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Luego de décadas de gobiernos autoritarios, a partir de los años ochenta los países de América Latina fueron progresivamente uniéndose al campo democrático. Sin embargo, estas democracias restauradas no constituyen regímenes totalmente representativos, son las herederas de las dictaduras, cuando no sus

A la sombra fie las

prisioneras. Los juegos de coerciones que los autoritarismos imprimieron a la cultura política la afectan tanto como los arreglos institucionales que establecieron. La multiplicación de las democracias aparentes, de cuasi democracias sesgadas en diversos grados que sólo mantienen la técnica de acceso al poder, es decir, los procedimientos electorales, y no el Estado de derecho y el respeto por las minorías, torna necesaria una reflexión empírica y sin preconceptos sobre la imperfección del sistema, la permanencia de los espacios autoritarios, el déficit de poder púoico y la precariedad institucional. íal como sostiene Main Rouquié; "La democracia no está inscripta en la naturaleza. Es una construcción cultural compleja, azarosa, que avanza por ensayo y error*. En A la sombra de las dictaduras, Rouquié intenta captar en su génesis y su singularidad los múltiples desafíos que enfrenta la democracia en América Latina. De manera clara y precisa presenta, a partir de la experiencia latinoamericana, elementos de reflexión sobre el sistema democrático, sus paradojas y sus

La democracia en América Latina

límites. Casi treinta años después de la publicación de su ya clásico El ístado militar en América Latina Alain Rouquié evalúa en este nuevo ensayo la capacidad de la democracia de resistir a sus demonios.

Alain Rouquié

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SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO A LA SOMBRA DE LAS DICTADURAS

.eys, México, París, noviembre de 2005, cap. 2, pp. 49-73.

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Véanse el capítulo m y "L'influence de la Maestra compromet la re forme de l'éclucation mexicaine", en Le Monde, 24-25 de diciembre de 2006. 38 Véase "Heranga polémica. Fim da cobranga do imposto sindical obli gatorio suiprende centráis sindicáis", en O Globo, 18 de octubre de 2007.

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hasta del código jurídico, como la ley fundamental boliviana promulgada en enero de 2009. Pero las reformas de conveniencia personal a menudo tienen otro objetivo: el de perpetuarse en el poder, para un presidente feliz y popular. Contra el continuismo de los patriarcas vitalicios, el constitucionalismo latinoamericano del siglo XX generalmente introdujo en la ley fundamental la prohibición de la reelección del jefe del Ejecutivo, y en ocasiones hasta de todas las funciones electivas (alcaldes, parlamentarios). Esta prohibición pudo ser absoluta, como en el México posrevolucionario. O bien la prohibición sólo remitía al carácter consecutivo de los mandatos. La reelección para un mandato consecutivo hace su aparición en 1949 en Argentina. Según los opositores, era el principal objetivo de la nueva Constitución social que deseaba Perón. Esta cláusula, por otra parte, fue suprimida en la Constitución argentina de 1957. Más recientemente algunos presidentes, que se habían vuelto populares por su acción victoriosa contra la inflación (Argentina, Brasil), o por haber mejorado las condiciones de seguridad (Perú, Colombia), hicieron votar la autorización de la reelección presidencial por un segundo mandato. Y la aprovecharon en forma inmediata, a contrapelo de los principios elementales del derecho. Los regímenes andinos refundadores inscribieron así la reelección presidencial para un solo mandato en las Constituciones de Venezuela, de Ecuador y de Bolivia. En México, la prohibición de cualquier segundo mandato, así fuera tras cierto intervalo de tiempo, sigue siendo un principio sagrado. La mayoría del resto de los países del continente, como Chile, Uruguay o los Estados centroamericanos (y sobre todo Honduras, como se lo pudo apreciar en junio de 2009), no permiten la reelección inmediata: de este modo, tratan de señalar la ruptura con las dictaduras y expresar su rechazo a las autocracias electivas. Pero la tentación del tercer mandato, hasta de una posibilidad ilimitada de reelección, se afirma en ocasiones como un resurgi-

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miento modernizado de una vieja cultura anticompetitiva. Así, Fujimori, en Perú, intentó (por otra parte sin gran éxito) imponer una interpretación capciosa de la Constitución que él mismo había promulgado. Hugo Chávez, por su parte, franqueó la línea sin preocuparse demasiado por la legalidad: cuando su proposición de reelección ilimitada del jefe de Estado fue rechazada en diciembre de 2007 por los electores venezolanos, la hizo aprobar por una nueva consulta, el 15 de febrero de 2009, teniendo cuidado, esta vez, de extender el derecho a la reelección a los elegidos locales. No es seguro que Evo Morales o Rafael Correa asuman el riesgo de seguir el ejemplo de su aliado bolivariano, aunque sin duda no lo excluyen. Y tampoco es seguro que esta posibilidad constitucional garantice al coronel Chávez ser reelegido en 2012, ¡incluso hasta 2030! Pero la argumentación expresada por el gobierno venezolano para justificar esta reforma no está muy de acuerdo con el espíritu y la letra de la democracia representativa, porque ella equivale a pretender que en virtud de la construcción en curso del "socialismo del siglo xxi", una alternancia electoral sería contraria al "sentido de la historia" y, por tanto, intolerable. El presidente Lula da Silva, por su parte, en la cumbre de su popularidad resistió a las presiones interesadas de sus amigos. Claramente indicó que pretendía respetar la Constitución brasileña y que un eventual tercer mandato no estaría en el interés de la democracia. La reelección múltiple (hasta indefinida) del jefe de Estado, en efecto, implica un rechazo a las coerciones institucionales y la voluntad de ponerse por encima de las leyes que garantizan el buen desarrollo de la vida política y de la coexistencia social, porque la democracia es el "gobierno de las leyes", y no el "gobierno de los hombres",39 como recuerda oportunamente Norberto 39 Norberto Bobbio, Le Futur de la démocratie, París, Seuil. 2007, p. 202 [trad. esp.: El futuro de la democracia, Barcelona, Plaza &. Janes, 1985].

