipo de apartador; para muchos fines prácticos no se le considera

TEORIA DE LA ORGANlZACION. VoL 1.-11

321

TEORIA DE LA ORGANIZACION

normalmente como la materia de la organización, aunque en el presente estudio lo sea. b) El esfuerzo para incitar a personas especificadas, que mediante un llamamiento general son inducidas a entrar en contacto con una organización para identificarse activamente con ella, constituye la labor más regular y rutinaria de procurarse miembros. Ello implica en su aspecto más general el método de persuasión ya descrito, el establecimiento de alicientes e incentivos y la negociación directa. Los métodos que se requieren son de un número infinitamente grande y de extensísima variedad (5). Aquí no tendría utilidad alguna el añadir nada a lo ya manifestado acerca de la economía de incentivos. Sólo es menester volver a resaltar que fundamentalmente la mayoría de las personas potencialmente disponibles no son susceptibles de ser inducidas en 1:1n tiempo determinado a prestar sus servicios a una determinada organización grande o pequeña.

11

Aunque la labor de reclutamiento en la mayoría de las organizaciones es importante y sobre todo en aquellas que son de una expansión reciente o rápida, o que tienen un elevado tumover (6) a); sin embargo, en las organizaciones ya establecidas y duraderas, la atracción de la calidad y la cantidad de los esfuerzos es aún más importante y ocupa la mayor parte del esfuerzo personal. Por el carácter más tangible de «la calidad de miembros», de ser un «empleado», etc., el reclutamiento está en disposición de recibir más atención como campo de labor personal que la cuestión de promover la real producción de esfuerzos e influencias que es la verdadera materia de la organización (7). La cualidad de miembro, la adhesión nominal, es meramente el punto de partida; y el mínimum de aportaciones que pueden concebirse como capaces de retener una circulación tal serían generalmente insuficientes para la supervivencia de una organización activa o productiva. De ahí que cada iglesia, cada gobierno, todas las demás organizaciones de importancia, han de multiplicar o intensificar las aportaciones que sus miembros harán por encima del nivel o volumen que aparecería si no se hiciese ninguno de tales esfuerzos. De ese modo las iglesias tienen que fortalecer la fe, procurar la sumisión mediante profesiones públicas y privadas de la fe o de devoción, y procurar las aportaciones materiales de sus miembros. Los gobiernos se ocupan del aumento de la calidad de su población, promoviendo la solidaridad, la lealtad, el patriotismo y la competencia nacional. Otras organizaciones se ocupan similarmente de procurar la lealtad, la confianza, la responsabilidad,

322

LAS FUNCIONES DE LOS ELEMENTOS DIRIGENTES

el entusiasmo, la calidad de los esfuerzos, la producción. En resumen: toda organización, para sobrevivir, ha de atender deliberadamente al mantenimiento y desarrollo de su autoridad para que las cosas se hagan necesariamente con coordinación, eficacia y eficiencia. Esto, como hemos visto, depende de su llamamiento a las personas que ya están relacionadas con la organización. Los métodos, los alicientes e incentivos, mediante los cuales se hace esto, han sido ya, en general, indicados en nuestra exposición de los incentivos y de la autoridad. Como funciones dirigentes se pueden distinguir un mantenimiento de la moral, mantenimiento del esquema de alicientes, mantenimiento del esquema de disuasivos, intervención y control, inspección, educación y ejercicio.

3.

LA FORMULACION DEL PROPOSITO y DE LOS OBJETIVOS

La tercera función dirigente es la de formular y definir los propósitos, objetivos y fines de la organización. Se ha explicado ya que, rigurosamente hablando, se define más aproximadamente el propósito por el conjunto de la actuación adoptada, que por su formulación en palabras; sólo que ese conjunto de actuación es un residuo de las decisiones referentes al propósito y al ambiente que dan por resultado aproximaciones cada vez más estrechas a los actos concretos. También se ha puesto de relieve que el propósito es algo que ha de ser aceptado por todos los que contribuyen al sistema de esfuerzos. Por otra parte, se ha establecido que el propósito puede dividirse en fragmentos, en objetivos específicos, no sólo ordenados en el tiempo de manera que propósitos y actuaciones particularizadas se sigan en la serie de cooperación progresiva, sino también ordenados contemporáneamente en las especializaciones -geográficas, sociales y funcionales- que cada unidad de organización significa. Ello es más manifiesto aquí que en otras funciones dirigentes, en que hay una entera organización dirigente que formula, vuelve a determinar, fracciona en pormenores y decide innumerables actuaciones simultáneas y progresivas que son la corriente de síntesis constitutivas del propósito o de la actuación. Ningún elemento dirigente simple puede llevar a cabo él solo esa función en ninguna circunstancia, sino sólo aquella parte que guarda relación con su puesto en la organización dirigente. De ahí que el aspecto crítico de esa función sea la atribución de responsabilidad, la delegación de autoridad objetiva. De ese modo, en un sentido esta función es la del esquema de puestos, la del sistema de comunicación ya expuestos. Este es el aspecto potencial. Su segundo aspecto es el de las decisiones y conducta activa que convierte al esquema en su sistema de tra323

TEORIA DE LA ORGANIZACION

bajo. Conforme a lo cual el elemento dirigente general establecerá que «éste es el propósito, éste el objetivo, ésta la dirección, en términos generales, en que queremos movernos en el año próximo». Sus directores de departamentos, o los directores de sus principales divisiones territoriales, dirán a sus departamentos o suborganización respectivos: «Esto significa para nosotros ahora estas cosas, estas otras para el próximo mes, y esas otras para después, para ser mejor determinadas conforme a la experiencia.» Sus jefes de subdepartamentos o división dirán: «Esto significa para nosotros ahora tales y tales operaciones en este lugar, tales y tales otras en este otro, algo que hacer hoy aquí y otras cosas que hacer mañana aquí.» Entonces los jefes de sección o de oficina a su vez se tornan cada vez en más específicos, y sus subjefes aún más, a fin de que el lugar, el grupo, el tiempo y hasta, por último, el propósito sea meramente trabajo, grupos específicos, hombres determinados, tiempos determinados y resultados logrados. Pero mientras tanto, atrás y adelante, arriba y abajo, se suceden las comunicaciones informando de los obstáculos, dificultades, imposibilidades, logros, volviendo a determinar y a modificar los propósitos nivel tras nivel. De ese modo, la organización para la determinación del propósito es la organización para la especificación de la labor que se ha de realizar, y las especificaciones se realizan en su estadío final cuando y donde se verifica la labor. Me figuro que al menos nueve décimas partes de toda la organización residen en la responsabilidad, en la autoridad y en las especificaciones de los que prestan las últimas aportaciones, de quienes van a aplicar sus energías personales a objetivos finales concretos. De no ser así, no tendría sentido alguno la especialización, el ejercicio y la experiencia personal, la situación y la capacidad de las personas, vista y oído, brazos y piernas, cerebros y emociones. Lo que hay que agregar a la autoridad, a la responsabilidad y aptitud indispensables de cada miembro es la también indispensable coordinación. Ello requiere la constitución en pirámide de la formulación del propósito, que se hace cada vez más general a medida que el número de unidades de la organización básica se torna mayor, y cada vez más alejada en el futuro. La responsabilidad por la decisión abstracta, generalizan te, previsora, a larga distancia, queda relegada más arriba de la especialidad, y la responsabilidad por la determinación precisa, por la actuación, permanece siempre en la base, donde reside siempre la autoridad para el esfuerzo. La formulación y delimitación del propósito es entonces una función ampliamente repartida, cuya parte más general es sólo la dirigente. En este hecho estriba la dificultad más importante inherente al funcionamiento de los sistemas de cooperación: la necesidad de adoctrinar a los niveles inferiores en los propósitos generales y en las decisiones principales para que perma324

LAS FUNCIONES DE LOS ELEMENTOS DIRIGENTES

nezcan firmemente unidos y capaces de hacer coherentes las decisiones últimas y pormenorizadas, y la necesidad, para aquellos que están en los niveles superiores, de tener constante conocimiento de las condiciones concretas y de las decisiones específicas de los «últimos» miembros, de lo que y de los cuales se encuentran muchas veces los dirigentes muy aislados. Sin esta coordinación, por encima y por debajo de la línea de las decisiones convenientes, las decisiones y los propósitos generales serían meros procedimientos intelectuales en el vacío de la organización, aislados de la realidad por capas de incomprensión. La función de formular grandes propósitos y de procurar su nueva determinación es la que necesita un sistema sensible de comunicación, de experiencia en la interpretación, de imaginación y de delegación de la responsabilidad. Quizá no haya nadie que pueda considerar una descripción, aun tan extremadamente condensada y general, de las funciones dirigentes tal como ha sido expuesta aquÍ, sin percibir que tales funciones son meramente elementos en un todo orgánico; lo que las trueca en una organización es su reunión en un sistema de trabajo. Esta reunión implica dos opuestas incitaciones a la actuación. Primero: la actuación recíproca y la acomodación mutua de las funciones dirigentes han de determinarse parcialmente por los factores del ambiente de la organización, el sistema específico de cooperación en general y su ambiente. Esto implica fundamentalmente el proceso lógico del análisis y la discriminación de los factores estratégicos. Y segundo: la reunión depende igualmente del mantenimiento de la vitalidad de la actuación -la voluntad del esfuerzo-o Este es el aspecto moral, el elemento moral, la razón última de la cooperación. NOTAS (1) Véase la sección 3 del presente capítulo. (2) Tras muchas experiencias me he convencido que los servIcIos más ineficaces en un esfuerzo continuado son, en cierto sentido, los de los voluntarios o semivoluntario~; por ejemplo, los de los trabajadores pagados a medias. Lo que parece no ser costoso, de hecho lo es, y mucho, porque los incentivos no materiales -tales como el prestigio, el tolerar un interés demasiado grande en el trabajo con las manías y proyectos «mimados» que les acompañan, el entregarse a concepciones exageradas de la importancia individual- son causas de fricción interna y de muchas otras consecuencias indeseables. Pero en muchas situaciones de emergencia y en gran parte del trabajo de organizaciones políticas, benéficas, cívicas, educativas y religiosas, los servicios indispensables no pueden muchas veces obtenerse mediante incentivos materiales. (3) Desde un punto de vista estructural, la organización de los Estados Unidos de América es, en especial, digna de atención; pero desde el punto de vista de las funciones dirigentes se la considera defectuosa, esto es, el sistema de los derechos del Estado o la soberanía dual y la

325

TEORIA DE LA ORGANIZACION separaclOn de los órganos legislativo, judicial y ejecutivo excluye un centro común de comunicación de autoridad en el gobierno norteamericano como organización formal. Se intenta o se espera que las exigencias se remediarán mediante la organización no formal. (4) Al escribir estas líneas intenté acordarme de alguna decisión general importante tomada por mí por iniciativa propia como dirigente de teléfonos durante dos años. No pude recordar ninguna, aunque revisando el archivo encontré varias. Por otra parte, aún puedo recordar sin recurrir a archivo alguno muchas decisiones importantes tomadas por mí «de plano» siendo administrador auxiliar. Calculo cinco al día por término medio durante dieciocho meses. En los últimos casos trabajaba con un grupo muy noble, pero de una organización no formal muy pobre y en circunstancias de emergencia. (5) He de repetir que aunque lo que se hace resaltar es el grupo de cooperadores empleados en cuanto hace referencia a las organizaciones industriales, sin embargo, van igualmente incluidos los «clientes». Los principios expuestos con extensión aquí se refieren también tanto a los dedicados a vender, como al personal empleado. (6) «Turnover», gran movimiento de empleados. (7) Como ejemplo adviértase la gran atención en las regulaciones de las oficinas públicas y también en los nombramientos políticos para obtener y conservar el empleo y la relativamente escasa atención al servicio.

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ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA Herbert A. Simon

FUENTE ORIGINAL Simon, H. A., 1947, Administrative Behavior, New York: MacMillan Company, pp. 20-44. FUENTE REPRODUCIDA Simon, H. A., 1962, El comportamiento administrativo, Madrid: Aguilar, pp. 21-43.

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA Herbert A. Simon

Dado que el presente volumen se aparta bastante de la presentación habitual de los «principios de administración» (1), quizá debería explicar de algún modo esta desviación, describiendo los defectos de la teoría actual que me obligan a ella. El presente trabajo acometerá, en primer lugar, un examen crítico de los «principios», y luego intentará explicar cómo puede construirse una teoría sólida del comportamiento administrativo. Establecerá, pues, los cimientos metodológicos de los capítulos posteriores. Un defecto fatal de los actuales principios administrativos es que, lo mismo que los proverbios, surgen por parejas. Para casi todos los principios se puede encontrar otro principio contradictorio, igualmente plausible y aceptable. No existe nada en la teoría que indique cuál es el que se debe aplicar, a pesar de que los dos principios del par lleven a recomendaciones organizativas exactamente opuestas. Es preciso examinar brevemente algunos de los principios más importantes, si queremos justificar esta crítica. 1. ALGUNOS PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS ACEPTADOS Entre los «principios» más comunes que aparecen en la literatura administrativa tenemos: 1. La eficiencia administrativa se incrementa con la especialización de tareas entre los elementos del grupo. 2. La eficiencia administrativa se incrementa disponiendo los miembros del grupo en una jerarquía determinada de autoridad. 3. La eficiencia administrativa se incrementa reduciendo el alcance del control, en un punto cualquiera de la jerarquía, a un número pequeño.

329

TEORIA DE LA ORGANIZACION

4. La eficiencia administrativa se incrementa agrupando a los trabajadores, para su control, de acuerdo con: a) la finalidad, b) el proceso, e) la clientela, o d) el lugar. (Esto es, en realidad, una elaboración del primer principio, pero merece un examen separado.) Como estos principios parecen relativamente sencillos y claros, puede creerse que su aplicación a los problemas concretos de la organización administrativa carece de toda ambigüedad y que su validez se avendrá fácilmente a la prueba empírica. Sin embargo, no parece ser así.

1.1

Especialización

Se supone que la eficiencia administrativa aumenta con el incremento de la especialización. Pero ¿se propone esto dar a entender que cualquier aumento en la especialización incrementará la eficiencia? Si es así, ¿cuál de las dos siguientes alternativas supone la aplicación correcta del principio? A) No es necesario poner en marcha un plan sanitario por el cual se asignarán enfermeras a los distritos para que realicen, dentro de los mismos, todo el trabajo de asistencia, incluidos exámenes escolares, visitas a los hogares de los niños en edad escolar y cuidado de los tuberculosos. B) Es necesario poner en marcha un plan funcional sanitario por el cual se asignarán diferentes enfermeras a los exámenes escolares, a las visitas a las casas de los niños en edad escolar y al cuidado de los tuberculosos. El método actual de asistencia generalizada por distritos impide el desarrollo de la especialización en los tres programas, que son muy diversos.

Ambas disposiciones administrativas satisfacen las exigencias de la especialización: la primera ofrece la especialización por localidad; la segunda, la especialización por funciones. El principio de especialización no nos ayuda en absoluto a elegir entre estas dos alternativas. Se diría que la sencillez del principio de especialización es una sencillez engañosa, una sencillez que oculta ambigüedades fundamentales. Porque la «especialización» no es una condición de la administración eficiente: es una característica inevitable de todo esfuerzo de grupo, cualquiera que sea la eficiencia que ese esfuerzo pueda tener. La especialización significa simplemente que diferentes personas están realizando cosas distintas; y dado que es físicamente imposible que dos personas realicen la misma cosa, en el mismo lugar y al mismo tiempo, dos personas están haciendo siempre cosas distintas. Por eso, el verdadero problema administrativo no es el de «especialización», sino el de especializar de una manera determinada y siguiendo determinadas líneas que conducirán a la eficiencia administrativa. Pero, al expresar así este «principio» de administración, queda al descubierto su ambigüedad 330

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

fundamental: «La eficiencia administrativa se aumenta por medio de una especialización de tareas dentro del grupo, realizada de modo que lleve a una mayor eficiencia.» Más adelante acometeremos una exposición más profunda acerca de la elección entre bases competidoras de especialización; pero tenemos que posponerlas momentáneamente hasta que examinemos otros dos principios administrativos.

1.2

Unidad de mando

Se supone que la eficiencia administrativa mejora disponiendo a los miembros de la organización en una determinada jerarquía de autoridad con objeto de conservar la «unidad de mando». El análisis de este «principio» exige una clara comprensión de lo que se entiende por el vocablo «autoridad». Puede afirmarse que un subordinado acepta la autoridad siempre que consiente que su comportamiento sea guiado por una decisión tomada por otra persona, con independencia de su propio juicio acerca de los méritos de dicha decisión. En cierto sentido, el principio de unidad de mando, como el principio de especialización, no puede ser violado; porque es físicamente imposible que un hombre obedezca dos órdenes contradictorias. Si la unidad de mando es un principio administrativo, es de presumir que afirma algo más que esta imposibilidad física. Quizá lo que afirma sea que es indeseable situar a un miembro de una organización de manera que reciba órdenes de más de un superior. Este es, evidentemente, el sentido que da Gulick al principio cuando dice: «No debemos perder de vista el significado de este principio en el proceso de coordinación y de organización. Resulta con frecuencia tentador, al construir una estructura de coordinación, establecer más de un jefe para un hombre ocupado en un trabajo que tiene más de una relación. Hasta un gran filósofo de la dirección, como Taylor, cayó en este error al establecer capataces diferentes para ocuparse de la maquinaria, de los materiales, de la velocidad, etc., cada uno con facultad de dar órdenes directamente al obrero. El adherirse rígidamente al principio de unidad de mando puede conducir a estos absurdos; no tienen, sin embargo, importancia comparados con la certeza de confusión, ineficiencia e irresponsabilidad que surge de la violación del principio» (2).

Desde luego, el principio de unidad de mando, interpretado de esta forma, no puede ser criticado por falta de claridad o por ambigüedad. La definición de «autoridad», que hemos dado anteriormente, proporciona una prueba clara de si, en cualquier situación concreta, se observa el principio. El verdadero

331

TEORIA DE LA ORGANIZACION

defecto de este principio es que resulta incompatible con el de especialización. Uno de los empleos más importantes de la autoridad en la organización es el de aplicar la especialización a la tarea de tomar decisiones, de manera que cada decisión se tome en el punto de la organización en que puede hacerse con la máxima pericia. Como consecuencia, el empleo de la autoridad permite un mayor grado de habilidad en la toma de decisiones que la que sería posible si cada empleado operativo tuviese que llegar por sí mismo a todas las decisiones sobre las cuales se afirma su actividad. El bombero no decide si tiene que emplear una manguera de dos pulgadas o un extintor; son sus jefes quienes lo deciden por él y le comunican la decisión en forma de orden. Sin embargo, si se observa la unidad de mando, en el sentido de Gulick, las decisiones que toma una persona situada en cualquier punto de la jerarquía administrativa se hallan sujetas a la influencia de un solo canal de autoridad; y si sus decisiones son de tal género que exige pericia en más de un campo del conocimiento, entonces es preciso contar con los servicios consultivos e informativos que suministren aquellas premisas que se hallan en un terreno no reconocido por el sistema de especialización de la organización. Por ejemplo: si un contable de un departamento escolar está subordinado a un educador y se observa la unidad de mando, el departamento de finanzas no puede darle órdenes directas en lo referente a los aspectos técnico y contable de su trabajo. De igual manera, el director de los vehículos a motor del departamento de obras públicas no podrá dar órdenes directas sobre el cuidado del equipo de motores al conductor de un coche de bomberos (3). Gulick, en la declaración que hemos citado, señala claramente las dificultades que han de afrontarse si no se observa la unidad de mando. Es casi seguro que se produzca cierta irresponsabilidad y confusión. Pero es posible que éste no sea un precio demasiado grande por la mayor destreza que puede aplicarse a las decisiones. Lo que se necesita para resolver el problema es un principio de administración que permita medir las ventajas relativas de las dos formas de acción. Ahora bien: ni el principio de unidad de mando ni el de especialización ayudan a resolver la controversia. Simplemente se contradicen el uno al otro, sin señalar ningún procedimiento para resolver la contradicción. Si se tratase simplemente de una controversia académica -si estuviese convenido de una manera general y se hubiese demostrado generalmente que debe preservarse la unidad de mando en todos los casos, incluso con una pérdida de pericia-, se podría afirmar que, en caso de conflicto entre los dos principios, debe prevalecer el de la unidad de mando. Pero la cuestión está lejos de ser clara y pueden alinearse expertos a uno y otro lado de la controversia. En favor de la unidad de mando pueden citarse las afirmaciones 332

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

de Gulick y de otros (4). En favor de la especialización puede citarse la teoría de Taylor acerca de la supervisión funcional, o las ideas de MacMahon y de Millett acerca de la «supervisión dual» y la práctica de la supervisión técnica en la organización militar (5). Quizá, como afirma Gulick, sea un «error» la noción de Taylor y de los demás. Si es aSÍ, jamás se ha demostrado o publicado la prueba de que se trata de un error, aparte de flojos argumentos heurísticos, como el que hemos citado anteriormente. Queda la elección entre teóricos de la administración igualmente eminentes, careciendo de una base clara para realizar esa elección. La práctica administrativa real parece indicar que se concede a la especialización un amplio margen de prioridad sobre la unidad de mando. En realidad, no es ir demasiado lejos afirmar que la unidad de mando, en el sentido que le da Gulick, no ha existido nunca en ninguna organización administrativa. Si un empleado de la plantilla ejecutiva acepta las disposiciones del departamento de contabilidad, en relación con el procedimiento a seguir para efectuar una demanda, ¿puede decirse que, en esta esfera, no está sujeto a la autoridad del departamento contable? La autoridad, en toda situación administrativa real, se encuentra dividida por zonas, y para sostener que esta división no contradice al principio de unidad de mando, se precisa una definición de «autoridad» muy distinta de la empleada aquí. Este sometimiento del empleado ejecutivo al departamento de contabilidad no se diferencia, en principio, de la recomendación de Taylor de que los obreros estén sujetos a un capataz en materia de programación del trabajo y a otro en relación con el funcionamiento de las máquinas. Quizá el principio de la unidad de mando sea más defendible si se reduce a lo siguiente: En caso de que dos órdenes entren en conflicto, debe existir una persona determinada y única a la que el subordinado obedezca, y sólo deben aplicarse las sanciones para obligar al subordinado a obedecer a esa única persona. Pero si el principio de unidad de mando resulta más defendible cuando se expresa de esta forma limitada, también resuelve menor cantidad de problemas. En primer lugar, ya no requiere una jerarquía única de autoridad, como no sea para arreglar conflictos de autoridad. Por consiguiente, deja sin resolver la muy importante cuestión de cómo ha de hacerse para que la autoridad quede dividida en zonas dentro de una organización determinada (es decir, los sistemas de especialización), y a través de qué canales debe ser ejercida. Por último, incluso este concepto más estrecho de la unidad de mando choca con el principio de especialización, porque siempre que surge una desavenencia y los miembros de la organización revierten a las líneas formales de autoridad, únicamente los tipos de especialización que están re333

TEORIA DE LA ORGANIZACION

presentados en la jerarquía de autoridad pueden influir en la decisión. Si el jefe de entrenamiento de una ciudad ejerce únicamente una supervisión funcional sobre el jefe de entrenamiento de la Policía, en caso de desacuerdo con el jefe de policía el conocimiento especializado de los problemas de ésta determinará el resultado, en tanto que el conocimiento especializado de los problemas de entrenamiento quedará subordinado o ignorado. Que esto ocurre realmente, lo demuestra la frustración, tan comúnmente expresada por los supervisores funcionales, en cuanto a su falta de autoridad para aplicar sanciones.

1.3

Alcance del control

Se supone que la eficiencia administrativa mejora limitando el número de subordinados que informan directamente a cada uno de un pequeño número de administradores, digamos, a seis. Esta idea de que «el alcance del control» debe ser muy limitado se afirma confiadamente como un tercer principio incontrovertible de administración. Los argumentos corrientes de sentido común, encaminados a restringir el alcance del control, resultan familiares y no es necesario repetirlos aquí. Lo que ya no es conocido de manera tan general es la posibilidad de afirmar un proverbio contradictorio de administración que, aunque no tan familiar como el principio de alcance del control, puede ser apoyado con argumentos de igual plausibilidad. El proverbio en cuestión es el siguiente: La eficiencia ejecutiva mejora reduciendo al mínimo el número de niveles organizativos por los que tiene que pasar un asunto antes de ser resuelto. Este último proverbio es uno de los criterios fundamentales que guían a los analistas administrativos en la simplificación de los procedimientos. Sin embargo, los resultados a .que lleva este principio se encuentran en muchas ocasiones en contradicción directa con las exigencias del principio de alcance del control, del principio de unidad de mando y del principio de especialización. Nos ocupamos aquí del primero de estos conflictos. Como ilustración de su dificultad, presentaremos dos proposiciones alternativas para la organización de un pequeño departamento de sanidad; una, basada en la restricción del alcance del control; la otra, en la limitación del número de niveles organizativos: A)

La organización actual del departamento sobrecarga el trabajo ad-

ministrativo del oficial de Sanidad, debido a que los once empleados del departamento le informan directamente y, además, a que una parte del per-

sonal carece del entrenamiento técnico adecuado. Como consecuencia, los

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ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

tratamientos clínicos de las enfermedades venéreas y otros detalles exigen una indebida atención personal del oficial de Sanidad. Se ha recomendado previamente que el oficial médico propuesto se haga cargo de las enfermedades venéreas, de las clínicas de las enfermedades torácicas y de todo el trabajo de higiene infantil. Se recomienda, además, que uno de los inspectores sea designado inspector jefe, encomendándole todas las actividades de inspección del departamento, y que una de las enfermeras sea nombrada enfermera jefe. Esto relevará al comisario de Sanidad de considerables detalles y le dejará en mayor libertad para planear y supervisar el programa sanitario en conjunto, llevar adelante la educación sanitaria y coordinar el trabajo del departamento con el de otros organismos de la comunidad. Organizando de esta forma el departamento, podría aumentarse sustancialmente la eficacia de todos los empleados. B) La organización actual del departamento lleva a la ineficiencia y a un excesivo papeleo, porque existe un nivel supervisor innecesario entre el oficial de Sanidad y los empleados operativos, y porque cuatro, de los doce empleados, que se encuentran mejor entrenados técnicamente se ocupan en gran parte de deberes administrativos «superiores». En consecuencia: se producen retrasos innecesarios para conseguir la aprobación del oficial de Sanidad en los asuntos que reclaman su atención, y son demasiados los asuntos que requieren una revisión tras otra. Debe dejarse al oficial médico a cargo de las enfermedades venéreas, de las clínicas de enfermedades torácicas y de la higiene infantil. Sin embargo, se recomienda la abolición de los cargos de inspector jefe y de enfermera jefe y que los empleado que ahora ocupan esas posiciones se hagan cargo de la inspección regular y de las obligaciones del cuidado de enfermos. De los detalles de planificación del trabajo que ahora realizan estos dos empleados puede cuidarse con mayor economía el secretario del oficial de Sanidad y, dado que las cuestiones más amplias de política han requerido siempre la atención personal del oficial de Sanidad, la abolición de estos dos cargos eliminará un paso totalmente innecesario en la revisión, permitirá la expansión de los servicios de inspección y de enfermería y la iniciación, por lo menos, del programa recomendado de educación sanitaria. El número de personas que informan directamente al oficial de Sanidad se elevará hasta nueve; pero como son pocos los asuntos que requieren la coordinación de estos empleados, fuera de los planes de trabajo y de las cuestiones de política a que nos hemos referido, este cambio no aumentará materialmente el peso de su trabajo.

El dilema es éste: un alcance restringido del control, dentro de una gran organización con relaciones entre sus miembros, produce inevitablemente un excesivo papeleo porque cada contacto entre los miembros de la organización debe ser llevado hasta un superior común. Esto traerá como consecuencia, si la organización tiene alguna extensión, que tales asuntos tengan que atravesar, en sentido ascendente, varios niveles de autoridad para ser decididos, y luego en sentido descendente, en forma de órdenes e instrucciones; un proceso embarazoso y que consume tiempo. 335

TEORIA DE LA ORGANIZACION

La alternativa consiste en aumentar el número de personas que se encuentran bajo el mando de cada jefe, de manera que la pirámide llegue con mayor rapidez a su cúspide, interponiéndose un número menor de niveles. Pero también esto presenta una dificultad, ya que el control de un jefe que se ve obligado a supervisar a un número excesivo de empleados tiende a debilitarse (6). ¿Cuál es, pues, el punto óptimo, si tanto el aumento como la disminución del alcance del control tienen algunas consecuencias indeseables? Los que proponen un alcance restringido del control han sugerido, como números convenientes, tres, cinco y hasta once; pero no han explicado en parte alguna el razonamiento que los llevó a elegir ese número determinado. El principio, tal como se ha enunciado, no arroja luz sobre esta cuestión fundamental.

1.4 Organización por finalidad, por proceso, por clientela y por lugar (7)

Se supone que la eficiencia administrativa aumenta agrupando a los trabajadores de acuerdo con: a), la finalidad; by, el proceso; e), la clientela; d), el lugar. Ahora bien: el estudio de la especialización evidencia que este principio carece de consistencia interna, ya que la finalidad, el proceso, la clientela y el lugar son bases de organización que compiten entre sí, de manera que en algún punto dado de la división es necesario sacrificar la ventajas de tres de ellas para conservar las ventajas de la cuarta. Por ejemplo: si los departamentos principales de una ciudad están organizados sobre la base de la finalidad, síguese de ello que todos los médicos, los abogados, los ingenieros, los estadísticos, no habrán sido situados en un solo departamento, compuesto exclusivamente de miembros de su profesión, sino que serán distribuidos entre los distintos departamentos de la ciudad en que son necesarios . sus servicios. Se perderán con ellos, en parte, las ventajas de la organización por proceso. Pueden recobrarse algunas de estas ventajas organizando sobre la base del proceso, dentro de los departamentos más importantes. Así puede existir una oficina de ingeniería dentro del departamento de obras públicas, y el comité de educación puede tener un servicio de sanidad escolar como una división importante de su trabajo. De manera similar, dentro de las unidades más pequeñas, puede existir una división por área o por clientela; ejemplo: un departamento contra incendios tendrá distribuida por la ciudad varias compañías, en tanto que una oficina de bienestar tendrá, situados en distintos lugares, despachos para hacerse cargo de los casos de emergencia. Sin embargo, digamos de nuevo que estos tipos principales de especialización no 336

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

pueden ser realizados simultáneamente, porque en algún punto de la organización deberá decidirse si la especialización en el nivel siguiente se basará en la distinción de finalidad, proceso, clientela o área. Competencia entre finalidad y clientela. -El conflicto puede ilustrarse mostrando de qué manera el principio de especialización según la finalidad conduciría a un resultado distinto de la especialización según la clientela, en la organización de un departamento de sanidad. A) La administración de sanidad pública consiste en las siguientes actividades para prevenir la enfermedad y para mantener condiciones de salubridad: 1), estadísticas de vida; 2), higiene infantil: programas de sanidad prenatal, de maternidad, postnatal, del infante, preescolar y escolar; 3), control de enfermedades contagiosas; 4), inspección de la leche, de los alimentos y de las drogas; 5), inspección sanitaria; 6), servicio de laboratorio; 7), educación sanitaria. Uno de los obstáculos con que tropieza el departamento de sanidad es el de que éste no ejerce control sobre la sanidad escolar, actividad que compete al comité de educación del distrito, y existe poca o ninguna coordinación entre esta parte sumamente importante del programa de salubridad general y el resto del programa, que es administrado por la unidad sanitaria del distrito. Se recomienda que la ciudad y el distrito abran negociaciones con el comité de educación para la trascendencia de todo el trabajo de sanidad escolar, y su adecuación, por tanto, a la unidad sanitaria conjunta. B) Se confía al moderno departamento escolar el cuidado de los niños durante casi todo el período que están ausentes del hogar paterno. Tres responsabilidades principales tiene respecto a los mismos: 1), proveer a su educación en los conocimientos y habilidades útiles, así como en el carácter; 2), proporcionarles, fuera de las horas de cIase, actividades de juego sano; 3), cuidar de su salud y asegurarles la consecución de las tasas mínimas de nutrición. Uno de los inconvenientes con que se enfrenta el comité de la escuela es el de que, fuera de los almuerzos escolares, no ejerce control ninguno sobre la salud y la nutrición del niño y que existe poca o ninguna coordinación entre esta parte sumamente importante del programa de desarrollo del niño y el resto del programa, que es dirigido por el comité de educación. Se recomienda que la ciudad y el distrito abran negociaciones para transferir al comité de educación todo el trabajo de sanidad relacionado con los niños en edad escolar.

Vuelve a plantearse aquí el dilema de elegir entre principios administrativos alternativos e igualmente plausibles. Pero no es ésta la única dificultad en el caso que nos ocupa, porque un estudio más concluyente de la situación demuestra que existen ambigüedades fundamentales en los significados de los términos clave: «finalidad», «p~oceso», «clientela» y «lugar». Ambigüedades en los términos clave. -La «finalidad» puede definirse, en líneas generales, como el objetivo o fin con que se realiza una actividad; y el 337

TEORIA DE LA ORGANIZACION

«proceso» como un medio de cumplir una finalidad. Los «procesos», pues, se siguen a fin de llevar a cabo las finalidades. Pero es posible, generalmente, disponer esas mismas finalidades estableciendo entre ellas una especie de jerarquía. Una mecanógrafa mueve sus dedos con objeto de escribir a máquina; escribe a máquina con objeto de reproducir una carta; reproduce una carta a fin de contestar una solicitud. Escribir una carta es, pues, la finalidad de que se haya escrito a máquina, y es también el proceso por el cual se realiza la finalidad de responder a una solicitud. Se sigue de ello que la misma actividad puede ser descrita como finalidad o como proceso. Es fácil ilustrar esta ambigüedad en el caso de una organización administrativa. Una organización por finalidad es, por ejemplo, un departamento de sanidad concebido como una unidad, cuya tarea estriba en cuidar la salud de la comunidad; el mismo departamento, concebido como una unidad que se sirve de las artes médicas para llevar a cabo su tarea, es una organización por proceso. De igual manera, un departamento de educación puede ser considerado como una organización por finalidad (educar) o una organización por clientela (niños); el Servicio Forestal, como una organización por finalidad (conservación de los bosques), por proceso (administración de los bosques), por clientela (leñadores y ganaderos que utilizan los bosques públicos), o por lugar (las tierras de bosque de propiedad pública). Cuando se eligen ejemplos concretos de esta clase, las líneas de demarcación entre esas categorías resultan muy nebulosas y faltas de claridad. Gulick (8) dice: «La organización por la finalidad principal sirve para juntar en un solo y gran departamento a todos aquellos que trabajan para rendir un servicio determinado.» Pero ¿qué es un servicio determinado? ¿Es la protección contra incendios una finalidad única o, sencillamente, una parte de la finalidad de seguridad pública? ¿O es una combinación de finalidades en la que se incluyen la prevención y la lucha contra los incendios? Es preciso llegar a la conclusión de que no existe una organización unifuncional (de finalidad única). Depende por completo del lenguaje y de las técnicas lo que deba considerarse como una función única (9). Si el idioma inglés dispone de un término comprensivo que abarque ambas subfinalidades, es natural que consideremos a las dos juntas como una finalidad única. Si falta ese término, las dos subfinalidades se convierten, por derecho propio, en finalidades. Por otra parte, una sola actividad puede contribuir a varios objetivos; pero dado que son técnicamente inseparables (por procedimiento), se considera a la actividad como una sola función o finalidad. El hecho, mencionado anteriormente, de que las finalidades forman una jerarquía y de que cada subfinalidad contribuye a un fin más definitivo y general, ayuda a aclarar la relación entre finalidad y proceso. «La organiza338

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

clon por el proceso principal -dice Gulick (10)_ tiende a juntar en un solo departamento a todos aquellos que trabajan sirviéndose de una determinada habilidad o tecnología o son miembros de una determinada profesión.» Tomemos una habilidad sencilla: la de escribir a máquina. Escribir a máquina es una habilidad que produce una coordinación de movimientos musculares, de medios a fin, pero la produce a un nivel muy bajo de la jerarquía de medios a fin. El contenido de la carta mecanografiada es indiferente para la habilidad que la produce, y que consiste simplemente en pulsar con rapidez la letra t o la letra a siempre que el texto lo exija. No existe, pues, diferencia esencial entre una «finalidad» y un «proceso», sino solamente una distinción de grado. Un «proceso» es una actividad cuya finalidad inmediata se encuentra a un nivel bajo de la jerarquía de medios y fines, en tanto que una «finalidad» es un conjunto de actividades cuyo valor u objetivo orientador se encuentra en nivel elevado de dicha jerarquía. Tomemos a continuación, como bases organizativas, la «clientela» y el «lugar». Estas categorías, realmente, no se encuentran separadas de la de finalidad, sino que son una parte de ella. Una exposición completa de la finalidad de un departamento contra incendios tendría que incluir el área del mismo: «reducir las pérdidas por incendio en las propiedades de la ciudad de X». Los objetivos de una organización administrativa se redactan de acuerdo con el servicio que ha de proporcionar y el espacio o área para el que ha de proporcionarlo. Con el término «finalidad» se quiere aludir, generalmente, sólo al primer elemento; pero el segundo es un aspecto de la finalidad tan legítimo como aquél. Claro está que el área del servicio puede ser una clientela específica tanto como un área geográfica. El tiempo será una tercera dimensión de la finalidad en el caso de un organismo que trabaje por «turnos», para suministrar un determinado servicio, en un lugar determinado (o a una clientela correcta), durante un tiempo dado. Con esta terminología la tarea siguiente es volver a considerar el problema de la especialización del trabajo de una organización. No es ya legítimo hablar de una organización por «finalidad», o de una organización por «proceso», de una organización por «clientela», o de una organización por «área». La misma unidad podría caer dentro de cualquiera de estas cuatro categorías, según la naturaleza de la unidad organizativa mayor de que forme parte. Una unidad que proporciona servicios médicos y de sanidad pública a los niños en edad escolar del distrito de Multnomah podría ser considerada: 1), como una organización por «área», si formase parte de una unidad que proporcionara el mismo servicio al Estado de Oregón; 2), como una organización por «clientela», si formase parte de una unidad que proporcionara servicios similares a niños de todas las edades, y 3), como una organización por «fina339 e

TEORIA DE LA ORGANIZACION

lidad» O por «proceso» (resultaría imposible precisar cuál), si formase parte de un departamento de educación. Es incorrecto decir que la oficina A es una oficina por proceso; la afirmación correcta sería decir que la oficina A es una oficina por proceso dentro del departamento X (11). Esta última afirmación significaría que la oficina A incluía todos los procesos de cierta clase del departamento X, sin hacer referencia a ninguna subfinalidad, a ninguna subárea o subclientela determinada del departamento. Ahora bien: es concebible que una unidad determinada pueda incluir todos los procesos de cierta clase, pero que estos procesos puedan relacionarse únicamente con determinadas subfinalidades de la finalidad del departamento. En este caso, que corresponde a la unidad de sanidad del departamento de educación mencionado, la unidad resultaría especializada por la finalidad tanto como por el proceso. La unidad sanitaria sería, en el departamento educativo, la única que se sirviese del arte médico (proceso) y que se preocupara de la salud (subfinalidad). Falta de criterios de especialización.-Incluso cuando se resuelve el problema del empleo exacto de los vocablos «finalidad», «proceso», «clientela» y «área», los principios de administración no dan una orientación sobre cuál de estas cuatro bases competitivas de especialización debe aplicarse en una situación determinada. La British Machinery of Government Committee no tenía dudas acerca de esta materia. Consideraba la finalidad y la clientela como las dos bases posibles de la organización y ponía por completo su fe en la primera. Otros ha habido que tuvieron la misma seguridad en la elección entre finalidad y proceso. El razonamiento que lleva a estas conclusiones inequívocas deja algo que desear. La Machinery of Government Committee da este único argumento en favor de su elección: Ahora bien: el resultado inevitable de este método de organización (por clientela) es una tendencia hacia la administración liliputiense. Es imposible que el servicio especializado que cada Departamento tiene que prestar a la comunidad sea de un nivel tan alto, cuando su funcionamiento se limita a una clase determinada de personas y abarca toda la variedad de previsiones para ellas, como cuando se concentra sólo en determinado servicio, sea quienquiera el que lo solicite, y va más allá del interés de ciertas clases relativamente pequeñas (12).

Los errores que hay en este análisis son evidentes. En primer lugar, no se intenta determinar de qué manera ha de ser reconocido un servicio. En segundo lugar, existe una suposición atrevida, que carece en absoluto de pruebas, de que una unidad de sanidad infantil, por ejemplo, situada en un departamento de bienestar infantil, no ofrecería servicios «de un nivel tan alto» como la misma unidad situada en un departamento de sanidad. No se explica de qué manera el traslado de la unidad de un departamento a otro mejoraría 340

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

o empeoraría la calidad de su trabajo. En tercer lugar, no se expone una base para separar los derechos competidores de finalidad y de proceso; ambos se encuentran mezclados en el vocablo ambiguo de «servicio». No es preciso decidir aquí si el comité estuvo acertado o equivocado al hacer su recomendación; lo importante es que la recomendación representaba una elección, sin aparente fundamento lógico o empírico, entre principios contradictorios de administración. En la mayoría de las exposiciones de finalidad contra proceso pueden encontrarse ejemplos aún más notables de falta de lógica. Resultarían demasiado ridículas para citarlas si no fuesen comúnmente empleadas en seriós debates políticos y administrativos. Por ejemplo: ¿en dónde debería surgir la educación agrícola: en el Ministerio de Educación o en el de Agricultura? Depende de que deseemos que se enseñe el mejor sistema de cultivo, aunque posiblemente por métodos antiguos, o un estilo de cultivo anticuado de la forma más moderna y obligatoria. La pregunta se contesta a sí misma (13).