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Bobbio. Curiosamente en Rusia, un país cuya historia en su totalidad vuelve la espalda al pluralismo representativo, el presidente Putin mismo, pese a su popularidad y a su concepción limitada y vertical de la democracia, no se atrevió a reformar la Constitución para solicitar un mandato suplementario. Prefirió, es cierto, utilizar un subterfugio hábil, convirtiéndose en el primer ministro de un presidente nombrado por él y plebiscitado en su nombre. En Argentina, la crisis de los partidos y el vacío político permitieron que el presidente Kirchner, muy popular al final de su mandato, hiciera elegir para la presidencia a su esposa Cristina Fernández. Ciertamente, no hay nada ilegal o anticonstitucional en esto, en especial cuando a diferencia de "Isabelita", viuda de Perón y sucesora del viejo general, la señora de Kirchner disponía de una experiencia política y había hecho sus pruebas en el Senado. Pero los arreglos familiares, las transferencias dinásticas de popularidad, incluso conducidos de manera perfectamente transparente y competitiva, dan cuenta de la mediocridad de la oferta política o de la necrosis de la democracia partidaria, cosa que no puede asombrar en esa circunstancia, teniendo en cuenta la "verticalidad" consustancial del movimiento peronista y sus derivados. Las reformas constitucionales, cuando son impuestas por dirigentes en funciones y que pretenden permanecer en ellas, incluso cuando son ratificadas por el sufragio universal, socavan la cultura cívica. Contribuyen a erosionar la confianza de los ciudadanos en la clase política, pero también a relativizar a sus ojos el respeto a las instituciones y, por tanto, a la autoridad de la ley. Así, según una encuesta realizada en 17 países entre 1996 y 2000, sólo el 24% de los latinoamericanos declaraban creer que en sus países todos los ciudadanos son iguales ante la ley. La misma encuesta revelaba que en 13 países sobre 17, la cantidad de ciudadanos que no creían que las leyes eran respetadas y aplicadas no

había dejado de crecer -y a veces muy fuertemente- durante el período de referencia.40 ¿Cómo es posible convencerse de la honestidad de las competencias electorales y de la igualdad jurídica de los ciudadanos si las dudas referentes a la ley son tan ampliamente compartidas? El poco respeto manifestado por algunos jefes de Estado por la ley fundamental no contribuye a mejorar la imagen del orden jurídico y del sistema representativo a los ojos de los ciudadanos.

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LA POLÍTICA DE SÍSIFO Desde hace cerca de dos siglos, los Estados latinoamericanos tienen gobiernos representativos que extraen su legitimidad de la soberanía popular. Sin embargo, no cabe ninguna duda de que la democracia competitiva y pluralista tardó en arraigarse. Tocqueville observaba que América meridional no podía "soportar la democracia". Sin libertades ni igualdad, las repúblicas rendían homenaje al ideal representativo soslayándolo y violándolo de múltiples maneras, de las más groseras a las más sutiles. En efecto, en el curso de su historia, América Latina fue un verdadero laboratorio de trucaje político. En una impresionante panoplia, experimentó los diversos avatares del poder autoritario instaurado en nombre de la voluntad del pueblo y de la democracia. Las dictaduras más rupestres, los sultanatos familiares y las autocracias monopartidarias raramente se desinteresaron de los plazos electorales y del multi-partidismo, hasta de las cláusulas de no reelección. Elecciones condicionadas, Parlamentos títeres, autoritarismo competitivo y clientelismo estatal son otras tantas figuras de una democracia de las apariencias. Y no sin razón América La40 Encuesta Latinobarómetro, en CEPAL, Cohesión social, inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe, Santiago, 2007, pp. 74-77.

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tina es considerada como la tierra clásica del fraude electoral. A este respecto, es preciso comprobar que el México de la dominación "revolucionaria", durante más de medio siglo, elaboró las formas más sofisticadas (y el vocabulario correspondiente) de control de los electores, de manipulación de los sufragios y de "corrección" en el recuento de votos.41 La lógica en obra, en estos sistemas criptoautorita-rios y seudorrepresentativos, es de una gran sencillez: el pluralismo y la competencia política, llegado el caso, pueden ser autorizados temporalmente (como en el Paraguay de Stroessner), o localmente, con la condición de que el "titular" del poder real, hombre o partido, no corra riesgos de ser cambiado. De algún modo, nos enfrentamos con democracias no schumpeterianas. Evidentemente, estas parodias de representación, estos autoritarismos maquillados de elecciones decorativas no contribuyeron a dar una buena imagen de la democracia en el subcontinente. En virtud de esta experiencia secular de perversión o de confiscación de los regímenes representativos, hasta se ha vuelto sospechosa, y más sospechosa que en otras partes. Los desvíos del pasado no incitan a la confianza. Y la sospecha no es sólo retrospectiva. La memoria colectiva alimenta una desconfianza constante respecto de las democracias restauradas. Por cierto, el proyecto democrático, por definición, nunca es perfecto. La desconfianza y el escepticismo son inseparables de los regímenes representativos.42 De alguna manera, la decepción selectiva forma parte del sistema. Las promesas y los programas no son compromisos contractua41 El vocabulario mexicano es muy rico y preciso para designar las diver sas figuras del trucaje electoral. Desde la exclusión de la mesa electoral del elector sospechoso (el ratón loco) hasta el relleno de las urnas (los tacos)... 42 Como lo muestra Pierre Rosanvallon en La Contrc-démocratie. La politique á l age de la défxance, París, Seuil, 2006 [trad. esp.: La contrademocra cia. La política en la era de la desconfianza, Buenos Aires, Manantial, 2007].