Pero ¿se contesta, en efecto, la pregunta a sí misma? Supongamos que se establece una oficina de educación agrícola, encabezada, pongo por caso, por un hombre con extensa experiencia en la investigación agrícola o como director de una escuela agrícola, y dotada de un personal que cuenta con un historial similar y apropiado. ¿Qué razones hay para creer que si se uniera al Ministerio de Educación enseñaría un sistema de cultivo anticuado valiéndose de métodos modernos, mientras que si se uniera al Ministerio de Agricultura enseñaría un cultivo moderno valiéndose de métodos anticuados? El problema administrativo de dicha oficina consistiría en enseñar el cultivo moderno valiéndose de métodos modernos, y resulta un poco difícil ver de qué manera afectaría a este resultado la situación departamental de la unidad. «La pregunta se contesta a sí misma» únicamente si uno tiene una fe bastante mística en el poder de las modificaciones de oficina como medio de reordenar las actividades de un organismo. Estas contradicciones y conflictos han recibido atención cada vez mayor de los estudios de la administración durante los últimos años. Por ejemplo: Gulick, Wallace y Benson han afirmado determinadas ventajas y desventajas de los distintos sistemas de especialización, y han estudiado las condiciones bajo las que puede ser adoptado con mayor ventaja uno u otro sistema (14). Todo este análisis se ha realizado a un nivel teórico, en el sentido de que no se han empleado datos para demostrar la superior eficacia reivindicada por los diferentes sistemas. Pero, aunque teórico, el análisis carece de una teoría. Dado que no se ha construido un armazón comprensivo dentro del

341

TEORIA DE LA ORGANIZACION

que pudiera tener lugar el examen, el análisis ha tendido hacia la unilateralidad lógica que caracteriza los ejemplos citados o hacia la determinación.

1.5

El callejón sin salida de la teoría administrativa

Los cuatro «principios de administración» que expusimos al comienzo de este capítulo han sido ahora sometidos al análisis crítico. Ninguno de los cuatro lo ha superado muy bien, ya que, en cada caso y en lugar de un principio unívoco, hemos encontrado una serie de dos o más principios mutuamente incompatibles y, en apariencia, igualmente aplicables a la situación administra tiva. El lector verá, además, que las mismas objeciones pueden hacerse a las acostumbradas discusiones sobre «centralización» frente a «descentralización», que suelen llegar a la conclusión de que «la centralización de la toma de decisiones es deseable; pero, por otro lado, la descentralización ofrece ventajas concretas». ¿Puede salvarse del naufragio algo que sea útil para construir una teoría administrativa? La verdad es que puede salvarse casi todo. La dificultad ha surgido de tratar como «principios de administración» lo que realmente sólo son criterios para describir y diagnosticar situaciones administrativas. El espacio destinado al cuarto de aseo es, desde luego, un punto importante en el plano de una casa bien construida; sin embargo, una casa completamente diseñada con vistas a conseguir un máximo de espacio para el cuarto de aseo, olvidando todos los demás aspectos, sería considerada, dicho con mesura, como algo desequilibrada. De la misma manera, la unidad de mando, la especialización por finalidad y la descentralización son factores a considerar en el trazado de una organización administrativa eficiente; pero ninguno de ellos tiene importancia suficiente para servir de principio-guía único al analista administrativo. En el trazado de las organizaciones administrativas, como en su manera de operar, el criterio conductor ha de ser el de la eficiencia por encima de todo. Es necesario contrapesar las ventajas mutuamente incompatibles, de la misma manera que un arquitecto pondera las ventajas de un espacio adicional para el cuarto de aseo frente a las ventajas de un cuarto de estar más amplio. Esta posición, si es válida, constituye una acusación contra gran parte de la literatura actual sobre temas administrativos. Como demuestran ampliamente los ejemplos citados en este capítulo, una gran parte del análisis administrativo procede seleccionando un criterio único y aplicándolo a una situación administrativa para llegar a una recomendación; mientras tanto, el 342

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

hecho de que existan criterios igualmente válidos, pero contradictorios, que pueden ser aplicados con igual razón, pero con resultado distinto, se ignora convenientemente. Un enfoque válido del estudio de la administración exige que sean identificados todos los criterios diagnósticos de importancia; que cada situación administrativa se analice en relación con toda la serie posible de criterios, y que se efectúe una investigación para determinar la importancia relativa de los distintos criterios cuando, como ocurre con frecuencia, son mutuamente incompatibles.

2.

UN ENFOQUE DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

Es preciso considerar paso a paso este programa. En primer lugar, ¿qué es lo que se incluye en la descripción de las situaciones administrativas para las finalidades de tal análisis? En segundo lugar, ¿de qué manera puede determinarse la importancia de los distintos criterios para darles el lugar que les corresponde en el conjunto del cuadro?

2.1

La descripción de las situaciones administrativas

Antes que una ciencia pueda desarrollar principios, debe poseer conceptos. Antes de formular una ley de gravitación fue preciso disponer de las nociones de «aceleración» y «peso». La primera tarea de la teoría administrativa consiste en desarrollar una serie de conceptos que le permitan describir las situaciones administrativas en términos aplicables a la teoría. Para que sean científicamente útiles, estos conceptos tienen que sér operativos; es decir, sus significados deben corresponder a hechos o situaciones empíricamente observables. Un ejemplo de definición operativa es la que hemos dado, en este mismo capítulo, del vocablo «autoridad». ¿Qué es una descripción científicamente apropiada de una organización? Es una descripción que, hasta donde sea posible, señale las decisiones que toma cada persona de la organización y las influencias a que está sujeta al tomar cada una de ellas. Las descripciones corrientes de las organizaciones administrativas quedan muy por debajo de este nivel. En su mayor parte se limitan a la asignación de funciones y a la estructura formal de la autoridad. Prestan poca atención a los otros tipos de influencia organizativa o al sistema de comunicación (15). ¿Qué significa, por ejemplo, decir: «El departamento está compuesto de tres oficinas. La primera tiene la función de ... ; la segunda, la función de ... , y 343

TEORIA DE LA ORGANIZACION

la tercera, la función de ... »? ¿Qué puede deducirse de semejante descripción acerca de la capacidad de funcionamiento de la organización? Muy poco, desde luego. De esta descripción no se saca una idea del grado de centralización de las decisiones al nivel de la oficina o al nivel departamental. N o se da una idea de la extensión en que se ejerce realmente la autoridad (presumiblemente ilimitada) del departamento sobre la oficina, ni por medio de qué mecanismos. No hay indicación de cómo los sistemas de comunicación ayudan a la coordinación de las tres oficinas ni hasta qué punto la naturaleza de su trabajo requiere realmente coordinación. No se describen los tipos de entrenamiento que han recibido los miembros de la oficina, ni la amplitud que este entrenamiento permite en la descentralización al nivel de la oficina. En resumen: una descripción de las organizaciones administrativas en términos casi exclusivamente de funciones y de líneas de autoridad resulta por completo inadecuada para los propósitos del análisis administrativo. Consideremos el vocablo «centralización». ¿Cómo se determina si las operaciones de una organización están «centralizadas» o «descentralizadas»? ¿Prueba algo acerca de la descentralización el que existan sucursales? ¿No podría tener lugar la misma descentralización en oficinas centralmente situadas? El análisis realista de la centralización debe incluir un estudio de la distribución de las decisiones en la organización y de los métodos que emplean los niveles superiores para influir en las decisiones de los niveles inferiores. Tal análisis revelaría un cuadro mucho más complejo del proceso decisorio que cualquier enumeración de las asignaciones geográficas de las unidades organizativas en los distintos niveles. La descripción administrativa adolece de ordinario de superficialidad, de exceso de simplificación, de falta de realismo. Se ha reducido demasiado estrechamente el mecanismo de la autoridad y no ha conseguido introducir en su órbita los demás sistemas, igualmente importantes, de influir en el comportamiento de la organización. Se ha negado a emprender la fatigosa tarea de estudiar las asignaciones reales de las funciones decisorias. Se ha dado por satisfecha con hablar de «autoridad», «centralización», «alcance del control», «función», sin buscar las definiciones operativas de estos términos. Hasta que la descripción administrativa no alcance un nivel superior de perfeccionamiento existen pocas razones para esperar que se progrese rápidamente en la identificación y comprobación de los principios administrativos válidos. 2.2

La diagnosis de las situaciones administrativas

Antes de hacer ninguna sugerencia positiva necesitamos divagar un poco, a fin de considerar más de cerca la naturaleza exacta de las proposiciones 344

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

de la teoría administrativa. Esta se preocupa de cómo debe ser construida y gobernada una organización para que cumpla eficientemente su trabajo. Un principio fundamental de la administración, que se deriva casi inmediatamente del carácter racional de la «buena» administración, es el de que, entre varias alternativas que producen el mismo gasto, debe seleccionarse siempre la que lleva al mejor cumplimiento de los objetivos de la administración; y entre varias alternativas que conducen al mismo cumplimiento debe seleccionarse la que implica menor gasto. Dado que este «principio de eficiencia» es característico de toda actividad que trata de llevar al máximo de una manera racional el logro de ciertos fines, sirviéndose de medios escasos, lo es tanto de la teoría económica como de la teoría administrativa. El «hombre administrativo» ocupa su lugar al lado del clásico «hombre económico» (16). En realidad, el «principio» de eficiencia debe ser considerado más como una definición que como un principio: es una definición de lo que se entiende por comportamiento administrativo «bueno» o «correcto». No nos dice cómo elevar al máximo las realizaciones, sino que se limita a afirmar que la maximización es la finalidad de la actividad administrativa y que la teoría administrativa debe descubrir en qué condiciones tiene lugar esa maximización. Ahora bien: ¿cuáles son los factores que determinan el nivel de eficiencia alcanzado por una organización administrativa? No es posible hacer una lista exhaustiva de ellos, pero pueden enumerarse las principales categorías. Quizá el método más sencillo de estudio sea considerar un solo miembro de la organización administrativa y preguntarse qué límites tiene la cantidad y la calidad de su producción. En esos límites están incluidos: a), los de su capacidad para ejecutar, y b), los de su capacidad para tomar decisiones correctas; la organización administrativa se acerca a su meta de alta eficiencia en la medida en que tales límites se amplían. Dos personas, con las mismas capacidades, los mismos objetivos y valores, el mismo conocimiento y la misma información, sólo pueden decidir racionalmente la misma línea de acción. De aquí que la teoría administrativa deba interesarse por los factores que determinarán con qué capacidades, valores y conocimientos emprende un miembro de la organización su tarea. Estos son los «límites» de la racionalidad con los que tienen que entenderse los principios de administración. El individuo está limitado, de una parte, por capacidad, hábitos y reflejos que no pertenecen ya al dominio de lo consciente. Su ejecución puede ser limitada, por ejemplo, por su destreza manual, su tiempo de reacción o su fuerza. Sus procesos decisorios pueden ser limitados por la rapidez de sus procesos mentales, su capacidad en aritmética elemental, etc. En esta área, los principios de administración deben guardar relación con la fisiología del cuerpo humano, con las leyes de la capacitación y del hábito. Este es el campo 345

TEORIA DE LA ORGANIZACION

que ha sido cultivado con mayor éxito por los seguidores de Taylor y en el que se ha desarrollado el estudio de tiempos-y-movimientos y el therblig. El individuo está limitado, por otro lado, por sus valores y por los conceptos de finalidad que influyen en él al tomar sus decisiones. Si su lealtad a la organización es grande, sus decisiones pondrán de relieve una aceptación sincera de los objetivos de la organización: si falta esa lealtad, los móviles personales pueden estorbar su eficiencia administrativa. Si esta lealtad se liga a la oficina de la que es empleado puede, a veces, tomar decisiones contrarias a la unidad mayor, de la que su oficina es una parte. En este campo, los principios de administración deben ocuparse de los determinantes de la lealtad y la moral, de la iniciativa y las dotes de mando y de las influencias que determinan dónde se unirán las lealtades organizativas del individuo. El individuo está limitado, por un tercer lado, por la extensión de su conocimiento de las cosas relacionadas con su tarea. Esto se aplica tanto al conocimiento básico que se requiere para la toma de decisiones -el proyectista de un puente debe conocer los fundamentos de la mecánica- como a la información necesaria para que sus decisiones sean apropiadas a la situación dada. En este campo, la teoría administrativa debe ocuparse de cuestiones tan fundamentales como qué límites existen en la cantidad de conocimientos que la mente humana puede acumular y aplicar; con qué rapidez pueden asimilarse los conocimientos; cómo hay que relacionar la especialización en la organización administrativa con las especializaciones de conocimientos que dominan en la estructura ocupacional de la comunidad; cómo el sistema de comunicación debe canalizar los conocimientos y la información hacia los puntos apropiados de decisión; qué tipos de conocimiento pueden ser transmitidos con facilidad y qué tipos no pueden serlo; cómo los sistemas de especialización de la organización afectan a la necesidad de intercomunicar información. Esta es quizá la terra incognita de la teoría administrativa, y su exploración cuidadosa arrojará, sin duda, mucha luz sobre la aplicación apropiada de los proverbios de administración. Quizá este triángulo de límites no cierre por completo el área de la racionalidad y sea necesario agregar otros lados a la figura. En cualquier caso, la enumeración servirá para indicar las clases de consideración que deben entrar en la construcción de principios válidos y no contradictorios de administración. Un hecho importante a tener en cuenta es que los límites de racionalidad son variables. Lo más importante de todo es que la conciencia de esos límites puede, por sí misma, alterarlos. Supongamos que se hubiese descubierto en una organización determinada que, por ejemplo, las lealtades organizativas, ligadas a las unidades pequeñas, habían llevado con frecuencia a la organi346

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

zación a un grado perjudicial de competencia interna. Entonces, un programa de entrenamiento que enseñara a los miembros de la organización a ser conscientes de sus lealtades y a subordinar las del grupo más pequeño a las del grupo mayor, podría alterar considerablemente los límites de esa organización (17). Un punto afín es que la expreslOn «comportamiento racional», tal como la empleamos aquí, se refiere a la racionalidad cuando ese comportamiento se valora en relación con los objetivos de la organización mayor, porque, como hemos apuntado, la diferencia en la dirección de las finalidades del individuo con respecto a las de la organización mayor es precisamente uno de los elementos de no-racionalidad con los que tiene que tratar la teoría.

2.3

Determinación de la importancia relativa de los distintos criterios

U n primer paso, pues, en la revisión de los proverbios de administración consiste en desarrollar un vocabulario para la descripción de la organización administrativa siguiendo las líneas que acabamos de sugerir. Un segundo paso, que ha sido también bosquejado, es el estudio de los límites de la racionalidad a fin de desarrollar una enumeración completa y comprensiva de los criterios que deben ser ponderados en la evaluación de una organización administrativa. Los proverbios actuales representan solamente una porción fragmentaria y sin sistematizar de estos criterios. Una vez realizadas estas dos tareas queda la de fijar la importancia relativa de los distintos criterios. Dado que los criterios, o «proverbios», son con frecuencia mutuamente competitivos o contradictorios, no basta simplemente con indicarlos. Por ejemplo: conocer que un cambio determinado en la organización reducirá el alcance del control no es bastante para justificar el cambio. Esta ganancia debe contrapesarse con la pérdida de contacto que posiblemente se producirá entre los niveles superiores e inferiores de la jerarquía. Por esta razón, la teoría administrativa debe ocuparse también de la importancia o ponderación que hay que conceder a estos criterios o reglas establecidas, es decir, de los problemas de su importancia relativa en cualquier situación concreta; cuestión empírica que no podemos tratar de solucionar en un trabajo como éste. Lo que se necesita es una investigación empírica y experimentos que determinen la conveniencia relativa de las combinaciones administrativas alternativas. El armazón metodológico de esta investigación lo tenemos ya a mano en el principio de eficiencia. Si se estudia una organización administrativa cuyas actividades sean susceptibles de valoración obje347

TEORIA DE LA ORGANIZACION

tiva, el cambio real que resulta de la modificación administrativa de dichas organizaciones puede ser observado y analizado. Existen dos condiciones indispensabes para tener éxito en la investigación siguiendo estas líneas. En primer lugar, es necesario que los objetivos de la organización administrativa en estudio sean definidos en términos concretos, de manera que los resultados expresados de acuerdo con esos objetivos puedan ser medidos con exactitud. En segundo lugar, es preciso que se ejerza un control experimental suficiente para permitir aislar el efecto concreto que se estudie de otros factores perturbadores que pudieran operar en la organización al mismo tiempo. Rara vez han sido cumplidas, ni siquiera parcialmente, estas dos condiciones en los llamados «experimentos administrativos». El simple hecho de que se apruebe una ley creando un organismo administrativo, que el organismo funcione durante cinco años, que sea finalmente abolido y que se haga entonces un estudio histórico de su funcionamiento, no basta para convertir la historia de ese organismo en un «experimento administrativo». La legislación norteamericana moderna está llena de tales «experimentos», que suministran a los oradores de los estados vecinos abundante munición siempre que surgen cuestiones semejantes en sus distritos, pero que ayudan poco o nada al investigador científico en el camino de la evidencia objetiva. Sólo un puñado de estudios de investigación en la literatura administrativa satisfacen estas condiciones fundamentales de metodología y, en su mayor parte, se encuentran en la periferia del problema de la organización. Tenemos, en primer lugar, los estudios del grupo de Taylor, que trató de determinar las condiciones tecnológicas de la eficiencia. Quizá no exista un ejemplo mejor de los laboriosos métodos científicos que los propios estudios de Taylor acerca del corte de metales (18). Todavía más raros que los estudios tecnológicos son los que tratan de los aspectos humano y social de la administración. Encuéntrase entre los más importantes toda la serie de estudios acerca de la fatiga, que se iniciaron en la Gran Bretaña durante la primera guerra mundial y culminaron en los experimentos de la Western Electric (19). Casi el único ejemplo de experimentos semejantes en el campo de la administración pública es la serie de estudios que han sido llevados a efecto en el campo del bienestar general para determinar las cargas propias de los trabajadores sociales (20). Como, aparte de estos ejemplos aislados, los estudios de los organismos administrativos se han llevado a cabo sin aprovechar el controlo la medición objetiva de los resultados, aquéllos han tenido que depender, para sus recomendaciones y conclusiones, de un razonamiento apriorístico que procede de 348

ALGUNOS PROBLEMAS DE LA TEORIA ADMINISTRATIVA

los «principios de administración». En este trabajo han quedado ya establecidas las razones de que los «principios» derivados de esta manera no puedan ser más que «proverbios». Es posible que el programa aquí esbozado parezca ambicioso e incluso quijotesco. Desde luego, no debemos hacernos ilusiones, al emprenderlo, en cuanto a la longitud y obstáculos del camino. Es difícil, sin embargo, ver qué alternativa nos queda. Ciertamente, ni el práctico ni el teórico de la administración pueden quedar satisfechos con las pobres herramientas analíticas que los proverbios le suministran. Ni existe razón alguna para creer que una reconversión menos terminante que la aquÍ indicada sea capaz de dotarlas de mayor utilidad. PodrÍase objetar que la administración no puede aspirar a ser una «ciencia»; que por la naturaleza de su objeto no puede ser más que un «arte». Esta objeción, sea verdadera o falsa, no hace al caso en el presente estudio. Unicamente la experiencia puede responder a la pregunta de hasta qué punto pueden llegar a ser «exactos» los principios administrativos, pero no puede existir discusión acerca de si deben ser lógicos o ilógicos. Ni siquiera un «arte» puede fundarse sobre proverbios. El presente estudio, según hemos indicado ya, acometerá únicamente el primer paso en la reconstrucción de la teoría administrativa: la construcción de un vocabulario adecuado y de un esquema analítico. Hay que tener cuidado de no subestimar la importancia o la necesidad de este primer paso cuando decimos que otros le seguirán. Desde luego, a la literatura administrativa no le falta «teoría», como no le faltan estudios descriptivos y empíricos. Lo que le falta es un puente entre una y otros, de manera que la teoría proporcione una guía para trazar los experimentos y estudios «críticos», en tanto que los estudios experimentales suministren una prueba severa y correctora de la teoría. Si este trabajo consigue su propósito, contribuirá a la construcción de dicho puente.

NOTAS (1) Si se quiere una exposición sistemática de los «principios» corrientemente aceptados, véase op. cit. de GULlCK y URWICK, o The Elements of Administration, de L. URWICK (Nueva York: Harper and Brothers, 1945). (2) L. GULlCK: «Notes on the Theory of Organization», en la op. cit. de GULlCK y URWICK, página 9. (3) HERBERT A. SIMON trata este punto en «Decision-making and Administrative Organization», Public Administration Review, 4, 20-21 (invierno de 1944). (4) «Notes on the Theory of Organization», de GULlCK, p.9; Introduction to the Study of Public Administration, de L. D. WHITE (Nueva York: MacMiIlan Company, 1939), p.45.

349

TEORIA DE LA ORGANIZACION (5) FREDERIC W. TAYLOR: Shop Management (Nueva York: Harper Bros., 1911), p.99; MACMAHON, MILLEIT y OGDEN: The Administration of Federal Work Relief (Chicago: Public Administration Service, 1941), pp. 265-68, Y L. URWICK, que describe las costumbres del Ejército británico en «Organization as a Technical Problem», Gulick y Urwick (eds.), op. cit., pp. 67-69. (6) L. URWICK (op. cit., pp. 52-54) da una justificación típica para limitar el alcance del control. (7) Véase SCHUYLER WALLACE: Federal Departmentalization (Nueva York: Columbia University Press, 1941), pp. 91-146. (8) Op. cit., p. 21. (9) Si esto es exacto, está condenado a fracasar cualquier intento de demostrar que determinadas actividades pertenecen a un único departamento porque están relacionadas con una única finalidad. Véase, por ejemplo, JOHN M. GAUS y LEoN WOLCOIT: Public Administration and the U.S. Department of Agriculture (Chicago: Public Administrative Service, 1941). (10) Op. cit., p. 23. (11) Debe advertirse que esta distinción está implícita en la mayoría de los análisis de Gulick sobre especialización (op. cit., pp. 15-30). Sin embargo, el carácter relativo de estas categorías no resulta siempre visible en este examen, ya que cita como ejemplos a departamentos únicos dentro de una ciudad, y habla habitualmente de «agrupar actividades» más que de «dividir el trabajo». (12) Report of the Machinery of Goverment Committee (Londres: His Majesty's Stationery Office, 1918), p. 7. (13) SIR CHARLES HARRIS: «Decentralization», Journal of Public Administration, 3, 117-33 (abril de 1925). (14) GULICK: «Notes on the Theory of Organization», en la op. cit. de GULICK y URWICK, pp. 21-30; SCHUYLER WALLACE: op. cit.; GEORGE G. S. BENSON: «Internal Administrative Organization», Public Administration Review, 1, 473-486 (otoño de 1941). (15) Quizá la monografía de MACMAHON, MILLEIT y OGDEN (op. cit.) se aproxima, más que cualquier otro estudio administrativo publicado, a la complicación exigida en la descripción administrativa. Véase, por ejemplo, lo tratado en las pp. 233-36 acerca de las relaciones entre las oficinas centrales y las sucursales. (16) Véase, para una elaboración del principio de eficiencia y de su lugar en la teoría administrativa, Measuring Municipal Activities, de CLARENCE E. RIDLEY Y HERBERT A. SIMON (Chicago: International City Managers Ass., 2." ed., 1943), especialmente el cap. 1 y el prefacio a la segunda edición (17) Véase un ejemplo del empleo de tal entrenamiento en «Controlling Human Factors in an Administrative Expediment», de HERBERT A. SIMON Y WILLIAM DIVINE, Public Administration Review, 1, 487-92 (otoño de 1941). (18) F. W. TAYLOR: On the Art of Cutting Metals (Nueva York: American Society of Mechanical Engineers, 1907). (19) Gran Bretaña, Ministerio de Municiones, Comité de Sanidad de los Trabajadores de Municiones, Final Report (Londres: H. M. Stationery Office, 1918); F. J. ROETHLISBERGER Y WILLIAM J. DICKSON: Management and the Worker (Cambridge: Harvard University Press, 1939). (20) ELLERY F. REED: An Experiment in Reducing the cost of Relief (Chicago: American Public Welfare Assn., 1937); REBECCA STAMAN: «What is the Most Economical Case Load in Public Relief Administration?», Social Word Technique, 4, 117-21 (mayo-junio de 1938); Chicago Relief Administration, Adecuate Staff B,ings Economy (Chicago: American Public Welfare Assn., 1939); CONSTANCE HASTINGS Y SAYA S. SCHWARTZ: Size of Visitor's Caseload as a Factor in Efficient Administration of Public Assistance (Filadelfia: Philadelfia County Board of Assitance, 1939); H. A. SIMON y otros: Determining Work Loads for Professional Staff in a Public Welfare Agency (Berkeley: University of California, Bureau of Public Administration, 1941).

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CID LA COMUNICACION Herbert A. Simon

FUENTE ORIGINAL Simon, H. A., 1947, Administrative Behavior, New York: MacMillan Company, pp. 154-171. FUENTE REPRODUCIDA Simon, H. A., 1962, El comportamiento administrativo, Madrid: Aguilar, pp. 147-163.

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1,

LA COMUNICACION Herbert A. Simon

Hemos mencionado muchas veces el papel que desempeña la comunicación por su influencia en las decisiones. Ha llegado el momento de que examinemos más sistemáticamente este importante aspecto del proceso decisorio. El primer tema que trataremos será el de la naturaleza y funciones de los sistemas de comunicación. Seguirá a esto un examen de los canales de comunicación, formales y no formales. Una tercera sección del capítulo estará consagrada a los elementos de la organización administrativa especializados para cumplir la función de comunicación; la sección final tratará del papel del entrenamiento en la comunicación.

1.

NATURALEZA Y FUNCIONES DE LA COMUNICACION

La comunicación puede ser definida formalmente como un proceso mediante el cual las premisas decisorias se transmiten de un miembro de la organización a otro. Es evidente que no puede existir organización sin comunicación, porque en ese caso no hay posibilidad de que el grupo influya en el comportamiento del individuo. No sólo es absolutamente esencial para la organización la comunicación, sino que la disponibilidad de técnicas especiales de comunicación determinará, en gran parte, la manera en que pueden y deben ser distribuidas a través de la organización las funciones decisorias. La posibilidad de permitir a un individuo determinado que tome una decisión concreta dependerá con frecuencia de si puede serIe transmitida la información que necesita para tomar una decisión prudente y de si, a su vez, podrá transmitir su decisión a los demás miembros de la organización, en cuyo comportamiento se supone que ha de influir esa decisión. En las orga-

TEORIA DE LA OROANlZACION. VoL L-12

353

TEORIA DE LA ORGANIZACION

nizaciones, la comunicación es un proceso de doble dirección: abarca la transmisión a un centro decisorio (es decir, a un individuo investido de la responsabilidad de tomar determinadas decisiones) de órdenes, información y consejos; y la transmisión de las decisiones tomadas desde este centro a las demás partes de la organización. Además, es un proceso que tiene lugar hacia arriba, hacia abajo y, lateralmente, a lo largo de toda la organización. La información y las órdenes que descienden por los canales formales de autoridad y la información que asciende por medio de estos mismos canales son únicamente una parte pequeña de la red total de comunicaciones en toda organización real (1). La información y el conocimiento que se relacionan con las decisiones surgen en distintos puntos de la organización. En ocasiones la organización dispone de sus «órganos sensorios» propios: la unidad informativa de una organización militar o la sección de análisis de mercados de una empresa. En ocasiones se recluta y se sitúa a los individuos en determinados cargos por el conocimiento que se presume que poseen ya: una sección jurídica. En ocasiones el conocimiento se desarrolla sobre la tarea misma: el encargado de un torno es el primero en saber cuándo su máquina se estropea. En ocasiones el conocimiento lo es de otras decisiones que han sido tomadas: el ejecutivo rechaza una petición de fondos porque sabe que ha en fregado ya esos fondos para otras necesidades. En todos estos casos los individuos de la organización poseen la información relacionada con determinadas decisiones que deben hacerse. Una manera aparentemente sencilla de asignar la función decisoria sería asignar a cada miembro de la organización aquellas decisiones sobre las que posee la información necesaria. La dificultad básica en esto es que no toda la información relacionada con una decisión concreta se halla en posesión de un solo individuo. Así, pues, si se divide la decisión en las premisas componentes y se asignan éstas a individuos separados, es necesario establecer un proceso de comunicación para transmitir las componentes desde los centros separados a algún punto en que puedan ser combinadas y transmitidas, a su vez, a los miembros de la organización que tendrán que ejecutarlas. Unicamente en el caso de que el hombre que debe ejecutar una decisión sea también el mejor situado para tomarla, no existe problema de comunicación; y en este caso excepcional no existe, desde luego, razón para organizar. En todos los demás casos deben idearse medios para transmitir la información desde sus fuentes organizativas a los centros decisorios, desde los centros en que se toman las decisiones componentes hasta los centros en que éstas se combinan, y desde estos últimos a los puntos de la organización en que estas decisiones tienen que ser ejecutadas. 354

LA COMUNICACJON

La organización militar ha desarrollado procedimientos especialmente detallados para recoger y transmitir la información. Una razón importante para ello es que la información de que dependen las decisiones militares -especialmente las decisiones tácticas- cambia rápidamente y sólo se puede averiguar en el momenJto de la decisión. La información militar es esencial para la preparación eficiente y para la ejecución de los planes estratégicos y tácticos. Constituye un elemento vital de la estimación de la situación y en la decisión del comandante. La continua búsqueda de información por todos los medios disponibles, a lo largo del curso de las operaciones, es necesaria para que todas las unidades operen con éxüo ... La información recogida en el campo por las unidades de combate se refiere principalmente a las fuerzas del enemigo con las que están en contacto ... Las instrucciones que se dirigen a las unidades subordinadas, indicando los puntos de mayor importancia para la ejecución del plan de operaciones del comandante y para la seguridad del mando ... , dan la necesaria orientación para la búsqueda de información ... Cada comandante de unidad, en su propia zona de operaciones,' dirige la búsqueda de información de acuerdo con las instrucciones recibidas, y realiza, además, con independencia, investigaciones dictadas por su especial situación o necesarias para ejecutar la operación en que está comprometido. La valoración, cotejo y análisis de la información militar corresponde a la división informativa del estado mayor de las grandes unidades y a los órganos informativos de las brigadas, regimientos y batallones ... El análisis de la información recibida lleva a una reconstrucción, más o menos completa, de la situación y actividades del enemigo y proporciona con frecuencia la mejor indicación sobre sus intenciones (2).

Las dificultades de transmisión desde las fuentes de información a los centros decisorios tienden a acercar los últimos a los primeros, en tanto que las dificultades de transmisión desde los centros decisorios a los puntos de acción actúan en dirección contraria. La tarea de situar debidamente los centros de decisión consiste en equilibrar estas tendencias opuestas. Hemos hablado ya en el capítulo anterior, desde un punto de vista ligeramente distinto, de las fuerzas que tienden a crear una centralización de las funciones decisorias y una separación consiguiente de la decisión y de la acción. Estas fuerzas son la necesidad de responsabilidad, de especialización y de coordinación. Las dos principales fuerzas en la dirección opuesta -la de la descentralización- son, en primer lugar, el que una gran parte de la información que se refiere a las decisiones se origina en el nivel operativo, y en segundo lugar, que la separación entre la decisión y la acción aumenta el tiempo y los costes de fuerza humana para tomar y para transmitir las decisiones. 355

TEORIA DE LA ORGANIZACION

2.

COMUNICACION FORMAL y NO FORMAL

El sistema formal de comunicaciones de una organización -los canales y los medios de comunicación que han sido establecidos consciente y deliberadamente- se encuentra pronto complementado por una igualmente importante red no formal de comunicaciones, basada en las relaciones sociales dentro de la organización. La relación entre el sistema formal y el no formal se comprende mejor a través del examen de los medios de comunicación.

2.1

Medios de comunicación formal

Los medios más obvios de comunicación son la palabra hablada, los memoranda y las cartas dirigidas por un miembro de la organización a otro. Es necesario distinguir del memorándum o carta corriente, cierto número de medios especializados escritos. Existe, en primer lugar, el «curso del documento»; es decir, el movimiento de un documento desde un punto a otro de la organización, donde es sucesivamente elaborado. Luego, las actas e informes formales. Por último, existen los manuales de prácticas y procedimientos de la organización. Comunicaciones verbales.-Ordinariamente, en el esquema de la organización, sólo hasta cierto límite se establece un sistema formal de comunicaciones verbales. El sistema de la autoridad formal crea, hasta cierto punto, la presunción de que la comunicación verbal se realizará primariamente entre los individuos y sus inmediatos superiores o subordinados; pero éstos no son ciertamente nunca los canales exclusivos de comunicación. También hasta cierto grado, la organización formal puede poner límites a la facilidad con que tiene lugar la comunicación ascendente. Los individuos que están en los niveles superiores de la organización pueden ser relativamente inaccesibles a todos, excepto a sus subordinados inmediatos. En las organizaciones militares se desarrollan reglas formales para regir esta materia de la «accesibilidad» -los soldados rasos hablan con el capitán con permiso del sargento-; pero en otras organizaciones, aun cuando los ejecutivos mantienen una política oficial de «puerta abierta», la accesibilidad se encuentra regulada por controles sociales no formales, además del mecanismo de un secretario particular. En este caso, la accesibilidad está realmente gobernada más por la organización no formal que por la formal. La proximidad física puede ser un factor muy real para determinar la frecuencia de la comunicación verbal, y por esa razón la disposición de las oficinas es uno de los determinantes formales importantes del sistema de la 356

LA COMUNICACION

comunicación. Ni siquiera el advenimiento del teléfono ha disminuido mucho la importancia de este factor, ya que una conversación telefónica no equivale ni mucho menos a un trato cara a cara. Memoranda y cartas.-El curso de los memoranda y de las cartas está sometido a un control formal más a menudo que la comunicación verbal, especialmente en las grandes organizaciones. Hay algunas organizaciones en las que se exige realmente que todas las comunicaciones escritas sigan las líneas de autoridad, pero esto no es lo corriente. Algo más común es la exigencia de que las comunicaciones no salten más de un eslabón de la cadena de autoridad. Es decir, que si los individuos de distintas secciones del mismo departamento desean comunicarse, la comunicación debe dirigirse al jefe de la primera sección, de él al jefe de la segunda sección y de aquí al segundo individuo, pasando por alto al jefe del departamento. No obstante, en la mayoría de las organizaciones no se imponen exigencias tan estrictas, excepto en la transmisión de órdenes, tema que ha sido tratado anteriormente. Es frecuente, sin embargo, el establecimiento de ciertas reglas que exigen el envío, en sentido ascendente, de copias de comunicaciones por los canales regulares, cuando la comunicación misma ha cortado líneas. Curso del documento.-En ciertos casos -esto es típico de las organizaciones que manejan asuntos financieros, tales como las compañías de seguros, los departamentos contables y los organismos federales de préstamos-, el trabajo de la organización, o una parte del mismo, se centra en torno a la elaboración de un documento. Por ejemplo: en una compañía de seguros de vida se reciben las solicitudes, se examinan, se aceptan o se rechazan, se extienden las pólizas, se exigen a los tenedores de pólizas las primas, se tramitan éstas y se pagan los beneficios. La carpeta que representa la póliza individual es el centro focal del trabajo de la organización. Esta carpeta se mueve de un punto a otro de la organización para diversos tipos de operaciones: revisión de la solicitud, registro de un cambio de beneficio, aprobación del pago de beneficios, etc. Al moverse, esta carpeta lleva consigo toda la información referente a la póliza, necesaria para realizar la acción administrativa requerida. El individuo que se encuentra en el punto al que la carpeta es llevada para una acción concreta posee presumiblemente el conocimiento de las reglas de la compañía que deben aplicarse de acuerdo con la información de la póliza, con objeto de llegar a una decisión en cuanto a su disposición. La carpeta permite combinar la información referente al tenedor de la póliza, que se origina en cualquier punto, con la información referente a las prácticas y obligaciones de la compañía, que nace en el despacho central. En este caso se realiza la combinación trasladando la información conseguida en cualquier punto a la oficina central para su decisión a través del curso 357

TEORIA DE LA ORGANIZACION

del documento. En otras situaciones esto podría realizarse transmitiendo la oficina central informaciones a la sucursal, valiéndose de instrucciones, manuales y otras. Actas e informes. Una parte vital del sistema de comunicaciones formales de casi todas las organizaciones es el sistema de actas e informes. El individuo que inicia la comunicación, en el caso de cartas y de memoranda, debe llegar a la decisión de que no es necesario transmitir ciertos informes, y decidirá qué es lo que debe transmitirse. El carácter que distingue a las actas e informes es que éstos especifican, en relación con la persona que los hace, en qué ocasiones se espera que redacte informes (periódicamente o cuando ocurre algún acontecimiento o circunstancia determinada) y qué información ha de incluir en ellos. Esto es muy importaI1te, porque descarga en gran parte a cada miembro de la organización de la tarea, importante, pero difícil, de decidir constantemente qué parte de la información que posee ha de pasar a otros miembros de la organización y de qué forma. Manuales.-La función de los manuales consiste en comunicar las prácticas de la organización destinadas a tener una vigencia relativamente permanente en su aplicación. Cuando faltan, esas normas quedan sólo en la mente de los miembros permanentes de la organización y pronto dejan de ejercer una gran influencia en la práctica. La preparación y revisión de los manuales sirve para determinar si los miembros de la organización tienen una comprensión común de la estructura y de las normas de la misma. Un empleo importante de los manuales, ya sea en relación, ya sea con independencia del entrenamiento de entrada, es el de familiarizar a los nuevos miembros de la organización con estas normas. Una consecuencia casi inevitable de la preparación y del empleo de manuales es que aumentan el grado de centralización en la toma de decisiones. Los individuos que preparan un manual con objeto de hacerlo completo y uniforme incluyen casi siempre en él asuntos que fueron previamente dejados para que los decidiesen los individuos y los incorporaran a las normas de la organización. Esto no es, en modo alguno, una ventaja, porque el que sean «completos» y «uniformes», a menos que lo requiera la coordinación, no tiene un valor especial para la organización.

2.2

Comunicaciones no formales

Por muy detallado que sea el sistema de comunicaciones formales que se establezca en la organización, deberá complementarse siempre con canales no formales. Por éstos fluirán la información, el consejo, e incluso las órdenes 358

LA COMUNICACION

(el lector recordará que, de acuerdo con nuestras definiciones, puede existir una relación de autoridad aunque el superior no se encuentre investido del poder de imponer sanciones). El sistema real de relaciones puede, con el tiempo, diferir ampliamente de las especificadas en el esquema de la organización formal. El sistema de comunicaciones no formales se levanta en torno a las relaciones sociales de los miembros de la organización. La amistad entre dos individuos crea frecuentes ocasiones para el contacto y «las charlas de negocios». Puede también crear una relación de autoridad si uno de los individuos termina por aceptar la jefatura del otro. Así es como los «jefes naturales» se aseguran en la organización un papel que no siempre se encuentra reflejado en el organigrama. El sistema de comunicaciones no formales adquiere una importancia adicional si recordamos que el comportamiento de los individuos en las organizaciones se orienta no sólo hacia las finalidades de la organización, sino también, hasta cierto punto, hacia sus finalidades personales, y que estas dos series de finalidades no siempre son mutuamente coherentes. De aquí que, cuando los miembros de la organización tratan uno con otro, cada cual intenta apreciar hasta qué punto las actitudes y las acciones del otro se encuentran condicionadas por motivos personales más que organizativos. Cuando se ha establecido entre ellos una relación primaria, les resulta a ambos más fácil realizar esta apreciación y ser francos acerca de sus móviles. Las invitaciones a la cooperación tropezarán con menor frecuencia con la reacción: «Dirija usted su departamento, que yo dirigiré el mío». Desde luego, las relaciones primarias pueden ser inamistosas, lo mismo que pueden ser amistosas, aunque existe lo que pudiera llamarse una «presunción de amistad» en la mayoría de las relaciones sociales de nuestra sociedad. Resulta, pues, una tarea importante de los ejecutivos mantener las actitudes de amistad y de cooperación en estas relaciones personales directas, de manera que el sistema de comunicación no formal contribuya al funcionamiento eficiente de la organización más bien que a impedirlo. Hay ocasiones en que los miembros de la organización se sirven del sistema de comunicaciones no formales con objeto de hacer progresar sus finalidades personales. Surge de aquí el fenómeno de las camarillas, de los grupos que construyen una red no formal de comunicaciones y la emplean como medio de conseguir poder dentro de la organización. La rivalidad entre las camarillas puede llevar a su vez a la enemistad general en las relaciones sociales y a echar abajo el propósito del sistema no formal de comunicaciones. Se ha hecho muy poco análisis sistemático de la manera en que la estructura de la organización formal estimula o pone obstáculos a la formación 359

TEORIA DE LA ORGANIZACION

de camarillas, así como de las técnicas que pueden emplear los ejecutivos para manejarlas o reducir su peligrosidad al mínimo. Puede conjeturarse, sobre la primera posibilidad, que la debilidad del sistema formal de comunicaciones y su fracaso en conseguir una medida adecuada de coordinación estimulará probablemente el desarrollo de las camarillas. La función coordinadora que las camarillas realizan en tales circunstancias es análoga a la función coordinadora que desempeña la maquinaria política dentro de una estructura gubernativa altamente descentralizada, como el sistema norteamericano. Una gran parte de la comunicación no formal de toda organización es mucho menos deliberada que las actividades de las camarillas, e incluso que las conversaciones de los ejecutivos que almuerzan juntos. Existe, agregada a éstas, la gran masa de comunicación que se realiza bajo el rótulo de «chismografía». En la mayoría de las organizaciones, el «copeo» desempeña probablemente, en conjunto, un papel constructivo. Sus principales desventajas son: primero, que desanima a la franqueza, ya que pueden esparcirse por todas partes las observaciones confidenciales, y segundo, que la información transmitida a través del copeo es, con mucha frecuencia, inexacta. Por otro lado, además de transmitir una información que nadie pensó en dar formalmente, el copeo tiene importancia como barómetro de la «opinión pública» dentro de las organizaciones. Si el administrador le presta oídos, se entera de los temas que tienen interés para los miembros de la organización y de sus actitudes frente a esos temas. Naturalmente, el copeo necesita ser complementado por otros canales informativos, incluso por lo que se refiere a este último propósito.

2.3

La motivación personal y la comunicación

Acabamos de ver que la motivación personal puede tener considerable influencia en el crecimiento del sistema de comunicación no formal. Concretamente, los individuos pueden desarrollar este sistema como medio de aumentar su poder e influencia dentro de la organización. La motivación personal puede afectar a la comunicación -tanto formal como no formal- de otra manera. La información no se transmite automáticamente desde su punto de origen al resto de la organización; el individuo que primero la consigue debe transmitirla. Naturalmente, al hacerlo se dará cuenta de las consecuencias que su transmisión tendrá para él. Si sabe que el patrón va a «rabiar» con la noticia, es probable que la suprima (3). De aquí que la información tienda a moverse en dirección ascendente dentro de la organización, únicamente si: 1), la transmisión no tiene conse360

LA COMUNICACION

cuencias desagradables para el que la transmite; 2), si el superior se ha de enterar de ella por otro conducto y resulta preferible decírsela primero, o 3), si es una información que el superior necesita para tratar con sus propios superiores y le ha de resultar muy desagradable verse sorprendido sin ella. Además, con frecuencia, la información no se transmite hacia arriba, simplemente porque el subordinado no tiene una visión exacta de la información que su superior necesita para tomar sus decisiones. ASÍ, pues, un problema importante de comunicación en los niveles más elevados de la jerarquía administrativa es que mucha de la información relacionada con las decisiones de los mismos proviene de niveles inferiores y puede no llegar nunca a los niveles superiores, a menos que el ejecutivo esté extraordinariamente alerta. Como ya hemos señalado, una función importante del sistema de actas e informes formales consiste en transferir, del subordinado al superior, la responsabilidad de decidir cuál será la información que ha de ser transmitida hacia arriba. Hay un problema a la inversa, que surge cuando un superior oculta información a un subordinado. Puede ser una cosa accidental: el superior no se da cuenta de que el subordinado la necesita. También puede darse el caso de que el superior emplee la posesión exclusiva de información como un medio de mantener su autoridad sobre el subordinado. Resulta difícil ver que esto último, que es normalmente síntoma de un ejecutivo incompetente e inseguro, tenga en la organización una función constructiva. El primer caso, igualmente desafortunado, ocurre con frecuencia en la mayoría de las organizaciones, en gran parte por falta de suficiente consideración de la necesidad de transmitir hacia abajo otros informes, además de órdenes.

2.4

Receptividad para las comunicaciones

Hasta ahora nos hemos ocupado principalmente del origen de las comunicaciones. Debemos dedicar también atención a su destino. Hemos señalado ya que la atención que prestará a una información quien la recibe no es simplemente un asunto de lógica. La fuente de la comunicación y la manera en que se presente determinarán la consideración que le dará quien la reciba. Si se mantienen los conductos formales, las comunicaciones que pasen por ellos producirán un efecto que estará reforzado por la autoridad que les dé su carácter «oficial». Por otro lado, una información o un consejo que no se han pedido pueden recibir una atención escasa o no recibir ninguna. El hecho de que la importancia dada a una comunicación depende de su fuente, vale en la transmisión hacia arriba, lo mismo que hacia abajo; las

361

TEORIA DE LA ORGANIZACION

sugerencias en sentido ascendente pueden recibir escasa consideración, a menos que la persona que las ofrece se encuentre en una posición asesora formal y las transmita por los canales apropiados. Esta ocasiona muchos contratiempos, en especial en los niveles inferiores de la organización; pero es difícil ver de qué manera puede eliminarse por completo sin destruir la estructura de la organización. También dependerá de su forma la atención que se preste a una comunicación. Hemos hecho resaltar, en la exposición de las relaciones de autoridad del capítulo anterior, la aceptación de ésta por el subordinado. El punto fundamental es si el que recibe una orden o cualquiera otra clase de comunicación se deja influir por ella, en sus acciones o decisiones, o no se deja influir. El problema de conseguir que los empleados cumplan una regla de seguridad no se diferencia mucho del de conseguir que un cliente acepte una marca determinada de jabón. En algunos casos, la autoridad formal debe ser aliciente bastante para que el subordinado la acepte; pero, de ordinario, la comunicación necesita razonar, alegar y persuadir, tanto como ordenar, si quiere ser eficaz. Debe estudiarse, en relación con esto, si la comunicación ha de ser verbal o escrita y si ha de estar redactada en lenguaje formal o no formal. En todos los casos, el estado de espíritu del que ha de recibirla, sus actitudes o motivaciones, serán los factores básicos para determinar el diseño de la comunicación. La función de ésta, después de todo, no es la de desembarazar de algo la mente de la persona que la transmite, sino la de llevar algo a la mente y a las acciones de la persona que la recibe.

3.

ORGANOS ESPECIALIZADOS DE COMUNICACION

Dada la gran importancia que la comunicaclOn tiene para su funcionamiento, la mayoría de las organizaciones, incluso las de volumen moderado, desarrollan ciertas tareas especializadas de comunicaciones. Los mismos centros de decisión -es decir, las posiciones ejecutivas- deben estar dotados con personas capaces de ayudar al ejecutivo en sus funciones de comunicación. La organización desarrolla depósitos especializados de su «memoria» oficial: archivos, registros, bibliotecas, sistemas de continuidad. Pueden establecerse unidades de organización que realicen funciones específicas de reunión de informes: contabilidad, inspección, análisis administrativo, servicio de información, etc. Cuanto más amplia es la organización más lejos puede llevarse esta especialización.

362

LA COMUNICACION

3.1

Organización de los centros de decisión

No es necesario que el director realice personalmente cierto número de tareas de comunicación, sino que puede delegarlas en el personal auxiliar de su oficina. Están incluidas entre éstas la redacción de las comunicaciones que se envían, la selección de las que llegan y el enlace. La redacción de las comunicaciones que se envían apenas si necesita comentario. Es una de las funciones corrientes de las secretarías, y los ejecutivos importantes tienen con frecuencia auxiliares para tales funciones. Quizá la especialización más minuciosa de esta clase sea la del departamento de Presupuesto, en la oficina ejecutiva del Presidente, que tiene, como una de sus funciones importantes, la redacción de las órdenes presidenciales y la de los proyectos de ley que han de ser sometidos al Congreso. La posibilidad de este tipo de división del trabajo tiene una consecuencia importante. Significa que, agregando especialistas a la oficina del ejecutivo, pueden las comunicaciones salientes recibir una revisión, desde el punto de vista de sus respectivas especialidades, sin complicar el esquema de la autoridad. Este sistema se desarrolla quizá mejor en la organización militar, en la que, por ejemplo, un oficial artillero, que forma parte del estado mayor del comandante de una división, elaborará las fases de la artillería del plan de operaciones, etc. El ejecutivo mismo -en el ejemplo militar, el jefe de su estado mayor- ejerce la función de coordinar y equilibrar estas especialidades. También es una función delegable, especializada para importantes cargos ejecutivos, la revisión de las comunicaciones que llegan, a fin de determinar las que deben recibir la atención personal del ejecutivo. En algunos casos se extiende a la preparación de análisis y recomendaciones, que pasan al ejecutivo junto con la comunicación. En otros casos el personal auxiliar del ejecutivo puede actuar sobre la comunicación sin darle cuenta de ella. Que el ejecutivo delegue en sus auxiliares la función de enlace con los subordinados o con otras unidades de la organización, crea problemas algo más delicados que los otros dos tipos de delegación. Si no se definen cuidadosamente las relaciones, los subordinados del ejecutivo pueden desconocer que el funcionario de enlace ejerce autoridad, no por su propia iniciativa, sino como representante de su jefe. Como resultado de esta ambigüedad, puede surgir un considerable resentimiento contra el enlace y éste llegar a perder su utilidad. En muchas organizaciones civiles, la distinción entre un jefe del departamento auxiliar y el ayudante del jefe de departamento no se comprende con claridad, y tales organizaciones harían bien en fijarse en el cuidado con que se hace esta distinción en la organización militar. 363

TEORIA DE LA ORGANIZACION

3.2 Depósitos de «memoria» de la organización Como una organización no es un organismo, la única memoria que posee, en el verdadero sentido de la palabra, es la colectiva de sus participantes. Esto no basta para las finalidades de la organización, en primer lugar, porque lo que se encuentra en la mente de un individuo no está necesariamente a disposición de los demás miembros de la organización y, en segundo lugar, porque cuando un individuo deja una organización ésta pierde esa parte de su «memoria». De ahí que las organizaciones necesitan «memorias» artificiales, muchísimo más que los individuos. Ciertas prácticas, que se convertirían en simplemente habituales en el caso del individuo, deben ser registradas en los manuales para la instrucción de los nuevos miembros de la organización. Entre los depósitos que las organizaciones pueden usar para su información están los sistemas de registro, archivos de correspondencia y de otros documentos, bibliotecas y sistemas de continuidad. Todos estos sistemas son familiares. Crean, por sí mismos, difíciles problemas de organización -qué tipos de información deben ser registrados, de qué manera han de clasificarse y archivarse, situación física de los archivos, etc.-; pero poco provecho se sacaría de discutir estos problemas en abstracto.

3.3

Facilidades de investigación

La mayoría de las organizaciones o determinados centros de decisión de las organizaciones necesitan información, además de la que les llega normalmente en el curso de su labor. Esta información necesaria es de dos clases: externa -que debe ser obtenida de fuentes que se encuentran fuera de la organización- e interna -que es preciso obtener dentro de la organización-o En toda gran organización pueden identificarse las unidades cuya función consiste en conseguir uno u otro de estos tipos de información. El departamento de patentes de las firmas industriales es una de esas unidades; una de sus funciones primarias es la de mantener continua vigilancia sobre el desarrollo de las patentes y productos en el campo de la compañía, revisando la Patent Office Gazette, los catálogos de fabricantes, periódicos y literatura comercial. El departamento de contabilidad es el ejemplo más notable de una unidad cuya función es conseguir información interna. La unidad externa de investigación no requiere mucho examen. El problema principal para encajarla dentro de la organización consiste en situarla 364

LA COMUNICACION

de tal manera que la información que recibe sea transmitida rápidamente y en forma utilizable a los puntos adecuados. Esto conduce inevitablemente a preguntas, como las que se hacen a cualquier unidad de servicio, sobre la medida en que la función debe ser especializada y descentralizada entre las unidades operantes. Otras unidades de esta clase son las de información en la organización militar, las de investigación de mercado en las firmas comerciales, la oficina de alarma para casos de incendio y el sistema de comunicaciones de la Policía. Además de la contabilidad, existen diversas variantes de unidades de investigación interna. Quizá sean las más significativas las unidades independientes de inspección (como la de la oficina del Inspector General del Ejército) y las unidades de análisis (el departamento de Investigación de la Ciudad de Nueva York, o la oficina de Dirección Administrativa del Departamento del Presupuesto de los Estados Unidos). En el caso de la contabilidad financiera, resulta universalmente aceptado, casi como cuestión evidente por sí misma, la necesidad de una corriente de información independiente de los conductos regulares de autoridad. Sin embargo, las funciones de la unidad típica de contabilidad han sido muy ampliadas, más allá de la simple comprobación de la honradez. Empléase con mucha frecuencia, en la actualidad, como una fuente de información para determinar si los gastos se ajustan al plan establecido en el presupuesto. Se emplea también como base para el análisis de costes, que, a su vez, contribuye a las decisiones futuras del ejecutivo. La información contable se ha convertido, por estos conceptos, en uno de los más importantes instrumentos en la revisión de las operaciones por parte del ejecutivo. Probablemente, nadie ha llevado más lejos los controles de contabilidad que el Controlador General de los Estados Unidos. Esta oficina viene manteniendo, desde hace unos años, una revisión previa y constante de los gastos federales, y ha desaprobado los que consideraba no conformes con la autorización del Congreso. Esto ha creado un sistema de autoridad dual sobre los gastos del Gobierno federal que ha merecido, por lo general, comentarios adversos a las personas que lo han estudiado. Sin embargo, debe reconocerse que ésta es sencillamente una forma extrema del problema que surge siempre ql:le se confieren funciones de control, de cualquier clase, a una unidad de contabilidad. En la medida en que el contable tiene autoridad para poner límites a las acciones de los ejecutivos, dentro de la organización, su autoridad corta las líneas regulares de la misma y viola la unidad de mando, en el amplio sentido de este término. Las organizaciones independientes de inspección crean problemas de mando dual semejantes a las que crean los controles de contabilidad. Incluso

365

TEORIA DE LA ORGANIZACION

donde la unidad de inspección, como ocurre generalmente, no tiene otro poder que el de informar de sus descubrimientos al ejecutivo superior, la organización será responsable ante sus puntos de vista. La gravedad de este problema queda en parte mitigada -con un debilitamiento en la eficacia de la unidad de inspección- por el hecho de que su intervención es normalmente más intermitente que continua. De cualquier modo, y cualquiera que sea el problema que crea, el alto administrativo encuentra con frecuencia en la unidad de inspección una ayuda valiosísima, porque le proporciona información que sin ella no sería transmitida, en sentido ascendente, a través de la organización ejecutiva. Otra manera que tienen los niveles superiores de la jerarquía de conocer cómo funciona la organización es emprendiendo, a intervalos, un análisis y estudio comprensivo de la organización o de una parte de ella. Puede ayudarlos en ello una unidad de análisis administrativo especializada en esta labor. Tal estudio puede quedar confinado a las cuestiones de estructura de la organización o puede incluir un análisis del programa de actividad. En la mayoría de los casos, estas cuestiones se hallan tan inextricablemente entrelazadas, que ambas se implican.

4.

EL ENTRENAMIENTO Y LA COMUNICACION

El tema del entrenamiento entraña otras cuestiones, además de la de comunicación. Sin embargo, el papel del entrenamiento en la administración se comprende quizá mejor mirándolo como uno de los diversos medios alternativos de comunicar a los miembros de la organización las premisas decisorias. Si, por ejemplo, un trabajo determinado de una organización requiere cierto conocimiento legal: a), puede darse el cargo a un abogado; by, puede proveerse de instrucciones y de manuales a la persona elegida, supervisando cuidadosamente su labor; o e), puede ser entrenado después de elegido. Todos éstos vienen a ser, en cierto sentido, procedimientos para entrenar; pero en a), la organización depende del entrenamiento previo al servicio, en by, de la supervisión diaria como servicio de entrenamiento, y en e), del entrenamiento formal. Las organizaciones militares han proporcionado, durante mucho tiempo, sorprendentes demostraciones del uso que se puede hacer del entrenamiento formal para instruir a grandes números de nuevos miembros en breve tiempo, para tareas muy complicadas y no familiares. En las organizaciones civiles, donde rara vez se emplean nuevos miembros en tan grandes cantidades, y en las que los nuevos empleados están normalmente, por lo menos, parcialmente

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LA COMUNICACION

entrenados en el momento de su reclutamiento, las posibilidades de entrenamiento formal han sido realizadas en escala mucho menor. En las organizaciones militares, la instrucción de «cómo debe hacerse» se lleva a cabo casi por completo a través del proceso de entrenamiento formal, en tanto que las órdenes operativas se limitan generalmente al «qué hacer». La instrucción de «cómo debe hacerse» se abandona, con bastante frecuencia, en muchas organizaciones civiles, al personal asesor. Desde luego, el peor método para comunicar los procedimientos operativos es el de descansar únicamente en las instrucciones escritas o en los manuales. Quizá la mayor dificultad para el empleo de los métodos de entrenamiento formal sea la de conseguir, dentro del grupo que se entrena, una actitud de receptividad. Todos los maestros reconocen -con frecuencia con un gran sentimiento de desamparo- que la motivación es la clave del proceso de aprendizaje. El que se entrena debe tener interés en aprender y, además, estar convencido de que desconoce las cosas en que va a entrenarse. El problema de la motivación es mínimo en el entrenamiento «de entrada» de los nuevos empleados. Puede, sin duda, ser muy grande en el entrenamiento de empleados que vienen ya realizando sus tareas durante un considerable período de tiempo. El entrenamiento exige, en el que se entrena, cierta actitud de deferencia hacia el profesor y una confesión de poseer conocimientos incompletos, lo cual para muchos individuos que han llegado a una edad madura y a un cargo responsable resulta muy irritante. Cuando el entrenamiento en el servicio se enfrenta con tales individuos -obreros especializados, supervisores, ejecutivos-, debe concederse considerable atención al prestigio y a la aceptabilidad del instructor y al carácter práctico de los materiales de entrenamiento. Una de las razones del éxito del método de los coloquios para entrenar a tales grupos es que reduce al mínimo la misión de «enseñanza» del instructor, y que crea la ilusión de que las nuevas ideas nacen en el grupo mismo. Esto no es, desde luego, enteramente una ilusión; pero tiene más de ilusión de lo que los teóricos del método del entrenamiento por coloquios gustan de admitir. El entrenamiento es aplicable al proceso de decisión siempre que ciertos elementos se encuentran repetidos en un gran número de decisiones. El entrenamiento puede proporcionar al empleado los hechos necesarios para enfrentarse con estas decisiones; puede suministrarle un marco de referencia para su pensamiento; puede enseñarle soluciones «aprobadas», o puede instruirle acerca de los valores de acuerdo con los cuales debe tomar sus decisiones. El entrenamiento, como modo de influir sobre las decisiones, tiene su máximo valor en aquellas situaciones en que resulta difícil el ejercicio de la 367

TEORIA DE LA ORGANIZACION

autoridad formal por medio de órdenes. La dificultad puede estar en la necesidad de una acción rápida, en la dispersión espacial de la organización o en la complejidad de la materia de la decisión, que excluye el ser reducida a reglas y reglamentos. El entrenamiento consiente un grado más alto de descentralización del proceso decisorio, aportando la necesaria competencia a los niveles más bajos de la jerarquía organizativa.

5.

CONCLUSION

Hemos tratado en este trabajo el sistema de comunicaciones de la organización, en especial aquellos de sus aspectos que complementan el sistema de autoridad. Se ha visto que la especialización de las funciones decisorias depende, en gran manera, de la posibilidad de desarrollar conductos adecuados de comunicación a y desde los centros de decisión. La estructura de la organización corresponderá, generalmente, a la especificación de su sistema formal de comunicación -incluyendo conductos para las comunicaciones verbales y escritas, el curso de los documentos, las actas e informes y los ma. nuales-; pero esto se complementará con una rica red de comunicaciones no formales, basadas en las relaciones sociales que se desarrollan dentro de la organización. Los motivos personales pueden conducir a los miembros de la organización a intentar desviar el sistema de comunicaciones para sus propios usos y también a ocultar información a sus superiores y colegas. También influyen los motivos y las actitudes personales en la recepción dada a las comunicaciones que se transmiten, y la capacidad de un individuo para influir en los demás, valiéndose de sus comunicaciones, dependerá de su posición formal y no formal de autoridad, así como de la inteligibilidad y fuerza persuasiva de la comunicación misma. Las organizaciones desarrollan habitualmente unidades especializadas para determinadas funciones de comunicación. Estas incluyen la ayuda del personal asesor, los depósitos de «memoria» de la organización, y las unidades de investigación, tanto internas como externas. El entrenamiento es uno de los diversos métodos alternativos de comunicación que demuestra especialmente su utilidad para la tarea de transmitir el «saber hacer». Sin embargo,. su empleo afortunado depende de la posibilidad de conseguir actitudes favorables en los que se adiestran hacia el programa de entrenamiento. 368

LA COMUNICACION NOTAS (1) La explicación que da BARNARD de las comunicaciones (op. cit., pp. 175-181) desmerece algo por su identificación de los conductos de comunicación con los canales de autoridad. (2) USo Army Field Service Regulations, 1923, pp. 25-26. (3) Este extremo ha sido muy bien estudiado por BURLEIGH GARDNER en Human Relations in Industry, cap. 2, y la presente exposición sigue de cerca el análisis de Gardner.

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LOS LIMITES COGNITIVOS DE LA RACIONALIDAD J. G. March y H. A. Simon

FUENTE ORIGINAL March, J. G., Y Simon, H. A., 1958, Organizations, New York: John Wiley and Sonso FUENTE REPRODUCIDA March, J. G., Y Simon, H. A., 1961, Teoría de la organización, Barcelona: Ariel, pp. 151-157 Y 186-188.

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LOS LIMITES COGNITIVOS DE LA RACIONALIDAD 1. G. March y H. A. Simon

1.

EL CONCEPTO DE RACIONALIDAD

¿Cómo puede compararse la racionalidad del «hombre administrativo» con la del «hombre económico» clásico o con la del hombre racional de la moderna teoría estadística de la decisión? El hombre racional de la teoría económica de la decisión y de la teoría estadística hace las selecciones «óptimas» en un ambiente muy especificado y claramente definido. 1. Cuando lo encontramos por primera vez en la situación de toma de decisión, ya ha planteado ante él todo el conjunto de alternativas entre el cual escogerá su acción. Este conjunto de alternativas se «da» sencillamente; la teoría no dice cómo se obtiene. 2. A cada alternativa se une un grupo de consecuencias: los acontecimientos que se producirán si se escoge esta alternativa particular. AquÍ, las teorías existentes caen dentro de tres categorías: a) Certidumbre: Las teorías que suponen que el que toma la decisión tiene un conocimiento completo y exacto de las consecuencias que seguirán a cada alternativa. b) Riesgo: Las teorías que suponen el conocimiento exacto de una distribución de la probabilidad de las consecuencias de cada alternativa. c) Incertidumbre: Las teorías que suponen que las consecuencias de cada alternativa pertenecen a algún subconjunto de todas las consecuencias posibles, pero que la toma de decisión no puede designar probabilidades definidas a la ocurrencia de consecuencias particulares. 3. Desde el primer momento, el que toma la decisión tiene una «función de utilidad», una «preferencia de ordenación» que jerarquiza todos los conjuntos de consecuencias desde los más preferidos a los menos preferidos. 4. El que toma la decisión selecciona la alternativa que conduce al grupo preferido de consecuencias. En el caso de certidumbre, la selección no es

373

TEORIA DE LA ORGANIZACION

ambigua. En el caso de riesgo, la racionalidad se define generalmente como la selección de la alternativa para la cual la compensación esperada es mayor. La compensación esperada se define aquí como el promedio de las compensaciones correspondientes a todas las consecuencias posibles, ponderado según las probabilidades de ocurrencia. En el caso de incertidumbre, la definición de racionalidad se hace problemática. Una proposición que se ha presentado con frecuencia es la regla del «riesgo mínimo»: considerar el peor grupo de consecuencias a que puede dar lugar cada alternativa, luego seleccionar la alternativa, «cuyo peor grupo de consecuencias» se prefiera a los peores grupos unidos a otras alternativas. Hay otras proposiciones (por ejemplo, la regla del «remordimiento minimax»), pero no las estudiaremos aquí.

1.1 Algunas dificultades de la teoría clásica

Hay dificultades con este modelo de hombre racional. En primer lugar, sólo en el caso de certidumbre está totalmente de acuerdo con las nociones de racionalidad del sentido común. Especialmente en el caso de incertidumbre, hay poco acuerdo, aun entre los defensores de la teoría estadística de la decisión, por lo que se refiere a la definición «correcta», o a si, en general, el término «correcto» tiene aquí significado alguno (Marschak, 1950). Una segunda dificultad con los modelos existentes del hombre racional es que establece tres demandas muy importantes sobre el mecanismo de toma de decisión. Se supone: 1. Que todas las alternativas de selección son «dadas». 2. Que todas las consecuencias unidas a cada alternativa se conocen (en uno de los tres sentidos que corresponden a la certeza, el riesgo y la incertidumbre, respectivamente). 3. Que el hombre racional tiene una ordenación de comparaciones completa (o función cardinal) para todos los grupos posibles de consecuencias.

Poco se pueden tener en cuenta estas necesidades en un modelo normativo, un modelo que dice a la gente cómo debe escoger. Porque si al hombre racional le faltara información, podría haber escogido de otra manera «con sólo que lo hubiera sabido». A lo sumo es «subjetivamente» racional, no «objetivamente» racional. Pero la noción de la racionalidad objetiva presupone que hay alguna realidad objetiva en la cual existen las alternativas «reales», las consecuencias «reales» y las utilidades «reales». Si es así, no está claro por qué los casos de selección bajo un riesgo y bajo incertidumbre se admiten como racionales. Si no es así, no está claro por qué se consideran sólo las 374

LOS LIMITES COGNITIVOS DE LA RACIONALIDAD

limitaciones del conocimiento de las consecuencias y por qué las limitaciones sobre el conocimiento de alternativas son ignoradas en el modelo de racionalidad. Desde un punto de vista fenomenológico, sólo podemos hablar de racionalidad relativa a un marco de referencia, y este marco de referencia se determinará por las limitaciones del conocimiento del hombre racional. Podemos, 'desde luego, introducir la noción de una persona que observa las elecciones del sujeto, y podemos hablar de la racionalidad del sujeto respecto del marco de referencia de observador. Si el sujeto es una rata y el observador es un hombre (en especial, si es el hombre que proyectó la situación experimental), podemos considerar la percepción de la situación del hombre como objetiva y la de la rata como subjetiva. (Dejemos de lado la dificultad específica de que la rata sabe seguramente su propia función de utilidad mejor que un hombre.) Pero si el sujeto y el observador son hombres -yen especial, si la situación es una situación natural, no montada para fines experimentales por el observador-, entonces será difícil especificar la situación objetiva. Será más seguro, en tales situaciones, hablar de racionalidad relativa a algún marco especificado de referencia. La teoría clásica de la organización, igual que la teoría económica clásica, no hizo explícito este carácter subjetivo y relativo de la racionalidad, y, como consecuencia, dejó de examinar algunos de sus propios fundamentos básicos. El ambiente social y de la organización, en el cual se encuentra el que toma la decisión, determina qué alternativas considerará y cuáles ignorará, qué consecuencias preverá y cuáles no. En una teoría de la organización, estas variables no pueden ser tratadas como factores independientes inexplicables, sino que deben ser determinadas y previstas por la teoría.

1.2

Respuestas de rutina y de técnica de solución de problemas

La teoría de la elección racional desarrollada aquí incorpora dos características fundamentales: 1. La elección se hace siempre respecto de un «modelo» limitado, aproximado, simplificado, de la situación real. Llamamos al modelo del que elige su «definición de la situación». 2. Los elementos de la definición de la situación no se «dan» -es decir, no los tomamos como datos de nuestra teoría-, sino que son ellos mismos consecuencia de los procesos psicológicos y sociológicos, incluyendo las propias actividades del sujeto que elige y las actividades de otros en su medio ambiente (Simon, 1947, 1955; March, 1955a; Cyert y March, 1955, 1956; Newell, Shaw y Simon, 1958). 375

TEORIA DE LA ORGANIZACION

La actividad (individual o de la organización) puede generalmente perseguirse retrospectivamente hasta llegar a un estímulo del medio ambiente de un tipo u otro, por ejemplo, un pedido de clientes o un timbre de alarma. Las respuestas a los estímulos son de varias clases. En un extremo, un estímulo evoca una respuesta -a veces muy elaborada- que ha sido desarrollada y aprendida tiempo antes como respuesta adecuada a un estímulo de esta clase. Este es el fin «rutinizado» del fenómeno continuo cuando un estímulo exige un programa de actuación casi instantánea. En el otro extremo, un estímulo evoca una cantidad mayor o menor de técnicas de solución de problemas dirigidas a encontrar actividad productiva con lo cual completar la respuesta. Esta actividad se distingue por el hecho de que puede abolirse una vez que se ha aprendido el programa productivo de rendimiento. Las actividades técnicas de solución de problemas pueden identificarse generalmente por la extensión en que incluyen la búsqueda, búsqueda dirigida hacia el descubrimiento de alternativas de acción o consecuencias de acción. El «descubrir» alternativas puede comportar el inventar y elaborar programas completos de actuación cuando éstos no se hallan disponibles en el repertorio de soluciones del que ha de solucionar el problema (Katona, 1951). Cuando el estímulo es de una clase que se ha experimentado muchas veces en el pasado, la respuesta será corrientemente muy rutinaria. El estímulo evocará, con un mínimo de solución de problemas u otra actividad de cálculo, una definición bien formada de la situación, definición que incluirá un repertorio de programas de respuesta y programas para seleccionar una respuesta específica apropiada del repertorio. Cuando un estímulo es relativamente nuevo, evocará una actividad técnica de solución de problemas dirigida inicialmente a establecer una definición de la situación y luego a desarrollar uno o más programas de actuación apropiados. Psicólogos (por ejemplo, Wertheimer, Duncker, De Groot, Maier) y observadores no profesionales (por ejemplo, Poincaré, Hadamard), que han estudiado el pensamiento creador y la solución de problemas, han dado unánimemente un papel importante en estos fenómenos a los procesos de búsqueda. La búsqueda es en parte casualidad, pero en la efectiva solución de problemas no es ciega. El proyecto del proceso de búsqueda es a menudo, en sí mismo, un objeto de decisión racional. Así podemos distinguir la planificación sustantiva -desarrollo de nuevos programas de rendimiento- de la planificación de procedimiento -desarrollo de programas para el proceso mismo de solución de problemas-o La respuesta a un estímulo particular puede constar de algo más que producción -el estímulo puede evocar una parte de la actividad de solucionar problemas-; pero la misma actividad para 376

LOS LIMITES COGNITIVOS DE LA RACIONALIDAD

solucionar problemas puede volverse rutina en un mayor o menor grado. Por ejemplo: los procesos de búsqueda pueden sistematizarse con el uso de listas de control. Estándares satisfactorios frente a estándares óptimos. -Las clases de búsqueda y de otras actividades de solución de problemas que son necesarias para descubrir un campo de alternativas y consecuencias para la elección dependen del criterio que se aplica a la elección misma. En particular, encontrar la alternativa óptima es un problema radicalmente diferente del de encontrar una alternativa satisfactoria. Una alternativa es óptima si: 1), existe un grupo de criterios que permita sean comparadas todas las alternativas, y 2), la alternativa en cuestión es preferida por estos criterios a todas las demás alternativas. Una alternativa es satisfactoria si: 1), existe un grupo de criterios que describe como mínimo alternativas satisfactorias, y 2), la alternativa en cuestión se conforma con o sobrepasa estos criterios. La mayor parte de las decisiones humanas, ya sean individuales o de organización, se refieren al descubrimiento y selección de alternativas satisfactorias; sólo en casos excepcionales se ocupan del descubrimiento y selección de alternativas óptimas.-Para optimizar se necesitan procesos de mucha mayor complejidad que los necesarios para satisfacer. Un ejemplo es la diferencia entre buscar en un pajar la aguja más puntiaguda que haya en él y buscar en el pajar una aguja lo suficientemente puntiaguda para coser con ella. En la elección según estándares satisfactorios, los estándares mismos son parte de la definición de la situación. No hay pues que considerarlos como dados -pues ningún elemento de la definición de la situación es dado de una vez para siempre-, sino que podemos incluir en la teoría los procesos en cuyo decurso se sientan y modifican esos estándares. El proceso de formulación de estándares satisfactorios puede atender a su vez a estándares de racionalidad: una regla de «optimización» podría ser por ejemplo la que ordenara situar el estándar al nivel en el cual la mejora marginal obtenible al alcanzarlo se equilibrara precisamente con el coste marginal de cualquier búsqueda de alternativas capaces de posibilitar un nivel más alto. No hay que decir que en la práctica la «mejora marginal» y el «coste marginal» en cuestión no suelen medirse con unidades comparables ni con mucha precisión. Ello, no obstante, se conseguiría automáticamente un resultado análogo si los estándares fueran alcanzables siempre que las alternativas sean fáciles de descubrir, y rebajados cuando dichas alternativas sean de difícil hallazgo. En estas condiciones, en efecto, es fácil comprender que las alternativas elegidas no estarían muy lejos de las óptimas, habida cuenta del coste de la búsqueda. Dado que los estándares humanos tienden a asumir esa característica en muy diversas condiciones, algunos teóricos han intentado mantener el modelo de 377

TEORIA DE LA ORGANIZACION

«optimización» introduciendo en él explícitamente la consideración de los costes de la búsqueda. Aunque dudamos de que esa solución resulte una alternativa fecunda al modelo que aquÍ proponemos, hemos de decir que ninguno de los dos ha sido lo suficientemente usado en tareas de predicción como para permitir un juicio concluyente al respecto. 1.3 Programas de rendimiento Hemos visto que en ciertas circunstancias los procesos de búsqueda y elección se abrevian considerablemente. En el límite, un estímulo de medio ambiente puede evocar inmediatamente en la organización un juego de respuestas muy complejas y organizadas. A dicho grupo de respuestas llamamos programa de rendimiento o, simplemente, programa. Por ejemplo, el sonido de un timbre de alarma en un cuartel de bomberos inicia dicho programa. Lo mismo ocurre al llegar alguien con una instancia ante la mesa de un funcionario social. Lo mismo cuando aparece el chasis de un automóvil delante del puesto de trabajo de un operario de la línea de montaje. Situaciones en las cuales un estímulo relativamente sencillo pone en marcha un programa elaborado de actividad sin ningún intervalo aparente de búsqueda, solución de problemas o elección, no son infrecuentes. Esas situaciones suponen una gran parte del comportamiento de todas las personas y casi todo el comportamiento de personas en posiciones relativamente rutinarias. La mayor parte del comportamiento y, en particular, del comportamiento en las organizaciones, está gobernado por programas. El término «programa» no implica una rigidez completa. El contenido del programa puede ser adaptable a un gran número de características del estímulo que lo inicia. Aun en el caso sencillo del timbre de alarma de incendios, la respuesta depende de la situación de la alarma, que viene indicada por el número de repiques. El programa puede ser también condicional respecto de datos que son independientes de los estímulos iniciadores. Entonces se le llama más adecuadamente estrategia de actuación. Por ejemplo, cuando los ficheros de existencias muestran que la cantidad disponible de un género ha disminuido hasta tal punto que debe ser pedido de nuevo, la regla de decisión que gobierna el comportamiento del agente de compra puede hacerle determinar la cantidad que debe pedir sobre la base de una fórmula en la cual incluye la cantidad que ha sido vendida en los últimos doce meses. En este caso, la búsqueda ha sido eliminada del problema, pero la elección -de un tipo muy rutinario, desde luego- subsiste. Consideraremos, pues, rutinario un conjunto de actividades según el grado en que la elección haya sido simplificada por el desarrollo de una respuesta 378

LOS LIMITES COGNITIVOS DE LA RACIONALIDAD

fija a estímulos definidos. Si se ha eliminado la búsqueda, pero queda una elección bajo la forma de una rutina claramente definida y sistemáticamente calculada, aún seguiremos diciendo que las actividades son rutinarias. Consideraremos las actividades como no rutinarias cuando tengan que ser precedidas por actividades de desarrollo de programa, actividades, pues, de las técnicas de solución de problemas.

2.

ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION y LIMITES DE LA RACIONALIDAD

El tema central de este trabajo ha sido que los aspectos básicos de la estructura de la organización y su función derivan de las características de los procesos de solución de problemas humanos y de la elección humana racional. Debido a los límites de las capacidades intelectuales humanas en comparación con las complejidades de los problemas que se presentan a los individuos y a las organizaciones, un comportamiento racional requiere modelos simplificados que capten los aspectos principales de un problema sin captar todas sus complejidades. Las simplificaciones tienen un número de aspectos característicos: 1. La búsqueda del punto óptimo es sustituida por la del punto satisfactorio -la necesidad de obtener los niveles satisfactorios de las variables de criterio. 2. Las alternativas de ácción y consecuencias de acción se descubren unas tras otras a través de los procesos de búsqueda. 3. Los repertorios de los programas de acción son desarrollados por organizaciones e individuos, y éstos sirven como alternativas de eleccion en situaciones repetitivas. 4. Cada programa específico de acción trata con un número restringido de situaciones y un número restringido de consecuencias. 5. Cada programa de acción es capaz de ser ejecutado semiindependientemente de los otros -están sólo acoplados levemente.

La acción está orientada hacia el objetivo y es adaptable. Pero, debido a su carácter aproximativo y fragmentado, sólo pocos elementos del sistema son adaptables en cualquier tiempo; el resto son, al menos a corto plazo, «datos». ASÍ, por ejemplo, un individuo u organización puede atender a mejorar un programa particular, o a seleccionar un programa adecuado, partiendo del repertorio existente para hacer frente a una situación particular. Muy pocas veces pueden ser atendidas simultáneamente ambas tareas.

379

TEORIA DE LA ORGANIZACION

La noción de que el comportamiento racional trata sólo unos pocos componentes al mismo tiempo se desarrolló primero extensamente en relación con el comportamiento económico por John R. Commons, que habló de «factores limitadores», que llegan a ser los focos de atención y adaptación. La teoría de Commons fue más desarrollada por Ches ter 1. Barnard, que prefirió el término «factor estratégico». Este enfoque de «cada cosa a su tiempo» o ceteris paribus para el comportamiento adaptativo es fundamental para la existencia misma de algo que podemos llamar «estructura de organización». La estructura de la organización consiste sencillamente en aquellos aspectos del modelo de comportamiento en organización que son relativamente estables y sólo cambian muy despacio. Si el comportamiento en las organizaciones es «intencionadamente racional», esperamos que sean relativamente estables los aspectos del comportamiento que o bien a), representan adaptaciones a elementos relativamente estables en el medio ambiente, o b), son los programas de aprendizaje que gobiernan el proceso de adaptación. Una organización se tiene que enfrentar con un problema como el de Arquímedes. Para que una organización se comporte adaptativamente, necesita algunas regulaciones estables y procedimientos que pueda emplear para llevar a cabo sus prácticas adaptables. Así, en cualquier momento dado, los programas de una organización para realizar sus trabajos son parte de su estructura, pero la parte menos estable. Un poco más estable son las reglas de cambio que determinan cuándo aplicará un programa y cuándo otro. Aún más estables son los procedimientos que usa para desarrollar, elaborar, instituir y revisar programas. El asunto puede plantearse de otra forma. Si una organización tiene un repertorio de programas, entonces es adaptable a corto plazo, ya que tiene procedimientos para seleccionar de este repertorio un programa adecuado para cada situación específica que se presente. El proceso utilizado para seleccionar un programa adecuado es el fulcro en que descansa la adaptación a corto plazo. Si la organización dispone de procesos para añadir a su repertorio de programas o para modificar programas en el repertorio, estos procesos resultan fulcros aún más básicos para llevar a cabo adaptaciones a largo plazo. La adaptación a corto plazo corresponde a lo que llamamos corrientemente adaptación de solución de problemas, y la adaptación a largo plazo corresponde al aprendizaje. No hay razón, desde luego, para que esta jerarquía de mecanismos tenga sólo tres niveles -o cualquier número específico de ellos-o De hecho, los mecanismos adaptativos no necesitan ser dispuestos jerárquicamente. El mecanismo A puede incluir el mecanismo B dentro de su dominio de acción, 380

LOS LIMITES COGNITIVOS DE LA RACIONALIDAD

y viceversa. Sin embargo, en general, hay mucha asimetría en la ordenación, de manera que algunos elementos del proceso que no se transforman a menudo en factores estratégicos (los «límites de la racionalidad») forman el núcleo estable de la estructura de la organización. Podemos ver ahora la relación entre las teorías de Commons y de Barnard del factor «limitativo» o «estratégico» y la estructura de la organización. La organización tendrá estructura, tal como hemos definido el término aquí, si hay límites de racionalidad, si hay elementos de la situación que deben ser o son de hecho tomados como datos, y que no entran en los cálculos racionales como factores potenciales estratégicos. Si no hay límites de racionalidad o si los límites varían de una manera rápida e imprevisible, no podrá haber estructura organizativa estable. Algunos aspectos de la estructura se modificarán más fácilmente que otros, y por ello puede ser necesario distinguir entre estructura a corto plazo y a largo plazo.

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SUMISION, METAS Y EFICACIA A. Etzioni

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SUMISION, METAS Y EFICACIA A. Etzioni

1.

SUMISION y METAS ORGANIZATIVAS

¿Cuál es la relación entre las metas organizativas y la sumisión? Podríamos esperar que las organizaciones que persiguen metas de orden tenderán a tener una estructura coactiva de sumisión; las organizaciones que persiguen metas económicas tenderán a tener una estructura de sumisión utilitaria, y las organizaciones que persiguen metas culturales tenderán a tener una estructura de sumisión normativa. UNA TIPOLOGIA DE METAS Y SUMISION

Coercitiva ............. Utilitaria .............. Normativa .............

Orden

Economía

Cultura

1 4 7

2 5 8

3 6 9

Es decir, de las nueve combinaciones posibles de metas y sumisión mostradas en la tabla precedente, podemos esperar que la mayoría de las organizaciones presenten una de las tres combinaciones (núms. 1, 5 Y 9); sin embargo, existen casos en las otras seis categorías. Por ejemplo, algunos desviados son segregados y controlados (pero no «curados») mediante la utilización de la sumisión normativa en los centros de rehabilitación (prisiones «abiertas»). Esta situación podría quedar reflejada en la celdilla núm. 7. En la misma celdilla podríamos encontrar a las residencias de ancianos que atienden a personas seniles que anteriormente estaban confinadas (y hasta cierto grado lo están todavía) en hospitales psiquiátricos cerrados (Colb, 1956; Drake,1960, pp. 309-311). Su meta es el orden, ya que controlan a los actores 385 TEORIA DELA OROANlZACION. Vol. 1.-13

TEORIA DE LA ORGANIZACION

que, de otra forma, no podrán o no querrán adaptarse a las normas y costumbres sociales (Tec y Granick, 1960; Granick y Namehow, 1960). Estas personas están controladas por métodos normativos y un mínimo de coacción, a causa de su estado físico y mental y, en particular, a causa de su dependencia de la institución (Granick, no publicado; Herz y Zelditch, 1952). Los campos para los objetores de conciencia creados durante la segunda guerra mundial en los Estados Unidos también segregaban a los desviados predominantemente por métodos normativos (Dahlke, 1945). En la mayoría de las organizaciones coercitivas se dirige algún tipo de producción, especialmente en los campos de trabajos forzados (núm. 2) y en ciertas órdenes religiosas (núm. 8). En las organizaciones estrictamente utilitarias se lleva a cabo ciertas actividades de aprendizaje, como en las academias de mecanografía y algunos institutos de estudio de idiomas, donde los instructores tienen muy poco, por no decir ninguno, poder normativo sobre los estudiantes y la orientación del estudiante es calculadora (núm. 6). Por tanto, existen algunos casos en las celdillas que no pertenecen a las tres cardinales (núms. 1, 5 Y 9), pero parecen ser muy pocos y de escasa importancia. La mayor parte de las organizaciones muestran una de las tres combinaciones principales. Las cárceles y los hospitales psiquiátricos estarían en la primera categoría; las industrias manuales pertenecerían a la quinta celdilla; las organizaciones religiosas, las universidades, los hospitales generales, las asociaciones de voluntarios, las escuelas, las clínicas de tratamiento psicoterapéutico y las organizaciones profesionales pertenecen a la novena celdilla. Muchas organizaciones persiguen más de una meta. A veces, esas metas pertenecen a.la misma categoría general, como en el caso de las universidades que se dedican a la investigación y la docencia, dos metas culturales. A veces, la misma organización persigue metas de dos categorías distintas, como sucede con los campos de trabajos forzados, que están orientados hacia metas normativas y económicas. Sin embargo, por regla general, existe una meta predominante. El punto que nos interesa es que en las organizaciones que persiguen metas duales o múltiples, podemos esperar encontrar una «combinación» paralela en la estructura de sumisión. Por ejemplo, cuanto más orientada esté una cárcel o un campo de trabajos forzados a la producción, más utilitaria (es decir, más cercana al tipo dual coercitivo-utilitario) será su estructura de sumisión (1). De esta forma se mantiene la asociación entre sumisión y metas. 2.