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les. En consecuencia, un dirigente electo se vuelve sospechoso no bien llega al poder, ya sea que olvide sus promesas, o que intente ir más allá de éstas. En ocasiones, prometió más de lo que habría debido y se revela incapaz de poner en práctica su plataforma electoral. En otras circunstancias, el discurso no tiene más que una lejana relación con las intenciones reales. Ahora bien, esos desfases (o desfasajes) son particularmente frecuentes y espectaculares en América Latina. Podrían ofrecerse múltiples ejemplos de "olvido" de las promesas electorales o de políticas diametralmente opuestas a los compromisos de campaña. Hemos visto cómo, en Perú, Alberto Fujimori, elegido con la ayuda de la izquierda, se apuró en aplicar con la mayor brutalidad el tratamiento de choque liberal prometido por su adversario. En Venezuela, el presidente Carlos Andrés Pérez, jefe del partido socialdemócrata (Acción Democrática) había dejado el recuerdo de un jefe de Estado progresista y social durante una primera presidencia (1974-1979), apoyada por el boom petrolero de 1973. Fue reelegido en 1988 en una coyuntura particularmente sombría. El contragolpe y la caída de los precios le hicieron dar un viraje de 180 grados respecto de las expectativas y la retórica optimista de su campaña. Un plan riguroso que preveía la liberación de los precios y el abandono de la mayoría de los pro- ¡ gramas sociales estuvo precisamente en el origen de los motines del Caracazo, reprimidos con tanta violencia. Y fue contra esta política liberal inesperada que los oficiales jóvenes se sublevaron dos veces seguidas en 1992. Las retractaciones politiqueras abundan en América Latina. Algunas son más flamígeras que otras. En 1989, en Argentina, el candidato peronista renovador se inscribe en una tradición política nacionalista, estatista y social. Durante su campaña electoral, anuncia que prepara un "salariazo" y una "revolución productiva". Su principal eslogan, "Síganme", no brilla por la precisión y la claridad, pero tiene el mérito

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de preservar a electores habituados a las promesas confusas y en ocasiones contradictorias del peronismo. Desde su llegada al poder, Carlos Menem se acerca a los sectores de negocios, llama al Palacio de Hacienda a un representante del gran empresariado, emprende la apertura unilateral y la desregulación de la economía. Durante diez años, Menem pri-vatizará las empresas estatales, transferirá al mercado los servicios públicos, contribuirá mediante la sobrevaluación del peso a des industrializar el país. En suma, gobernará en las antípodas del "primer trabajador", a quien reivindica, y se dedicará a desmantelar el modelo socioeconómico heredado del peronismo original. Los cambios bruscos de orientación política, por supuesto, pueden depender de una duplicidad demagógica. También pueden explicarse por un cambio de coyuntura y una imposibilidad material de poner en práctica el programa electoral. La volatilidad macroeconómica, en efecto, es una de las características principales de América Latina. Las fases de prosperidad y de recesión se suceden aquí en virtud del carácter volcado hacia el exterior de las economías y de su dependencia, en grados diversos, de la exportación de materias primas y de las inversiones extranjeras. Se ha detectado así, durante los últimos veinte años, una crisis financiera cada cinco años en el continente... En tales condiciones, ni la continuidad ni la previsibilidad de las políticas están garantizadas. Y en forma permanente se vuelve a representar el mito de Sísifo. Como resultado, se puede comprender que la opinión se aleje de la democracia o se dé como consigna: "¡Que se vayan todos!". Solamente un latinoamericano sobre cinco tiene confianza en los partidos políticos. Los Parlamentos son rechazados por el 70% de los electores. Cerca de tres cuartos de éstos aceptarían tener una democracia sin Congreso ni partidos.43 La decepción 43

Según Latinobarómetro, en The Economist, 15 de noviembre de 2008.

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frente a las promesas no cumplidas y a la democracia de las vacas flacas se traduce en la hostilidad para con las instituciones específicas de los regímenes representativos. Es lógico que el Legislativo simbolice la democracia representativa. En especial cuando la primera preocupación de las dictaduras siempre es cerrar o amordazar las asambleas y prohibir los partidos. Y los regímenes autoritarios generalmente se justifican condenando los parloteos parlamentarios y la demagogia partidaria. Pero a los ojos de la opinión pública de hoy en día, partidos y parlamentarios parecen alejados de la sociedad y de sus problemas. Sus debates parecen opacos; sus procedimientos, inútilmente lentos. Se los sospecha de tener arreglos inconfesables y convenios oscuros. Cuando no se les incrimina deshonestidad lisa y llana, se denuncia su ineficacia frente a la urgencia de los problemas nacionales y de las dificultades cotidianas de los ciudadanos. Los diputados y los senadores a menudo son percibidos como los defensores de causas particulares, más que como legisladores al servicio del interés general. Claro que, en algunos países, partidos y Parlamentos parecen complacerse en responder con exactitud a la imagen caricaturesca que la opinión tiene de ellos. Las luchas politiqueras y las tácticas partidarias parecen motivarlos más que el bien común y la "salvación de la patria". Es así como el antiparlamentarismo florece en la actualidad en América Latina como en los mejores días de los años cuarenta del siglo pasado. Y en varios Estados se asiste al derrumbe del sistema de los partidos y a la instauración de regímenes desprovistos de oposición estructurada y de verdaderas fuerzas políticas de gobierno. Hemos visto así como el Movimiento al Socialismo (MAS) decía ser no un partido (horresco refe-rens), sino un simple "instrumento político" con miras a favorecer la emancipación del pueblo. Rafael Correa, en Ecuador, improvisó una máquina electoral apta para ser elegido, pero ésta no tiene casi existencia, mientras que las fuerzas

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del "régimen de los partidos" son desacreditadas y desvitalizadas. Chávez, por su parte, vacila entre apoyarse en un partido dominante y recurrir a un dispositivo de "democracia directa", colocado bajo el control del presidente. Parecería que hasta ahora no tuvo mucho que resolver. Gobierna sin partido y casi sin Parlamento, en la medida en que éste, monocolor, está particularmente inclinado a delegar en el Ejecutivo sus poderes y a registrar sin reserva todas sus decisiones. Es cierto que la oposición, largo tiempo dividida sobre la estrategia que debe seguir, todavía no ha logrado superar el derrumbe de las fuerzas tradicionales que, hace más de cincuenta años, fundaron la democracia venezolana. Tras la debacle de 2001 en Argentina, el partido radical casi ha desaparecido de la escena como fuerza política nacional y el peronismo hizo un retorno violento, reduciéndose de algún modo el pluripartidismo a un "pluriperonismo". Por cierto, la oposición no carece de personalidades activas ni de grupos políticos dinámicos, pero todavía no se ha visto que se afirme una fuerza política creíble frente a los peronistas. Por otra parte, es notable que el gobierno de Néstor Kirchner se había apoyado electoralmente sobre una máquina electoral, el Frente para la Victoria, que desbordaba al peronismo. Durante todo su mandato hizo relucir una renovación de la izquierda argentina mediante la creación de una fuerza política "transversal", pero ésta nunca vio la luz del día. Tras haber pasado el relevo y la Casa Rosada a su esposa, Néstor Kirchner se consagró a reconstruir un Partido Justicialista fiel a los intereses políticos familiares, mientras que el peronismo sigue dispersándose y alimentando a la oposición. En Colombia, Alvaro Uribe, disidente del partido liberal, malogró el bipartidismo tradicional que había asegurado la estabilidad de una democracia a la ateniense, pero todavía no construyó una fuerza política susceptible de sobrevivirlo.