METAS POLITICAS y SUMISION

A primera vista parece imposible situar las metas políticas en nuestra tipología. Con bastante frecuencia se ha sugerido que las metas políticas, en

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SUMISION, METAS Y EFICACIA

particular las de los partidos políticos, son conseguir y mantener el poder. Esto no es una meta de orden, económica o cultural, pero en cierta forma integra a las tres. Sin embargo, si queremos conseguir nuestros objetivos originales debemos preguntar: Suponiendo que todas las organizaciones políticas estén orientadas hacia la consecución del poder, ¿en qué se diferencian? Las descripciones de las organizaciones políticas como organizaciones orientadas exclusivamente al poder se derivan en parte de no observar cuidadosamente la distinción entre metas de elite y metas organizativas. Los líderes de las organizaciones políticas, como sugiere Michels, tienen un interés predominante: obtener y retener el poder (1959, p.205). El poder es la llave universal para los tres fines; puede perseguirse para controlar o cambiar el reparto de la coacción, para afectar el reparto de recursos materiales o para cambiar las pautas normativas, así como para conseguir distintas combinaciones de estas metas. Sin embargo, la consecución de la meta de poder requiere que esté relacionada con metas organizativas que sean de categorías más aceptables y que parezcan más legítimas al pueblo (Selznick, 1952, pp. 2-4). Las organizaciones políticas pueden clasificarse fructíferamente de acuerdo con la direccion tomada en la transformación de la meta de poder en metas organizativas. Algunas organizaciones políticas, como los sindicatos, los partidos «tarifa» y el partido «Greenback», y gran parte de la actividad política a nivel municipal, está dedicada predominantemente al reparto o cambio de reparto de los servicios y recursos materiales. Se puede considerar a estas organizaciones como orientadas hacia metas económicas. Otras organizaciones políticas se dedican predominantemente a obtener control de posiciones de dominio mediante métodos legítimos de coacción, como las fuerzas armadas y la policía. Esto parece ser la meta principal de las organizaciones revolucionarias, sea cual sea su orientación ideológica, especialmente un poco antes y durante el propio episodio revolucionario (Brinton, 1938, pp. 405-406) Y de grupos como las juntas latino americanas (Christensen, 1951). Se puede considerar a estas organizaciones como orientadas hacia metas de orden. Finalmente, algunos movimientos sociales y partidos radicales se centran en la diseminación de una nueva ideología. Frecuentemente son partidos revolucionarios, que tienen un escaso éxito para reclutar miembros y obtener poder y que operan en sociedades donde la estructura política existente está bien establecida. Ejemplos típicos son los partidos comunistas en Suecia, Noruega e Israel en los años cincuenta (Lipset, 1960, pp. 124-ff), «antiguos» partidos pequeños que son conscientes de que nunca podrán conseguir el control del Estado o influir de forma significativa en la distribución nacional 387

TEORIA DE LA ORGANIZACION

de recursos y que, por tanto, dedican sus limitados medios al adoctrinamiento de sus seguidores, esperando que un cambio de situación les abrirá la estructura del poder. Estas organizaciones políticas, en este estadio, se pueden considerar como organizaciones que persiguen una meta cultural: la creación y refuerzo de compromisos hacia una ideología específica. Brevemente, las metas organizativas de las organizaciones políticas pueden ser económicas, de orden, o culturales, o, bastante frecuentemente, una combinación de éstas. Por tanto, las metas políticas no pueden clasificarse en una celdilla de nuestra clasificación; en cambio, encontramos algún tipo de meta política en todas ellas. El punto principal es que las diferencias en las metas políticas, tal como las hemos definido, están asociadas a las diferencias en las estructuras de sumisión de las organizaciones que las sirven. Las organizaciones políticas, cuyas metas son el reparto de los recursos materiales, tienden a enfatizar, como medio de mantener el compromiso de sus miembros y simpatizantes, un reparto continuo de los productos y servicios, refiriéndose a ello como un «compartir los despojos», «expropiaciones políticas», patrocinamiento, y demás. Algunas de estas prácticas se encuentran en la mayoría de las organizaciones políticas, pero este tipo tiende a utilizar el reparto como mecanismo central de control (Steffens, 1957; Cook y Cleason, 1959). Es más probable que las organizaciones políticas, cuyas metas son el control sobre los métodos legítimos de violencia, apliquen la coacción para controlar a sus miembros. Los partidos revolucionarios en el período revolucionario son un ejemplo bien conocido (Brinton, 1938, pp. 105-ff), como lo son distintos grupos en Latinoamérica y el Caribe. Finalmente, las organizaciones políticas con metas culturales, como el adoctrinamiento, tienden a enfatizar la sumisión normativa y minimizar tanto la utilización de la coacción como el reparto remunerador con propósitos de control interno (Duverger, 1954, pp. 154-ff; Lenin, 1952). Los principales partidos norteamericanos se diferencian de sus homólogos europeos por tener una menor carga ideológica en sus metas y estar más orientados hacia el reparto de recursos. Podríamos esperar encontrar diferencias similares si comparamos el compromiso de sus miembros. Por ejemplo, podemos esperar que, por término medio, el compromiso de los miembros en los partidos de Europa del Este, sea mayor que en los Esta~os Unidos, como refleja la proporción de miembros que cambian de afiliación. Así, si se especifican las metas de las organizaciones políticas, parece mantenerse la proposición general concerniente a las relaciones entre la naturaleza de las metas y la naturaleza de la estructura de sumisión. 388

SUMISION, METAS Y EFICACIA

3.

EFICACIA ORGANIZATIVA

La discusión precedente plantea el problema derivado de considerar que ciertos tipos de metas y ciertos tipos de estructuras de sumisión están asociados. ¿Son el uno para el otro requerimientos funcionales? ¿Podemos ir tan lejos como para decir que no se puede rehabilitar en una cárcel tradicional, producir en una orden religiosa, segregar a los que se desvían mediante métodos normativos? La respuesta parece ser, para decirlo en una frase: es factible, pero no efectivo. Los tres tipos de metas y sumisión congruentes son más eficaces que las otras seis combinaciones, aunque son «posibles» todas las nueve combinaciones.

3.1

Sumisión, metas y eficacia

Asumamos que una amplia gama de estudios empíricos ha apoyado nuestra hipótesis sobre la asociación entre metas y sumisión y ha demostrado que las organizaciones que persiguen metas de orden tienden a tener una estructura de sometimiento coercitiva, que las que persiguen metas económicas tienden a tener una estructura de sometimiento utilitaria y que las que persiguen metas culturales tienden a tener una estructura de sometimiento normativa. En este caso tenemos que explicar esta asociación. El primer paso lo hemos dado anteriormente, cuando hemos sugerido que esas tres asociaciones son más eficaces que las otras seis posibles. Para decirlo de otra forma: la eficacia es nuestra principal variable explicativa interviniente. En los párrafos siguientes intentaremos demostrar con cierto detalle por qué cada una de las tres relaciones congruentes es más eficaz que las otras dos combinaciones que podrían estar asociadas con la misma meta. En otras palabras, se introducen variables intervinientes adicionales. Como esas variables se tienen en cuenta para una relación cada vez, naturalmente son de un nivel menos abstracto y general que la variable central interviniente: la eficacia.

Metas económicas y sumisión eficaz Existen varios motivos por los que las organizaciones que tienen metas económicas funcionan de forma más eficaz cuando utilizan la remuneración que cuando emplean la coacción o el poder normativo como medios predominantes de control. La producción es una actividad racional, que requiere 389

TEORIA DE LA ORGANIZACION

una división sistemática del trabajo, poder y comunicación, así como un alto nivel de coordinación. Por tanto, también requiere un control muy sistemático y preciso del rendimiento. Este sólo se puede obtener cuando las sanciones y recompensas se pueden medir fácilmente y distribuirse de una forma estrechamente relacionada con el rendimiento. Las sanciones y recompensas remunerativas son las únicas que pueden aplicarse, porque las diferencias monetarias se pueden cuantificar de una forma mucho más precisa que la fuerza, el prestigio o cualquier otro diferencial de poder. La mayor parte de la producción requiere alguna iniciativa, interés, «cuidado», responsabilidad y atributos similares por parte de los participantes en el nivel inferior. Los ingenieros y los encargados de personal frecuentemente describen los estragos originados cuando los empleados cumplen las órdenes al pie de la letra, pero ignoran el espíritu de la dirección, para «llevarse bien» con el supervisor. La producción eficaz requiere cierto grado de cooperación voluntaria, que es casi imposible de obtener bajo coacción. Sólo pueden ser controlados mediante la coacción, sin una gran pérdida de eficacia, ciertos tipos muy limitados de trabajo que pueden ser controlados eficazmente mediante una supervisión estrecha (como, por ejemplo, transportar piedras para hacer una pirámide o remar en las galeras). Por tanto, podemos esperar que la producción en las organizaciones coercitivas sea de este tipo o sea ineficaz. La siguiente declaración realizada por los supervisores del trabajo en una cárcel refleja no sólo la incapacidad «inherente» de los internos para el trabajo, sino su alienación del trabajo bajo coacción: El resultado total de la prevalencia de estas actitudes ha sido reducir el «encarcelamiento con trabajos duros» a un eufemismo existente, principalmente en Jas sentencias retóricas de los jueces y en la mente del público mal informado. El sistema social de los internos no sólo ha tenido éxito en neutralizar la laboriosidad del trabajo de las prisiones, sino que también ha tenido más o menos éxito en convencer a las autoridades de prisiones sobre la futilidad de sus esperanzas sobre cualquier mejoría de la producción ... , las actitudes prevalentes de los supervisores laborales hacia el trabajo de los convictos: «Los convictos son inherentemente poco industriosos, escasamente inteligentes, poco resolutivos y no están interesados en el trabajo honrado» (McCorkle y Korn, 1954, p. 92).

También podemos esperar que o los campos de trabajos forzados serán predominantemente punitivos y la productividad (es decir, la eficacia) baja o que se llevará a cabo principalmente un trabajo manual del tipo descrito anteriormente. Los trabajos forzados en los países soviéticos durante el período de Stalin parecen haber sido principalmente de tipo altamente punitivo y relativamente ineficaz (Parvilahti, 1960). Por otra parte, el trabajo en estos campos consistía 390

SUMISION, METAS Y EFICACIA

típicamente en la construcción de barracones, talar árboles, excavar, o realizar las obligaciones de un ordenanza en el campo (Rosada y Gwozdz, 1952, p. 26). Estos trabajos, en la medida en que su descripción nos permite juzgarlos, son del tipo rutinario, simple y fácilmente supervisables, como los especificados anteriormente. Los campos de recolocación de japoneses que se crearon en los Estados Unidos durante la segunda guerra mundial no eran muy coercitivos, pero al mismo tiempo no desarrollaron un sistema utilitario. Se pagaba a los trabajadores 50 centavos al día. La consecuencia era que se realizaba algún trabajo, pero el nivel de productividad era muy bajo (Leighton, 1945, pp. 72, 86-87, 108, 242-243). Weber señaló las ventajas del control remunerativo frente al control coercitivo en el trabajo moderno cuando demostró que los esclavos no pueden servir de base para una economía racional (del tipo del capitalismo burgués), mientras que sí lo puede ser el trabajo asalariado libre. Menciona ocho razones, la mayoría de las cuales se basa en diferencias de movilidad entre los dos grupos. Pero también indica que «en general ha resultado imposible utilizar el trabajo de esclavos en el funcionamiento de instrumentos y aparatos cuya eficacia requiere un alto grado de responsabilidad y el compromiso del propio interés del operario» (1947, p. 253). J. N. Blum (1948) comparó la productividad de los trabajos agrícolas serviles con los del trabajo asalariado durante la primera parte del siglo XIX en el Imperio Austrohúngaro. Encontró que el trabajo asalariado era entre dos y dos veces y media más eficaz que el trabajo servil (ibid., pp. 192-202). La utilización del poder normativo en las organizaciones que persiguen metas económicas puede conducir a producciones muy eficaces, pero en general sólo para trabajos de naturaleza especialmente gratifican te, como los trabajos de naturaleza artística y la investigación, o durante períodos de tiempo limitados, especialmente en períodos de crisis. Así, por ejemplo, el trabajo de trasladar su hogar a la armada británica vencida desde Dunkerke, bajo la presión de la armada germana que se aproximaba, fue realizado por una flota de voluntarios bajo mandato normativo. Se realizaron esfuerzos similares en el frente industrial en las etapas iniciales de la guerra. La sumisión normativa se puede utilizar para dirigir «servicios» de naturaleza dramática (en el sentido de que tienen relación directa con los más altos valores), como la lucha contra los incendios, ayudar a las víctimas. de las inundaciones, buscar niños desaparecidos, o realizar una colecta para la Marcha de los Diez Centavos o causas semejantes. Pero la producción que se realiza en las típicas industrias de obreros manuales u oficinistas carece de estas cualidades. Su relación con las metas más elevadas es indirecta, tardan en realizarse; el trabajador está segregado de los frutos del trabajo y 391

TEORIA DE LA ORGANIZACION

las actividades son muy rutinarias, se extienden durante períodos de tiempo muy largos y despiertan muy poco interés público. Por tanto, como regla general, la producción no puede basarse· en los compromisos morales de los participantes en la base y en el poder normativo de los representantes de la organización; por ejemplo, cuando un servicio relativamente «dramático» como la búsqueda de niños desaparecidos requiere una actividad rutinaria y continua, tiende a declinar rápidamente el número de voluntarios y el nivel de sumisión normativa (2). Esta es una de las razones por las que tales actividades son delegadas frecuentemente a organizaciones permanentes de tipo utilitario, como el servicio de bomberos y a personas «profesionales» en la búsqueda de financiación. En resumen: la producción eficaz de mercancías y servicios se realiza casi exclusivamente por organizaciones utilitarias.

Metas culturales y sumisión eficaz

Las organizaciones que persiguen metas culturales tienen que basarse en normativos, porque la consecución de sus metas requiere un compromiso positivo e intenso de los participantes de base de las organizaciones, al menos para sus representantes, yesos compromisos no se pueden obtener eficazmente por otros poderes. Los estudios realizados sobre el carisma, la persuasión y la influencia, muestran que el compromiso (o identificación) de los seguidores hacia sus líderes es de un nivel mayor que el compromiso de los seguidores hacia los valores que se han creado, transmitido o extendido (Parsons y Shils, 1952, pp. 17-ff). Los estudios sobre la comunicación demuestran la baja efectividad de la comunicación formal que no está apoyada por líderes informales y la importancia de las relaciones interpersonales positivas entre el párroco y sus parroquianos, el maestro y los alumnos, el líder político y sus seguidores, para obtener un funcionamiento eficaz de sus organizaciones respectivas (Karsh, Seidman, Lilienthal, 1953; Harnqvist, 1956, pp. 88-113). Brevemente, la consecución de metas culturales como la creación, aplicación o transmisión de valores, requiere el desarrollo de la identificación con los representantes de la organización. Cuando los participantes son alienados de las organizaciones, es mucho menos probable que se identifiquen con sus representantes que si sienten un compromiso con ella. Sin embargo, incluso cuando el compromiso con la organización es alto, puede no existir identificación con los representantes. Pero dado que el poder normativo es el menos alienante y el que requiere po~eres

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SUMISION, METAS Y EFICACIA

mayor compromiso, es el que más conduce al desarrollo de la identificación con los representantes y por tanto al servicio eficaz de las metas culturales. Más adelante veremos que en organizaciones que persiguen metas económicas o de orden más que culturales, la identificación de los seguidores con los representantes de las organizaciones es un componente mucho menos frecuente de las relaciones entre los participantes de elite y los de base. La utilización de la coacción hace que sea muy poco probable la identificación con los representantes de la organización. Este es uno de los principales motivos por los que el trabajo de rehabilitación en las prisiones es tan ineficaz y también de las fuertes objeciones de la filosofía educativa progresista a los castigos físicos (3). Para fomentar la motivación de los pacientes hacia su curación, los médicos tienen que conseguir un compromiso no racional (conseguir un poder normativo sobre los pacientes), ya que los pacientes no tienen los conocimientos precisos para aceptar las directrices de los médicos desde una base racional. Una relación similar se produce entre el profesor y los alumnos y entre profesionales y sus clientes. La remuneración no puede servir como método principal de control en las organizaciones que persiguen fines culturales, porque los compromisos que tienden a fomentar son demasiado débiles y racionales. La manipulación de los salarios, multas y premios no conduce a la interiorización de los valores. En el mejor de los casos produce compromisos superficiales, convenientes y abiertos. En resumen: las organizaciones que persiguen metas culturales deben basarse predominantemente en la sumisión normativa y no en otros medios de control para servir eficazmente a estos fines.

Metas de orden y sumisión eficaz

El cumplimiento eficaz de las metas de orden requiere el poder coactivo, más que el remunerativo o el normativo, sea el medio predominante de control de las organizaciones que persigue esta meta. Los poderes remunerativos como métodos de control pueden aumentar, pero no reemplazar la coacción como método principal de control para alcanzar las metas de orden. Por ejemplo, las multas se pueden utilizar de forma limitada para castigar violaciones menores de las reglas en las cárceles. Pero en general, los ingresos de los internos son demasiado escasos y las violaciones demasiado frecuentes y, desde el punto de vista de la cárcel, demasiado graves, para ser controladas mediante la remuneración. Además, 393

TEORIA DE LA ORGANIZACION

el control de la desviación, la meta de orden de estas organizaciones requiere que se mantenga una situación de privación. El control coercitivo es típicamente negativo, infligiendo privaciones, pero concediendo pocas gratificaciones. Otros tipos de control tienden a equilibrar recompensas y castigos, si es que no acentúan las recompensas. La sumisión normativa no es eficaz para conseguir metas de orden, ya que es imposible, desde todos los puntos de vista, mantener una sumisión normativa en las organizaciones orientadas hacia el orden para la gran mayoría de los internos. Una pequeña minoría de internos, generalmente bastante atípicos (como los ejecutivos de clase media en las prisiones abiertas de Suecia condenados por conducir bajo intoxicación alcohólica o los objetores de conciencia) pueden ser controlados por métodos normativos. Pero la mayor parte de los internos no dejan que su conducta se vea alterada de forma significativa por los representantes de la cárcel. Este substrato social y cultural, reforzado por los grupos sociales de los internos, y la situación de la cárcel, que es inevitablemente deprivadora, a causa de su naturaleza segregante, genera una elevada alienación que no permite que se desarrolle el poder normativo en las cárceles. El interno «se opone, se niega, e incluso anula la ideología y los símbolos utilizados por los oficiales» (Weinberg, 1942, p.720). Brevemente, el control mediante la utilización del poder normativo en las cárceles no es, en general, ni eficaz ni factible. La coacción es frecuente incluso en los hospitales psiquiátricos, donde la meta de orden es el confinamiento de los desviados y no su castigo. Un motivo para la prevalencia de la coacción parece residir en el nivel de eficacia demandado por la sociedad o por la comunidad en la que se encuentra situada la organización. Estos colectivos externos tienden a pedir tanto a las cárceles como a los psiquiátricos un 100 por 100 de eficacia en el control de fugas y suicidios. Estas peticiones conducen a la necesidad de aplicar la coacción y a aplicar más coacción de la que sería necesaria, si esto no ocurrit:~ra. Lindsay (1947, p.92) ha señalado que las costumbres, que en otras circunstancias pueden residir en lo que hemos llamado aquí compromisos morales y poderes normativos, necesitan el apoyo de la coacción (su transformación en leyes) cuando se espera que se puedan aplicar a todas las personas durante todo el tiempo. Incluso cuando la mayoría de las personas están dispuestas a cumplirlas, siempre hay alguien, y a veces una mayoría, que no están dispuestas a cumplirlas. Por tanto, incluso cuando en general la sumisión normativa podría realizarse, la expectativa de un «100 por 100» de cumplimiento aumenta la utilización de la coacción, ya que no se puede precisar con completa seguridad, cual es la minoría desviada. Sykes señala este aspecto en su estudio de una cárcel: 394

SUMISION, METAS Y EFICACIA

Una fuga de una cárcel de máxima seguridad es suficiente para que suba la fiebre de la opinión pública y una organización que sigue en pie o cae por un único caso se mueve con una precaución comprensible. Los funcionarios enseguida saben de qué lado sopla el viento. La continuidad de su empleo está ligada a una buena actuación de sus funciones de custodia ... A la vista de los rugidos de la opinión pública que se producen cuando se realiza una evasión de la cárcel, no es sorprendente que los funcionarios de prisiones hayan escogido el procedimiento de tratar a todos los internos como si fueran igualmente una seria amenaza para la tarea de la custodia (1958, pp. 18 Y 20).

Grusky señaló que existe básicamente la misma situación en las prisiones de mínima seguridad (1959, p.458). Esto mismo es cierto en los hospitales psiquiátricos, y es una de las razones por las que su «apertura» se ha realizado con tanta lentitud. Esta asociación entre metas de orden y sumisión coactiva ilustra un tema general: La especificación de un modelo de eficacia (por ejemplo, los pares metas de eficacia-metas de sumisión) se encuentra influido por factores del ambiente sociocultural. Esto es cierto, ya que los grupos sociales que marcan las metas organizativas también tienden a fijar límites a los métodos que las organizaciones pueden utilizar legítimamente para obtener dichas metas, incluyendo los métodos que se pueden utilizar con fines de control. Por ejemplo, al ser la sociedad más tolerante a las fugas de los internos, especialmente las de los enfermos mentales, que son una molestia, pero que no amenazan la seguridad pública (como, por ejemplo, ciertos tipos de exhibicionistas), se puede aplicar menos coacción sin perder eficacia (4). De esta forma, para cada estado sociocultural, difiere la combinación concreta de sumisión y metas que crea el grado mayor de eficacia; pero la relación básica entre el tipo de meta y el tipo de sumisión (como especificábamos en nuestra hipótesis), no difiere. Por ejemplo, en algunas culturas el método más efectivo de conseguir metas de orden puede requerir mucha coacción, y en otras menos; pero en todas las culturas en las que funcionan organizaciones complejas podemos esperar que la consecución eficaz de las metas de orden requieran una mayor utilización de la coacción que en las metas culturales o económicas; la metas económicas se conseguirán más eficazmente mediante estructuras utilitarias y las metas culturales mediante estructuras normativas.

Estructuras de sumisión duales

Se encuentran en organizaciones que persiguen metas diferentes en lo referente a sus requisitos de sumisión, bien sea porque se encuentran en 395

TEORIA DE LA ORGANIZACION

categorías distintas o porque la conseCUClon eficaz de una meta requiere desarrollar tareas suplementarias que pertenecen a una categoría de metas diferente. Por ejemplo, el sindicato de una empresa tiene que mantener un compromiso calculador de los miembros en los períodos «normales» y fomentar su compromiso moral en los períodos pre-huelga y en los días de huelga. Hasta el capítulo 11 no realizaremos un examen completo de las relaciones entre las metas compuestas y las estructuras de sumisión, ya que para tratar el tema de las variables adicionales, que trataremos en los siguientes capítulos, tendríamos que implicarnos en el análisis.

NOTAS (1) Sobre las regulaciones destinadas a mantener bajo el nivel de coacción en los campos de trabajo forzado en la Hungría soviética, véase FISHER, KALNOKY y LENA RO (1952, p. 9). (2) El cambio de tiempo de guerra a tiempo de paz es por tanto el período en el que las organizaciones militares tienen que cambiar de controles más normativos a más remunerativos. Los aumentos salariales de los NCO y los oficiales, así como de los hombres alistados, cuando no existen restricciones, se suelen producir un poco después de la guerra, especialmente cuando las oportunidades de entrar en «acción» parecen remotas (New York Times, 31 de mayo de 1960). Es típico que el Comité Womble del Departamento de Defensa decidió que, en 1953, tras la guerra de Corea, los salarios del personal militar «no tenían que seguir el mismo ritmo que los cambios en la sociedad civil» (JANOWITZ, 1960, p. 50). (3) Se ha señalado frecuentemente que las escuelas europeas tradicionales eran bastante coactivas, pero también bastante eficaces. Pero la comparación implícita de esta afirmación es engañosa, ya que no controla algunas condiciones diferentes importantes; por citar una, las escuelas europeas eran muy selectivas. Este hecho puede explicar parcialmente no sólo la sumisión conseguida, sino también la alta eficacia. En segundo lugar, estas escuelas eran tan eficaces, a pesar de una utilización amplia de la coacción, en parte porque sus estudiantes provenían de familias, clases sociales y ambiente sociocultural general en los que la «tolerancia hacia la coacción» era considerablemente mayor de lo que lo es en las sociedades democráticas modernas. Por tanto, la alienación producida por la coacción era menor y los efectos negativos sobre la disciplina, más pequeños. Véase ARNOLD (1892), F. E. KELLER (1873) Y KERSCHENSTEINER (1909) para estudios sobre las escuelas prusianas que apoyan estos puntos. Sobre el ambiente sociocultural de los estudiantes, véase Statistik der Preussischen Volksschule, publicada cada cinco años desde 1901. Los mismos puntos se aplican en las escuelas públicas inglesas, cuya estructura de sumisión está bien descrita en Tom Brown 's School Days, de HIGHES, y en Good-bye Mr. Chips, de HILTON. Para una discusión general sobre las escuelas del continente europeo, véase ARNOLO (1868). (4) En Gran Bretaña casi todos los hospitales psiquiátricos son hospitales estatales. Atienden a los internos que provienen de áreas adyacentes con muy pocas posibilidades de transferirlos de un hospital a otro (como las escuelas públicas de la mayoría de las ciudades norteamericanas). Por tanto, se puede observar más fácilmente el efecto de la tolerancia de la comunidad. Por ello es interesante observar que tres de los psiquiátricos más «abiertos» de Gran Bretaña se encuen-

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SUMISION, METAS Y EFICACIA tran situados en comunidades de clase media-alta, o cerca de ellas, que, verdaderamente, son más tolerantes hacia los pacientes con enfermedades mentales que los vecinos de los lugares donde están situados otros hospitales psiquiátricos (comunicación privada con el Dr. John Wing y Elizabeth Monck). Véase CUMMING y CUMMING (1957) para un estudio sobre las actitudes hacia pacientes con enfermedades mentales en Estados Unidos. Véase también ABERLE (1950).

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EL CONCEPTO DE ORGANIZACION FORMAL P. Blau y R. W Scott

FUENTE ORIGINAL Blau, P. M., Y Scott, R. W., 1962, Formal Organizations; a Comparative Analysis, San Francisco: Chadler Publishing Company, pp. 2-8. FUENTE TRADUCIDA Blau, P. M., Y Scott, R. W., «The Concept of Formal Organization», en Shafritz, J. M.; Ott, J. S., 1987, Classics of Organization Theory, Chicago: Dorsey Press, pp. 187-192.

EL CONCEPTO DE ORGANIZACION FORMAL P. Blau y R. W Scott

1.

ORGANIZACION SOCIAL y ORGANIZACIONES FORMALES

Aunque existen una amplia variedad de organizaciones, cuando hablamos de una organización en general tenemos bastante claro lo que queremos decir y lo que no queremos decir al emplear este término. Podemos referirnos a la Asociación Médica Americana como una organización, o a una fraternidad universitaria, o a la Oficina de Recaudación de Impuestos o a un sindicato; a la General Motors, o a una iglesia; a las Hijas de la Revolución Americana, o a un ejército. Pero no podemos llamar organización a una familia; tampoco podemos designar con el término a una pandilla de amigos o a una comunidad o a un mercado económico o a las instituciones políticas de una sociedad. ¿Cuál es el criterio específico y diferenciador que se encuentra implícito en nuestra diferenciación instintiva de las organizaciones frente a otras clases de agrupamientos sociales o instituciones? Tiene algo que ver con la forma en que se organiza socialmente la conducta de los seres humanos, pero depende, como podríamos haber sospechado inicialmente, de si los controles sociales ordenan y organizan la conducta de los individuos o no lo hacen, ya que dichos controles funcionan en ambos tipos de circunstancias. Antes de especificar qué entendemos por organización formal, clarifiquemos el concepto general de organización social. Con las palabras «organización social» nos referimos a las maneras en que la conducta humana llega a organizarse socialmente, es decir, a las regularidades observadas en la conducta de la gente que son debidas a las condiciones sociales en que se encuentran, más que a sus características fisiológicas o psicológicas. Las muchas condiciones sociales que influyen en la conducta de las personas se pueden dividir en dos tipos principales, que constituyen los dos aspectos básicos de 403

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las organizaciones sociales: 1), la estructura de las relaciones sociales en un grupo o colectividad grande de personas, y 2), las· creencias y orientación compartidas que unen a los miembros del colectivo y guían su conducta. La concepción o estructura de nuestro sistema implica que las unidades componentes están relacionadas entre sí, y como sugiere la expresión popular: «El todo es mayor que la suma' de las partes», es decir, que las relaciones entre unidades añaden nuevos elementos a la situación (1). Este aforismo, como muchos otros, es una verdad a medias. Por ejemplo, la suma de quince manzanas no es más que quince veces una manzana. Pero un bloque de hielo es más que la suma de los átomos de hidrógeno y oxígeno que lo componen. En el caso de las manzanas, no existen vínculos o relaciones entre los componentes unitarios del total. Sin embargo, en el caso del hielo, se han formado conexiones específicas entre los átomos de H y y entre las moléculas de H 20, que diferencian el hielo del hidrógeno y el oxígeno, por un lado, y del agua, por otro. Igualmente un autobús lleno de pasajeros no constituye un grupo, ya que no existen relaciones sociales que unifiquen a los individuos en una estructura común (2). Pero un autobús lleno de miembros de un club en una excursión dominguera es un grupo, porque existe una red de relaciones sociales que vincula a los miembros en una estructura social, una estructura que es una característica emergente de la colectividad que no puede reducirse a los atributos individuales de sus miembros. Brevemente, una red de relaciones sociales transforma un agregado de individuos en un grupo (o un agregado de grupos en una estructura social más amplia), y el grupo es más que la suma de los individuos que lo componen, ya que la estructura de las relaciones sociales es un elemento emergente que influye en la conducta de los individuos. Para indicar la' naturaleza de las relaciones sociales, podemos diseccionar brevemente este concepto. Las relaciones sociales requieren, en primer lugar, pautas de interacción social: la frecuencia y duración de los contactos entre la gente, la tendencia a iniciar estos contactos, la dirección de la influencia entre personas, el grado de cooperación y demás. En segundo lugar, las relaciones sociales incluyen los sentimientos de unos hacia otros, como sentimientos de atracción, respeto y hostilidad. Finalmente, la distribución diferencial de las relaciones sociales en un grupo define su estructura de estatus. El estatus de cada miembro depende de sus relaciones con los demás, de sus sentimientos hacia ellos y su interacción con él. Como resultado, los miembros integrados se diferencian de los aislados, los que son muy respetados de los que no tienen una alta consideración y los líderes de los seguidores. Además de estas relaciones entre individuos y en grupos, las relaciones también se realizan entre grupos, relaciones que son

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la fuente de otro aspecto del esta tus social, ya que la posición del grupo en el sistema social general se convierte en parte del esta tus de cualquiera de sus miembros. Un ejemplo obvio es la significación que tiene la pertenencia a una minoría étnica, por ejemplo la puertorriqueña, en el estatus social individual. La red de relaciones sociales entre individuos y grupos y la estructura de estatus definida por ellos constituye el centro de la organización social de una colectividad, pero no su totalidad. La otra dirección principal de la organización social es un sistema de creencias y orientaciones compartidas, que sirven de criterios para la conducta humana. Durante la interacción social surgen nociones comunes, tales como de qué forma debe comportarse e interactuar la gente y qué objetivos merece la pena conseguir. En primer lugar, cristalizan los valores comunes, valores que gobiernan las metas por las que luchan las personas (sus ideales y sus ideas sobre lo que es deseable), tales como nuestra creencia en la democracia o la importancia que el éxito económico tiene en nuestro pensamiento. En segundo lugar, se desarrollan las normas sociales (es decir, expectativas comunes concernientes sobre cómo se debería comportar la gente), y se utilizan sanciones sociales para desanimar las violaciones de esas normas. Estas reglas de conducta sancionadas socialmente varían en importancia desde los principios morales, como las denomina Sumner, a simples costumbres o tradiciones. Si los valores definen los fines de la conducta humana, las normas diferencian la conducta que supone un medio legítimo de conseguir dichos fines, de la conducta ilegítima. Finalmente, aparte de las normas a las que se espera que se adapte todo el mundo, también emergen diferentes expectativas de roles, expectativas que llegan a estar asociadas con distintas posiciones sociales. Poi ejemplo, en nuestra sociedad se espera que sólo lleven falda las mujeres. O se espera que el respetado líder de un grupo realice sugerencias a los demás miembros del grupo, y éstos recurrirán a él en momentos de dificultad, mientras que los miembros del grupo que no se han ganado el respeto de los demás, se espera que se abstengan de realizar sugerencias y que participen poco en las discusiones grupales. Se suele llamar a estas dos dimensiones de la organización social (las redes de relaciones sociales y las orientaciones compartidas) como estructura social y cultura, respectivamente (3). Cada sociedad tiene una compleja estructura social y una cultura compleja, y cada comunidad dentro de una sociedad puede caracterizarse por estas dos dimensiones de organización social, lo mismo que cualquier grupo dentro de una comunidad (aunque el término específico de «cultura» se suele reservar para aplicarlo a sistemas sociales más complejos). Los criterios culturales prevalen tes y la estructura de las relacio-

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nes sociales sirven para organizar la conducta humana en la colectividad. Los patrones de conducta se organizan socialmente a medida que la gente se adapta con mayor o menor exactitud a las expectativas de sus iguales y cuando a su vez el grado de su conformidad influye en sus relaciones con los demás y su esta tus social y cuando su estatus afecta a sus inclinaciones para adherirse a las normas sociales y sus oportunidades para adquirir objetivos valorados. En contraste con la organización social que surge cuando los hombres viven juntos, existen organizaciones que se han establecido deliberadamente para conseguir cierto propósito (4). Si la realización de un objetivo requiere un esfuerzo colectivo, el hombre crea organizaciones diseñadas para coordinar las actividades de muchas personas y para suministrar incentivos a otros para que se reúnan con ellos para este propósito. Por ejemplo, las empresas se crean para producir bienes que puedan ser vendidos y producir un beneficio, y los trabajadores crean sindicatos para aumentar su poder negociador frente a los patronos. En estos casos, las metas a alcanzar, las reglas que se espera que sigan los miembros de las organizaciones y la estructura de esta tus que define las relaciones entre ellos (el cuadro organizativo) no han surgido de forma espontánea durante la interacción social, sino que se han diseñado conscientemente a priori para anticipar y guiar las interacciones y actividades. Como las características distintivas de estas organizaciones es que se han establecido formalmente con el propósito explícito de conseguir ciertas metas, se utiliza para denominarlas el término «organización formal». Y este establecimiento formal de propósitos explícitos es el criterio que distingue el contenido de nuestro tema del estudio de las organizaciones sociales en general.

2.

ORGANIZACION FORMAL y ORGANIZACION INFORMAL

Sin embargo, el hecho de que se haya establecido formalmente una organización no significa que todas las actividades e interacciones de sus miembros se adapten estrictamente al anteproyecto oficial. Independientemente del tiempo y el esfuerzo empleado por los directivos para diseñar un esquema organizativo racional y elaborar manuales de procedimiento, este plan oficial nunca puede determinar completamente la conducta y relaciones sociales de los miembros de la organización. Stephen Vincent Benét ilustra esta limitación cuando contrasta el anteproyecto militar con la acción militar: Si coges un mapa liso y mueves sobre él de forma estratégica bloques de madera,

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La cosa queda bien y los bloques se portan tal y como deberían portarse. La ciencia de la guerra 6stá moviendo hombres vivos como si fueran bloques, y colocando los bloques en su lugar en un momento fijo; Pero lleva tiempo moldear a tus hombres para convertirlos en bloques, y los mapas lisos se convierten en campos donde hay ensenadas y barrancos Que estorban a tus bloques de madera. Se quedan atrapados en la maleza; Están cansados y descansan, se quedan rezagados buscando moras, y no puedes cogerlos en tu mano y moverlos (5).

En cada organización formal surgen organizaciones informales. Los grupos constituyentes de la organización, como todos los grupos, desarrollan sus propias prácticas, valores, normas y relaciones sociales a medida que sus miembros viven y trabajan juntos. Las raíces de estos sistemas informales están embebidas en la organización formal y nutridas de la verdadera formalidad de sus acuerdos. Las reglas oficiales deben ser generales para tener un ámbito suficiente que cubra la multitud de situaciones que pueden plantearse. Pero la aplicación de estas reglas generales a los casos particulares crea frecuentes problemas de juicio y tienden a emerger prácticas informales que ofrecen soluciones a estos problemas. Se deben realizar frecuentemente decisiones no anticipadas por las regulaciones oficiales, especialmente en períodos de cambio y de nuevo, es probable que las prácticas no oficiales ofrezcan guías para tomar decisiones mucho antes de que las reglas formales se hayan adaptado a las circunstancias en proceso de cambio. Aún más: las normas no oficiales son adecuadas para desarrollar esa productividad y realización controlada. Finalmente, dentro de los grupos y entre ellos, surgen complejos entramados de relaciones sociales y estructuras informales de estatus, que están influidas por muchos factores, además de por su anteproyecto organizativo; por ejemplo, por las características de los antecedentes de distintas personas, sus habilidades, su disposición a ayudar a otros y su conformidad con las normas del grupo. Pero decir que estas organizaciones informales no se encuentran determinadas completamente por las instituciones formales no es decir que son completamente independientes de ellas. Porque las organizaciones informales se desarrollan en respuesta a las oportunidades creadas y los problemas expuestos por sus ambientes, y la organización formal constituye el ambiente inmediato de los grupos en su seno. En este trabajo, cuando hablamos de organizaciones formales, esto no implica que dediquemos toda nuestra atención a patrones formalmente instituidos, sino todo lo contrario. Es imposible entender la naturaleza de una organización formal sin investigar el entramado de relaciones formales y las normas no oficiales, así como la jerarquía formal de autoridad y el cuerpo oficial de reglas, ya que los patrones formalmente instituidos y los informal-

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mente emergentes están entretejidos de forma inextricable. La distinción entre los aspectos formales e informales de la vida de las organizaciones es sólo una distinción analítica y no debería objetivarse; sólo existe una organización real. Nótese también que no se habla de organizaciones informales al referirse a una familia o a una comunidad. El término «organización informal» no se refiere a todos los tipos de patrones emergentes de la vida social, sino sólo a los que surgen en el marco de una organización formalmente establecida. En nuestro tema se encuentran excluidas las instituciones sociales que se han desarrollado sin un diseño explícito, y se incluyen las que han surgido informalmente, así como los patrones formalmente instituidos dentro de organizaciones establecidas formalmente. La decisión de los miembros de un grupo de formalizar sus esfuerzos y relaciones creando una organización específica, por ejemplo, un club deportivo y social, no es fortuita. Si un grupo es lo suficientemente pequeño para que todos los miembros puedan tener un contacto directo, y si no tiene objetivos que requieran una coordinación de actividades, existe muy poca necesidad de explicitar procedimientos o realizar una división formal del trabajo. Pero cuanto mayor sea el grupo y más compleja la tarea que quiere realizar, mayores son las presiones para que se organice explícitamente (6). Una vez que un grupo de chicos que simplemente acudían a la misma cafetería deciden participar en la liga de béisbol local, deben organizar un equipo. Y la compleja coordinación de los millones de soldados con miles de tareas especializadas en el ejército moderno requiere procedimientos muy formalizados y una estructura de corte claramente autoritario. Como las organizaciones formales son generalmente muy grandes y complejas, algunos autores se refieren a ellas como de «gran escala» o como organizaciones «complejas». Pero nosotros consideramos que estos términos son erróneos en dos aspectos. Primero, las organizaciones varían en tamaño y complejidad, y utilizando estas variables como criterio definitorio tendríamos expresiones tan raras como «una organización pequeña de gran escala» o «una organización compleja muy compleja». En segundo lugar, aunque las organizaciones formales frecuentemente llegan a ser grandes y complejas, su tamaño y complejidad no compiten con las organizaciones sociales de una sociedad moderna que incluye ese tipo de organizaciones y sus relaciones de unas con otras además de otros patrones no organizativos. (Posiblemente la complejidad de las organizaciones formales se ha enfatizado tanto porque están hechas por el hombre mientras que la complejidad de una organización social ha emergido lentamente, del mismo modo que la complejidad de los modernos computadores impresiona más que el cerebro humano. La complejidad dise-

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ñada puede ser más llamativa que la complejidad producida por el crecimiento o la evolución). El término «organización burocrática», que también se utiliza frecuentemente, acentúa el hecho de que las organizaciones generalmente poseen algún tipo de maquinaria administrativa. En una organización que se ha establecido formalmente existe generalmente un personal administrativo especializado, que es responsa~le del mantenimiento de la organización como una empresa en marcha y de la coordinación de las actividades de sus miembros. Las organizaciones grandes y complejas requieren un aparato administrativo especialmente intrincado. Por ejemplo, en una gran industria no sólo existe el conjunto de obreros industriales dedicados a la producción, sino también una administración compuesta de ejecutivos, supervisores, conserjes y otros tipos de personal. El caso de una agencia gubernamental es más complicado, porque dicha agencia es parte del brazo administrativo de la nación. Todo el personal de, por ejemplo, unos juzgados, se dedica a la administración, pero a una administración de diferentes tipos; mientras los oficiales administran la ley y, por tanto, ayudan a mantener la ley y el orden, sus superiores y el personal auxiliar administra los procedimientos del juzgado y ayudan a mantener la organización en sí misma. Un aspecto de la burocratización al que se ha prestado mucha atención es la elaboración de reglas y regulaciones detalladas que se espera que sigan religiosamente los miembros de la organización. Un cumplimiento rígido de los procedimientos minuciosos y amplios impide frecuentemente un funcionamiento eficaz. Coloquialmente el término «burocracia» tiene una connotación de ineficacia llena de reglas. Sin embargo, en sociología se utiliza el término para referirse a los aspectos administrativos de las organizaciones. Si se define la burocratización como la cantidad de esfuerzo dedicado a mantener la organización, más que a la consecución directa de sus objetivos, todas las organizaciones formales tienen al menos un mínimo de burocracia, incluso si su burocracia no implica más que un secretario-tesorero que recoge las cuotas. Pero se han encontrado unas amplias variaciones en el grado de burocratización de las organizaciones, medido por la cantidad de esfuerzos dedicados a los problemas administrativos, la proporción de personal administrativo, el carácter jerárquico de la organización o el estricto cumplimiento de los procedimientos administrativos y la sumisión rígida a los mismos.

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TEORIA DE LA ORGANIZACION NOTAS (1) Para una discusión sobre algunos de los temas suscitados en esta aseveración véase: ERNEsT NAGEL, On the Statement «The Whole is More Than the Sum of its Parts». PAUL F. LAzARsFELD y MORRIS ROSENBERG (eds.), The Language o[ Social Research (Glencoe, III: Free Press, 1955), pp. 519-527. (2) Un purista puede decir que todos los individuos comparten el rol de pasajeros y por tanto está sujetos a ciertas normas generalizadas, como, por ejemplo, las de la cortesía. (3) Véase la reciente discusión sobre estos conceptos de Kroeber y Parsons, que concluyen definiendo la cultura como «contenido creado y transmitido y pautas de valores, ideas y otros sistemas de significado simbólico» y a la estructura social o sistema como «el sistema de integración relacional específico entre individuos y colectividades». A. L. KROEBER Y TALCOTT TARSONS, «The Concepts of Culture and Social System», American Sociological Review, 23, 1958, p.583. (4) Sumner realiza esta distinción entre, en sus términos, instituciones sociales crescivas y representadas. WILLlAM GRAHAM SUMNER, Folkways (Bastan, Ginn, 1907), p.54. (5) De John Brown's Body. Holt, Rinehart & Winston, Inc. Copyright, 1927, 1928, por STEPHEN VINCENT BENÉT. Copyright renewed, 1955, 1956, por Rosemary Carr Benét. (6) Véase THEODORE CAPLOW, «Organizational Size», Administrati'.le Science Quarterly, 1, 1957, pp. 484-505, para una discusión sobre el tamaño y sus diversos efectos sobre las características de la organización social.

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DATOS ELEMENTALES DE UN «CIRCULO VICIOSO» BUROCRATICO M Crozier

FUENTE ORIGINAL Crozier, M., 1963, Le Phénomene Burea ucra tique, Paris: Ed. du Seuil, pp. 247-257. FUENTE REPRODUCIDA Crozier, M., 1969, El Fenómeno Burocrático, Buenos Aires: Amorrortu Editores, pp. 71-81.

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Tratemos de forjar, dentro de la perspectiva que acabamos de abrir, un modelo de «régimen burocrático» que pueda abarcar todos los rasgos característicos descritos y analizados, tanto en el caso de la Agence comptable parisiense como en el del Monopolio industrial. El modelo será en cierta forma insuficiente, pues los datos básicos con que contamos son únicamente franceses y no son representativos de toda Francia, ni siquiera de toda la administración pública francesa. Pero nos podrá servir de punto de partida para imaginar los demás modelos posibles y para preguntarnos si no habrá rasgos, y eventualmente un modelo subyacente, comunes a todos los sistemas burocráticos. Para comenzar, basaremos nuestro raciocinio en ciertos datos elementales que pudimos observar del «CÍrculo vicioso» burocrático en el funcionamiento diario de la Agence y el Monopolio. Ello nos permitirá elaborar un primer modelo, estático, en todo comparable con los de Merton y Gouldner, pero que no será sino una etapa previa al estudio de las reacciones de un régimen burocrático ante el cambio, y las posibilidades mismas de cambio del conjunto que representa. Solamente en esta última perspectiva podremos discutir en toda su amplitud el problema que plantea la permanencia de cierto tipo de equilibrio a pesar de la transformación de todos sus elementos y hasta por medio de' ella misma. Hay cuatro rasgos esenciales que permiten que nos demos cuenta de la rigidez de las conductas que hemos observado en nuestros dos casos: la extensión del desarrollo de las reglas impersonales; la centralización de las decisiones; el aislamiento de cada estrato o categoría jerárquica y el acrecentamiento concomitante de la presión del grupo sobre el individuo; el desarrollo de las relaciones de poder paralelas alrededor de las zonas de incertidumbre que subsisten. Analizaremos sucesivamente cada una de ellas. 413

TEORIA DE LA ORGANIZACION

1.

EXTENSION DEL DESARROLLO DE LAS REGLAS IMPERSONALES

Hay reglas impersonales que delimitan en sus mínimos detalles las diversas funciones, y prescriben la conducta que quienes las desempeñen deben seguir en la mayor cantidad posible de eventualidades. Otras reglas impersonales rigen la elección de personas que cumplan dichas funciones. En los dos casos que hemos tomado, como en todos los demás sectores de la administración pública francesa, excluidos los más altos cargos, dos principios rigen la elección: el del concurso, abierto a todos, para el paso de una categoría jerárquica a otra, y el de la antigüedad, dentro de cada categoría, para la distribución de puestos, los traslados de un puesto a otro y los aumentos de índice. La personalidad de los candidatos, los resultados de su trabajo, su eficiencia, su capacidad creadora o innovadora, no pueden ni deben entrar en cuenta ni para las pruebas de los concursos, ni para la aplicación de la antigüedad, las cuales se apoyan en las más abstractas e impersonales cualidades. Semejante sistema, por supuesto, no puede aplicarse al pie de la letra, y no puede evitar excepciones. Por comparación, sin embargo, aparece sumamente riguroso. Por ejemplo, en la Agence parisiense, como se recordará, la conducta de todos los empleados y jefes menores en el trabajo está prescrita minuciosamente, no sólo en las operaciones, todas previstas, sino en el modo de efectuarlas, el «modo operativo» único a que debe limitarse, y hasta el orden de su sucesión. En cuanto a las carreras en sí, durante el período de crisis social y política de la Liberación, se produjeron muchas «reincorporaciones» al margen de los concursos. Pero si entonces no se las discutió, ninguna otra excepción se ha admitido luego. En lo concerniente al personal jerárquico superior, la reglamentación de antigüedad no puede respetarse Íntegramente, pero las excepciones que haya no pueden ser anteriores a veinte años de promociones regulares por antigüedad. En el Monopolio industrial es más estricto aún el cumplimiento de los reglamentos. El paso de una categoría a otra ha sido rarísimo de cincuenta años a esta parte; hasta en los altos puestos directivos prevalece la antigüedad. La combinación de ambas reglamentaciones, la de la función y la de la carrera, dan al funcionario una independencia y una seguridad totales. Nada se deja al arbitrio ni la iniciativa personales. La tarea cotidiana de cada uno, sus probabilidades de conseguir otra, su posición y porvenir dentro de la organización, pueden saberse por adelantado con bastante exactitud. En un sistema así, ya lo hemos dicho, las relaciones de dependencia personal tienden a desaparecer o por lo menos a perder importancia. Si todo arbitrio, y hasta toda iniciativa individual, le están vedados a un jefe de jerarquía para delimitar funciones y atribuciones en sus subordinados, no le queda ningún poder

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sobre éstos. Su rol se reduce a vigilar la aplicación de las reglas. A su vez, como hemos visto, los subordinados pierden su poder de presionar sobre sus superiores y la posibilidad de negociar con ellos dado que su propia conducta está enteramente determinada por reglas. Por existir esas reglas, ocurre que cada miembro de la organización se ve protegido simultáneamente respecto de la presión de sus superiores y de la de sus subordinados. Pero es una protección que significa aislamiento y su consecuencia es doble: por una parte se priva de toda iniciativa y se somete a reglas impuestas de afuera y, por otra, se libera de todo vínculo de dependencia personal; no teme a nadie y es casi tan independiente desde este punto de vista como si no estuviera asalariado. Con un tipo así de relaciones humanas se pierde cualquier valor afectivo en las relaciones entre superiores y subordinados, tanto por parte de unos como de otros. Los resultados que obtuvimos en la Agence y en el Monopolio demostraron con absoluta claridad que entre las categorías, jerárquicamente interdependientes, las relaciones son convencionales, sin significación afectiva. Prácticamente hay que reconocerlo, es raro que un sistema organizativo caiga en tan extremado rigor. Siempre queda un poco de incertidumbre que deja a los protagonistas cierto movimiento dentro del marco de las reglas, y por consiguiente la relación de dependencia y la negociación no se suprimen nunca del todo. La huelga de brazos caídos, por ejemplo, el trabajo a desgana, etc., son, para muchas categorías de funcionarios, el medio de demostrar que la sujeción al reglamento no basta para imponer la función que se les haya asignado y que las autoridades han de negociar si quieren conseguir su colaboración.

2.

LA CENTRALIZACION DE LAS DECISIONES

El poder de resolver, dentro de un sistema de organización burocrático, tiende a asentarse en los lugares donde naturalmente se dé preferencia a la estabilidad del sistema «político» interno sobre los fines funcionales de la organización. Este rasgo es corolario del anterior. Si se quiere preservar la impersonalidad de las relaciones, es inevitable que todas las decisiones no eliminadas por la vigencia de reglamentaciones impersonales se tomen en un nivel donde quienes las tomen se sientan libres de presiones demasiado personales procedentes de los afectados por aquellas decisiones. Por consiguiente, el poder de tomar decisiones que interpreten y completen las reglas, lo mismo que el de modificarlas y el de dictar otras, ha de tender a alejarse de las células de ejecución o, dicho de modo más general,

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del nivel jerárquico donde se las aplique. Si la presión a favor de la impersonalidad es fuerte, la tendencia a la centralización será irresistible. Se traducirá concretamente en la prioridad dada a los problemas «políticos» internos -lucha contra el favoritismo y la arbitrariedad, salvaguarda del equilibrio entre las diferentes partes del sistema- sobre los problemas de adaptación al mundo circundante, que exigirían decisiones tomadas en un nivel donde se conozcan mejor las particularidades y evolución de ese mundo. La libertad de pensar y obrar sobre el terreno, sobre el plano de la función que se desempeña, en la actividad económica o las relaciones con el público, no dejaría en efecto de introducir diferencias, o sea algún libre albedrío en las relaciones humanas, o sea nuevas formas de dependencia. La centralización es pues un segundo medio de suprimir el arbitrio personal, el poder discrecional del ser humano dentro de una organización. El precio que ésta paga es una mayor rigidez. Los que toman las resoluciones no conocen directamente los problemas que tienen que zanjar; los que están en el terreno y conocen los problemas carecen del poder para realizar las adaptaciones y experimentar las innovaciones que se hayan vuelto impostergables. El caso de la Agence comptable de París puede considerarse como el mejor ejemplo de semejante centralización. Por eso atribuimos tanta importancia al análisis, hecho en profundidad, de las relaciones recíprocas entre superiores y subalternos, relaciones que evidenciaban el dilema que debe enfrentar una organización burocrática y la elección que se verá forzada a hacer. Pero las mismas presiones, no hay que olvidarlo, actúan en las relaciones de la Agence con el ministerio, y se las vuelve a encontrar entre la dirección general y las fábricas del Monopolio, y dentro mismo de cada fábrica donde, como lo destacamos a su tiempo, el director y el subdirector deben resolver personalmente todos los problemas humanos de los talleres aunque les sea imposible informarse de primera mano o con suficiente seguridad. De manera general puede afirmarse que modelos como éste de distribución de poderes están muy difundidos en la administración pública francesa y son causa de la centralización tantas veces denunciada.

3. AISLAMIENTO DE CADA CATEGORIA JERARQUICA y PRESION DEL GRUPO SOBRE EL INDIVIDUO La supresión del arbitrio personal en las autoridades y la concomitante supresión de presiones personales por parte de los subordinados, hasta como posibilidad, a causa del establecimiento de un sistema de reglas impersonales y la centralización de las decisiones, tiene una importantísima consecuencia

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que a su vez constituye un rasgo fundamental de un sistema de organización burocrático como los que hemos examinado: cada categoría jerárquica, cada estrato, se hallará completamente aislado de los demás, tanto superiores como subordinados. Una organización burocrática de este tipo estará compuesta, pues, de una serie de estratos superpuestos con escasa comunicación entre sí. Y las barreras entre los estratos serán tales que darán poquísimas ocasiones de que se formen grupos o bandos en los que participen miembros de varios estratos. Este aislamiento irá acompañado como es fácil comprenderlo, por una presión extremadamente fuerte del grupo de pares constituido por el conjunto de miembros del estrato correspondiente, ejercida en cada uno de los individuos que lo componen. Disminuida la presión jerárquica, imposibilitada la formación de grupos informales con miembros de distintos estratos, el grupo de pares, el grupo de miembros iguales de un mismo estrato, se convierte en la única fuerza intermedia capaz de interponerse entre el individuo y la organización entera. Además, siendo necesaria la completa igualdad entre los miembros de un mismo estrato y estando las únicas diferencias aceptadas definidas por un factor impersonal, la antigüedad, los conflictos internos del estrato desaparecerán ante los conflictos entre estratos. El individuo miembro de un estrato se verá impulsado sobre todo por sus intereses de grupo y le será imposible zafarse de la fiscalización de sus pares. Cualquier veleidad suya de independencia en cualquier punto de interés común será despiadadamente sancionada. Al fin, la presión del grupo de pares queda como único factor regulador de la conducta fuera de los reglamentos. Y puesto que la presión jerárquica y la sanción que impone la comparación de resultados individuales están disminuidas, si no eliminadas, los individuos no tienen más medida de su esfuerzo que la de acomodarse a las reglas impersonales y a las normas de su categoría profesional o jerárquica, que se superponen a aquellas reglas para interpretarlas y completarlas. Se encuentran, pues, enteramente sujetos a una determinación colectiva (1). La presión del grupo de pares constituye, a nuestro parecer, uno de los elementos esenciales de tener en cuenta para comprender el «espíritu de cuerpo» de los burócratas y su «ritualismo». El «desplazamiento de fines» no tiene sentido sino porque constituye para el grupo de pares un medio indispensable de protección contra los otros grupos y contra la organización. La impersonalidad de las tareas y las intrincadas reglamentaciones pueden desarrollarse en las grandes organizaciones modernas sin iguales consecuencias en cuanto a ritualismo. Esas mismas fuerzas adquieren decisiva importancia en un sistema de organización burocrática porque el aislamiento le permite

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

a cada estrato controlar perfectamente lo que sea de su incumbencia, e ignorar los fines generales de la organización. Se puede ir incluso más lejos y afirmar que para que el resultado de sus negociaciones con el resto de la organización sea lo mejor posible, cada estrato debe pretender que su función particular constituye un fin en sí. Así, el ritualismo de sus miembros se convierte en un elemento importante en la estrategia del grupo. Le permite afianzarse como grupo diferente, aspirar a que sus objetivos particulares se vuelvan generales, o como objetivos intermedios sean decisivos y de ellos dependa que los objetivos generales se cumplan. Y finalmente, y entretanto, fortalece la solidaridad de los miembros. Desde este punto de vista se puede observar una profunda oposición entre un empleado que dependa de un sistema de organización muy «burocrático» y otro que dependa de un sistema que lo sea menos. El ritualismo es para el primero una carta de triunfo, pues sus posibilidades de adelanto y de adaptación a la organización dependen de su estatus en el grupo, y del estatus del grupo en la organización general. Para el segundo es un inconveniente grave, pues sus posibilidades de adelanto dependen, sobre todo, de su capacidad para pasar de un grupo a otro, y de demostrar que puede sacrificar los estrechos objetivos de su trabajo y su grupo en pro de los objetivos generales de la organización (2).

4.

DESARROLLO DE LAS RELACIONES DE PODER PARALELAS

Tratemos ahora de resumir nuestras conclusiones, formulándolas de nuevo en términos más generales. Por mucho empeño que se ponga, no es posible eliminar todas las fuentes de incertidumbre, simplemente multiplicando las reglamentaciones y acrecentando la centralización. En torno a las zonas de incertidumbre .subsistentes se desarrollan relaciones de poder paralelas, y con ellas fenómenos de dependencia y conflictos; Los individuos o los grupos que controlen una fuente permanente de incertidumbre, en un sistema de relaciones y actividades en que la conducta de cada uno pueda preverse con anticipación, dispondrán de un determinado poder sobre aquéllos cuya situación pueda afectarse por tal incertidumbre. La posición estratégica de los primeros será tanto mejor, y el poder consiguiente tanto mayor, cuanto menos sean en número las fuentes de incertidumbre. Un sistema de organización muy «burocrático», donde la jerarquía sea patente y la delimitación de tareas precisa, es el que más se presta para que los poderes paralelos adquieran importancia. Es una paradoja fácilmente confirmable en abundantes ejemplos de administraciones públicas, donde oscuros empleados en puestos inferiores 418

DATOS ELEMENTALES DE UN «CIRCULO VICIOSO» BUROCRATICO

pueden desempeñar un rol decisivo en la solución de asuntos importantes, sólo porque ocupan una posición estratégica en una organización bien regulada. Así se explica que ciertos grupos consigan mantener privilegios exorbitantes en un ambiente donde precisamente la regla es la igualdad. Dentro de la línea jerárquica normal pueden desarrollarse relaciones de poder paralelas. Casi siempre, sin embargo, se desarrollan fuera de ella, como sucede en el Monopolio industrial. Ello implica una distorsión mayor aún del sistema de relaciones humanas. Desde este punto de vista, las categorías de expertos son a menudo grupos privilegiados en la medida en que sus tareas no puedan especificarse y controlarse de manera precisa. Generalmente logran una autonomía como la que Selznick menciona en su análisis del CÍrculo vicioso de la especialización en la TVA. Puede ser sorprendente a primera vista la coexistencia de tal autonomía y especialización en el marco de la concentración administrativa. No es, sin embargo, ni una casualidad ni una paradoja. En efecto, es en el marco general de un sistema de reglamentaciones impersonales y de centralización, y a causa de la rigidez misma del sistema, donde lo~ privilegios de los grupos de expertos pueden desarrollarse y sostenerse más tiempo.

5.

EL CIRCULO VICIOSO

La característica esencial del sistema de organizaclon burocrático es que las dificultades, los malos resultados y las frustraciones que derivan de "los cuatro rasgos fundamentales que acabamos de analizar tienden finalmente a favorecer nuevas presiones que intensifican el clima de impersonalidad y centralización que las engendró. En otras palabras: un régimen de organización burocrático es un sistema cuyo equilibrio descansa en la existencia de una serie de CÍrculos viciosos relativamente estables, que se desarrollan a partir del clima de impersonalidad y centralización. Los esquemas sugeridos por Merton y Gouldner ofrecen buenos ejemplos de esos CÍrculos viciosos. Pero es posible encontrar otros e incorporar los anteriores a esquemas cada vez más complejos. Hemos reanudado la discusión de Merton sobre el «desplazamiento de los fines», tratando de demostrar que, en nuestra perspectiva, un fenómeno tal no debía explicarse únicamente por la rigidez de la personalidad humana que conserve la marca del molde a que se la sometió, sino también, y sobre todo por el aislamiento de los diversos estratos, en competencia unos con otros, que se sirven de lo que entonces se convierte para ellos en una táctica destinada a reformar su influencia. Las consecuencias disfuncionales del desplazamiento de los fines -es decir, la imposibilidad de 419

TEORIA DE LA ORGANIZACION

relacionarse satisfactoriamente con los clientes, de comunicarse fructuosamente con el mundo circundante y de adaptarse felizmente a él, dificultades para cumplir las tareas asignadas, disminución de la productividad, etc.- impedirán al sistema reformarse y adquirir más soltura en las relaciones humanas, pues el único medio de acción de que disponen los dirigentes que podrían hacerlo desde la cima de la pirámide consiste en idear nuevas reglas y aumentar la centralización. Del otro lado, los individuos y grupos que tienen que vérselas directamente con las dificultades no presionan para obtener más autonomía, buscan en cambio la manera de utilizar las disfunciones que padecen para mejorar su posición ante el público y dentro de la organización. Su lucha contra la centralización no tiene por objeto la mejor adaptación de la organización al mundo que la rodea, sino preservar y aumentar la rigidez que los protege. El círculo vicioso de control y vigilancia analizado por Gouldner puede también ensancharse. El razonamiento empleado por éste es, como se recordará, el siguiente: la proliferación de las reglas impersonales burocráticas reduce las tensiones que la necesidad de vigilancia provoca; pero, al mismo tiempo, la hostilidad despertada por el clima burocrático y sus malos resultados en el terreno práctico intensifican aquella necesidad. Se puede llegar más lejos y demostrar que si bien el poder de negociación de un capataz disminuye, tendencia natural en cualquier sistema de organización burocrático, el círculo vicioso sobrepasa la mera relación capataz-obrero y afecta al fin de cuentas a todo el conjunto de relaciones jerárquicas dentro de la organización. El caso de la Agence comptable de París es el mejor ejemplo de círculo vicioso de vigilancia y control que se desarrolla sobre la base de las reglamentaciones impersonales y la centralización. Las frustraciones de los distintos grupos, que no pueden discutir las resoluciones que los afectan y que deben sufrir una estrecha vigilancia en sus actividades, levantan tales presiones que los superiores no se sienten tan firmes como para enfrentarlos, y las decisiones negativas se toman siempre en un nivel suficientemente alto como para escapar de todo contacto. Si los funcionarios que deben tomar las decisiones no están en contacto con quienes deben acatarlas, en vano se reducirán las tensiones; la tensión propicia a la centralización seguirá ejerciéndose al impulso de las frustraciones no remediadas. Naturalmente puede uno imaginarse el «desbloqueo» del sistema, su agilización, pero todo esfuerzo en ese sentido chocaría con la repugnancia general por las relaciones de dependencia, y esa repugnancia es un rasgo cultural de decisiva importancia. Repugnancia y miedo que se acrecientan con las frustraciones engendradas por las relaciones paralelas de poder que, como hemos visto, se desarrollan inevitablemente en un sistema burocrático de organización, y son consecuencia directa de la im420

DATOS ELEMENTALES DE UN «CIRCULO VICIOSO» BUROCRATICO

personalidad y centralización que tienden a crear una nueva presión en favor de más centralización y más impersonalidad. Visto desde cierta distancia el modelo subyacente característico de un sistema burocrático, y que causa la persistencia de los CÍrculos viciosos podría resumirse así: la rigidez con que se determina el contenido de las tareas, las relaciones entre las tareas y la red de relaciones humanas necesaria para su cumplimiento, hacen difícil la comunicación de los grupos entre sí y con el mundo circundante. Las dificultades que de ello resultan, en lugar de imponer la modificación del modelo, son usadas por los individuos y los grupos para mejorar su posición en la lucha por el poder en el seno de la organización. Tal conducta provoca cada vez nuevas presiones en pro de la centralización y la impersonalidad, pues éstas ofrecen, en un sistema así, la única solución visible para contrarrestar y neutralizar los abusivos privilegios que aquellos individuos y aquellos grupos han adquirido en parecidas circunstancias anteriores. Obsérvese que este esquema de interpretación ya no se funda en las reacciones pasivas del «factor humano», sino en la índole activa del agente humano que busca de todas maneras y en toda ocasión sacar el mejor partido posible de todos los medios de que pueda disponer.

NOTAS (1) La importancia de esta determinación se veía concretamente en los dos casos. La encuesta sobre el monopolio industrial permitió apreciar algunas consecuencias. Recuérdese en particular la notable concordancia en las respuestas de los miembros de un grupo sobre todos los puntos de alguna importancia para la vida de ese grupo, y asimismo el considerable distanciamiento entre ciertas opiniones privadas, que resultaron adversas, y las expresadas en público, muy juiciosamente acordes con el pensar colectivo. (2) La contradicción es rara vez así tajante en la práctica, pues en la mayoría de los casos, aun en organizaciones poco burocráticas, el grupo de los pares continúa influyendo visiblemente en la conducta y las miras de sus miembros.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS GOULONER, A.: Pattems of Industrial Bureacracy (Nueva York: The Free Press, 1954). MERTON, R. K.: Social Theory and Social Structure (Glencoe, IL: Free Press, 1949). (Hay traducción en español: Teoría y Estructura Social, Fondo de Cultura Económica, México, 1964.) SELZNICK, P.: TVA and the Grass Roots (Nueva York: Harper and Row, 1966).

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LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS Renate Mayntz

FUENTE ORIGINAL Mayntz, R., 19ó3, «Soziologie der Organisation», en Rowohlts deutsche enzyklopddie, Hamburg. Rowohlt Taschenbuch Verlag GmbH, Reihbek bei Hamburg. FUENTE REPRODUCIDA Mayntz, R., 1982, Sociología de la Organización, Madrid: Alianza Editorial, 4. edición, pp. 75-104. 3

LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS Renate Mayntz

El objetivo de la organización se ofrece como el mejor punto de partida para el análisis de la misma, ya que es un determinante del acontecer en la propia organización. Como objetivo de la organización solamente debe considerarse lo que realmente guía las decisiones, lo que en la organización orienta el acontecer, las actividades y los procesos hacia un fin específico. Esto quiere decir que el objetivo de la organización no tiene que ser necesariamente idéntico al que se define como tal en unos estatutos, en un reglamento o en una constitución.

1.

OBJETIVO, FIN Y FUNCION

Lo que aquí se llama objetivo de la organizaclOn ha sido también denominado hasta ahora fin de dicha organización. Para nuestra sensibilidad lingüística, estas dos palabras no son sinónimas. «Objetivo» parece indicar algo de la organización misma y puesto por su propia voluntad. «Fin», en cambio, nos da la idea de un instrumento, nos hace suponer algo impuesto desde afuera. Del «objetivo» se habla como de algo a que se aspira y que tal vez será alcanzado un día, en tanto que un «fin» es algo que se cumple continuamente y, por tanto, una prestación continuada. Quizá parezca también la palabra «objetivo» más general, y «fin», en cambio, más específica. Naturalmente, las diferencias aquí indicadas son, en cuanto tales, importantes para la organización. Pero no vamos a tomarlas en cuenta porque demos distintas acepciones a las palabras fin y objetivo, sino porque hacemos una distinción entre los objetivos de la organización desarrollados por sí mismos y los impuestos, entre los que se alcanzan una sola vez y los que se alcanzan continuamente, entre los vagamente definidos y los definidos con precisión. 425

TEORIA DE LA ORGANIZACION

Objetivo y fin, dirigido a un objetivo y orientado a un fin, son expresiones que se utilizarán aquí como sinónimas, aunque se suele preferir la primera cuando se habla de la organización y la palabra fin, en cambio, cuando se habla de la sociedad. Por supuesto, el contenido sociológico de estos conceptos es ajeno a cualquier posible matiz valorativo, que en el caso del «objetivo» sería más bien positivo y en el del «fin» más bien negativo. En las organizaciones es importante distinguir los objetivos de las funciones. Se entiende por función de una organización su acción dentro del sistema de la sociedad que la abarca, o sea, la contribución que presta aquélla a una situación determinada, considerada como deseable y fijada como norma por el observador de dicho sistema. El objetivo y la función de una organización no necesitan coincidir. Un objetivo de la organización sólo constituye una función cuando la acción propuesta y la acción efectiva son iguales. Por lo demás, las organizaciones tienen funciones a las que no aspiran directamente como objetivos. Por ejemplo, los objetivos de una universidad son la enseñanza y la investigación. Pero a sus funciones pertenece también, junto a la expansión y la difusión del saber, el servir de vehículo para la elevación social o para la emulación de los estratos sociales superiores (o ambas cosas a la vez). Las funciones a que una organización no aspira expresamente como objetivo son consideradas por ella como acciones concomitantes no planeadas. Si se trata de hacer un análisis sociológico de la sociedad, puede ser fecundo considerar las organizaciones en sus funciones; en cambio, cuando se trata de la organización, como aquí, entonces el punto central del interés lo ocupan sus objetivos.

2.

TRES TIPOS DE OBJETIVOS DE LA ORGANIZACION

El objetivo de la organización se muestra, en una observación más detenida, como una característica pluridimensional, por lo cual no es fácil hacer de él la base de una clasificación. Además, para los fines del análisis de la organización resulta infructuosa una clasificación empírica a base de la simple diferenciación de los objetivos, según sean económicos, religiosos, políticos o de otra naturaleza. La clasificación aquí propuesta destaca, en cambio, diferencias que son decisivas para la estructura y el modo de funcionar de las organizaciones. Con arreglo a su objetivo se distinguen tres categorías de organización, las cuales están subdivididas a su vez. En la primera categoría se encuentran aquellas organizaciones cuyos objetivos se limitan a la coexistencia de los miembros, a su actuación común y al contacto recíproco que esto exige. A

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LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS

esta categoría pertenecen los círculos de esparcimiento, clubes y otras muchas asociaciones recreativas. Estos objetivos recreativos pueden estar naturalmente combinados con objetivos secundarios de otra especie, como en muchos clubes femeninos que sirven al mismo tiempo para fines benéficos; a la inversa, las organizaciones de otro tipo pueden tener objetivos secundarios recreativos. Aquí interesa siempre el objetivo primario. Las organizaciones con objetivos recreativos están estructuradas, por regla general, conforme al modelo democrático; los miembros deciden en común, los dirigentes son elegidos. La pertenencia a estas organizaciones es voluntaria, lo que no quiere decir que esté necesariamente abierta para todos. La estructura de estas organizaciones se muestra relativamente poco diferenciada, no está muy burocratizada ni ordenada de una manera excesivamente racional, y los papeles de los miembros en las mismas están casi siempre tan sólo bosquejados. Las organizaciones de este tipo poseen, pues, muchos rasgos característicos de organización cuya fisonomía está sólo débilmente marcada. En la segunda categoría se pueden incluir todas las organizaciones que tienen por objetivo actuar de una manera determinada sobre un grupo de personas que son admitidas para este fin, al menos transitoriamente, en la organización. La especie de actuación propuesta puede ser muy diversa. Ejemplos de esta categoría son, por ejemplo, las prisiones, las escuelas, las universidades, los hospitales y las iglesias; los grupos de personas sobre los que se actúa en estas organizaciones son los presos, los alumnos, los estudiantes, los enfermos tratados en internamiento y los miembros seglares. En esta categoría se distinguen subgrupos, según que las personas en cuestión se sometan a la actuación de la organización de una manera voluntaria o forzosa. Por regla general, cuando el reclutamiento es forzoso el Estado respalda a las organizaciones respectivas. Las organizaciones que por sus objetivos pertenecen a la segunda categoría están integradas, por consiguiente, por dos grandes grupos de miembros separados por una línea divisoria tajante. De un lado tenemos el grupo inferior, es decir, aquél sobre el que se actúa, generalmente menos articulado en sí que el grupo actuante, o sea, el personal. En este grupo superior predominan de una manera especial la burocratización y la ordenación racional. Sus miembros son reclutados, por lo general, voluntariamente y ejercen su profesión en la organización. Entre ambos grupos de miembros no existe, típicamente, movilidad; es decir, normalmente no tiene lugar el ascenso del grupo inferior al superior. Hay ciertas excepciones a esta regla, especialmente cuando la relación entre ambos grupos no tiene un carácter coactivo. En la universidad casi se ha institucionalizado el reclutamiento de los futuros profesores entre los ex estudiantes. Pero ni aun aquÍ constituye la regla semejante ascenso, el 427

TEORIA DE LA ORGANIZACION

cual representa un paso más decisivo y más difícil que el ascenso en otras muchas organizaciones. En la tercera categoría se incluyen las organizaciones que tienen como objetivo el logro de cierto resultado o una determinada acción hacia afuera. A esta categoría pertenecen las organizaciones de la vida económica, la Administración, la policía, los partidos, los consorcios de intereses, las instituciones de previsión social y las asociaciones benéficas. En esta categoría pueden distinguirse tres subgrupos según la relación característica del grueso de los miembros con el objetivo correspondiente. En primer lugar, los miembros pueden ver en el objetivo de la organización un valor al que están dispuestos a contribuir sin obtener a cambio ventajas personales dignas de mención; las asociaciones benéficas, los partidos basados en una cosmovisión, las organizaciones para combatir el alcoholismo, para el fomento de una ciencia, de la higiene de la lactancia o del comportamiento cívico, son ejemplos de organizaciones de este tipo. En segundo lugar, el objetivo de la organización puede identificarse con el interés personal de los miembros; a este subgrupo pertenecen la mayoría de las asociaciones de intereses, las cooperativas, los sindicatos, etc. Finalmente, los miembros pueden servir al objetivo de la organización porque su cooperación les proporciona ventajas que no se identifican con el objetivo mismo; ejemplos de este subgrupo son, ante todo, las empresas y otras organizaciones de la vida social, la Administración, la policía, etc. La mayoría de los miembros pertenecen a estas organizaciones no porque busquen para sí mismos los bienes que producen o los servicios que prestan, sino porque en la organización ganan su sustento. Las organizaciones del primero y del segundo subgrupo están generalmente estructuradas según el modelo democrático; las del tercero, en cambio, tienen una estructura autoritaria jerarquizada, con poder de mando de arriba abajo. En nuestra sociedad, la pertenencia como miembro a estas organizaciones es generalmente voluntaria, pero no es necesario que lo sea por principio, especialmente en el tercer subgrupo. En la historia se conocen bastantes ejemplos de organizaciones de producción y de prestación de servicios con carácter coactivo. Como ni este capítulo ni los siguientes pretenden presentar una sistemática de los distintos tipos de organización, sino que se limitan a señalar y a ilustrar problemas característicos de la organización, no es preciso extendernos más en la clasificación aquí expuesta. Solamente subrayaremos aún que las organizaciones que persiguen varios objetivos pueden pertenecer a más de una categoría, formando por tanto tipos mixtos. Los colegios profesionales, por ejemplo, pueden perseguir objetivos de las tres categorías: solidaridad y cooperación entre sus miembros, representación de sus intereses mediante la

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LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS

acción hacia afuera y tal vez también una actuación educativa sobre los propios miembros.

3.

OBJETIVOS LEGALES E ILEGALES DE LA ORGANIZACION

Para el funcionamiento de una organización es de gran significación el concepto que de su objetivo tiene la sociedad, y concretamente si está dentro o fuera del ordenamiento jurídico y hasta qué punto es considerado por la población como un valor. Las organizaciones cuyos objetivos están jurídicamente reconocidos gozan de tan grandes ventajas frente a aquéllas cuyos objetivos están fuera del ordenamiento jurídico, que las organizaciones muestran una aspiración general a la legalidad. Las organizaciones legales pueden participar en el tráfico jurídico, reclutar públicamente sus miembros y adquirir los medios necesarios para sus actividades. Poseen dentro del marco legal libertad de acción y pueden invocar la protección del ordenamiento jurídico. También es cierto que las organizaciones legales están limitadas legalmente en algunos aspectos, especialmente en las sanciones que pueden aplicarse a sus miembros. Por otra parte, el Estado proporciona a muchas organizaciones medios coactivos importantes y legaliza su empleo; piénsese, ante todo, en la policía, las prisiones, la milicia, determinados establecimientos de sanidad y educación, en la Administración e incluso en las escuelas primarias. A estas organizaciones les garantiza a menudo el Estado también los medios financieros necesarios. Con ello ganan mucho en estabilidad e incluso adquieren cierta independencia respecto a la estimativa privada de que gozan sus objetivos entre la población. Otra cosa sucede en las organizaciones cuyos objetivos están fuera del ordenamiento jurídico. Estas se encuentran constantemente amenazadas por sanciones estatales. Sus posibilidades de reclutar miembros y de adquirir los medios necesarios para sus actividades tropiezan con limitaciones muy estrictas. Toda relación con el medio circundante significa un peligro. Tales organizaciones tienen que amoldarse a esta situación en su estructuración y en su funcionamiento. El mantenerse en la clandestinidad es para ellas el principio dominante, pero ello y la necesidad de amoldarse constantemente a acontecimientos imprevistos y tener que reaccionar rápidamente dificultan una organización racional, especialmente la estructuración de una burocracia, porque ambas cosas presuponen cierta estabilidad y previsibilidad de los acontecimientos. Frente a sus miembros, las organizaciones ilegales no poseen sanciones jurídicamente amparadas. Dependen de un convencimiento profundamente arraigado en sus miembros del valor que posee el objetivo ilegal de

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

la organizaclOn, y a falta de esto se ven obligadas a comprar muy cara su cooperación o a obtenerla por la fuerza. La coacción física, que exige una vigilancia constante de los coaccionados, apenas pueden por ello aplicarla: tienen que depender más bien de la coacción indirecta, de la extorsión y de la intimidación. Esto se deja ver no solamente en las relaciones de dominación de tales organizaciones, sino también en la especie de sus miembros. Quienes están convencidos del valor de los objetivos ilegales, los que se dejan comprar para ellos sin convicción y los que pueden ganarse mediante la extorsión, se diferencian indudablemente en muchos aspectos de los miembros de las organizaciones legales usuales. Naturalmente, las organizaciones ilegales no necesitan perseguir un objetivo inmoral: lo que está prohibido por un ordenamiento jurídico dado como objetivo de una organización, puede ser considerado -al menos por parte de la población- como algo deseable. Esto es válido especialmente para las organizaciones ilegales con objetivos políticos. Pero también una organización como el Ku-KIux-KIan sería inconcebible si una parte de la población blanca del sur de los Estados Unidos no tuviese otra opinión sobre la relación «justa» entre blancos y gentes de color que la establecida oficialmente por el ordenamiento jurídico norteamericano. Esto mismo fue válido en su tiempo para el comercio ilegal de bebidas alcohólicas en Estados Unidos durante la época de la «Ley seca», y es válido hoy para los clubes ilegales de juego y otros centros de esparcimiento que no están permitidos, pero que evidentemente son apreciados por círculos bastante grandes de la población; y era y es válido también -por poner aún un ejemplo de objetivo que indudablemente no es inmoral- para sectas religiosas que son perseguidas como herejes por una iglesia estatal (y con la ayuda del Estado). En términos generales podrá decirse que, prescindiendo de otras diferencias, las organizaciones con objetivos ilegales se encuentran especialmente cuando hay una discrepancia grande entre los objetivos establecidos en el ordenamiento jurídico, o sea, entre los objetivos legitimados por la autoridad imperante, y la estimativa de partes importantes de la población. Desde luego hay que ser precavido y no echar en el saco roto de las organizaciones ilegales lo que no les pertenece. Una banda de delincuentes no siempre tiene las características de una organización, aun cuando las tuviera ciertamente la célebre «Murder lnc.» de Al Capone. Tampoco pertenecen a las organizaciones ilegales las alianzas secretas, que, al igual que las asociaciones recreativas, solamente se forman para el fin de la convivencia (secreta) y que son secretas por causa de la acción aislacionista y exclusivista del secreto y no por perseguir una actividad ilegal. A estas uniones o bien les falta el carácter de organización, como a muchas asociaciones recreativas,

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LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS

o forman una categoría especial a la que no debe llamarse ilegal. En todo caso, su actitud no puede explicarse de la misma manera que la de las organizaciones ilegales. La actitud de las organizaciones ilegales viene también influida por el grado de restricción que tenga un ordenamiento jurídico en relación con los objetivos permitidos de las organizaciones. La libertad de asociación, como principio de la democracia occidental moderna, ha legalizado a un gran número de organizaciones que antes eran ilegales. Las organizaciones que se han hecho así legales han experimentado un profundo cambio en su estructura y en su funcionamiento. A este respecto, la historia del movimiento obrero y de sus organizaciones ofrece numerosos ejemplos. La actitud de las organizaciones ilegales depende también de la estructura de la sociedad, principalmente de la estructura de la dominación. Una sociedad totalitaria dirigida desde un centro, organizada, por así decirlo, de arriba abajo, hace casi imposible que surjan organizaciones ilegales y que las que puedan surgir se mantengan largo tiempo, aun cuando exista una discrepancia considerable entre lo permitido por el Estado y lo deseado por la mayor parte de la población. Los grupos que persiguen objetivos no legitimados estatalmente quedan casi siempre atrapados en las estrechas mallas del sistema de vigilancia de un Estado semejante antes de que hayan llegado a convertirse en organizaciones en regla. Una democracia occidental pluralista es un suelo mucho más favorable para el florecimiento de las organizaciones ilegales, aunque sólo sea porque en ella la red del sistema de vigilancia estatal es mucho menos tupida. Aquí lo que sucede en el número casi infinito de clubes, empresas, gremios, grupos organizados y no organizados, no es considerado sospechoso ni vigilado de antemano como peligroso para el Estado. El Estado en la democracia pluralista es, por así decirlo, menos suspicaz que el Estado totalitario, el cual sospecha, en todo lo que no vigila plenamente, un afán subversivo, contrarrevolucionario o incluso enemigo del Estado. En cambio, a las organizaciones menos cuidadosamente vigiladas de las democracias occidentales les resulta más fácil encubrir un objetivo ilegal y permanecer en apariencia dentro del marco del ordenamiento jurídico. Ciertas empresas respetables a primera vista, pero que explotan un comercio ilegal o una producción prohibida, son tan buen ejemplo de esto como las organizaciones políticas enmascaradas de uniones benéficas o educativas. Un caso histórico particular se da, desde luego, cuando las organizaciones que por su objetivo o por los medios que utilizan están fuera de la ley surgen con tanta facilidad como ocurría en otro tiempo en muchas ciudades americanas, en las que un Gobierno local corrompido vivía en simbiosis con los «rackets» organizados. 431

TEORIA DE LA ORGANIZACION

Como ya se ha dicho, la divisoria entre los objetivos ilegales y legales puede modificarse en una sociedad en el transcurso del desenvolvimiento histórico. Lo mismo sucede con la consideración de que gozan los objetivos legales de las organizaciones. Este proceso es también sumamente importante para la organización en cuestión, principalmente en la recluta de miembros y, en general, en la adquisición de los medios necesarios. Aquí basta con indicar que muchas organizaciones han reconocido lo importante que es para ellas el disfrutar de una alta consideración de la población (y del Gobierno); su reclutamiento, su propaganda y su trabajo de Public Relations atestiguan esto de una manera convincente.

4.