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Tal vez se asiste, un poco en todas partes en el mundo democrático, a cierto debilitamiento de las identidades políticas, consecuencia del fin de la Guerra Fría, de la victoria ideológica del fundamentalismo del mercado, y tal vez también del rol invasor de la comunicación política. Así, no es imposible que la crisis global de 2008-2010 invierta la tendencia y confiera a los partidos políticos una renovación de legitimidad. Como quiera que sea, en América Latina, la erosión del rol de los partidos y de su centralidad en la vida política está estrechamente ligada a las movilizaciones de la sociedad civil y a las tentaciones plebiscitarias. Las vastas movilizaciones sociales que tuvieron lugar a fines del siglo xx y después de 2000 en diferentes países del continente son manifestaciones sectoriales que ignoran a los partidos. Cuando esos movimientos se eternizan, adoptan repertorios de intervención muy variados: ocupación de espacios públicos, asambleas territoriales permanentes o asociaciones de defensa selectivas. No sólo esas modalidades de acción no engendran organizaciones partidarias, sino que son utilizadas contra las fuerzas políticas en funciones y la política que éstas sostienen o que no combaten con la suficiente eficacia. La democracia de la calle es esencialmente defensiva, hace avanzar causas limitadas, circunstanciales. Puede hacer retroceder a un gobierno en un campo específico o desestabilizarlo, pero no podría reemplazarlo, en especial cuando a menudo da lugar a discordancias paralizantes. Así, en Argentina, en 2001, las organizaciones de desocupados (piqueteros) cortaban las rutas para exigir ayudas sociales y un cambio de modelo económico, ya que el régimen que tenía lugar les había hecho perder su empleo. En forma paralela, los poseedores de depósitos bancarios (bloqueados por el gobierno para detener la fuga de capitales) manifestaban ruidosamente su oposición por medio de utensilios de cocina (cacerolazos) con el objeto de recuperar en dólares sus ahorros y, por tanto, eternizar el sistema iluso-

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rio de convertibilidad, que estaba sin embargo en el origen de la crisis. La dispersión corporativa no puede reemplazar con eficacia a las instituciones representativas. El recurso a la consulta frecuente del pueblo, por el sesgo del referendo de iniciativa popular, o del escrutinio revocatorio, puede, llegado el caso, enriquecer verdaderamente la democracia representativa. Las decisiones tomadas directamente por el conjunto del cuerpo electoral sobre una cuestión específica, en efecto, confieren a ésta una legitimidad superior. Pero el referendo no puede ser un medio de gobierno, porque entonces induce una delegación de poder que vacía de su sustancia a las mediaciones y los contrapesos de la democracia. Y si se conocieron dictaduras de partido, hasta el día de hoy nunca se vio funcionar de manera satisfactoria y duradera una república representativa sin partidos. La democracia directa, pensaba Rousseau, no conviene a los hombres; "sólo un pueblo de dioses" podría practicarla.44 Y únicamente los partidos están en condiciones de efectuar la conjunción de intereses diversos luego de síntesis múltiples, de jerarquizarlos, de proponer prioridades para gobernar. El desencanto democrático en América Latina y la desconfianza para con los partidos no provienen tan sólo de la perversión histórica de los regímenes representativos o, más recientemente, de las regresiones sociales a las que estuvieron asociados: otro factor ha venido a sumarse a ellas. En efecto, también América Latina padece la transformación global de las prácticas políticas inducidas por el individualismo, la mediatización y la omnipresencia de las técnicas de comunicación de masas. La democracia ya no vive en ninguna parte en el mundo en la era de los notables o de

los partidos con identidades fuertes y permanentes, hasta hereditarias. En adelante se somete a la opinión, por definición volátil, inconstante y poco informada.45 Los dirigentes padecen la tiranía de los sondeos. Se gobierna en el día a día, con el correr de la actualidad cotidiana y de las emociones del momento. Hay que seducir a corto plazo. La táctica reemplaza a la estrategia, la forma al contenido. La "democracia del público",46 según Bernard Manin, en virtud de la cual el ciudadano-espectador evalúa la política como representación -un tercer sentido de este concepto- también se adueñó de América Latina. Se ha adaptado a un contexto social específico, pero su gramática sigue siendo la misma. La prensa escrita y la radio, cada una a su turno, han correspondido a un tipo de práctica política; hoy vivimos bajo el imperio de las imágenes. Un relato de vida atractivo vale más que un programa, la puesta en escena es decisiva: "El candidato es el mensaje". La televisión, que sobrevalora la imagen, fugaz y superficial, libra a la política a los métodos de los publicitarios y a la persuasión clandestina. Los profesionales del marketing y los spin doctors no son menos solicitados en América Latina que en Europa o Estados Unidos, con vistas a las consultas electorales. La omnipotencia de los impuestos y el dispositivo televisivo mismo tienden a personalizar la vida política y a presidencializarla. Por eso el debate alrededor del parlamentarismo como medio de reforzar la estabilidad política -por el sistema del primer ministro fusible, muy activo en los años noventahoy ha sido abandonado.47 En 1993, los

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44

En el Libro m, cap. iv de El contrato social (1762), Rousseau añadía

que "de tomar el vocablo en todo el rigor de su acepción habría que decir que no ha existido nunca verdadera democracia".