NACIMIENTO Y PRESERVACION DE LOS OBJETIVOS DE LA ORGANIZACION (1)

La pregunta de quién señala el objetivo a una organizaclOn parece tener tres respuestas posibles: o bien el conjunto de los miembros, o bien una minoría de personas dirigentes dentro de la organización, o bien una autoridad ajena a la organización. Ahora bien, el círculo de personas que ha sido realmente responsable del nacimiento de una organización no tiene que ser necesariamente el mismo que más adelante se identifica con el objetivo de la organización y que lucha por su preservación. Ciertas organizaciones cuyo objeto parece estar apoyado hoy por el conjunto de sus miembros (por ejemplo, los sindicatos, agrupaciones de intereses, organizaciones profesionales o uniones benéficas) deben a menudo su nacimiento a un convencimiento ampliamente normativo (por ejemplo, político, éticosocial) de unas pocas personas. De un modo similar, ciertas organizaciones que hoy reciben su objetivo manifiestamente del Estado, como las escuelas, los hospitales municipales, las cámaras de industria y comercio, no han solido nacer originariamente por iniciativa del Estado. Si se investigan las organizaciones existentes, nos encontraremos con que la cuestión del origen histórico de sus objetivos es, en todo caso, menos indicativa de su funcionamiento actual que la cuestión de la opinión que los miembros tienen hoy de estos objetivos. Los miembros pueden aceptar el objetivo porque para ellos es un valor en sí o porque expresa su propio interés, pero también pueden quedar indiferentes frente al mismo o incluso rechazarlo. Por ello, las diferencias entre los distintos grupos de miembros de la misma organización pueden ser importantes. Los grupos directivos y los rangos superiores de las organizaciones suelen tener del objetivo una opinión más positiva que los rangos inferiores, lo que resulta especialmente natural en las organizaciones que tienen un 432

LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS

carácter coactivo. Cuanto menos interesado esté un grupo de miembros en el objetivo de la organización, menos se identificará con él y menos luchará por él. Esto quiere decir, entre otras cosas, que sólo los miembros que se identifican con el objetivo de la organización conservarán su actitud cuando, a consecuencia de distintas circunstancias, ya no pueda ser alcanzado con los medios que tenía hasta ahora ni de la manera cómo se conseguía hasta ahora. Estos miembros buscarán entonces nuevos medios y nuevas maneras en vez de renunciar al objetivo o cambiarlo a discreción, en correspondencia con las diferentes circunstancias, como preferirán hacer aquéllos que están menos apegados al objetivo mismo. Cuando se conocen estas conexiones en una organización puede casi preverse si su objetivo cambiará o no muy fácilmente como reacción a influjos exteriores y qué grupos intervendrán en favor de la preservación del objetivo. Preservar el objetivo de la organización es un cometido que tiene que ser desempeñado de manera continuada mientras la organización exista. La organización no es una máquina en la que el objetivo es instaurado de una vez para siempre y que en lo sucesivo, y mientras sus piezas resistan, sólo necesita para funcionar un suministro de energía. El objetivo de la organización es preservado en cuanto que constantemente se traduce en decisiones, en cuanto que las actividades que varían según las circunstancias se dirigen siempre de nuevo hacia el mismo objetivo y en cuanto que la organización verifica constantemente si su actuación responde a dicho objetivo. Preservar el objetivo de la organización no quiere decir mantener la rutina habitual, porque la rutina que una vez es adecuada al fin puede convertirse, en circunstancias diferentes, en inadecuada al mismo. La preservación del objetivo no debe, desde luego, conducir a la rigidez si no se quiere perjudicar la organización; en condiciones sociales diferentes, el aferrarse rígidamente al objetivo que una vez fue impuesto puede conducir a la decadencia, sino al hundimiento de una organización. En las secciones siguientes se citarán ejemplos de esto. Como preservar el objetivo de la organización significa enderezar constantemente hacia el mismo las actividades de la organización, surge la pregunta de si no todos los miembros de una organización tendrían que compartir la idea de su objetivo. De hecho, eso solamente es necesario cuando los miembros no se limitan a cumplir los cometidos que les han sido previamente señalados y deciden por sí mismos sobre su actuación o incluso determinan las actividades de otros miembros. Esta libertad de decisión se otorgará por eso solamente a los miembros que se sientan vinculados al objetivo de la organización, aun cuando no sea más que porque se les paga por su colaboración. Cuantos más miembros participen en la toma de decisiones tanto más importante será desde luego que todos ellos tengan realmente la misma idea

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

del objetivo. Si esto no es así, entonces pueden surgir conflictos de objetivos, como ilustran los ejemplos de la sección siguiente; con ellos sufre, por lo menos, la orientación unitaria del objetivo de las actividades y, por tanto, también la eficacia del rendimiento de la organización.

s.

EL OBJETIVO Y LA CONSTELACION DE LOS VALORES DE LA ORGANIZACION

El objetivo de la organización, que es el modelo real de las actividades y de las decisiones en la organización, no necesita coincidir con la idea que del mismo tienen los distintos grupos de miembros. Aquí hay que distinguir todavía otra cosa, a la que vamos a llamar constelación de valores de una organización. Con esto queremos designar las actitudes valorativas que predominan entre los miembros, las cuales no constituyen por sí mismas una parte fundamental del objetivo de la organización, pero que en ciertas circunstancias pueden influir sobre este objetivo y sobre el comportamiento en la organización. Junto a estas actividades valorativas importantes para el análisis de la organización, los miembros tienen, naturalmente, otras muchas actitudes que son irrelevantes para el acontecer en la organización y que por ello no necesitan ser tomadas en consideración. A la constelación de valores pertenece, por ejemplo, el que entre los miembros de clubes recreativos, que conforme a sus estatutos son apolíticos, predomine una determinada actitud política. Esta constelación, que no tiene nada que ver con el fin recreativo de un club semejante, no solamente influye sobre la opinión de los miembros, sino que en ciertas circunstancias influye también sobre qué personas son admitidas en el club, sobre quién es elegido presidente y sobre los fines para los cuales el club gasta ocasionalmente dinero. En las empresas, las actitudes valorativas de la gerencia determinan muchos aspectos de la previsión empresarial o incluso la proporción en que los empleados toman parte en la adopción de decisiones. De la constelación de valores de una unión juvenil rural puede formar parte el que los miembros, o por lo menos los grupos directivos dominantes, sean conscientemente cristianos, enemigos de los partidos, antisocialistas, patriotas, enemigos de la ciudad y se sientan ligados a la tierra a la manera campesina. El fomento activo de uno de estos valores no forma parte necesariamente del objetivo de la unión; ésta puede dedicarse más bien a la formación cultural, CÍvica y profesional, al esparcimiento, solaz y solaridad de la juventud rural. No obstante, las actitudes valorativas antes citadas suelen influir sobre dichos objetivos, como es, por ejemplo, el contenido del programa de formación. En todo caso, 434

LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS

el clima de valores de una organización no determina necesariamente lo que se hace, pero sí determina con frecuencia el cómo se hace. Si el objetivo de la organización prospera en oposición a la constelación de valores de la organización, entonces pueden surgir graves conflictos, ya que tal oposición de la actitud positiva de los miembros frente a la organización y su objetivo tiene que ser contraproducente.

6.

PROBLEMAS DE LAS ORGANIZACIONES CON OBJETIVOS VAGOS O CLARAMENTE DEFINIDOS

Los objetivos de las organizaciones no siempre se hallan tan claramente definidos como suelen estarlo, sobre todo, en las empresas. Con frecuencia la definición del objetivo se limita a dar una dirección general y tiene que ser concretado caso por caso. A qué se debe esto y cuáles son sus consecuencias se muestra mejor poniendo algunos ejemplos. El objetivo del ejército en la guerra suele ser un ejemplo de objetivo típicamente vago. Al comienzo de una guerra su objetivo consiste en la dirección general de la misma, la defensa o el ataque. Sin embargo, en ambos lados no puede predecirse la marcha de los acontecimientos de una campaña militar, el potencial del enemigo, el éxito propio ni el comportamiento de posibles aliados. Por ello sólo paso a paso podrá adoptarse una decisión acerca de objetivos particulares y concretos: por ejemplo, perseverar en la resistencia o contraofensiva, guerra marítima y aérea o invasión, máximo exterminio u ocupación del país con una destrucción mínima, firma de la paz a la mayor brevedad posible o guerra hasta el fin. En este caso es la imprevisibilidad de las situaciones futuras lo que hace imposible, o por lo menos poco apropiada, una precisión anticipada del objetivo de la guerra. Por ello, para la edificación de la organización militar hay que tener en cuenta que ha de ser capaz de adaptarse y que tiene que hacer un grupo directivo que pueda decidir rápidamente y cuyas órdenes sean puestas en acción sin resistencia. El peso decisivo que se atribuye en la milicia a la obediencia se explica en parte por esta necesidad. También suelen ser vagos los objetivos de las asociaciones. Estos consisten, por ejemplo, en representar y fomentar los intereses económicos, sociales o profesionales de un determinado grupo, quedando por definir en cada situación particular lo que se entiende por dichos intereses y qué es, por tanto, a lo que se debe aspirar en concreto. También aquí podría decirse que la variabilidad de la situación externa es lo que hace aparecer conveniente definir el objetivo en términos muy generales, para que una vez establecido 435

TEORIA DE LA ORGANIZACION

oficialmente, no tenga que ser continuamente revisado. Pero esta explicación no es suficiente. En las asociaciones de intereses, como en todas las organizaciones en las cuales la formación de la voluntad se produce de una manera democrática, de abajo arriba, los miembros deciden lo que la asociacion debe perseguir en el momento. Pero los miembros tienen, por lo menos, que estar de acuerdo con los objetivos particulares concretos a que aspira la dirección, pues de otro modo ésta no puede contar con su obediencia. Si los intereses de los miembros varían con el transcurso del tiempo, también varía lo que ellos esperan de su asociación. Por eso puede decirse que en las organizaciones estructuradas democráticamente, en las que los miembros participan en la elección del objetivo, éste tiene que adaptarse a los deseos cambiantes de los miembros y, por tanto, sólo puede ser fijado de forma tan general qu~ pueda comprenderse en él una multiplicidad de objetivos particulares concretos. Sólo cuando los deseos o las actitudes valorativas de los miembros con respecto al objetivo de su organización son relativamente constantes, como sucede con frecuencia en las organizaciones recreativas o en las asociaciones de beneficencia, puede fijarse anticipadamente un objetivo 'claro y concreto. Lo que aquí se ha dicho para las asociaciones puede valer también para otras organizaciones, incluso para los departamentos administrativos, siempre que traten de llevar a la práctica principios democráticos de formación de la voluntad. Philip Selznick investigó un caso interesante de esta especie con la célebre Tennessee Valley Authonty (TVA) , un departamento regional de planificación del Gobierno americano en relaéión con el gran proyecto de regulación hidráulica en el Estado de Tennessee (2). En un principio, los objetivos de este centro planificador estaban fijados con bastante rigor. Sin embargo, se le había concedido una considerable independencia. Además, por consideraciones tanto ideológicas como de eficacia, se perseguía la cooperación con los elementos encuadrados en las instituciones regionales. Por este motivo la TVA tomó a su servicio reconocidos dirigentes de los intereses regionales, por ejemplo, en la esfera agrícola. Ahora bien, estos intereses regionales no coinciden plenamente con los objetivos iniciales del departamento de planificación; y como se les había concedido un derecho de deliberación, hicieron que cambiase la política de planificación perseguida por la TVA, por ejemplo, con relación a la conservación de suelos. Selznick saca aquí la conclusión de que en las organizaciones puede tener lugar un cambio imprevisto de objetivo cuando se persigue una política social mediante procedimientos democráticos; esto vale, naturalmente, también para la política profesional, etc. En el caso de la TVA se habla de cambio de objetivo porque el suyo estaba ya fijado. Si, por el contrario, un objetivo está definido de antemano 436

LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS

en términos muy generales, entonces no se hablaría de un cambio, sino de una concreción sucesiva de objetivos especiales concretos, todos los cuales pueden ser comprendidos bajo el objetivo general oficialmente formulado. Aquí se trata de algo más que de una distinción nominal. La concreción sucesiva de objetivos particulares tiene lugar con menos fricción que un cambio de objetivo. La revisión de un objetivo, una vez establecido, lleva siempre consigo tensiones y conflictos, porque tiene que ser realizada contra aquellas fuerzas de la organización que se sienten vinculadas precisamente a este objetivo, que han acomodado su comportamiento al mismo y que incluso consideran como una traición el cambio de cometido. . Estas observaciones quedan confirmadas y ampliadas si dirigimos nuestra atención a los partidos políticos. Nuestros partidos democráticos se asemejan entre sí en el objetivo, en la posibilidad de ganar muchos votos en la lucha electoral y en la posibilidad de tomar parte en la estructuración política por medio de sus representantes en el parlamento e incluso en el gobierno. Se diferencian, en cambio, en si tienen, más allá de la plataforma correspondiente a la campaña electoral, un programa político estable, un concepto configurador de la sociedad preciso, o bien si sus objetivos concretos en la política económica, en la política social, etc., se desenvuelven de una manera casuística, dentro del marco de una actitud valorativa política muy general, y cambian de acuerdo con las circunstancias. Se habla aquÍ también de partidos orientados más ideológica o más pragmáticamente; en Alemania, el SPD pertenece al primer tipo y el CDU más bien al segundo. La historia de estos partidos en los últimos quince años muestra tal vez que a un partido como el CDU le es relativamente fácil aceptar los deseos variables de los grupos importantes de electores (o de otros poderes) en la fijación de su objetivo político, adecuadamente desarrollado, mientras que el SPD se ve sotnetido a grandes tensiones internas para cambiar un programa ya establecido y enraizado en el convencimiento de amplios CÍrculos de miembros. De aquÍ y de lo que se dijo anteriormente respecto del ejército y de las asociaciones de intereses, puede concluirse que las organizaciones con objetivos definidos sólo de una manera general pueden amoldarse a los cambios de la situación exterior y a los deseos variables de los miembros con mayor facilidad que las organizaciones con objetivos unívocamente concretados, en las cuales el cambio de factores internos y externos da lugar rápidamente al problema de la necesidad de cambiar el objetivo. Desde luego, hay que cuidarse de no juzgar esta capacidad de adaptación como favorable o desfavorable en general. Los dos ejemplos que siguen pretenden mostrar que tanto la capacidad de adaptación en el caso de un objetivo establecido con vaguedad como la falta de capacidad de adaptación en 437

TEORIA DE LA ORGANIZACION

el de un objetivo concreto fijamente establecido pueden ser desfavorables para una organización. En una investigación de escuelas populares de California, Burton R. Clark (3) comprobó que tanto los directores como los cuerpos docentes de estas instituciones tenían sólo una idea muy imprecisa de lo que se debía ofrecer a los alumnos en cuanto a contenido, y del objetivo específico de la educación a que debía aspirarse. Predominaba una especie de orientación en la prestación del servicio en el sentido de que como no se tenía un objetivo concreto, se estaba dispuesto a ofrecer lo que se pidiera. Ahora bien, el apoyo estatal a estas escuelas populares dependía de que tuviesen un número de alumnos que pudiera justificarlo; los respaldos financieros obligaban, por tanto, a ofrecer en los establecimientos docentes lo que atrajera el mayor número de oyentes. La consecuencia fue un empeoramiento tal del nivel de lo ofrecido que el prestigio de estas escuelas populares se hundió, resultó difícil conseguir buenos maestros e incluso una parte de los alumnos seriamente interesados se mudaron a otras instituciones, por lo cual el Estado tuvo que terminar por intervenir para corregir la situación. A la hipotética presión financiera exterior no se habría cedido nunca en la medida efectiva en que se hizo si la dirección y los maestros hubiesen tenido ante sí un claro objetivo pedagógico. Clark concluye que en una organización con un objetivo definido de una manera imprecisa también puede tener lugar fácilmente un proceso de adaptación involuntario. En este caso resultaba perjudicial, lo cual no debe ser tampoco generalizado para constituir una regla. Que para una organización puede resultar desventajoso atenerse firmemente a su objetivo una vez que éste ha sido claramente definido, lo demuestra la investigación de Joseph R. Gusfield (4). En los Estados Unidos se fundó una organización de mujeres, la Woman 's Christian Temperance Union, para la abstinencia de toda bebida alcohólica. En el tiempo de la ley seca, especialmente, este objetivo respondía a la actitud valorativa de la clase media protestante de los Estados Unidos, y la organización disfrutó en este estrato social de un elevado prestigio y una buena influencia. Sin embargo, después de abolida la ley seca se impuso en la clase media el hábito de beber moderadamente. En lugar de adaptarse a este cambio y no aferrarse ya a la abstinencia plena, incorporándose a la moderación, la organización mantuvo su objetivo originario. Con ello perdió prestigio en la clase media, lo cual no repercutió muy fuertemente en el número de miembros, pero sí en la composición social de los mismos, los cuales procedieron desde entonces esencialmente de estados sociales inferiores. El objetivo de la organización dejó de ser vinculatorio para la clase media y perdió así gran parte de su influencia moral. De este ejemplo puede concluirse que para una organización resulta 438

LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS

perjudicial el que su objetivo deje de adaptarse a las circunstancias sociales, el que pierda en consideración' social o el que no coincida ya con las actitudes valorativas de la población. Si una organización no se adapta en su objetivo a tales cambios, pierde influencia y apoyo voluntario. Para ilustrar este hecho se puede también hacer mención de los partidos políticos que pierden electores e incluso afiliados cuando sus objetivos no responden ya a los deseos de la población.

7.

LA DEFINICION DEL OBJETIVO Y EL ELEMENTO PERSONAL EN LA ORGANIZACION

La precisión con que se defina el objetivo de una organización influye no sólo sobre la capacidad de adaptación de la organización, sino también sobre la libertad de movimiento que haya de tener la personalidad singular que dirige la organización. El objetivo, una vez establecido y claramente definido, es una norma que obliga incluso a los miembros de la organización que tienen facultades propias de decisión. Sus cometidos se derivan de esta norma. Los papeles que desempeñan les están previamente dados y determinan su conducta. Pero cuanto más general sea esta norma y más necesite concretarse de una manera casuística, mayor es fatalmente la influencia de la personalidad singular facultada para tomar decisiones, tanto sobre el propio comportamiento como sobre la formulación de objetivos particulares concretos de la organización. Esta repercusión de un objetivo de la organización definido solamente en términos muy generales, se refiere, ante todo, a la cabeza directora suprema. Los directores de la organización pueden establecer entonces objetivos particulares concretos y definirlos como obligatorios para los rangos consecutivos. Ahora bien, el ejemplo de las escuelas populares californianas citado en la sección anterior puso de manifiesto que la repercusión de un objetivo de organización vago puede afectar a los propios rangos inferiores, como allí vimos, si los directores de la organización omiten concretar por sí el objetivo. La problemática aquí señalada es especialmente importante para todas las organizaciones cuya fijación del objetivo depende, conforme a los principios democráticos, de la voluntad o del consentimiento de los miembros. Esto se ilustra bien con el ejemplo de los partidos políticos, cuya acciones y omisiones están a menudo tan condicionadas por las concepciones personales de su jefe que apenas puede hablarse de una norma impersonal constituida por el objetivo de la organización. Si el programa político de un partido está firmemente establecido, entonces los jefes elegidos tienen que atenerse al mismo

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y los miembros pueden observar si aquéllos siguen efectivamente esta pauta, y en caso de necesidad pueden criticarlos, no reelegirlos o incluso deponerlos. Pero si los objetivos del partido no están establecidos tan firmemente -y esto es frecuente, ante todo entre los partidos orientados pragmáticamentelos miembros no dispondrán de una norma a la que pueda quedar vinculado el jefe elegido por ellos. Precisamente en los partidos de orientación pragmática esta deficiencia no se compensará tampoco con objetivos ad hoc desarrollados por los miembros, porque casi nunca existe un acuerdo espontáneo de los miembros respecto a lo que debe hacerse y a lo que debe aspirarse en cada caso. En las elecciones internas de los partidos se juzga en realidad la personalidad y la actitud política general de los candidatos, pero no se les da preceptos unívocos y precisos de comportamiento, sino, a lo más, indicaciones y deseos muy generales o incluso contradictorios. De aquÍ resulta para el jefe del partido elegido una gran libertad personal de decisión. Si un partido, como por ejemplo el DCU, está adherido al principio de la autodeterminación más amplia posible de sus unidades inferiores, entonces tampoco puede esperarse que el jefe supremo del partido formule, al menos para los grupos directivos inferiores, claras expectativas de conducta, con lo cual el elemento personal se hace decisivo para el acontecer en la organización hasta en los rangos inferiores (5). Otro tanto se observa en las asociaciones de intereses, cuyos miembros han establecido la orientación general del objetivo, pero no han dado a la dirección instrucciones claras y obligatorias para la prosecución de objetivos particulares concretos. La libertad de decisión concedida así a la dirección podría ser causa de problemas si los directivos no comparten la situación de intereses de los miembros mismos, pero por el propio ethos profesional o por otros motivos tienen una opinión personal marcada sobre lo que deben perseguir los grupos representados por ellos. Sólo en caso extremo, como tal vez el de una coincidencia de directivos muy tenaces con miembros de voluntad muy débil o apáticos, puede la representación de intereses proyectada convertirse en una ficción, aunque con frecuencia pueden comprobarse ciertas tendencias en esta dirección. Por desgracia, faltan aquÍ, evidentemente, investigaciones que demuestren estos asertos (6).

8.

EL PROBLEMA DE LA SUCESION DE OBJETIVOS

Hasta aquí se ha hablado de la concreción casuística de los objetivos de la organización definidos sólo en términos muy generales y de los procesos de cambio en los que una meta claramente definida se modifica por adap-

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tación al cambio de factores internos y externos. A diferencia de esto, se entiende por sucesión de objetivos el cambio operado cuando el objetivo que ha tenido hasta ahora una organización se hace superfluo o ha sido alcanzado y es sustituido por otro. Este proceso tiene lugar típicamente en las organizaciones con objetivos válidos para una sola vez. Las organizaciones como las iglesias, las escuelas, las empresas o la Administración tienen objetivos continuados, es decir, tienen un cometido que cumplir de una manera continua y por tiempo indeterminado. Estos cometidos pueden en realidad cambiar, como pueden variar los objetivos de la producción o les de la Administración, pero no tienen por principio un plazo señalado para ser cumplidos perentoriamente en un momento determinado. En el caso ( e los objetivos de la organización valederos para una sola vez, se presupon~, por el contrario, que tienen que ser cumplidos un día. Objetivos tales son propios, por ejemplo, de las organizaciones que tratan de resolver un determinado problema social, de extirpar una enfermedad, de acabar con el trabajo infantil, de ejecutar un proyecto de construcción comunal o de conseguÍl el derecho al voto de las mujeres. En el momento en que alcanzan su objeti"o, estas organizaciones se encuentran ante la necesidad de decidir si se disuelven o si se proponen un nuevo objetivo. En el último caso se habla de sucesi ón de objetivos. Cuando las organizaciones son algo más que instrumentos útiles que se dejan a un lado sin sentimiento cuando ya no se necesitan, su disolución tropieza casi siempre con fuertes resistencias. La resistencia suele ser especialmente grande en los miembros dirigentes, porque éstos no sólo se identifican c( m el objetivo, sino también y con gran vigor con la organización misma, ( e la que dependen para la satisfacción de importantes necesidades personales. En los demás miembros, la resistencia contra la disolución será tanto mayor cuanto más ligados y solidarizados se sientan con una comunidad y cuanto más sea para ellos la organización un fin en sí mismo. Así pueden desarroll use vigorosas fuerzas para la conservación de una organización, incluso cucmdo su objetivo ha sido ya cumplido o se ha hecho superfluo. Esta resistencia contra la disolución puede producir ante todo como resultado que los directivos de la organización e incluso los simples miembros no pued. lO ver que el objetivo de su organización se ha hecho superfluo. Así pueden :iostenerse artificiosamente controversias acerca de la vida de la organizacié n después de que ha perdido realmente su razón de ser, simplemente porque una organización no quiere verse despojada de la justificación de su existenci 1 o porque no tiene capacidad de adaptación suficiente para buscarse un nuev) objetivo. En el transcurso ulterior de un proceso semejante, las actividades de la organización pueden desviarse entonces hacia objetivos que

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hasta entonces eran secundarios, de naturaleza tal vez recreativa o educativa. Un buen ejemplo de semejante desenvolvimiento lo proporciona la investigación del movimiento americano de Townsend, que propugnaba pensiones estatales de vejez como medio para el estímulo económico (7). Este objetivo quedó superado en su día por el desarrollo económico y político-social. A pesar de ello, la organización continuó propugnando su plan, sin probabilidad de éxito y con un eco cada vez más débil, hasta que terminó por convertirse, para los militantes antiguos que habían permanecido adictos a él, en una especie de círculo recreativo basado en una concepción común, aun cuando superada irremisiblemente. Un proceso similar de desviación hacia objetivos secundarios de esparcimiento se operó por lo demás, aunque muy lentamente, en muchas hermandades y corporaciones medievales cuando sus funciones de protección y sus cometidos de ayuda recíproca se hicieron superfluos. Ahora bien, cuando una organización alcanza su meta no suele refugiarse en objetivos secundarios de esparcimiento, sino que es más frecuente que busque conscientemente nuevos cometidos que vengan a reemplazar a los primitivos. ASÍ, una organización que lucha por el derecho de la mujer al voto, una vez que se introduce tal derecho puede dedicarse a la formación política de los electores femeninos; o una asociación que combate una enfermedad determinada puede dedicarse, después de acabar con ella, a combatir una pandemia amenazadora. Ante esta situación se encontró hace algún tiempo la National Foundation for Infantile Paralysis en los Estados Unidos, que se había consagrado a la lucha contra la parálisis infantil, había reunido dinero para este fin, estimulado y financiado investigaciones médicas y ayudado al cuidado de los enfermos. Cuando se descubrió el suero Salk los directores de esta organización (de gran eficacia y de buen funcionamiento) vieron llegado el momento en que quedaba cumplido su objetivo. Entonces, David Stills tanteó a la organización (8) y comprobó que la actitud de los miembros y las condiciones del éxito hasta entonces alcanzado harían relativamente fácil buscar para la organización otra enfermedad como nuevo objetivo, en vez de disolverse o dedicarse a objetivos secundarios. La National Foundation siguió el consejo y todo indica que el proceso de sucesión de objetivos fue completado entretanto con todo éxito. Naturalmente, en las organizaciones que tienen un objetivo válido para una sola vez no puede decirse en general cuándo se presenta la ocasión para la disolución y cuándo parece prometer éxito el cambio a un nuevo objetivo, pero siempre son posibles un par de indicaciones. Como ha demostrado el estudio de Sills, es importante a este respecto que el celo que los miembros han puesto para un objetivo pueda ser transferido al nuevo objetivo. Para poder contestar a esta pregunta hay que investigar los móviles que han llevado

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a los miembros a unirse a la organización, así como su actitud respecto del objetivo que hasta entonces tenía la organización y respecto de la organización misma. Por otra parte, también es importante que la estructura de la organización sea apropiada para la prosecución del nuevo objetivo. El objetivo de una gran organización es, en definitiva, el modelo hacia el cual están orientadas las actividades que se desarrollan en la misma; el objetivo de la organización está, por tanto, inserto en los papeles que se asignan a los miembros. Si en una sucesión de objetivos son necesarios cambios profundos, entonces pueden surgir considerables tensiones, conflictos y resistencias. La profundidad de los cambios necesarios puede imaginarse cuando una organización, que hasta ahora se había propuesto influir sobre el legislador para un fin determinado, tiene que cambiar a un objetivo educativo, que recae sobre sus propios miembros. Puede incluso darse el caso de que cueste menos energía disolver la organización preexistente y fundar otra para un nuevo fin que transformar el viejo instrumento en una nueva forma. Por lo demás, este problema puede plantearse también en las organizaciones con objetivos continuados, cuando éstos cambian de tal manera que exigen igualmente amplios cambios estructurales y una reorientación de los miembros (9). Las diferencias entre los problemas que plantea la sucesión de objetivos y los que plantea el cambio de objetivo son, en general, menos de fondo que de. grado. Las organizaciones con objetivos para una sola vez suelen ser, desde luego, del tipo de las asociaciones voluntarias; y posiblemente los miembros voluntarios y honorarios no se amoldan a un nuevo objetivo con tanta facilidad como aquéllos que son retribuidos por su actividad. Los empleados y obreros en las empresas, en la Administración y en otras organizaciones con objetivos continuados no tienen inconveniente, mientras su sueldo esté asegurado, en cambiar a nuevas actividades y a un nuevo objetivo. Pero la capacidad de adaptación también tiene un límite, y así, cuando el cometido de la producción o el de la Administración varía radicalmente, es una cuestión a considerar si no es mejor disolver la antigua empresa o el antiguo departamento administrativo y constituir en su lugar una organización nueva.

9.

EL PROBLEMA DEL CONFLICTO DE OBJETIVOS

Una especie importante de conflictos en las organizaciones está constituida por los llamados conflictos de objetivos, los cuales surgen cuando una organización persigue simultáneamente varios objetivos no compatibles plenamente entre sí o cuando distintos grupos influyentes, dentro o fuera de la organi443

TEORIA DE LA ORGANIZACION

zaclOn, no están de acuerdo en cuál es el objetivo que la organización debe perseguir. Los conflictos de objetivos hay que distiguirlos de aquellos conflictos que giran en torno no del «qué» del objetivo, sino del «cómo» de su realización, en torno de la forma de la organización o también de la distribución de los derechos y las obligaciones entre los miembros. Tampoco se habla de conflictos de objetivos cuando los miembros dotados de facultades decisorias vacilan únicamente en si debe aspirarse a esto o a aquello, mientras en torno a esta cuestión no surja algún conflicto de grupos. Consideremos en primer lugar los conflictos que surgen a consecuencia del establecimiento de objetivos múltiples. Los objetivos múltiples de una organización pueden estar ligados entre sí de tal manera que la energía que se dedica a uno redunda también en provecho del otro. Esto no es, sin embargo, la regla. Consideremos, por ejemplo, las universidades, las cuales tratan de servir tanto a la enseñanza como a la investigación, por lo cual tienen como mínimo un objetivo doble. Ambos objetivos no son ciertamente incompatibles, e incluso puede decirse que para el objetivo de la difusión del saber es favorable y hasta necesario que la materia didáctica sea constantemente ampliada y comprobada mediante la investigación. A pesar de esto, ambos objetivos pueden entrar en conflicto, principalmente cuando se trata de distribuir entre ellos los medios disponibles, siempre escasos: el tiempo, la energía, el dinero. ¿Cuánto tiempo debe dedicar el profesor a la investigación y cuánto a la enseñanza? ¿Qué parte del presupuesto existente debe destinarse a fines de investigación y cuánto a la construcción de aulas? ¿Deben establecerse cátedras de investigación pura y dotar al Instituto de asistentes de investigación o es más importante emplear más personal docente? De un modo similar, en el nombramiento de nuevos profesores o en la complementación del profesorado mediante oposiciones a cátedra, cabe preguntar si lo decisivo es el rendimiento en la investigación o las facultades pedagógicas del candidato. El resultado de tales decisiones muestra cuál es el objetivo al que se ha dado preferencia. Esta preferencia no es naturalmente absoluta, porque la universidad persigue de hecho ambos objetivos simultáneamente, pero esta simultaneidad impide, sin embargo, que uno de los dos objetivos prevalezca de una manera desconsiderada. El doble objetivo de la enseñanza y la investigación se define por ello en el sentido de un «tanto... como», y esta fórmula de compromiso sirve de modelo para las decisiones. A pesar de ello, a veces hay que decidir en el sentido de un «o esto ... o lo otro», y para ello deben determinarse las prioridades, pues en caso contrario se llegará a un conflicto. Análogos son los conflictos entre un objetivo consistente en una prestación y un objetivo consistente en un lucro, los cuales surgen en muchas organi-

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zaciones. Las empresas económico-privadas, editoriales de periódicos, hospitales o incIuso teatros, tratan tanto de producir una mercancía o de prestar un servicio como de conseguir con ello un lucro. Los objetivos de estas organizaciones, consistentes en una prestación, no son incompatibles con su objetivo de lucro, pero el objetivo de la prestación que la organización tenga en un momento determinado no puede ser elevado al máximo impensadamente cuando hay que tener en cuenta al mismo tiempo el factor económico. Por ello, una empresa no puede elevar a discreción la calidad de sus productos mediante subidas de precios ni puede invertir indefinidamente en ampliaciones y mejoras; un hospital no puede aumentar el personal ni instalar aparatos terapéuticos ni acondicionar las habitaciones de los enfermos en la medida en que sería deseable para éstos; y un teatro privado no sólo debe tener en cuenta la calidad de las obras y de las representaciones, sino que ha de procurar que sean lo más taquilleras posible. Como ponen de manifiesto estos ejemplos, la calidad de las prestaciones de tales organizaciones puede sufrir si su objetivo de lucro predomina por encima de la medida económicamente necesaria. El objetivo de lucro pone, en este sentido, un límite a la realización del objetivo de la prestación. Sin embargo, también es cierto casi siempre la inversa, sólo que aquí las conexiones son algo más complicadas. ASÍ, bajo las condiciones de competencia de una economía de mercado libre, puede ser que precisamente las prestaciones hechas por encima del promedio logren un mejor beneficio, es decir, que ambos factores se encuentran en un punto a partir del cual el lucro disminuye, tanto si la prestación empeora como si mejora. Los productos de menos valor solamente se venden cuando nadie ofrece otros mejores por el mismo precio, igual que a un hospital declaradamente mal equipado, los pacientes solamente acuden cuando no les queda otra elección. Puede haber también instituciones sociales que vigilen la calidad de las prestaciones de determinadas organizaciones, o bien sus ansias de lucro pueden ser restringidas mediante medidas impositivas. El freno más seguro para el lucro desbocado está, sin embargo, en que los directores de la organización se sientan vinculados a los objetivos, en que pongan en ello su honor o en que su ética profesional les mueva a realizar este objetivo tan bien como sea justificable económicamente. Aquí también se definiría el doble objetivo en el sentido de una fórmula de compromiso. Desde un punto de vista sociológico, es especialmente interesante, como sucede con frecuencia, el caso en que el conflicto entre dos objetivos no es dirimido en el seno de los dirigentes de la organización y resuelto con un compromiso, sino que ambos son defendidos por dos grupos distintos dentro de la organización y el conflicto de objetivos se convierte así en un conflicto 445

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de grupos. En un hospital, por ejemplo, el administrador puede sentirse vinculado, ante todo, al objetivo de lucro, en tanto que los médicos pueden estarlo con el objetivo terapéutico. Una contraposición similar puede existir en una empresa entre el director técnico y el gerente o entre el jefe de ventas y el jefe de producción. Para la organización es importante que tales conflictos sean mantenidos en equilibrio y que ninguno de los dos grupos haga prevalecer plenamente su concepción del objetivo, desplazando al otro. Sería concebible que un jefe de organización hábil introdujera directamente en la organización conflictos de grupos de esta especie en torno a la prioridad de distintos objetivos parciales, con el fin de impedir que uno de los objetivos fuera completamente abandonado. Cuanto más incompatibles entre sí sean dos objetivos de la organización, tanto más agudo será el conflicto a que den lugar, ya que en ciertas circunstancias la actitud de los ejecutivos puede encontrarse desgarrada entre exigencias opuestas. Un conflicto semejante ha sido estudiado con especial detenimiento en las prisiones (JO). Dos objetivos posibles de las prisiones y establecimientos similares son: de una parte, la conservación de la seguridad y el cumplimiento de la pena, y, de otra parte, la reeducación y la rehabilitación. Si predomina el primer objetivo, entonces los reclusos aparecen como criminales perniciosos que tienen que ser sometidos a una severa disciplina y en los que hay que reprimir todo asomo de voluntad propia como signo de rebeldía. Los métodos correspondientes de tratamiento son autoritarios, violentos y arbitrarios, las contravenciones del orden son duramente castigadas e incluso el trabajo servirá más como medio de disciplina que de habituación a una ocupación CÍvica significativa. Completamente distinto tiene que ser el tratamiento de los reclusos si la dirección de la prisión se siente obligada hacia el objetivo de la rehabilitación y la reeducación. Los reclusos serán considerados entonces más bien como enfermos, necesitados de ayuda y reformables, y tratados en consecuencia terapéuticamente; se buscará su asentimiento, su cooperación y su obediencia voluntaria y no serán heridos en su dignidad personal. Todo esto exige del personal de la prisión una actitud completamente distinta con los reclusos y un comportamiento totalmente diferente. Al contrario que en los ejemplos anteriormente estudiados, el objetivo de una prisión no es normalmente doble; aquí se trata más bien de un «o esto, o lo otro». Durante mucho tiempo predominó el objetivo de la preservación de la seguridad y del cumplimiento de la pena; después surgió una actitud distinta en determinados círculos de la población frente al hecho del delito, a sus causas, y el tratamiento de los criminales está hoy dirigido más bien hacia el objetivo de la rehabilitación. La lucha entre estas dos orientaciones

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comienza a veces ente las autoridades estatales de vigilancia y la dirección de la prisión. Pero lo frecuente es que un grupo determinado dentro del personal de prisiones, tal vez los profesionales en psicología y asistencia social o la dirección misma de la prisión, deseen el cambio, pero tropiecen para ello con la resistencia de otro grupo, tal vez de la jerarquía del personal de guardia y vigilancia. Aquí son inevitables los conflictos de grupos. Si se lleva a cabo el cambio, no será sin tensiones y conmociones. Incluso después de consumado el cambio hacia el objetivo de la rehabilitación, quedará siempre, desde luego, un resto de conflicto, mientras el ambiente social de la prisión exija que se siga cumpliendo también el cometido de la preservación de la seguridad. El ejemplo de la prisión pone de manifiesto que los conflictos de objetivos pueden ser un fenómeno concomitante del cambio de objetivo en una organización; o, para mejor decir, que el cambio de objetivo en una organización dará lugar con frecuencia a que un grupo de miembros con nuevas ideas respecto al objetivo trate de declararlas modelo de la organización y transformar a ésta de acuerdo con ellas. Con frecuencia, un conflicto de objetivos puede ser incluso favorable a la larga para la organización, ya que el cambio de objetivo puede ser expresión de una adaptación a distintas condiciones o actitudes valorativas sociales. Esta adaptación se consumará por la vía del conflicto de objetivos, el cual puede ser, por tanto, un proceso de fermentación fructífero.

10.