45

Véase Jacques Julliard, La Reine du monde. Essai sur la démocratie d'opinion. París, Flammarion, 2008. 46 Bernard Manin, Principes du gouvemement représentatif, París, Calmann-Lévy, 1995 [trad. esp.: Los principios del gobierno representativo, Ma drid, Alianza, 1998]. 47 Véase sobre todo, a este respecto, Juan Linz, Arturo Valenzuela et ai, The Failure of Presidential Democracy, Baltimore, The John Hopkins Uni-

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brasileños confirmaron por referendo su preferencia por- el régimen presidencial, mientras que la Constitución de 1988 era de espíritu parlamentario. En los Estados que introdujeron la función de primer ministro o su equivalente (Perú, Argentina), el jefe de gobierno ya casi no es otra cosa que un simple "colaborador" del presidente. Esta evolución es tanto más sensible en América Latina cuanto que, por diferentes razones socioeconómicas y culturales, la televisión es particularmente influyente. Entre las "instituciones" en las que los latinoamericanos tienen la mayor confianza, fuera de la Iglesia, ésta ocupa incluso la primera fila. Dicen que merece dos veces más confianza que los Parlamentos, tres veces más que los partidos políticos...48 En Brasil se dice que la cadena Globo "hace" a los presidentes. Exageración tropical, tal vez, pero no obstante Lula realmente fue víctima tres veces de las elecciones políticas de este imperio de la comunicación. En México, las dos grandes redes (Televisa y Azteca) sin duda contribuyeron a la alternancia de 2000, porque garantizaba la continuidad de sus privilegios comerciales. En 2006, el candidato del PRD no sólo tuvo que enfrentar al partido en el poder, al gobierno y al sector privado, sino también la hostilidad sin disimulo de las dos grandes redes televisivas. En Venezuela, Hugo Chávez llegó a ser maestro consumado en la utilización de la pantalla chica. Hasta puede decirse que gobierna en y por la televisión, con un éxito innegable. El muy influyente vicepresidente de Evo Morales, Alvaro García Linera, antes de ser elegido era uno de los periodistas más escuchados de la televisión boliviana. En El Salvador, el FMLN, que hasta ahora había presentado sin éxito a ex comandantes de la

guerrilla, se llevó la presidencia en 2009 apoyando a Mauricio Funes, un comentarista estrella de la televisión... Internet es sin duda susceptible de restituir al escrito todo su lugar, pero falta mucho todavía para que en América Latina la capacidad de intercambio en red pueda hacer contrapeso a la televisión. Además, es poco probable que la función de la representación política salga reforzada por la práctica de las nuevas tecnologías. Más bien tendería a aguzar la expectativa de una democracia directa y sin intermediarios. El encuentro de una cultura de la sospecha y de la posmodernidad tecnológica también tiende a privilegiar el resultado respecto de las mediaciones complejas y la lentitud de los procedimientos en un continente donde los problemas son más graves y más urgentes que en otras partes. En adelante, la decisión instantánea prima sobre la deliberación. La magia y la emoción de las imágenes deslegitiman a las instituciones claves de la democracia. Mientras que los ciudadanos vacilan entre el activismo y la contemplación impotente, los regímenes representativos parecen aquí más sospechosos y, por tanto, más precarios que en otras partes, porque las pocas calmas democráticas que conoció América Latina con demasiada frecuencia fueron seguidas por severas regresiones, o acompañadas por graves distorsiones.

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vcrsity Press, 1994, así como Bolívar Lamouniere/ ai, A opcao parlamenta-rista, San Pablo, IDESP, 1991 [trad. esp.: Las crisis del presidencialismo, Madrid, Alianza, 1997]. 48 Según Latinobarómetro, en CEPAL, Cohesión social..., op. cit.

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LA INSEGURIDAD CONTRA LA DEMOCRACIA La exclusión y la inseguridad económica erosionaron la confianza en la democracia restaurada. La incapacidad del Estado .de garantizar la seguridad pública no afectó en menor medida la percepción de los regímenes representativos. La primera función de un gobierno, en efecto, es realmente asegurar el orden, el respeto de los bienes y de las personas, y el mantenimiento del Estado de derecho. Mientras que bajo las dictaduras las violaciones a los derechos humanos

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respondían a políticas deliberadas de los gobiernos, del retorno de la democracia se esperaba un claro retroceso de la violencia, una seguridad incrementada para todos. Ahora bien, esta expectativa a menudo fue decepcionada. Pero los actos de violencia no son ya perpetrados por el Estado o en su nombre. Ellos testimonian su debilidad y su incapacidad para contener la criminalidad. A pesar de importantes disparidades, América Latina es el continente en paz más violento del mundo, a juzgar por el número de homicidios cometidos. Por supuesto, algunos Estados latinoamericanos conocen un nivel de criminalidad inferior al de Estados Unidos, y cercano a las tasas europeas.49 Esto ocurre sobre todo en Costa Rica, en Uruguay y en Chile, país de vieja tradición democrática en el siglo XX, y también en Argentina; estos cuatro países están a la cabeza del continente en el desarrollo humano. Perú, hasta 2000, figuraba también entre esos privilegiados. No obstante, la media continental de los homicidios (por 100 mil habitantes), en 2006, es cuatro veces superior a la de Asia (Sud y Sudeste).50 La criminalidad es particularmente elevada en algunos países de América Central, en Guatemala, en El Salvador, en Honduras. En Brasil está por encima de la media continental. La tasa de homicidios en Venezuela es más del doble de la media latinoamericana... ¿Cuáles son las causas de esta violencia que los Estados parecen impotentes en detener? A menudo se relacionó criminalidad y pobreza. Sin embargo, parecería que no hay mucha correlación. Es sabido que en África, los países más 49

Fuentes: United Nations Office on Drugs and Crimes (UNODC, www.unodc. org), Survey on Crime Trenas and the Operation of Criminal 3ustice Systems, 1990-2002; PNUD, La democracia en América Latina, op. cit., y Centro de Es tudios de Justicia de las Américas, Report, 2006, 2008. 50 Como promedio gira alrededor de 20 por 100 mil habitantes en Amé rica Latina, con diferencias considerables. En 2006, la tasa de homicidios es de 1,9 en Chile y de 45 en Venezuela.

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secularmente pobres no son los menos seguros. En América Latina, las zonas más subdesarrolladas y las más desfavorecidas, como el Nordeste brasileño, las Sierras peruanas o mexicanas no son regiones de fuerte criminalidad. "El mapa de la violencia no coincide con el del hambre",51 incluso en medios urbanos, señala Angela Peralva. Por otra parte, el avance de violencia criminal que se comprobó en estos diez últimos años no corresponde a un período de recesión, sino por el contrario a una fase de prosperidad debida al boom de las exportaciones (y de las transferencias financieras de los emigrados). No obstante, entre 1999 y 2006, la tasa de homicidios se incrementó en más del 12% sobre el conjunto del continente, y en el 36,5% en Venezuela, en el 38,5% en Nicaragua, en el 48% en El Salvador, en el 75% en Guatemala (donde ya era elevado). Casi se duplicó en República Dominicana y llegó a más del doble en Perú, donde, en 2000, se hallaba entre las más bajas del continente. Por último, se disparó en México en 2006-2008, cuando en 2000 era el 50% menos importante que la media continental. Si la pobreza no es la fuente de la delincuencia y de la inseguridad, el empobrecimiento y la privación relativa constituyen por supuesto un terreno favorable. La pérdida de empleo o de ingreso, la disgregación familiar y la disolución de los puntos de referencia sociales alimentan la delincuencia. Se ha observado que es también un vector de violencia el sector informal, donde, en ausencia de un marco jurídico y contractual, la ley del más fuerte juega en plenitud.52 Esta violencia, en efecto, es en esencia un fenómeno urbano, 31 Angela Peralva, "Démocratie et violence en Amérique latine", en Pro-blémes d'Amérique latine, 23, octubre-diciembre de 1996, p. 84. Véase también Camille Goirand, "Violence et démocratie en Amérique latine", en Georges Couffignal et al., Amérique latine, 2002, París, IHEAL Y La Documentation Francaise, pp. 13-27. 52 Como lo señala Hernando de Soto al analizar el "costo" de la informalidad en Perú, en El otro sendero, Bogotá, Oveja Negra, 1987, pp. 175-200.

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más particularmente propio de las grandes metrópolis. Hoy en día Caracas, junto con San Salvador, es la capital más violenta del mundo. Durante largo tiempo Río de Janeiro ocupó la cabeza de esta clasificación, con una tasa de homicidios que duplica a la del conjunto de Brasil, ya muy elevada,53 seguida por San Pablo. Porque es allí donde se codean el lujo obsceno y la miseria, los pudientes y los sin empleo, los ciudadanos integrados y los subciudadanos excluidos. El abismo de la fractura social y el efecto de demostración sobre los más desfavorecidos inducen conductas de compensación que pueden llegar hasta la criminalidad. Así, en los barrios pobres y las villas miseria de Río de Janeiro, de Caracas, de México o de Tijuana, se detectaron prácticas populares de integración individual que se apoyan en el consumo ostentoso de productos de alta gama. El dandismo vinculado con las marcas internacionales de prestigio (desde la ropa deportiva hasta el auto de lujo) es, para jóvenes marginados sin calificación ni porvenir, cuando el empleo es raro, una manera de participar en la sociedad global. Y poco importa entonces si, para asegurarse los bienes codiciados, no hay otro recurso que internarse en el camino de la criminalidad, y sobre todo del narcotráfico. Matar y ser matado, ¡pero haber vivido! La herencia de las guerras civiles y la globalización económica a menudo son mencionadas como las causas decisivas de la progresión de la violencia criminal. En América Central, la desmovilización de los combatientes de los dos campos, la diseminación de las armas de guerra y la descomposición social por cierto no pudieron ser rápidamente absorbidas. Pero no hay relación directa de causa y efecto entre los dos fenómenos. La aparición de bandas compuestas de miles de jóvenes delincuentes extremada-

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mente violentos, las maras, son ante todo una de las consecuencias indirectas de los conflictos armados. Estas bandas, reclutadas entre los emigrantes clandestinos deportados de Estados Unidos, y más generalmente entre los jóvenes desfavorecidos y sin empleo de las ciudades, causan estragos en El Salvador, en Guatemala y en Honduras. Se entregan a todo tipo de actividades criminales, del robo al tráfico de estupefacientes, pasando por la prostitución.54 Sin embargo, Nicaragua, donde los enfrentamientos entre la guerrilla Contra -suscitada y financiada por Estados Unidos- y las fuerzas sandinistas produjeron unos 45 mil muertos, presentaba en 2006 un nivel de violencia inferior al de la apacible Costa Rica.55 Honduras, base trasera de los Contras, pero que había permanecido en paz durante las convulsiones del istmo centroamericano, conoce por el contrario una tasa de homicidios diez veces superior a la de Costa Rica. Las secuelas de las guerras civiles, por lo tanto, son responsables sólo muy parcialmente del avance de la criminalidad. Sin lugar a dudas, no ocurre lo mismo con la globalización económica. Las actividades criminales sacaron el mejor partido de la circulación acelerada de los capitales, de los productos y de la información. El narcotráfico es hoy la manifestación más amplia y más rentable de la transnacionalización del crimen organizado. La amplitud del tráfico de drogas en América Latina depende ante todo de una situación geopolítica eminentemente favorable: el hemisferio occidental alberga toda la red. Primero, la fatalidad geopolítica: en el norte, el inmenso y rico mercado de consumo de Estados Unidos, cuyos gobiernos sucesivos, hasta una fecha reciente, consideraban no tener responsabilidad en ese trá54

53

El número de homicidios en Río de Janeiro alcanzó al 50 por 100 mil, contra el 25,7 en 2007 para el conjunto de Brasil.

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Sobre las maras, puede leerse a Frédéric Faux, Les Maras. Gangs d'en-fants et violences urbaines en Amérique latine, París, Autrement, 2006. ss 253 homicidios contra 318 según "Amérique céntrale, la plaie de la violence", en Le Monde, 8 de septiembre de 2007.