OBJETIVO Y ESTRUCTURA

Un objetivo de la organización definido de una manera clara y unívoca no da tampoco más que un modelo general y deja sin precisar por medio de qué actividades ha de ser alcanzado. Como prescribe la teoría económicoempresarial de la organización, el objetivo tiene que ser desmembrado primero en cometidos parciales o actividades particulares, reuniendo después éstos en un esquema dinámico, en una articulación de puestos y en una ordenación de instancias. Este proceso no se puede concebir, desde luego, como planeado de una manera totalmente racional. Las organizaciones rara vez surgen completamente formadas del diseño del organizador. Comienzan como grupos pequeños y, mediante un cambio gradual, se va formando paulatinamente su estructura, diferenciada sobre la base de la división del trabajo. En este proceso, las tradiciones transmitidas de la acción y del pensamiento, las reacciones espontáneas frente a circunstancias más o menos casuales, la presión de dificultades momentáneas y la atracción de ocasiones favorables

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juegan con frecuencia un papel mucho más importante que la planificación. A pesar de ello puede decirse que una organización plenamente desarrollada y en funcionamiento representa la traducción de un objetivo en estructuras y procesos, independientemente de como se realice y de lo adecuada que sea esa traducción. No todas las actividades dentro de una organización sirven a su objetivo de una manera inmediata. Prescindiendo de las impremeditadas y de las que no forman parte de las funciones de los miembros definidas oficialmente, hay en toda organización actividades directamente encaminadas al objetivo y actividades encaminadas al mismo de una manera mediata. Así como la producción constituye una actividad directamente encaminada al objetivo de una empresa y el cuidado y tratamiento de los enfermos son actividades dirigidas al objetivo de un hospital, la reunión de material, capital y miembros y todo lo que precisa el orden, la administración y la autoconservación de la organización son actividades mediatas. No vamos a hablar aquí de cómo pueden clasificarse analíticamente estas actividades mediatas. Lo importante es tan sólo indicar que todas las actividades orientadas en último término hacia el objetivo en una organización pueden ordenarse conceptualmente de tal manera que cada uno aparezca como medio para un fin, y así sucesivamente, formando una cadena hasta llegar a las actividades que sirven directamente a la realización del objetivo. Para el funcionamiento y la eficacia del rendimiento de una organización es importante que se mantenga el encadenamiento de las actividades mediatas respecto a las actividades que sirven directamente al objetivo. Esto no siempre es fácil de conseguir, sobre todo cuando los miembros (esto se tiene de ordinario como deseable) están fuertemente identificados con sus papeles y se sienten obligados a los cometidos que les han sido asignados. Precisamente esta identificación con un cometido parcial puede conducir a que lo que tan sólo es un medio para un fin se persiga como si fuera el objetivo principal. Si esto sucede en una medida tal que el centro de gravedad de las actividades y de la división de energías en una organización se desvía hacia los cometidos mediatos y los objetivos secundarios, entonces se habla de desviación del objetivo (goal displacement). Este fenómeno está tan extendido que los ejemplos vienen rápidamente a la mano. Hay una desviación del objetivo cuando en una universidad los cometidos administrativos ganan tal primacía que incluso se carga con ellos al cuerpo docente, limitando sus actividades docentes y de investigación, o bien cuando en una feligresía se convierte en contenido principal de la actuación común lo que realmente sirve tan sólo para el contacto y la formación comunal. Igualmente hay una desviación del objetivo cuando en una asociación se aplica más energía de la necesaria a la recaudación de dinero y a la recluta 448

LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS

de miembros. Junto al cometido estricto de una empresa dedicada a la producción puede haber también una desviación del objetivo consistente en un costoso programa de tiempo libre o bien en mejoras irrelevantes para el producto o en una automatización de las oficinas no justificada por el volumen de trabajo. Entre los casos más conocidos de desviación del objetivo se encuentra finalmente lo que se ha llamado ritualización burocrática, es decir, una sobrecarga de reglas burocráticas para la administración, hasta el punto de poner trabas con ello a la flexibilidad y al rendimiento de un departamento administrativo (11). Las desviaciones de los objetivos tienen lugar fácilmente cuando en una organización no están definidos con toda precisión los distintos cometidos parciales. Un buen ejemplo de esto lo proporcionó una investigación de una unión de distrito del CDU. En ella se comprobó que determinados cometidos organizativos y administrativos, como los reportajes informativos, celebraciones regulares de asambleas y cobros de las contribuciones estaban definidos de una ~anera más clara que otros cometidos más directamente relacionados con los objetivos del partido, como, por ejemplo, la difusión del programa del partido entre la población, la selección de hombres capaces o la formación democrática de la opinión y de la voluntad en el partido. Se demostró que los cometidos definidos con precisión se cumplían mejor que los formulados solamente de una manera general y algo vaga, para los cuales no existía tampoco ningún módulo con el cual pudiera medirse el éxito de una manera rápida y sencilla (12). De este resultado se deriva una regla válida también para otras organizaciones relativa a la manera cómo puede contrarresÜlrse el peligro de una desviación del objetivo. Para ello es importante que todos los cometidos parciales sean definidos con la misma precisión, que los cometidos singulares sean asignados claramente a personas determinadas, que a los miembros a quienes hayan encomendado actividades mediatas se les recuerde constantemente no perder de vista el objetivo de la organización y que deben dirigir al mismo sus actos, ejerciéndose una vigilancia y un control correspondientes. Al comienzo de esta sección se dijo que un objetivo de la organización se «traduce» en actividades. Esto plantea la cuestión de hasta qué punto esta traducción resulta forzosamente del contenido de un objetivo dado y, por tanto, de hasta qué punto el objetivo de la organización predetermina la estructura de ésta. Al esbozar las distintas especies de objetivos se explicó ya que entre la especie del objetivo y la especie de la estructura de la organización existe una estrecha conexión. Esta impresión queda reforzada si observamos que un cambio de objetivo trae como consecuencia cambios estructurales de la organización, de lo cual la prisión ofrece un buen ejemplo. A

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

pesar de ello, el objetivo de la organización no determina la estructura de tal manera que sólo por el objetivo pueda predecirse la estructura de una organización. Es muy posible, por ejemplo, que un mismo objetivo político-social sea perseguido por medio de una organización de masas que movilice grandes CÍrculos de población y gane de esta manera influencia sobre la opinión pública, o bien mediante la concentración de todas las fuerzas en un pequeño estado mayor de expertos seleccionados o de correligionarios~ con posición influyente, para influir directamente sobre la legislación o sobre el poder ejecutivo. De una manera similar, es posible perseguir un objetivo económico de producción en empresas estructuradas de una manera patriarcal o autoritaria-militarista o burocrática-racional o democrático-corporativa. El cambio histórico de la estructura del ejército muestra también cómo un mismo objetivo puede ser perseguido por organizaciones de tipos -estructurales muy diferentes. La conexión entre el objetivo y la estructura de una organización no es, pues, inamovible; no está dada de una vez para siempre, sino que está influida y configurada de una manera variable por numerosos factores. Entre estos factores se encuentran los presupuestos sociales, legales y tecnológicos de la realización de un determinado objetivo y, por tanto, la coyuntura histórica concreta. Pero entre estos factores se encuentra, ante todo, la especie de los miembros: su actitud frente al objetivo, su predisposición para la colaboración, sus aptitudes, etc. El influjo decisivo que estos factores tienen sobre la estructura de la organización se muestra con especial claridad cuando en los países que acaban de traspasar el umbral de la sociedad industrial moderna se construyen las organizaciones conforme al modelo de los países occidentales ya desarrollados. Si una empresa, por ejemplo, puede contar con empleados que poseen una buena formación básica y que están acostumbrados y dispuestos a trabajar de una manera independiente, científica y continuada, entonces la división de cometidos y la estructura de la vigilancia estarán constituidas dé una manera completamente distinta que allí donde falten estos presupuestos, como ocurría al comienzo de la industrialización alemana y sucede hoy en gran medida en los países en desarrollo. Por motivos similares, también muchas asociaciones voluntarias, especialmente partidos y sindicatos, estarán estructuradas en tales países de manera distinta a la que estamos acostumbrados. Un buen ejemplo lo proporciona aquí la investigación de un sindicato de Africa occidental, que fue proyectado conforme al modelo británico y a pesar de ello resultó muy distinto (13). Los empleados eran en su mayor parte analfabetos, les faltaba la comprensión del sentido y el fin de un sindicato; su actitud respecto al patrono era más bien positiva y sumisa, estaban fuertemente ligados a sus antepasados y a su aldea natal y ambicio-

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LAS ORGANIZACIONES Y SUS OBJETIVOS

naban volver a ella, de manera que el cambio anual de trabajadores ascendía del 50 al 100 por 100. El sindicato constituido en estas condiciones, y no desde abajo, sino desde arriba, se caracterizó por una participación muy escasa de los miembros, por la corrupción, por una administración sumamente defectuosa y por una penuria financiera. No constituía una representación auténtica de los trabajadores, sino más bien un instrumento político-social en manos de unos pocos funcionarios, en su mayoría altos empleados. Sin insistir más sobre los factores que median en la conexión entre el objetivo y la estructura de una organización, hay que subrayar finalmente que el cambio de objetivo y el cambio de estructura tampoco se encuentran en una relación simple y formulada de una vez para siempre. El cambio de objetivo condiciona un cambio de estructura cuando el nuevo objetivo exige de los miembros una actitud distinta a la de antes, cuando el nuevo objetivo no puede ser cumplido con las mismas actividades y los mismos medios auxiliares que el anterior. Este es principalmente el caso cuando el objetivo se cumple mediante una actuación cooperativa conjunta de todos los miembros, como en un hospital, en un ejército o en una empresa. Los objetivos de las asociaciones voluntarias, que son perseguidos principalmente a través de la influencia ejercida por un pequeño estado mayor sobre instancias ajenas a la organización, pueden, por el contrario, cambiar sin que tengan que imponerse exigencias completamente nuevas a la mayoría de los miembros. Por tanto, es posible un cambio objetivo (limitado) con sólo cambios estructurales mínimos. Pero, a la inversa, también es concebible un cambio estructural sin que tenga que cambiar el objetivo de la organización, y en realidad puede aspirarse al mismo objetivo en condiciones sociales distintas y por caminos distintos.

NOTAS (1) A la problemática, tratada en esta sección y las siguientes, de la fijación del objetivo, del cambio de objetivo y de la relación entre el objetivo de la organización y el mundo circundante, han aportado contribuciones importantes, THOMPSON, J. D.; McEwEN, W. J., «Organizational Goals and Environment» en American Sociological Review, 23, 1, 1958. SELZNICK, P., 1957, Leadership in Administration, Evanston-White Plains. (2) SELZNICK, P., 1949, TVA and the Grass Roots, Berkeley-Los Angeles. (3) CLARK, BURTON R., 1958, Adult Education in Transition, Berkeley-Los Angeles. (4) JOSEPH R. GUSFIELD: «Social Structure and Moral Reform: A Study of the Woman's Christian Temperance Union», en American Joumal of Sociology, vol. LXI, núm. 3, 1955. (5) Estas conexiones pueden comprobarse en el ejemplo de una investigación analítica de la organización de una célula del CDU; véase MAYNTZ, R., 1959, Parteigruppen in der Grosstadt, Colonia-Opladen. (6) Algunas indicaciones sobre esta problemática se encuentran, por ejemplo, en HAROLD

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TEORIA DE LA ORGANIZACION L. WILENSKY, Intellectuals in Labor Unions, Glencoe, 1956; también GOULDNER, A. W., 1959, «Organizational Analysis» en Sociology Today, New York: R. K. Merton (Ed.), menciona el problema de la doble lealtad de los expertos en las organizaciones. (7) SHELDON L. MESSINGER: «Organizational Transformation - A Case Study of a Declining Social Movement», en Am. Soco Rev., vol. XX, núm. 1, 1955. (8) SILLS, D. L., 1957, The Volunteers, Means and Ends in a National Organization, Glencoe. (9) Una buena exposición de esta problemática tomada del ejemplo de las grandes empresas se encuentra en Eu GINZBERG y EWING W. REILLy: Effecting Change in Large Organizations, Nueva York, 1957. (10) Para mayor claridad, véase la obra de RICHARD H. MCCLEERY, Po/icy Change in Prison Management, East Lansing, 1959; otras indicaciones en OSCAR GRUSKY: «Role Conflict in Organization: A Study of Prison Camp Officials», en Administrative Science Quarterly, vol. III, núm. 4, 1959; DONALD R. CRESSEY: «Achievement of an Unstated Organizational Goal», en ETZIONI, 1961, Complex Organizations = A Sociological Reader, New York: Amitai (Ed.). (11) ROBERT K. MERTON: «Bureaucratic Structure and Personality», en Studies in Leadership, editado por Q. W. Gouldner, Nueva York, 1950. (12) . MAYNTZ, R., 1959, Parteigruppen in der Grosstadt, Colonia-Opladen. (13) W. A. WARMINGTON, A West African Trade Un ion, Oxford University Press, 1960.

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LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS Michel Crozier y lean Claude Thoenig

FUENTE ORIGINAL Crozier, M. y Thoenig, J. C., 1976, «The Regulation of Complex Organized Systems», en Administrative Science Qua rterly , vol. 21, pp. 547570. FUENTE TRADUCIDA Crozier, M., y Thoenig, J. C., «La regolazione dei sistemi organizzativo complessi», en Zan, S., Logiche di Azione Organizzativa, 1988, Bolonia: Il Mulino, pp. 401-430.

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS Michel Crozier y lean Claude Thoenig

Las relaciones entre las organizaciones y su entorno externo durante mucho tiempo se han considerado un problema sociológico que debe explorarse por medio de un planteamiento culturalista vinculado a la antropología social, a través de un planteamiento basado en la economía política o en la historia. El valor heurístico de dichos planteamientos está limitado, ya que se basan de forma más o menos implícita en la asunción de que existe una relación homóloga entre la organización específica estudiada y la sociedad considerada en su conjunto. También proponen una visión determinista del cambio social. Insatisfechos por estos planteamientos precedentes, los sociólogos de la organización han adoptado planteamientos alternativos. Uno de ellos consiste en aplicar la lógica y los métodos analíticos utilizados en los estudios de la relación entre las unidades o los miembros de una organización y la relación entre la organización y su entorno. Este nuevo planteamiento se ha hecho posible en los primeros años sesenta, cuando se realizaron progresos reales en la comprensión de la organización como sistema abierto (Emery y Trist 1965; Katz y Kahn 1966). Est~~nuevo planteamiento reconoce implícitamente que la relación entre una~ ~g~nización y su entorno está basada en la dependencia. Levine y White (1961) hatL@rmado que la organización conserva las relaciones con el mundo exteripr en virtud de su dependencia de la escasez de recursos disponibles. Li~~(~k y Hilton (1962) afirman que, en realidad, la dimensión es recíproca; la organización actúa en su entorno al menos en la medida en la que el entorno influye en ella. Weick (1969b) ha subrayado que, dentro de ciertos límites, la organización puede estructurar y modelar su propio entorno. Tqpmpson (1967) ha puesto de relieve el hecho de que el entorno constituye ull área de incertidumbre que la organización intenta controlar y reducir. 455

TEORIA DE LA ORGANIZACION ¡:u \

El entorno muestra carªcterf~if-ª~_piferenJes en función de la situación. Hall P. M. (1972) hace una distinción entre el entorno general y el entorno específico de la organización. Duncan (1972) ha mostrado que, además de un entorno externo, también puede existir un entorno interno de la organización. Emery y Trist (1965) han clasificado el entorno en cuatro tipos diferentes en función de su complejidad y fluidez. Burns y Stalker (1961), Aiken y Hage (1968), y Law~ rence y Lorsch (1967) han subrayado que la estructura interna de la organización puede variar radicalmente en relación con la naturaleza del entorno. Un cambio decisivo tuvo lugar cuando se llegó a entender el concepto de entorno como universo de unidades específicas y diferenciadas que deben ser definidas. Evan (1966) ha propuesto el concepto de organization set, que de~ finiría y especificaría las organizaciones que forman el entorno particular de una organización dada. Warren (1967) subraya que el entorno es un campo estructurado formado por una serie de organizaciones. Turk (1970) ha espe~ cificado que este campo constituye una red interorganizativa con caracterís~ ticas particulares, y que existe en virtud de algunos niveles de integración social. Crozier (1972) ha mostrado que esta red se puede considerar como un sistema organizado, más o menos estructurado, y que se puede analizar como tal a través de los métodos elaborados por la sociología de las organizaciones. Aldrich (1974b) ha adoptado la misma idea. Desde esta perspectiva, el concepto de entorno se convierte en una categoría residual que define todo lo que no pertenece a la retícula. Sin embargo, como ha indicado BeIlson (1974), las contribuciones de la literatura son más teóricas que empíricas. Toman la forma de tipologías abs~ tractas que fijan condiciones teóricas o programas críticos más que proponer análisis empíricos o verificar los datos concretos que resultan de los nuevos planteamientos. Además, incluso cuando esos análisis empíricos se realizan, son comparativamente débiles y bastante inadecuados con respecto a los objetivos científicos preestablecidos. La descripción predomina sobre el análisis. La causalidad se deduce más que se demuestra. Los métodos que se usan más comúnmente son, por un lado, el estudio de los flujos de comunicación y los intercambios de recursos y, por otro, la comparación de las características formales de la organización -estructura o «output»- y los tipos de entorno. El problema de la transformación no se tiene en cuenta desde el momento en que los universos sociales estudiados se tratan de forma estática. El presente artículo trata de suministrar una contribución al mismo tiempo empírica y metodológica. Su finalidad consiste en llenar la laguna entre teoría y empirismo en este nuevo campo de sistemas interorganizativos complejos y parcialmente organizados. Su objetivo es demostrar, a través del estudio de un caso concreto, las ventajas de una forma de razonar al comprender las 456

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

sutiles regulaciones que gobiernan los ámbitos interorganizativos. El concepto de sistema complejo y más o menos organizado parece preferible a la idea de una retícula interorganizativa. De hecho, sistema significa regulación, integración y homeostasis. Asegurar que una organización es parte de un sistema más amplio equivale a reclamar una prueba sociológica de que el sistema es más que la suma de sus partes, y de que hay un juego colectivo que existe independientemente de los juegos individuales aplicados por cada una de las organizaciones. Para verificar este planteamiento se analizará un caso particular de proceso decisional colectivo en Francia. Este caso muestra que los asuntos públicos a nivel local están gestionados por un sistema complejo, pero estable y organizado, de instituciones y grupos. Este análisis, en amplia medida, se basa en los resultados de una investigación sobre el sistema de poder a nivel de département (Qepartamento) y en el papel de las élites políticas, económicas y administrativas (Thoenig, 1975). La investigación ha sido dirigida por lean Claude Thoenig. Entre diciembre de 1973 y marzo de 1974 se ha realizado un estudio en tres departamentos: Somme, Allier y Hérault. Se ha entrevistado a 527 funcionarios pertenecientes a las principales instituciones -burocracias estatales, asociaciones económicas, etc.- o alcaldes u otros funcionarios elegidos en estos departamentos. Además, este caso se remite a los resultados alcanzados por otras investigaciones realizadas con anterioridad por el Centre de Sociologie des Organisations de París bajo la dirección de Michel Crozier y, en particular, por Pierre Grémion (1976).

1.

EL PROCESO DECISIONAL COLECTIVO y EL GOBIERNO LOCAL EN FRANCIA

En el estudio del proceso decisional colectivo en los asuntos públicos se pueden utilizar varios planteamientos. Algunos de los paradigmas aplicados frecuentemente en el estudio del gobierno local, especialmente en y sobre Francia, son la ciencia de la administración, la sociología política y la teoría del conflicto de clases. Aquí se propone un planteamiento diferente, el del análisis sistémico.

1.1

Un sistema basado en la interdependencia

A primera vista, en Francia parece imposible que haya un estilo coordinado de gestión en los asuntos públicos. a nivel local. Numerosos grupos e 457

TEORIA DE LA ORGANIZACION

instituciones se ocupan del gobierno local a cada nivel territorial. Hay dos niveles de base en el gobierno local: los municipios -en Francia hay del orden de 34.000- y los departamentos, de los que hay 96. Además hay otras entidades públicas que actúan como intermediarios entre el municipio y el departamento, como el arrondissement y el district urbain, que, sin embargo, no tienen mucha importancia. El municipio está gobernado por un consejo municipal elegido por la población. El consejo municipal está dirigido por un alcalde elegido entre sus miembros. Cada municipio, ya se trate de una ciudad de un millón de habitantes o de un pequeño pueblo, está organizado del mismo modo. El departamento está gobernado por un órgano legislativo, el conseil général, elegido por la población, cuya función principal consiste en votar el presupuesto de las obras públicas, la asistencia social, la educación, etc. Un complejo mosaico de entidades públicas y privadas actúa como representante de intereses económicos y sociales, como las cámaras de comercio, las cámaras de agricultura, los sindicatos de trabajadores y de agricultores, las asociaciones de empresarios, los partidos políticos y los comités ciudadanos. También el Estado interviene directamente en los asuntos locales a través de varias burocracias autónomas. Cada ministerio tiene sus oficinas periféricas emplazadas en cada departamento. Formalmente una oficina estatal periférica, la Préfecture, y más específicamente su director, el préfet (prefecto), han desarrollado un papel particularmente importante. En el caso que tratamos, altos funcionarios públicos son nombrados por el Estado para representar al gobierno central en los departamentos. Al mismo tiempo también son el brazo ejecutivo del consejo general. Las oficinas periféricas de las burocracias estatales desarrollan un doble papel: aplican las decisiones tomadas por su ministerio en París y controlan las decisiones tomadas por las autoridades locales para establecer si éstas son conformes con las directrices técnicas estatales. El gobierno central y sus tecnócratas toman regularmente medidas de coordinación con objeto de mejorar el nivel de cooperación, pero difícilmente dichas medidas resultan adecuadas, como demuestra la reforma de 1964, que debería haber aumentado el poder del prefecto como coordinador de la dirección pública a nivel departamental (Grémion, 1966). Todos se lamentan del aislamiento de las demás unidades, la fragmentación es una característica fundamental del gobierno local y el flujo de la información es muy escaso. Están generalizados las rivalidades históricas, los conflictos de intereses y la resistencia a la cooperación. ~Ol .. ~_p~sar de la falta de coordinación y de comunicaci~n-,. las acti,YL4ad.es ~~ las numerosas institucion~s, organizaciones y g~~po~ s~~ int~r­ depel1dientes. Todos ellos están involucrados en el misrilo juego, aunque, en 458

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

amylia ~~'. s~ .~rat~ de un juego de defensa, de protección y de no comUl1icación. Si existe una obstinada resistencia a la coordinación y la adecuación formal, no es porque los jugadores no se conozcan ni tampoco porque estén distantes entre sí, sino porque pertenecen a un sistema informal, aunq}le esta1i!i y complejo, qu~ tiene otras formas de regulación. Aunque este sistema pueda ser sólo parcialmente explícito, no ~po;~e(i~ "deja' di- ser-'rirCsisteÍna eficiéñie. .." ", . 'El p;imer indicio de la existencia de un juego común a estas organizaciones es la presencia de una serie de relaciones de pareja entre algunos de los participantes clave, como ha indicado Worms (1966) en su agudo análisis de las relaciones entre los prefectos y los alcaldes en las ciudades de tamaño medio. La aparente hostilidad de los alcaldes en las relaciones con sus prefectos, las críticas que los prefectos hacen a sus alcaldes, disimulan una profunda complicidad; un prefecto eficiente sabe cómo escuchar a su alcalde, y un alcalde eficiente está naturalmente atento a las consideraciones del prefecto. Sus actividades son complementarias y sólo son comprensibles si se estudia la pareja formada por los dos socios. Si bien la iniciativa le corresponde al alcalde, éste se deja aconsejar por el prefecto, siempre que este último esté dispuesto a dejarle el mérito y sepa tener en cuenta las exigencias y los deseos del alcalde. La delicada relación puede provocar incomprensiones y problemas de comunicación, y esto no facilita desde luego la coordinación racional y formal. De todos modos hay una relación de interdependencia y, para comprender el resultado de esta actividad conjunta, es más importante comprender el funcionamiento del sistema que enfocar las preferencias a priori de los que toman decisiones. El caso del prefecto y del alcalde no constituye una excepción. Hay otros muchos casos en los que burócratas estatales y élites locales han establecido estrechas relaciones interpersonales. Cada director de las oficinas periféricas de los ministerios tiene algunos socios locales, por ejemplo, funcionarios del sector político y económico; cada funcionario local tiene socios privilegiados entre los miembros de la burocracia estatal. El director de la oficina periférica del Ministerio de Agricultura establecido a nivel departamental y el director de la cámara de agricultura local, por ejemplo, constituyen una de estas parejas. Otra pareja está compuesta por los alcaldes de pequeñas ciudades y por los jefes de las oficinas locales del ministerio de obras públicas desplazados a nivel infradepartamental. Esta investigación sugiere que, por lo común, la comunicación es más fácil entre los funcionarios estatales y las élites políticas y económicas locales -aunque formalmente se trate de grupos independientes que pertenecen a instituciones rivales- que entre sujetos pertenecientes a una misma organio"'

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TEORIA DE LA ORGANIZACION

zación, donde los conflictos entre los diversos niveles jerárquicos se resuelven en un escaso flujo de comunicación. En alguna medida, estas parejas de individuos que pertenecen a instituciones diferentes están más integradas entre sí que con las respectivas instituciones de las que forman parte. Las diferencias entre funcionarios estatales y jefes locales, entre burócratas y notables, son menores de lo que pueda creerse. Bajo muchos aspectos, el burócrata es un notable. Y con frecuencia el notable local tiene mayor experiencia sobre los negocios burocráticos de su socio, el burócrata estatal. Aquí surge la complicidad entre estos grupos, que se basa en que comparten experiencias comunes sobre intereses complementarios, y en la adhesión a las mismas normas colectivas. La postura en las relaciones con la institución a la que pertenece el socio varía en función de la frecuencia de las relaciones interpersonales. Cuanto más mantienen los notables relaciones personales con los representantes del Estado, menos descontentos o críticos se muestran en las relaciones con las burocracias estatales. Las posturas negativas y críticas agresivas son comunes entre los funcionarios estatales que no tienen acceso personal frecuente y directo a los funcionarios estatales a nivel departamental. En cierta medida, la red de oficinas estatales que se extiende por el territorio nacional es un mecanismo fundamental a través del cual se alcanza la interdependencia entre niveles de gobierno aparentemente rivales e incluso conflictivos. Los burócratas estatales aceptan el hecho de que estrategias políticas, partidistas o parroquiales representan dimensiones importantes en los juegos de los notables. Los notables locales reconocen la legitimidad de las normas y de las racionalizaciones que los burócratas estatales utilizan para aplicar sus políticas o justificar su intervención directa en los asuntos locales.

1.2

Reglas generales del sistema

COlI!Q.,.elL cualquier sistema complejo, ninguna decisión se puede lomar de forma unilateral ninguno de los· actores. La interdependeñ_cia resulta particularmente evidente cada vez que una institución debe actuar o tOID.ar una decisIón. Las ~partesc-deben negar a compromisos aéeptabfesy t~ner en cuynta la existen.cia y fas estrategias de otros act~res. En el sistema de gobierno local y en la acción burocrática, en Francia, las partes directamente involucradas no pueden negociar un compromiso en primera persona. Esto se realiza gracias a la intervención de una tercera parte, un actor externo, un individuo que no pertenece a ninguno de los grupos a los que pertenecen las partes. El mecanismo desarrolla las funciones de coor-

por

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LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

dinación e integración a través de las que se pueden realizar los compromisos y también las decisiones. La integración y la coordinación se garantizan por una institución, o más precisamente por individuos cuyas actividades y cuyas fuentes de legitimación se derivan de grupos diferentes a los que tratan de reconciliar. Con frecuencia el coordinador impone a las partes una solución concebida con anterioridad, que tiene en cuenta los diferentes intereses, pero que se impone sin una negociación abierta. Esta solución tiene mayor éxito si se presenta en nombre de otra racionalidad: imperativos técnicos, obligaciones legales o interés general. En este sistema cada unidad actúa por sí sola a través de los canales a los que tiene acceso, sin preocuparse de sus vecinos, sin comunicarse con ellos -actuando a veces a escondidas- y sin tratar de crear un frente común ante la intervención de extraños. Para las unidades implicadas la norma es evitar la cooperación. Cada uno trata de resolver sus problemas por medio de la intervención de terceros que procedan sobre todo de grupos distintos, más que mediante negociaciones directas con los grupos de sus equivalentes. La intervención de una fuerza externa es por lo tanto fundamental para coordinar las unidades y para permitirles el acceso al centro.

1.3

La regla general en la práctica

Para comprender cómo funciona esta regla es necesario estudiar cómo cada unidad resuelve sus problemas decisionales. El sistema francés está estructurado en torno a la intervención de determinados elementos externos en el proceso decisional de cada unidad. Es posible trazar una descripción un poco distorsionada, pero más vivaz, de la situación partiendo de la figura central del alcalde de un pueblo o de una ciudad de dimensiones medias. Los alcaldes son los únicos que desarrollan una función de integración y coordinación en la comunidad que dirigen. Resulta que ellos se encuentran en una excepcional posición de poder. Ese poder no se deriva directamente de su posición oficial, sino más bien del hecho de que las diferentes categorías sociales y los grupos de interés presentes en sus comunidades, aunque es.tén representados en el consejo municipal, no son capaces de llegar a compromisos por sí solos. Es el alcalde quien, considerado como elemento no involucrado en ninguno de los grupos, toma las decisiones en interés general (Kesselmann, 1966). En realidad son los alcaldes los que seleccionan a los miembros del consejo municipal, más que ser ellos los elegidos por éstos. Los alcaldes tienen cuidado de incluir en las listas que se han de someter a los electores a los representantes de diferentes grupos de interés que, en la prác461

TEORIA DE LA ORGANIZACION

tica, se convierten en sus rehenes. Las elecciones municipales tienen connotaciones fuertemente personalistas por lo que respecta a la elección del alcalde, aunque éste no sea elegido por la población, sino por el consejo municipal. En realidad ningún grupo ni líder externo puede organizar una coalición de intereses contra el alcalde una vez que esté asentado. Los grupos de interés intervienen, pero, aunque consigan ejercer una presión directa en el alcalde, encuentran grandes 'dificultades para poner a sus consejeros contra él. Si lo lograsen, comenzarían desórdenes que dividirían a la comunidad. Sin embargo, estos poderosos alcaldes están bloqueados, quizá más que otros, cuando deben abordar una acción positiva. Tienen a su disposición recursos financieros limitados y no pueden recurrir a peritajes técnicos independientes para realizar sus proyectos. Además no pueden obtener recursos suficientes, a menos que tengan un subsidio estatal. Para obtenerlo deben presentar buenos informes técnicos y financieros redactados por funcionarios de las oficinas periféricas estatales, como el Ministerio de Obras Públicas o el de Finanzas. Los burócratas de la administración tienen un monopolio de hecho de los peritajes en materia de obras públicas, construcción, financiaciones públicas y política de transportes. Son los consejeros más adecuados para asegurar el éxito de cada instancia en estos sectores. Saben cómo planificar el proyecto de una calle o presentar un balance municipal de modo que sea conforme con las normas requeridas por la burocracia estatal. La mayor parte de los funcionarios estatales periféricos no duda en dar precisos consejos a los alcaldes. Por tanto, los alcaldes dependen en amplia medida de los burócratas estatales establecidos en las oficinas periféricas. Sin éstos, ellos no podrían concluir nada. El jefe de la subdivisión local del Ministerio de Obras Públicas, por ejemplo, determina la política de las obras públicas del alcalde con la ayuda del interventor de impuestos, que controla la cuantía de las deudas y de los recursos de la comunidad. Algunos burócratas estatales actúan además como si fuesen parte del ejecutivo municipal. Los alcaldes se dirigen a ellos para construir infraestructuras para las ciudades o para el mantenimiento de la red vial del municipio. Estos burócratas actúan como funcionarios del alcalde, recibiendo a cambio una parcela (Thoenig, 1973). A cambio de esta dependencia, al alcalde se le garantiza una gestión presumiblemente estable. El alcalde no es el único responsable de la política municipal, sino que ésta se convierte en un campo en el que los burócratas estatales desarrollan un papel importante e intervienen como si fueran los auténticos jefes del municipio. En cualquier caso el hecho es que los alcaldes no consideran la ingerencia de los burócratas estatales en sus asuntos municipales como una inclusión 462

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

peligrosa, sino como una aportación útil. Su ayuda es necesaria si el alcalde quiere tener éxito y ser considerado como una figura eficiente y prestigiosa por parte de la población. Por su parte, los burócratas estatales tratan de perseguir una política propia de desarrollo local que consiguen aplicar e imponer cuanto más consenso obtienen de los alcaldes. Además reciben otros beneficios: honorarios por sus informes periciales y poder en la comunidad local. No se trata en absoluto de un sistema cerrado. Los burócratas estatales de las oficinas periféricas no son los únicos que participan en el poder. Al contrario de la imagen mítica de la centralización francesa, ellos no reciben directrices de sus superiores jerárquicos en las oficinas departamentales o en el estado mayor de París. En primer lugar, ellos tienen en cuenta los deseos, las orientaciones y las estrategias de la clase política local. Dominan a cada alcalde de forma individual, pero al mismo tiempo son prisioneros de su clientela, la de los funcionarios electos. Por eso su autonomía encuentra grandes límites. No pueden permitirse' enfrentarse demasiado a aquéllos sobre los que ejercen su propia influencia so pena de perder el derecho a intervenir. Por eso adoptan una postura política. Están condicionados por el entorno en el cual gobiernan. Para ellos tiene particular importancia tener en cuenta las estrategias y las finalidades de los líderes locales más poderosos en el sector político y económico, así como de los consejeros municipales. Deben aceptar el liderazgo de estas personas cuando intervienen. Dado que a su vez son miembros de un entorno en el cual las partes, debid9 a la fragmentación, son incapaces de alcanzar compromisos, los burócratas estatales a nivel local están en realidad coordinados por algunos de los notables más influyentes. La intervención de estos notables en los asuntos internos de las oficinas periféricas de la administración estatal es tan fuerte que algunos superiores jerárquicos de los burócratas estatales pueden interferir en las actividades de sus subordinados tan sólo actuando a nivel político, influyendo en los notables que controlan las políticas estatales de las oficinas periféricas. Por tanto, el proceso decisorio y de ejercicio del poder no es jerárquico, ni democrático, ni contractual. Es un proceso de líneas que se interseccionan en zig-zag que tiende sobre todo a eludir las responsabilidades. Profundamente enraizado en la vida local, se extiende a nivel departamental y también a nivel parisino. La posición del prefecto y de los principales .directores departamentales, por un lado, y la de los consejeros por otro, es parecida a la posición de los alcaldes y de los niveles inferiores de las burocracias estatales. El juego es idéntico en el sentido de que las decisiones que configuran las políticas del consejo municipal las formulan los representantes del Estado. Al mismo tiempo, estos últimos están obligados a hacer concesiones; están muy 463

TEORIA DE LA ORGANIZACION

influenciados por el estamento político, especialmente por los dos o tres notables más importantes del departamento, que saben cómo jugar la carta de la división entre los diferentes canales de la administración y cómo afirmar su posición de coordinadores proponiéndose como intermediarios indispensables entre el departamento y los ministerios en París. En un sistema tal, la comunicación vertical es extremadamente débil. Las oficinas periféricas estatales, sus servicios centrales, los alcaldes y los consejeros municipales operan en un contexto de cooperación y comunicación muy escasas. Los funcionarios del sector político y económico y los burócratas estatales a todos los niveles y en todos los canales alcanzan la integración a través de individuos y grupos que pertenecen a otros canales. Canal burocrático (estatal)

Canal político y económico (local)

_______ Servicios centrales de los ministerios

~

Miembro del Parlamento y del Senado --------------. Prefectos y otros directores _________ de las oficinas periféricas ~ departamentales Consejeros generales*

...

~

Funcionarios de ¡as oficinas . periféricas estatales

Alcaldes*

l.

..

1 ConseJeros mumclpa es

* A veces, pero no siempre, los notables ocupan estos cargos MECANISMO DE REGULACION ENTRECRUZADA

1.4

La excepción a la regla general

Una característica fundamental del sistema, que trasciende de las oposiciones políticas y las diferencias geográficas, es el predominio de la pluralidad de los cargos. Numerosos alcaldes acumulan las funciones de consejeros generales y de miembros del parlamento. Más concretamente, la mayor parte

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LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

de los miembros del parlamento y de los consejos generales son al mismo tiempo alcaldes. La acumulación de los cargos es el requisito indispensable para una carrera política de éxito. Evidentemente, estos alcaldes desarrollan el papel de líderes políticos informales. Alcanzan una posición influyente por el solo hecho de ocupar cargos que implican varios niveles de influencia. No es posible comprender la pluralidad de los cargos siguiendo la lógica de partidos ni la electoral. Existe por motivos de organización, con estrategias aplicadas por grupos locales en el seno del sistema de regulación cruzada. Si los actores políticos locales pueden ocupar tres o cuatro cargos cuyos titulares normalmente comunican poco, su posición se refuerza enormemente. Pueden aplicar diversos juegos simultáneamente y tienen la certeza de la victoria, dado que estos juegos son interdependientes y el conocimiento práctico que adquieren esos actores en el ejercicio de una función es un factor indispensable para obtener éxito en la otra. Los funcionarios elegidos que ocupan diversas funciones las utilizan en las negociaciones con los ministerios, los directores departamentales y los representantes locales, encontrándose así en una posición privilegiada con respecto a sus colegas que sólo pueden comunicarse con los funcionarios públicos ejerciendo presiones indirectas sobre sus indispensables intermediarios. Los funcionarios que acumulan varios cargos se encuentran por tanto en una posición más ventajosa para ejercer su liderazgo político. Pueden recompensar a sus amigos sin cargar la mano al castigar a sus adversarios y sin provocar la animosidad del público. Pueden obtener satisfacción casi sin pedirla, y sin esfuerzo pueden servir de fuerza de integración extremadamente poderosa. Los intermediarios son importantes en un sistema en el que los favores son esenciales, pero el favoritismo está desaprobado por la cultura política. De todos modos los candidatos electos que ocupan varios cargos simultáneamente no son antagonistas en la administración; por el contrario, su influencia depende en gran medida del acceso personal a los funcionarios del canal burocrático. Se convierten en cómplices y saben cómo influir en ellos haciendo que los representantes del Estado tengan en cuenta sus deseos y su influencia. Ocupar simultáneamente varios cargos puede constituir una excepción a la regla general de la regulación cruzada, pero en realidad es un hecho que cumple una función importante en el sistema. Refuerza toda la estructura de las relaciones y de las reglas del juego, ya que inserta elementos de fluidez y homogeneidad en un sistema por lo demás rígido y fragmentario.

1.5

Las funciones del sistema

La red de organizaciones que interviene en la dirección de los asuntos públicos a nivel local es un sistema complejo estructurado por la compene-

465

TEORIA DE LA ORGANIZACION

traclón de diferentes canales. Estos últimos incluyen el canal administrativo del estado central y el mundo de las comunidades locales, con sus cuerpos políticos y asociaciones económicas. Estos canales están entrecruzados según una regla general, y también están interconectados cuando existe una excepción a dicha regla. Cada canal regula al otro y, al mismo tiempo, está regulado por él. A través de la jerarquía del canal externo se produce la comunicación y la integración entre los canales individuales. La jerarquía y el liderazgo nunca son directos. La posibilidad de sustitución es esencial en este sistema de regulación cruzada. El corolario de este proceso de regulación cruzada es el fraccionamiento. Cada unidad está dirigida y mantenida por las presiones del sistema e ignora a las demás unidades. Comunicar lo menos posible con aquéllos que pertenecen al propio canal, competidores potenciales o superiores, constituye una ventaja para una unidad, dado que los demás podrían reducirla a una posición de dependencia. Sus posibilidades de éxito se derivan de un uso hábil de sistema de control cruzado, a través del cual pueden negociar su propia influencia. Gracias a este sistema se evitan los enfrentamientos directos. Formalmente, las relaciones son simples y amistosas, pero nadie comunica con los demás y todos luchan por sí solos. El resultado de todo ello es el aislamiento o la atomización de la estructura política. Un sistema de este tipo favorece, si no requiere, una fuerte concentración de poder y privilegios. La rarificación de la comunicación y la escasez de los corredores de paso produce una especie de renta social para algunos grupos e individuos que controlan los cargos en los que puede darse la comunicación y el acceso a otro nivel. La influencia y la iniciativa son prerrogativas· limitadas a un pequeño grupo: el alcalde, el notable que acumula los cargos, el prefecto y el presidente del consejo general, y algunas figuras políticas con un cargo de relieve en París. En cada nivel, el poder y la influencia están polarizados en las manos de dos o tres líderes que integran todas las unidades presentes en ese área (Thoenig, 1975). El juego es cerrado y secreto. El sistema produce constantemente exclusiones. La idea de la no participación está tan enraizada en la psicología de los líderes que parece connatural a su juego. Los miembros del sistema temen a la opinión pública y eluden la sanción del sufragio electoral en lo posible. La evidencia empírica muestra que los notables, así como los burócratas, consideran a los ciudadanos corrientes privados de responsabilidad autónoma, interesados sólo en las cuestiones individuales y parroquiales, renuentes a participar en mayor medida en la dirección de los asuntos políticos. La participación de los ciudadanos sólo puede ser autodestructiva y se piensa que la gente está dispuesta para seguir a los demagogos.

466

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

Este sistema está centralizado. Por centralización entendemos una división estructural del trabajo entre los niveles jerárquicos en los que se toman las decisiones y aquéllos en los que estas decisiones se hacen efectivas. Los que deciden en el centro no son aquéllos a los que afecta la decisión en la periferia (Crozier, 1964). Pero los que deciden no están libres de actuar como quieren y, si bien ejercen un gran poder, en cierta medida dependen de los niveles jerárquicos de la periferia. De hecho, éstos deciden pero no están en posesión de informaciones importantes para tomar decisiones adecuadas. El sistema está centralizado, pero hay una escasa circulación de informaciones. La información siempre está mediatizada y se transmite de una fila a otra a través de terceros. Por tanto, aquéllos que toman las decisiones reciben informaciones ya obsoletas o dirigidas, y aquéllos que las ejecutan disponen de informaciones de primera mano, pero no tienen acceso al proceso decisorio. El notable o el burócrata estatal es en realidad un mediador, un defensor de los intereses locales más que alguien que toma decisiones. Por ejemplo, si es tan importante para un departamento tener un liderazgo poderoso, elegir figuras políticamente relevantes o tener un prefecto que tenga acceso directo a los niveles parisinos más elevados, lo es porque estos representantes sirven como grupos de presión en París. Para la población del pueblo, el alcalde es el responsable de la promoción de los intereses de la comunidad a los niveles más altos del sistema. El mejor alcalde no es el que consigue el máximo ni el más atractivo bajo el perfil político, sino más bien el individuo que tiene el acceso más fácil a quienes toman las decisiones, al más alto nivel posible. De hecho la estructura «ad alveare» funciona como una estructura de acceso al vértice. La regulación cruzada crea vínculos a través de los cuales se pueden introducir y tratar peticiones y presiones (Grémion y Worms, 1970). La dependencia de los niveles inferiores de los niveles más elevados no se deriva de la existencia de una autoridad jerárquica formal; procede del simple hecho de que estos últimos tienen el monopolio de la promoción de los intereses de los primeros en las instancias adecuadas. Este mecanismo no es un subterfugio. De hecho, la fuerza de regulación se identifica con los intereses que controla. Tanto los notables como los funcionarios estatales consideran las oficinas periféricas de los ministerios como representantes de los intereses locales en el aparato estatal, además de representantes del Estado en la comunidad local. Paradójicamente, aquéllos que imponen sus voluntades desde el vértice son al mismo tiempo los representantes de las unidades subordinadas que deberían controlar. En todo caso, el vaivén del proceso decisorio no es simple. La representación de los intereses de una determinada unidad en el interior de un canal determinado está gestionada por los líderes de otra unidad que 467

TEORIA DE LA ORGANIZACION

pertenece a otro canal. Esencialmente éste es un proceso de intermediación en el que los intermediarios son elementos indispensables y exigen un alto precio para cumplir sus funciones. Esto también significa que los principales actores, los notables, ya sean electos o burócratas, son esencialmente intermediarios que defienden celosamente las fuentes de su poder, el monopolio de los accesos y de las comunicaciones. Los alcaldes no ceden a nadie las responsabilidades correspondientes a las relaciones de la ciudad con los notables del canal burocrático y con el electivo o de representación. Esto les convierte en figuras indispensables y les permite -si son suficientemente hábiles- dejar fuera de juego a los posibles adversarios que carezcan de esta competencia esencial. De forma análoga, los prefectos defienden celosamente sus contactos personales en París y los tres o cuatro notables más influyentes en el departamento deben su poder a su exclusiva posibilidad de acceso a los niveles clave de la política y de la administración en París.