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fico multimillonario. En el sur, campesinos disponibles, tierras y climas propicios, regiones poco accesibles. Pero la baza fundamental de esta muy provechosa criminalidad transnacional56 es la debilidad de los Estados, de sus agencias de seguridad, de sus aparatos de justicia. Colombia, por así decirlo, abrió el camino. A partir de los años setenta, este país enfrenta, fuera del interminable conflicto armado rural, un período de incremento de la delincuencia y de la inseguridad. Asesinatos, secuestros, tomas de rehenes57 son las consecuencias del poder y las ambiciones de los carteles de la droga. Ellos financian partidos políticos y candidatos a las elecciones, y asesinan a quienes se les oponen. Se inmiscuyen en los medios financieros y las empresas para blanquear el dinero sucio. Su penetración en las más altas esferas del poder hizo temer en ocasiones que Colombia se transformara en un narco-Estado, cuando la guerrilla de las FARC (tanto como los paramilitares antiguerrilla) colaboraba en grados diversos -y por las necesidades de su causa- en el muy provechoso tráfico. La guerra de la droga llevada a cabo por Estados Unidos al interceptar la ruta de Colombia obligó a los traficantes a desplazarse a México para encontrar otros caminos de acceso al mercado estadounidense. La explosión de violencia que conoció México desde 2006, la audacia de los atentados, su índole especta56 Sobre esta economía criminal internacional, puede consultarse aJeanMichel Dasque, Céopolitique du cti)iie international, París, Ellipses, 2008. Sobre el narcotráfico en particular, véanse Marcos Kaplan, Aspectos sociopolíticos del narcotráfico, México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 1989, y Alvaro Camacho Guizado et ai, Narcotráfico: Europa, Estados Uni dos, América Latina, Barcelona, OBREAL, 2006. 57 Lo propio de esta gran criminalidad es su diversificación. Así, los narcotraficant.es colombianos practicaban entonces los secuestros a cambio de rescate. (Véase el relato-reportaje de Gabriel García Márquez, Noticias de un secuestro, Bogotá, Norma, 1996.) En México, los carteles se hicieron cargo de la inmigración ilegal a Estados Unidos, lo que hizo a ésta menos segura y más peligrosa.

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cular y sanguinaria, el número de víctimas, la utilización de armas de guerra, el descubrimiento de un alto nivel de colusión oficial con la policía y la justicia dan la sensación de que el crimen organizado declaró la guerra al Estado y de que el gobierno es impotente y está desbordado, por lo menos en ciertas porciones del territorio nacional.58 Se podría sacar más o menos la misma conclusión en Brasil, sin embargo muy alejado de Estados Unidos, donde los narcotraficantes han llegado a paralizar en varias oportunidades la actividad de la vieja capital, Río de Janeiro, intimidando a los comerciantes y a la municipalidad. Los ajustes de cuentas sangrientos entre bandas rivales en las favelas hasta ahora produjeron menos víctimas que las luchas de los carteles mexicanos por el control del mercado estadounidense, pero las mafias establecen la ley en las prisiones brasileñas, mostrando así su fuerza y su organización. No es nuestro propósito describir aquí los engranajes y los estragos del crimen organizado, sino comprender las razones institucionales de su amplitud y su interferencia con la democracia y la ciudadanía. Las causas estructurales son múltiples. El déficit del Estado, y en particular la subadmi-nistración, se encuentran en el origen de la aparición de ciertos espacios sin ley. En Colombia, en los buenos días del cartel de Medellín, las carencias del Estado permitían que su "padrino", Pablo Escobar, jugara a Robin Hood financiando generosamente programas educativos, viviendas sociales y hasta rutas y hospitales. El poder del crimen organizado, por otra parte, es la consecuencia directa de la debilidad de los aparatos de seguridad, que afecta a casi todos los Estados latinoamericanos. Debe observarse que la 58

Los ajustes de cuentas macabros y terroríficos entre carteles y entre narcotraficantes y policías están muy concentrados en la frontera de Estados Unidos y la costa del Pacífico norte; en otros términos, en unos seis Estados. Estados Unidos es el primer mercado y el principal proveedor de armas del crimen organizado.

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mayoría de las veces la policía es un componente esencial de la violencia. Con frecuencia, la corrupción es uno de los resortes de su funcionamiento: de la "mordida" exigida al automovilista por los agentes de tránsito hasta la protección de ciertas actividades delictivas garantizada por sus jefes. La multiplicación y la fragmentación de los cuerpos de seguridad es otro factor de ineficacia, sobre todo en los Estados federales. Así, Brasil cuenta con varios centenares de cuerpos de policía totalmente independientes unos de otros, incluso en un mismo Estado, y sólo una decena de miles de policías federales bien formados y bien encuadrados pero cuyas competencias son jurídicamente limitadas. Casi en ningún país existe coordinación entre las diferentes policías, ni siquiera una centralización de los ficheros de la criminalidad. Han ocurrido casos de delincuentes que se alistaron en las filas de las policías locales tras haber cambiado de región. Y sólo por estar amenazado, México organiza en la actualidad bases de datos nacionales en materia de criminalidad. Estas policías, además, privilegian las acciones espectaculares para impactar a la opinión y descuidan el trabajo paciente (y poco visible) de prevención y de información. La elucidación de los crímenes es notoriamente baja en casi todos los países; en la mayoría de los casos casi no excede el 5% o el 10% de los expedientes. Por lo tanto, incluso cuando no es cómplice de los delincuentes, de hecho la policía les garantiza la impunidad. Como consecuencia de ello, la presencia policial no tranquiliza a los ciudadanos, muy por el contrario: a cerca del 70% de los latinoamericanos no les merece confianza.59 Tienen la sensación de que el Estado no los protege. Por eso, frente a los desafíos de la gran delincuencia, la mayoría de las veces los gobiernos apelan al Ejército, sin embargo incompetente en este campo, pero consi-

derado más confiable. Por la misma razón, los más ricos se encierran en conjuntos residenciales vigilados por guardias privados, mientras que el discurso de la seguridad reaparece en casi todos los países. La percepción de la responsabilidad del Estado en el crecimiento de la inseguridad fragi-liza así la democracia, incluso cuando la pobreza retrocede y bajo gobiernos socialmente responsables.

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59

Según Latinobarómetro, en CEPAL, Cohesión social..., op. cit.