1.6

Los individuos y el sistema

A primera vista, el sistema decisorio colectivo en Francia es opresivo e ineficaz. En realidad, es la causa de una considerable frustración y es la diana de fuertes críticas tanto entre sus miembros como entre la población. Sin embargo, pese a todo, nadie hace nada en concreto para demolerlo y sigue siendo predominantemente aceptado. Para comprender esta situación es necesario reconsiderar el comportamiento y la postura de los miembros del sistema, tal y como se expresan en las relaciones de cada día. Desde esta perspectiva resulta evidente para el observador externo que el sistema, en realidad, es un modo de gobernar los asuntos públicos menos rígido y más humano de lo que se pudiera esperar. A pesar de la desigual distribución de privilegios y a la falta de participación, garantiza a cada uno de sus miembros una fuerte igualdad y un destacado nivel de autonomía. Además el sistema está reforzado y estabilizado por las mismas presiones ejercidas por sus miembros. El sistema es opresivo y autoritario, pero al mismo tiempo la opresión es anónima y la autoridad impersonal. Uno o dos individuos particulares no pueden imponer arbitrariamente su voluntad personal ni dictar sus reglas a los demás. El juego es colectivo y no depende de las estrategias de personas concretas; es consecuencia de un sistema que impone sus reglas y normas generales a todos los individuos, incluidos los más poderosos. Su regulación depende de la estabilidad de una serie de relaciones entre unidades, y no 468

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

del control sobre determinados individuos. Por tanto, la opresión es impersonal y difusa y, por consiguiente, es tolerable. Al mismo tiempo, e independientemente de los papeles específicos que los individuos desempeñan en el juego colectivo, pueden crear relaciones amistosas con otros que pertenezcan a unidades distintas. El conflicto se da entre papeles, no entre individuos, y por tanto no impide que ellos se comuniquen sobre otras cuestiones. El sistema se basa en la dependencia y en la pasividad. Renunciando a la iniciativa y a la independencia, los individuos obtienen otros tipos de ventajas. En el interior de cada canal, el mecanismo de la regulación cruzada permite a los niveles superiores sustraerse a las presiones demasiado directas de los rangos más bajos, ofreciendo a estos últimos la posibilidad de no sustraerse a la dominación demasiado obvia de los primeros. Gracias a la inclusión de individuos de niveles y canales completamente distintos, se eliminan las premisas del conflicto entre iguales del mismo canal y se evitan negociaciones directas destinadas a alcanzar un compromiso. Todos °los miembros tienen la garantía de no ser penalizados aunque cometan errores. Ninguna sanción es posible desde el momento en que las responsabilidades individuales no son evidentes ni directas. La responsabilidad recae siempre en el regulador externo, o mejor aún, en el sistema. Ningún individuo concreto es considerado responsable, sino que es autónomo y está protegido. Todos los notables, en cierta medida, tienen la garantía del éxito aunque no hayan realizado ningún esfuerzo. El éxito está fuertemen~e personalizado y el carisma individual es un producto importante de este juego colectivo. Quienes desean sustraerse al sistema pueden hacerlo, pero con un riesgo considerable. Si toman la iniciativa, se convierten inmediatamente en responsables y ya no están protegidos por el sistema en el que, al no seguir el juego colectivo, se convierten en sujetos desviados. Por tanto, la mejor estrategia para el individuo es hacer lo menos posible. Quien sale el último tiene ventaja sobre quien sale el primero. La competición es la de la lentitud. La apatía y la no participación constituyen una estrategia nacional. Los notables sólo se movilizan una vez que el sistema les haya dado luz verde. Pero una vez que tienen vía libre, se afanan por llegar al punto en el que ya no puedan ser detenidos. Una vez puesto en marcha el sistema, nadie es capaz de controlarlo. El sistema crea exclusiones y favoritismos. De todos modos, la excepción y el privilegio que ofrece a quienes la gozan provoca celos. Todos tratan de obtener excepciones, como si el sistema existiese para legitimar excepciones a sus reglas. Los notables esperan que los burócratas desempeñen la parte de los transgresores de las reglas, que faciliten las excepciones. Al final cada uno consigue su privilegio, pero al mismo tiempo cada cual queda en cierta forma excluido. En poco tiempo el sistema produce exclusiones y privilegios

469

TEORIA DE LA ORGANIZACION

que crean descontentos y disgustos. Pero todo ello se realiza de forma suficientemente equilibrada, de modo que las protestas contra el sistema no superan un umbral aceptable, es decir, no crean desequilibrios en los beneficios personales de que goza cada miembro. En este sistema la centralización misma se mantiene y se refuerza por los impulsos de aquéllos que están excluidos del proceso decisional. La comunidad local delega todo el poder político en una persona, el alcalde, porque para la comunidad esto constituye el mejor modo para estar bien representada a alto nivel y para estar protegida de decisiones externas. Por la misma razón, la población de los centros rurales con frecuencia es propensa a confiar el cargo de consejero a uno de los alcaldes de las ciudades más grandes del distrito. Esto es así debido al poder que estos alcaldes ejercen en virtud de sus relaciones personales o de sus orígenes sociales. El prefecto que representa al Estado en el departamento no está considerado por los notables como un tirano insoportable, sino más bien como un representante de los intereses locales ante el Estado. La comunidad local se siente tanto más protegida cuanto más esté el gobierno central involucrado en su crecimiento y en su desarrollo. La intervención de París en los asuntos locales no sólo se desea, sino que se reclama. Las quejas sobre París no son porque no deje iniciativa a la comunidad local, sino más bien porque no interviene lo suficiente. La intervención del centro en los asuntos de la periferia no representa una amenaza, sino una ventaja. La ventaja se adquiere gracias a los esfuerzos de los notables que tienen el acceso más fácil a los niveles más altos. No estar representados por mediadores eficaces constituye el inconveniente más grande. En este caso, para los líderes locales la alternativa consiste en politizar el problema, en apelar a la opinión pública con la esperanza de que se les escuche en el vértice. De todos modos esta estrategia es peligrosa y las posibilidades de éxito son muy inciertas. Es mucho mejor utilizar el mecanismo de la regulación cruzada. El proceso decisorio colectivo en los asuntos públicos está por tanto estructurado por un sistema muy estable. Todos son prisioneros, pero cada participante recibe algo a cambio. Las ventajas son financieras y técnicas, así como simbólicas, políticas e incluso afectivas. La consecuencia del hecho de que todos los miembros traten de prevalecer en su juego y de superar el sistema es que todos apoyan la regla general del juego colectivo. 1.7

Las dinámicas del sistema

La retícula interorganizativa de la gestión local de los asuntos públicos es un sistema homeostático. Se adapta difícilmente a las nuevas demandas y a

470

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

los cambios de la sociedad. Por el contrario, ejerce presiones sobre cada una de sus partes en el esfuerzo por conservarse. Por ejemplo, en las últimas dos décadas han aparecido en Francia nuevos grupos sociales como resultado de rápidas e importantes transformaciones socioeconómicas, y la población ha expresado con mayor fuerza la petición de participar en la gestión de los asuntos públicos. El sistema, en lugar de abrirse más, se ha cerrado en sí mismo. En lugar de estimular una mayor iniciativa de la periferia y ampliar su base, ha tratado de preservar sus prácticas secretas y restrictivas. Los notables y los burócratas estatales han permanecido insensibles al rendimiento del sistema en su conjunto y a las presiones externas que podían amenazar el juego en general. Están tan bien adaptados al sistema que son incapaces de modificarlo. No se considera ninguna otra solución que sea distinta a las tradicionales. Por ejemplo, se oponen a la descentralización del gobierno, considerándola una política peligrosa. La participación induce a la politización, que está considerada el peor de los males por los notables del ámbito político y burocrático. En realidad, la única solución que aceptan y aplican consiste en restringir el número de los miembros y en hacer el sistema más rígido. Aunque las fuertes presiones para el cambio procedan del exterior, como en el caso de las reformas previstas por el gobierno en marzo de 1964, los notables y los burócratas, en cuanto que miembros del sistema, pueden alterar y cambiar radicalmente las finalidades y las consecuencias deseadas por el gobierno central (Grémion y Worms, 1970). La creación de la región, concebida como un nivel de integración superior al departamento, no ha dado frutos, más aún, ha potenciado el departamento. Los funcionarios, utilizando la acumulación de cargos, han conseguido asumir el papel de la región y sus privilegios, así como su importancia como elementos reguladores, han aumentado. Los prefectos del departamento son más fuertes de 10 que fueran anteriormente porque, como intermediarios entre el departamento y París, pueden pasar por encima de la región. Actualmente el juego también es más restringido y exclusivo de lo que fuese hace algunos años (Crozier y otros, 1975).

1.8

El caso de las ciudades

Los recientes cambios socioe_conóm!.~gs_~=":1a industrialización masiva. y la urba~~ac-i·ón- han sido tan importantes que el sistema~ en su conjunto, no ha podido hacer otra cosa más que adaptarse a estas presiones hacia. el camfili.:-t.!l2!l.9o..=~ de forl!ill=!TIuy particu1~. Prefieren mantener la estructura del sistema tal como 471

TEORIA DE LA ORGANIZACION

es, aunque debaI?_Pélgar u,n pre~i2. Por ejemplo, pueden asistir a una disminución de su influencia en la sociedad francesa y a una restricción drástica de los ámbitos bajo su control. Prefieren que el sistema les prive de algunas funciones antes que tener que afrontar amenazas al equilibrio existente. Este ha sido el caso del masivo crecimiento de las grandes ciudades en los años sesenta. Tratadas en general como una excepción al mundo rural, las grandes ciudades se han desarrollado rápidamente con poblaciones muy numerosas y enormes exigencias. En lugar de aportar las adecuaciones necesarias, los miembros del sistema local -los notables, los burócratas y los líderes del sector económico- se han refugiado en su juego tradicional y han permitido a las grandes ciudades eludir el sistema, aunque de este modo se han tenido que limitar a no ser otra cosa más que consejeros de pueblos y de pequeñas ciudades. Para la administración de los problemas urbanos ha evolucionado un sistema nuevo y autónomo bajo el patrocinio y el control del gobierno central, sistema del que los viejos notables han tenido buen cuidado en mantenerse fuera; en consecuencia se han desarrollado dos redes administrativas distintas para la dirección de los asuntos públicos a nivel local, una para la Francia rural y la otra para las áreas metropolitanas (Thoenig, 1973). E~eneral, el sistema muestra la tendencia a disociarse de los prQlJle"mas que corisidera una amenaza grave para su equilibrio o de ~olución, prpblemá!lE;, i-~e_~ó!1centra en problemas que es capaz de tratar. De este modo, sus miembros pueden tener la sensación de que todo continúa funcio~ando bien, si no mejor, aunque en sustancia el sistema controla cada vez J!l~!!oJ'. A diferencüi del caso de quien juega al margen y rechaza la protección del sistema, las grandes ciudades no sienten la exclusión de sus asuntos del sistema como un inconveniente. Más aún, no sólo sus alcaldes eluden el sistema, sino que, ya que están excluidos, consiguen sacar beneficios mucho más grandes que los que habrían podido obtener en el seno de un sistema que los teme. Su misma exclusión los coloca en una situación favorable. En primer lugar, tienen un acceso directo a París que, así, está obligado a desarrollar un papel activo en la resolución de problemas causados por la acumulación de los retrasos en las inversiones a favor de las grandes ciudades. En segundo lugar, tienen la inmensa ventaja de la unidad de acción. Al igual que las comunidades rurales y las pequeñas ciudades, los grandes centros urbanos confían su gobierno a un solo hombre: el alcalde. Pero los alcaldes de las grandes ciudades se hacen mucho más poderosos que sus colegas de las pequeñas ciudades, porque tratan por sí solos con un complejo mundo de servicios periféricos fragmentados y oficinas gubernativas en oposición entre ellas. Dicho aislamiento permite a los alcaldes desarrollar el papel de coordinadores naturales y reguladores necesarios del sistema. Este papel adquiere 472

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

una importancia cada vez mayor en los asuntos urbanos y en las áreas metropolitanas donde los intereses en conflicto son más numerosos y el ap~rato burocrático estatal más complejo. Tan sólo los alcaldes de las grandes ciudades tienen acceso directo a París y tienen este contacto de oficio sin intermediarios. Son personas relativamente libres en un mundo constreñido por redes de dependencias y de obligaciones. El papel de reguladores les permite a los alcaldes de las grandes ciudades ejercer influencia y control en el sistema territorial del que están excluidos. Ellos dictan sus peticiones a las ramas locales del aparato estatal y actúan como elementos reguladores de comunidades vecinas, al igual que los prefectos, que han perdido las ventajas que se derivan de ser los portavoces más evidentes de las entidades locales en París. Los alcaldes pueden tener relaciones incluso no buenas con los prefectos, sin tener que sufrir consecuencias negativas. Los alcaldes tienen algún margen de libertad incluso en las contrataciones con París. Al trabajar con numerosas oficinas que se ocupan en París de los asuntos urbanos, los alcaldes son los únicos representantes de sus metrópolis, y los únicos en sus ciudades que pueden tomar iniciativas. Se benefician de todas las ventajas de la pluralidad de funciones sin tener que soportar la responsabilidad.

1.9

Otras excepciones del sistema

Los alcaldes de las grandes ciudades no son la única excepción al sistema general. Hay otros grupos, como los agricultores o los industriales, que están al margen del sistema o que están excluidos del mismo, y así se encuentran en una posición que les permite rodearlo. En Francia el sistema de gobierno local se ocupa de otros sistemas y estructuras paralelas que se constituyen fuera del mismo y que incluso trabajan contra él. A pesar de todo, los sistemas tienen una profunda conexión y cada uno existe en virtud de los demás. Los grupos y los individuos luchan entre sí para aprovechar la ocasión de desarrollar sus juegos y ocupar las posiciones que proporcionan los privilegios asociados a estos juegos. A pesar de su rigidez, fundamentalmente el sistema revela la existencia de ciertas dinámicas y de una auténtica fluidez. La competencia es encarnizada y nadie tiene asegurada la victoria. El valor de los privilegios aumenta en un mundo en el que el empuje hacia la igualdad es fuerte y constante. Recubrir simultáneamente diversas funciones o conseguir una organización de tipo empresarial requiere mucho tiempo y un gran esfuerzo. Pero también es difícil conservar los privilegios que representan la recompensa para la pluralidad de los cargos o para la organización .empresarial. Tiene éxito quien sabe hasta qué punto empujar, quien sabe obtener 473

TEORIA DE LA ORGANIZACION

ventajas por sí mismo sin provocar reacciones demasiado fuertes por parte de los demás. En este sistema es esencial saber intuir cuáles son los límites aceptados para poder aplicar estas estrategias de segundo plano.

2.

UNA APROXlMACION SISTEMICA A LAS RETICULAS DE INTERORGANIZACION

Si bien ya se han realizado estimulantes progresos por estudios efectuados en campos diversos, como la teoría de la empresa industrial (Lawrence y Lorsch, 1967; Emery y Trist, 1965; Dill, 1958), el estudio de las instituciones sanitarias, asistenciales y educativas (Aiken y Hage, 1968; Turk, 1970 y 1973; Clark, 1965; Litwak y Hilton, 1962), o la sociología de la urbanización (Warren, 1967), los investigadores están de acuerdo en considerar las retículas de interorganización como niveles específicos de integración e interdependencia entre las unidades. Turk (1970) ha subrayado que lo que es importante estudiar en dichas retículas son las reglas colectivas, los procesos de integración, los juegos de conflicto o de cooperación. Esta estrategia de investigación es estimulante no sólo para comprender la especificidad del fenómeno de las retículas de interorganización, sino también porque constituye una contribución a una teoría general de las organizaciones. La regulación es el mecanismo fundamental de las organizaciones. Bajo este aspecto, entre una organización y una retícula de interorganización no hay diferencia de tipo, sino sólo diferencia de grado. Ambos son sistemas sociales y humanos más o menos estables y estructurados que integran varias unidades, regulan sus comportamientos e imponen un juego colectivo a sus miembros. Si bien intentar construir un paradigma de la regulación de los sistemas organizativos es una forma válida de desarrollar una teoría de las organizaciones, la investigación en este campo queda frenada por la falta de alternativas a las dos tendencias dominantes. Concretamente éste es el caso de la tradición americana: los estudiosos de la organización tienden a construir una teoría abstracta, de la que deducen una serie de aspectos cibernéticos y hacen derivar prescripciones normativas, o bien medir las relaciones empíricas sobre las que se pueden obtener datos manejables, aunque carentes de significado, para comprender el funcionamiento real del sistema. Actualmente estos dos planteamientos han perdido su capacidad de estímulo. Sin embargo, se pueden desarrollar planteamientos que no pongan el acento en la frecuencia de las relaciones o en las estructuras formales, sino en las estrategias de los socios, en los juegos colectivos a los que corresponden estas estrategias y sobre leyes de regulación que gobiernan dichos juegos. Tanto

474

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

los sistemas de interorganización como las organizaciones concretas son redes de relaciones sociales y humanas más o menos estables y estructuradas. 2.1

Poder y contratación

El postulado fundamental sobre el que se deberían fundar los análisis de sistemas es que todos los sistemas se estructuran y se regulan en torno a las relaciones de poder establecidas entre sus miembros y sus unidades. Los sistemas se basan en la interdependencia. Esta no es simbólica, sino que está construida sobre relaciones de dependencia concreta que no se puede entender como consecuencia inevitable de situaciones objetivas, sino más bien como resultado de relaciones de poder constantemente sometidas a tela de juicio. Para analizar estas relaciones no es necesario medir los recursos como contables, sino hacer una estimación cualitativa de las acciones abiertas a los socios y de las dinámicas de sus juegos. También es indispensable dedicar atención a las relaciones como tales y no al correspondiente poder de cada socio. Aunque uno parece dominar completamente al otro, la dependencia sigue siendo recíproca, independientemente de lo absoluto que sea el derecho de vida o de muerte que tenga un señor sobre sus esclavos. Un señor depende de la supervivencia de sus esclavos para mantener su señorío sobre ellos. La literatura del sector ha subrayado con acierto el hecho de que la relación de la organización con su entorno es una relación de dependencia (Levine y White, 1961; Yuchtman y Seashore, 1967; Thompson y McEwen, 1958). Sin embargo, normalmente los estudios, más que describir el mecanismo del juego entre los socios, describen y clasifican los recursos de poder empleados en esta relación. Quedan vinculados a los recursos objetivos y se contentan con el canal y la naturaleza de los intercambios como indicadores empíricos válidos (Aldrich, 1974b). Este planteamiento es insuficiente. La naturaleza de las relaciones no depende de los recursos de cada jugador, sino de los poderes que utilizan en este juego. El planteamiento sugerido aquí demuestra la importancia de las capacidades de los jugadores para la exploración de áreas de incertidumbre correspondientes a los fines respectivos y a los objetivos comunes que pueden controlar. Estos criterios de análisis, generales pero empíricos, pueden por un lado ayudar a medir las fuerzas o, más concretamente, los medios de acción pertinentes, y por otro lado hacen posible comprender y describir las maniobras de los jugadores y las dinámicas de sus relaciones (Crozier, 1964). El poder ejercido en una relación no se puede deducir de un análisis objetivo de fuerzas opuestas, sino que su peso y su significado se pueden estimar sobre la base de las opiniones y de las posturas de los protagonistas. 475

TEORIA DE LA ORGANIZACION

Estas opiniones se pueden encontrar tanto mediante entrevistas a fondo como a través de los formularios de opinión. Estos reflejan con detalle la situación real de poder, los puntos sensibles de la relación y las características del juego. Los entrevistados no se abstienen de racionalizar sus sentimientos, sino que sus racionalizaciones son especialmente reveladoras porque pueden compararse con las de los colegas y los socios en situaciones parecidas y opuestas. ASÍ, utilizando sus afirmaciones se pueden encontrar indicios generales, aunque relativamente fieles, de la dirección de las relaciones de poder entre los diferentes socios y de los problemas en torno a los que cristalizan estas relaciones. Pese a ello, analizar el poder o las relaciones de poder no es un fin en sí mismo; considerando esta relación se debe describir la estrategia de los jugadores y comprender los juegos en los que desarrollan estas estrategias. La información recogida sobre los conflictos de poder y los problemas en torno a los que se cristalizan hace posible comprender la forma en la que los socios contratan y el modo en el que tienen lugar las transacciones entre ellos. De esto se puede deducir su estrategia consciente o inconsciente. Por tanto también utilizan estos conocimientos para analizar las decisiones más importantes y, comparando los datos de las relaciones cruzadas con los datos objetivos de la situación, se puede reconstruir el juego explícito o implícito subyacente a las estrategias y las relaciones. Estos juegos pueden diferir mucho y no corresponderse en absoluto con las apariencias formales. Los jugadores que obtienen su fuerza de la autoridad que les ha sido legalmente conferida pueden encontrarse bloqueados en juegos en los que su estrategia mejor consista en minimizar las pérdidas. Naturalmente, en general los socios poderosos tienen más posibilidades de vencer porque pueden contar con varios recursos y, aSÍ, pueden intervenir en un mayor número de juegos diferentes. Al ser más capaces de distribuir sus apuestas y correr más riesgos con razón, tienen mayores posibilidades de obtener una puntuación mucho más alta que la media en muchas situaciones y aSÍ, en definitiva, ganar. Las oportunidades de contratar y cooperar que se le ofrecen a cada socio tienden a estabilizar los juegos en estructuras relativamente permanentes. Sin embargo, los socios siguen siendo vulnerables ante los cambios constantes de las áreas de incertidumbre que controlan. Las posibilidades de redefinir la cuestión son proporcionalmente mucho mayores cuando estos controles son menos rigurosos. Se trata de comprender la estrategia de cada socio analizando la yuxtaposición de sus posturas y de sus opiniones, ya sean convergentes o contradictorias. Se postula que estas estrategias son racionales en cuanto a la situación. Partiendo de los datos objetivos sobre la situación y del modo en el

476

LA REGULACION DE LOS SISTEMAS DE ORGANIZACION COMPLEJOS

que cada uno de los jugadores la experimenta, se trata de reconstruir cuál es en la práctica su juego y cuáles son las reglas que pueden adaptarse a las estrategias planteadas en la hipótesis (Crozier, 1972).

2.2 Juegos, regulaciones y sistema Una ves postulada la existencia de un sistema, debe eXIstIr un tipo de regulación explícita o implícita. En otras palabras, las relaciones entre las partes del sistema están gobernadas por reglas colectivas relativamente estables. Las partes no pueden aplicar su juego independientemente de las demás partes y de las reglas generales. El comportamiento individual está vinculado a una serie de reglas. A nivel de sistema es, por tanto, posible encontrar las mismas reglas que gobiernan las relaciones de poder a nivel interpersonal. Algunos comportamientos se penalizan, ciertas estrategias no se pueden aplicar. Las victorias y las pérdidas, si no determinadas, al menos están definidas y limitadas por la existencia de reglas sociales. Por eso cada miembro del sistema puede elaborar un cálculo racional y formular una estrategia. En términos sociológicos, un sistema está caracterizado por los medios de regulación que utiliza. Es un sistema en la medida en que influye en los juegos aplicados por sus propios miembros. Desde este punto de vista, la regulación es su forma de gobierno, .donde el término «gobierno» se utiliza no en su significado legal o formal, sino en sentido cibernético. Este estudio utiliza el análisis del sistema para comprender los juegos que se aplican en la base del sistema. Por tanto, procede al descubrimiento y a la reconstrucción de la forma más general de regulación a través de la cual se articulan estos juegos entre sí. Finalmente, trata de determinar la forma fundamental de gobierno y los valores que hacen posible la existencia del sistema a través de la legitimación de estas reglas. Este planteamiento, que consiste en un descubrimiento progresivo de las estructuras latentes de un sistema, planteará numerosos problemas fundamentales. Existe sobre todo un problema de racionalidad, que lógicamente es el mismo que se encuentra al tratar las estrategias a nivel operativo. De todos modos, empíricamente, es mucho más difícil porque quien realiza el análisis debe entrar en un campo mucho menos vinculado en el que la libertad de los individuos es mucho mayor .en relación con los papeles que asumen. La racionalidad de los individuos no se corresponde necesariamente con la racionalidad del grupo que representan. No sólo ellos disponen de muchas más estrategias posibles en el juego en el que intervienen, sino que también hay más juegos que pueden utilizar. Pueden decidir emplearse en mayor o menor 477

TEORIA DE LA ORGANIZACION

medida en uno o en otro juego. Dado que el significado del juego es lo que hace que las diferentes estrategias sean igualmente racionales, aplicar el razonamiento utilizado para determinar dicho significado resulta mucho más difícil. Observando las recurrencias y analizando el posible impacto del cambio, es posible reducir la relativa confusión impuesta por la fluidez del juego y por la libertad de los individuos. Un segundo problema se plantea por la falta de una relación homóloga entre los juegos que se encuentran a niveles operativos y el juego que regula el sistema. Existe una gran tentación por extrapolar un modelo general de regulación para el conjunto a partir de la repetición de los mismos juegos a nivel operativo. Llegar a esa conclusión no es del todo equivocado, y el análisis empírico del sistema, tal y como se describe aquí, muestra que en realidad existen algunas analogías. Pero esto no significa que el juego que regula el conjunto sea del mismo tipo que el analizado en la base. Por ejemplo, se ha demostrado que la regulación de un sistema en el que los juegos a nivel operativo son de naturaleza defensiva burocrática, funciona según un modelo mucho más abierto. En ese modelo los individuos deben asumir los riesgos directamente. Por el contrario, el sistema fundamental de regulación cruzada -que aquí se analiza a nivel local- se puede regular en el vértice por una estructura carismática o autoritaria.

2.3

El ejemplo del gobierno local en Francia

El significado de los resultados actuales, la importancia de la metodología sugerida y las incertidumbres que todavía implica se pueden comprender a partir del caso del gobierno local en Francia. El sistema francés está caracterizado por el número restringido de los participantes, por la estabilidad de sus papeles, por el secreto de sus relaciones y por la naturaleza del conjunto, que es cerrada con respecto a los extraños y al público en general. Estas características no se pueden deducir por la estructura formal y legal de los poderes políticos y administrativos, ni por los valores profesados en el seno de la comunidad política. También se pueden deducir por las motivaciones de cada una de las partes involucradas en el juego político. Esto es tanto más cierto cuanto que estas características aparecen como perfectamente racionales si se admite que los juegos de los diferentes actores existen realmente. Para los alcaldes de las pequeñas ciudades es racional, e incluso muy democrático, monopolizar las relaciones con los socios de la administración y no informar a sus consejos, desde el momento en que, en este juego, la carta más alta en poder del alcalde es la unidad de las comunidades frente a la

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diversidad de los socios. Es racional elegir alguno que tenga más cargos. La publicidad inoportuna o la intrusión de nuevos socios, lejos de reforzar a los alcaldes, sólo puede poner en peligro los privilegios que éstos han sabido acumular y que son los únicos que les permiten tener éxito en el juego. Naturalmente las estrategias individuales pueden ser diversas, pero su racionalidad sólo puede determinarse después de haber analizado bien la racionalidad del juego colectivo. Gracias a esta regularidad, resulta significativa la excepción y se puede plantear la hipótesis de que dicha excepción es racional con respecto a la especificidad de una situación dada. Los alcaldes que juegan la carta de la apertura y de la participación de los grupos de ciudadanos pueden mantener su influencia sólo en el caso de que consigan encontrar socios en los juegos que aplican a otros niveles y que quieran recompensar su iniciativa. Esto es posible si los socios representan para ellos una excepción útil. Por tanto, su comportamiento resulta racional aunque actúen en oposición a las estrategias tradicionales. Pero para que dicho comportamiento prevalezca debe cambiar la regulación general del sistema, es decir, todo el sistema. Muchas estrategias regionales siempre son posibles en la mayor parte de estos juegos, especialmente cuando se entrecruzan muchos juegos o cuando entran en el marco las personalidades de los socios. Si bien la estructura del juego presupone que la relación entre los alcaldes que tienen un solo cargo y los que tienen varios es relativamente débil, los primeros pueden considerar muy racional mostrar su fidelidad a los segundos. De este modo pueden aumentar su poder en las relaciones con los funcionarios periféricos de la burocracia estatal o, a su vez, pueden intentar conseguir otro cargo, siempre a condición de que se encuentren en una situación suficientemente fuerte para contratar. Además, las condiciones para esta contratación y su racionalidad dependen directamente de las estructuras del juego colectivo en el que se encuentran. En el mecanismo de la regulación hay dos características importantes que, a primera vista, no parecen del todo congruentes. Por un lado, están las generalidades de los controles cruzados, un fenómeno según el cual la regulación de una relación o de un canal de organización está controlada por los miembros de otra organización que, eventualmente, está a su vez regulada por la primera. Por otra parte, las excepciones al juego dominante tienen una importancia decisiva. Esto significa que los que realmente tienen poder son siempre aquéllos que pueden escapar continuamente de las reglas del sistema, pudiendo por tanto ejercer una presión más directa sobre sus puntos nodales, allí donde se toman las decisiones. 479

TEORIA DE LA ORGANIZACION

En consecuencia no es posible extrapolar con facilidad el modo en el que todo el sistema está regulado partiendo de un análisis del modelo fundamental de regulación cruzada. Los que prevalecen en el juego de la regulación del conjunto son de hecho aquéllos que consiguen eludir el modo de regulación predominante. Se deduce que se puede formular la siguiente hipótesis: la propiedad esencial del sistema consiste en el hecho de que su regulación se apoya en la existencia de una doble serie de juegos que se desarrolla naturalmente desde áreas de incertidumbre de actividad interdependientes (Crozier 1964). Pero esto implica un examen de las oportunidades ofrecidas por las dificultades de articulación entre los juegos interconectados a nivel operativo. Esto sólo se alcanza a través de la manipulación de las excepciones a las reglas predominantes. Pero tales excepciones son al mismo tiempo reconocidas y codificadas y tienden a dar vida a otros juegos. Estas excepciones son contrarias a otro tipo de rigidez que, eventualmente, requiere algunas nuevas excepciones. Estas hipótesis no se pueden generalizar. Pero atraen la atención sobre el significado crucial de nuevos fenómenos que requieren una investigación ulterior, tanto en el seno de los sistemas interorganizativos como en el seno de las organizaciones que, según las circunstancias, se pueden considerar como casos especiales en la clase de los sistemas generales. El primer fenómeno que debe tenerse en cuenta es el del control o la regulación cruzada. La orientación predominante sobre el problema de la autoridad o gobierno en el seno de las organizaciones y de los sistemas siempre ha sido el del enfocar las relaciones jerárquicas. ¿No sería sensato discutir sobre esa lógica? ¿Acaso los investigadores no se han desviado con frecuencia de la ideología jerárquica predominante, aunque hayan tratado de combatirla, y no han aceptado acaso a priori una equivalencia aproximada entre autoridad jerárquica y control social? Puede ser que estos fenómenos de relaciones cruzadas, que resultan más vinculantes para los jugadores sin colocarlos en una posición de dependencia directa, sean en definitiva mucho más importantes que la autoridad jerárquica. Un segundo fenómeno, la regulación a través de la excepción, debería recibir mayor atención. Eludiendo con éxito las reglas que gobiernan los juegos fundamentales del sistema se puede participar en su gobierno. Esta hipótesis exige una reconsideración de las relaciones entre el elemento formal y el informal. En este sentido, el argumento tradicional ha sido que el campo está estructurado por el elemento formal, y que el elemento informal que se desarrolla fuera de las escapatorias constituye una excepción más o menos tolerable en la estructura formal. Sucesivamente, el modo de razonar sobre las relaciones humanas se ha desarrollado desde la perspectiva según la cual

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la vida real de una organización consiste en lo informal, y que el elemento formal sólo es una superestructura de poca importancia. Al análisis de las organizaciones se podría aplicar otro tipo de lógica. Dicha lógica consiste en considerar lo formal como necesaria respuesta al chantaje de lo informal, una forma para gobernar estructurando y estabilizando los juegos de poder que se desarrollan de forma natural en las áreas de incertidumbre vinculadas a actividades interdependientes (Crozier, 1964). Pero este razonamiento se debería completar con una distinción complementaria. En lugar de contraponer tan sólo lo formal y lo informal, se debería contraponer también el juego regular que tiene lugar en torno a una estructura formal y a un juego informal y un segundo juego, para iniciados, que surge del primero. Este último es el juego de la excepción a través de la cual se puede resolver el difícil problema de las relaciones entre los juegos. La mayor parte de los sistemas se gobierna y resuelve las contradicciones gracias a la debilidad de sus modelos de control social. El análisis sistémico sobre todo debería tratar de descubrir las propiedades y las consecuencias del segundo tipo de juego. Esta hipótesis contradice el planteamiento del análisis institucional tradicional, según el cual los comportamientos reales se pueden deducir de la historia de las estructuras, de la historia de las mentalidades o de las renovaciones procedentes de las instituciones formales, inducidas por las oposiciones y por las revueltas.

2.4

El problema del cambio

En general, la literatura sobre las relaciones entre organización y entorno no tiene en cuenta el problema del cambio, ni tampoco la literatura sobre los sistemas organizativos. Aparentemente, la línea de pensamiento inspirada por el modelo de las contingencias estructurales parecía capaz de abrir una rendija a la comprensión del cambio. Si se encuentra una correlación suficiente entre un cierto tipo de entorno y un cierto tipo de estructura organizativa, se puede deducir una tendencia natural a la evolución y determinadas fuentes de cambio. Esta forma de razonar es seductora, pero peligrosa. Las regularidades entre ciertos estados del entorno y ciertos estados de la organización y de su funcionamiento no hacen posible proponer leyes generales. A lo sumo sugieren prescripciones normativas. Dicha orientación se ha puesto de relieve por autores como Burns y Stalker (1961) y Lawrence y Lorsch (1967). Pero más allá del aspecto normativo siempre queda un cierto tipo de determinismo. Un entorno de cierto tipo requiere una organización de cierto tipo, única que puede dar los mejores resultados posibles. Si en cada momento

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dado una organización no tiene las propiedades estructurales correspondientes a las demandas del entorno, presumiblemente se encuentra en una posición muy difícil y, a menos que no acepte el riesgo de ser eliminada, debe cambiar su naturaleza. Pero las propuestas lógicas del modelo de las contingencias estructurales, generalizadas de esta forma, no rigen para la verificación empírica. Como ha puesto de manifiesto Pennings (1974), las organizaciones tienen mucho éxito cuando transgreden las leyes del modelo y cuando la conclusión normativa no puede ser sostenida por ningún determinismo empírico. Estos estudios han provocado un cambio decisivo en el modelo universalista dominante. Pero sus autores, incluso aquéllos como Perrow (1972b) Y Thompson (1967), se han liberado con dificultad de su lógica. Ellos no consiguen considerar la capacidad organizativa o sistemática para resolver los problemas de las relaciones entre una organización y su entorno como un fenómeno humano complejo, y no como una variable dependiente o una cuestión sujeta a decisión. Un modelo de gobierno -basado en una doble serie de juegos contradictorios con un tipo dominante de estrategias defensivas y con una posible apertura para las estrategias ofensivas de un pequeño grupo de dirigentes, seleccionados en virtud de su capacidad para comprender intuitivamente el sistema- no se puede considerar como determinado por el entorno que estructura. Tampoco es el resultado de decisiones deliberadas tomadas con la ayuda de hábiles expertos. Representa una capacidad colectiva constituida a través de los intentos y los errores de la historia por resolver el problema de los entornos y externos de la organización. Se podría argumentar que el ejemplo de las instituciones públicas locales en Francia es muy específico y que las organizaciones que tienen finalidades más claras y son más directamente objeto de las sanciones del entorno no se desarrollan de forma tan compleja. Este problema no se puede resolver de modo demasiado apresurado. Para las organizaciones más simples, al igual que para las complejas, la capacidad colectiva es la variable decisiva para su actividad. En otras palabras, el conjunto de los juegos aplicados en una organización o en una red interorganizativa, así como su regulación, constituyen un sistema. Este sistema es el que tiene la capacidad para encontrar soluciones a los problemas del entorno. Un sistema dominado por juegos defensivos o burocráticos tiene mayores dificultades para resolver los problemas vinculados a la necesidad de adaptarse a un entorno turbulento. Pero si la regulación de estos juegos se realiza así, surgirán figuras carismáticas que ofrecerán una solución intuitiva al problema del cambio y de la adaptación. Por lo tanto, cualquier indicación normativa debería tener en cuenta la capacidad de captación del sistema. Bajo determinadas condiciones, por ejemplo, si los 482

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participantes no consiguen aplicar los juegos impuestos por estas informaciones, es preferible reforzar el mecanismo integrativo de centralización en torno a individuos y a grupos capaces de una adaptación rápida, más que transformar toda la estructura de forma que se adapte a la naturaleza del problema. Para una revisión de la teoría de las organizaciones es indispensable una nueva orientación. Nuestros conocimientos sobre el proceso de captación colectiva de nuevos modelos de relaciones humanas son muy escasos. Lo que se conoce de la captación al nivel de grupo -que en general es una conjetura sobre lo que se conoce de la captación individual- con demasiada frecuencia se extrapola apresuradamente a nivel de la organización como tal. La literatura sobre el cambio ha tenido hasta ahora poco en cuenta la dimensión sistémica de las organizaciones (Bennis, 1966; Bennis, Benne y Chin, 1964). Ya es tiempo de progresar en esta dirección. Desafortunadamente, la experimentación en este nivel es muy difícil. Un modo de procedimiento alternativo implica el estudio de reformas continuamente intentadas, que rara vez han tenido éxito, en el ámbito de la administración pública. Más allá de las dificultades que crea, dicha estrategia requiere un planteamiento mucho menos formalizado y, al menos parcialmente, plantea el debate sobre los progresos realizados en el campo de la cuantificación. Sin embargo, tiene la ventaja de atenerse al método experimental, y puede producir conclusiones acumulativas sobre las condiciones, las posibilidades y los límites de los procesos de captación colectiva en las organizaciones y en los sistemas organizativos.

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CID LAS CINCO PARTES FUNDAMENTALES DE LA ORGANIZACION Henry Mintzberg

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LAS CINCO PARTES FUNDAMENTALES DE LA ORGANIZACION Henry Mintzberg

En el capítulo 1 se describían las organizaciones a tenor de su uso de los mecanismos de coordinación. Percibimos que, en teoría, la organización más sencilla podía recurrir a la adaptación mutua para la coordinación de su trabajo básico de producción de un servicio o producto determinado. Sus operarios (los que realizan este trabajo básico) son por norma general autosuficientes. No obstante, a medida que la organización crece y va adoptando divisiones de trabajo más complejas, entre sus operarios aumenta la necesidad de una supervisión directa. Se necesita otro cerebro (el del directivo) para ayudar a coordinar el trabajo en su conjunto. Así pues, mientras que la división del trabajo hasta este punto se había producido entre los mismos operarios, la introducción de un directivo presenta la primera división administrativa del trabajo en la estructura, entre los que realizan el trabajo y los que lo supervisan. A medida que la organización va adquiriendo complejidad se van añadiendo más directivos, ya no sólo para dirigir a los operarios, sino también para dirigir a los propios directivos, construyéndose en consecuencia una jerarquía administrativa de autoridad. A medida que evoluciona este proceso, la organizaclOn empieza a inclinarse en mayor medida por la normalización, como medio de coordinación del trabajo en sus operarios. La responsabilidad de gran parte de esta normalización recae sobre un tercer grupo compuesto de analistas, algunos de los cuales, como puedan ser los analistas de estudios del trabajo y los ingenieros industriales, se ocupan de la normalización de los procesos de trabajo; otros, como los ingenieros de control de calidad, los contables, los planificadores y los programadores de producción, se concentran en la normalización de los resultados; mientras que otros pocos, como los técnicos de personal,

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se encargan de normalizar las habilidades (aunque la mayor parte de la normalización de este tipo se produce fuera de la organización, antes de que los operarios sean contratados). La introducción de estos analistas trae consigo un segundo tipo de división administrativa del trabajo entre los que lo realizan y los que lo normalizan. En el primer caso, los directivos asumían una responsabilidad propia de los operarios, correspondiente a parte de la coordinación de su trabajo, reemplazando la adaptación mutua por la supervisión directa, mientras que ahora vemos que los analistas asumen la responsabilidad de los directivos (y de los operarios) reemplazando la supervisión o la adaptación mutua por la normalización. Anteriormente, el operario perdía parte del control sobre su trabajo, mientras que ahora es también el directivo quien pierde ese control a medida que los sistemas diseñados por los analistas se responsabilizan cada vez más de la coordinación. El analista «institucionaliza» el trabajo directivo. Acabamos con una organización que consiste en un núcleo de operarios, que realizan el trabajo fundamental de producción de servicios y productos, y un componente administrativo de directivos y analistas que se responsabilizan parcialmente de la coordinación de su trabajo; lo cual nos conduce a la descripción conceptual de la organización mostrada en la figura 1, imagen a la que seguiremos recurriendo a través del libro, adaptada a veces para mostrar los flujos, y modificada otras para ilustrar estructuras especiales. Surge el hecho como el «logotipo» o símbolo de la obra. En la base del logotipo encontramos el núcleo de operaciones, dentro del cual los operarios realizan el trabajo fundamental de la organización: las tareas de input, proceso, output y apoyo directo relacionadas con la producción de servicios o productos. Justo encima vemos al componente administrativo, dividido en tres partes. En primer lugar encontramos a los directivos, divididos a .su vez en dos grupos: los que ocupan el estrato superior de la jerarquía constituyen, jU}lto con su staff personal, el ápice estratégico; los que se sitúan por debajo de éstos, vinculando dicho ápice con el núcleo de operaciones mediante la cadena d~ mando constituyen la línea media. A su izquierda se sitúa la tecnoestructura, donde los analistas desarrollan su labor de normalización del trabajo ajeno, aplicando también sus técnicas analíticas a fin de facilitar la adaptación de la organización a su entorno. Por último, añadimos un quinto grupo, el staff de apoyo, que figura a la derecha de la línea media, y que respalda el funcionamiento del núcleo de operaciones por vía indirecta, es decir, aparte del flujo fundamental de trabajo operativo. El staff de apoyo ha recibido una atención prácticamente nula en la literatura sobre la estructuración organizativa, pero, al echar una ojeada rápida al diagrama de cualquier organización de cierta envergadura, resulta evidente que se trata de un 488

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importante segmento que no debe confundirse con los otros cuatro. Serían ejemplos de grupos de apoyo en una empresa de fabricación típica el departamento de investigación y el desarrollo, el bar restaurante, la asesoría jurídica, el departamento de relaciones públicas, la sección de pagos de nómina y la sección del correo. La figura 1 muestra un reducido ápice estratégico conectado por una línea media que se ensancha hasta llegar a un amplio y achatado núcleo de operaciones. Estas tres partes de la organización aparecen como una secuencia ininterrumpida para indicar que suelen estar conectadas mediante una única línea de autoridad formal. La tecnoestructura y el staff de apoyo están situados a uno y otro lado para indicar su separación de dicha línea principal de autoridad, influyendo en el núcleo de operaciones de modo indirecto. Puede que sea pertinente relacionar ahora este esquema con algunos de los términos utilizados con frecuencia en las organizaciones. El término «man-

Ápice estratégico

Línea

media

Núcleo de operaciones

FIG.

l.-Las cinco partes fundamentales de la organización.

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dos intermedios», aun sin llegar a definirse detalladamente en la mayoría de los casos, incluye por regla general a todos los miembros de la organización que no están situados en el ápice estratégico ni en el núcleo de operaciones; así pues, de acuerdo con nuestro esquema, los «mandos intermedios» abarcarían tres grupos claramente diferenciados: directivos de línea media, analistas y staff de apoyo. No obstante, y para evitar confusiones, utilizaremos el término nivel intermedio para describir conjuntamente a los tres grupos, reservando el «mando» para los directivos del ápice estratégico y de la línea media. Cabe también situar la palabra «staff» dentro de este contexto. En un principio, el término se utilizaba en la literatura en contraposición a «línea»; en teoría, los puestos de línea suponían una autoridad formal para tomar decisiones, en contraposición con los puestos de staff, que se limitaban a asesorar (asumiendo lo que se ha denominado en alguna ocasión autoridad «funcional», en contraposición a la autoridad formal o