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EL LARGO CAMINO DE LA CIUDADANÍA

América Latina conoce hoy el mayor período de democracia de su historia. Todos los Estados (con excepción de Cuba) son susceptibles de cambiar de dirigentes en forma pacífica. Pero en política, nada está adquirido para siempre. La historia movida y sinusoidal de estas Américas lo testimonia. La vía de la gobernabilidad de calidad y de una democracia duradera está sembrada de obstáculos. Aunque, desde ese punto de vista, no todos los países se hallan en la misma situación. Así, la imperturbable Costa Rica, fortalecida al menos por sesenta años de régimen representativo pluralista,60 y Uruguay, aunque este país haya cedido brevemente al contagio autoritario, aparecen como dos polos de estabilidad institucional. En Chile y en Brasil, la clase política y la opinión extrajeron las lecciones de su historia reciente, y sobre todo de los errores y las ilusiones que, en 1964 y 1973, prepararon el terreno de las dictaduras.61 Estos dos países, tan diferentes en todos los aspectos, no obs60

En 1989 Costa Rica festejó "un siglo de democracia", cosa que fácil mente se le puede conceder, pasando por alto el golpe de Estado militar de 1917 y la breve guerra civil de 1948. Véase Alain Rouquié, Guerres et paix en Amérique céntrale, París, Seuil, 1992, pp. 90-93 [trad. esp.: Guerras y paz en América Central, México, Fondo de Cultura Económica, 1994], 61 Para una autocrítica de la izquierda en Chile, véase Ernesto Ottone y Sergio Muñoz Riveros, Aprés la révolution, Nantes, l'Atalante, 2008.

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tante tienen en común sistemas de partidos complejos y gobiernos de coalición desde el retorno de la democracia, y los responsables políticos de las fuerzas en competencia están de acuerdo a grandes rasgos con las reglas del juego, siendo la primera de ellas el respeto por las instituciones. En suma, los desafíos políticos dejaron de ser existenciales, la derrota electoral se ha vuelto aceptable. En estos regímenes, los intereses sectoriales y los objetivos partidarios están subordinados al imperativo de estabilidad política y de coexistencia social. Los gobiernos sucesivos buscan las convergencias programáticas y los consensos. Privilegian las alianzas. La elección del consenso es para ellos coherente con la voluntad de consolidar las instituciones. Pero no por ello escapan a la sospecha. Esta cultura de convenio que asocia y conjura las opciones polarizadoras evidentemente es sospechosa de moderación y de falta de ambición. El temor al enfrentamiento y la obsesión del consenso conducirían al inmovilismo conservador. Semejante práctica equivaldría a ceder terreno al adversario, incluso a aplicar su programa eludiendo los cambios necesarios. En nombre de la gobernabilidad, se renunciaría a los desafíos esenciales.62 Cuando se quiere consensuar demasiado, se corre el riesgo de engendrar la confusión, "se rompe[ría] el atractivo de las ideas y de los sueños"63 y se desmovilizaría a los ciudadanos. La poca diferenciación de los programas torna intercambiables a los partidos, e inútil la competencia, alimentando así la indiferencia política y la abstención. 62

Véase Rodrigo Contreras Osorio, "Les principes du modele néo-conservateur de gouvernabilité appliqués en Amérique latine", en Rodrigo Contre ras Osorio et al, La Gauche au pouvoiren Amérique latine, París, L'Harmattan, 2000, pp. 89-96. 63 Según Cristovam Buarque, ex gobernador y ministro del Partido de los Trabajadores, que hoy le reprocha a Lula no hacer una verdadera elec ción política al querer consensuar demasiado, en Boletim, recibido el 17 de febrero de 2009.

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Los gobiernos refundadores y reparadores no son menos sospechosos, pero por otras razones. Nacidos de crisis de representación, tienden a transformar el derrumbe de los partidos políticos en fuente permanente de legitimidad. En nombre de su misión reparadora, sus gobiernos se liberan de buena gana de las formas institucionales. Su cultura conflic-tiva privilegia el antagonismo y la confrontación. Debido a eso, tienen tendencia a tratar al adversario como enemigo y a considerar que el principio de mayoría les confiere una legitimidad por encima de las leyes. Estas "democracias absolutas" raramente logran establecer un verdadero pluralismo competitivo. Y no siempre evitan los desvíos autocráticos. La "izquierda consensuar y la "izquierda conflictiva" representan dos tipos de regímenes con prácticas contrastadas, que evidentemente no agotan el amplio abanico de las experiencias políticas continentales. Pero suscitan a la vez la esperanza y la sospecha porque casi no parecen en condiciones de responder a las expectativas conjuntas de libertad y de igualdad. No obstante, todo permite pensar que los electores en América Latina creen ahora en el poder del voto. En particular, estiman que un escrutinio no es ya un ritual sin alcance, sino que constituye un medio de cambiar a los dirigentes políticos y acaso también su propia condición y su porvenir, lo que equivale a decir que, de manera global, la ciudadanía avanza en este continente en forma paralela a la interiorización de un imaginario democrático. El ciudadano es aquel (o aquella) que vota, respeta las leyes, paga impuestos. Pero hoy en día la ciudadanía se define incluso -y sobre todo- por el "derecho a tener derechos",64 cosa que únicamente el Estado puede garantizar. Tras la ola 64 Esta fórmula consagrada a menudo es empleada por la izquierda institucional en América Latina. De este modo se ha convertido, y puede comprobarse al leer los folletos de propaganda del Frente Amplio, en uno de los eslóganes de esta organización en Uruguay. Véase Uruguay, tu país, 2008, núms. 12 y 14.

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antiestatal de los años noventa, el Estado, "reductor de incer-tidumbre",65 se halla por lo tanto en curso de rehabilitación. Y colmar el déficit estatal es sin duda la condición sine qua non para mejorar la cohesión social en sociedades heterogéneas y fracturadas.66 Esta ciudadanía determinada por derechos no puede depender ni de los avatares políticos ni de los objetivos temporarios de un "patrón" nacional para con sus clientes. La politización de lo social, como el clientelismo estatal, generalmente no garantizan ni los "derechos de crédito" (los derechos a) ni las libertades (los derechos de).67 Solamente un Estado imparcial garantiza a todos, en virtud de mecanismos independientes del favor político o de la identidad sociocultural, la universalidad de los derechos, de todos los derechos. Pero este Estado objetivo y protector, para ser eficaz, requiere una función pública competente, estable y apolítica. Cuando la influencia partidaria toma la delantera sobre la equidad y el servicio público está politizado, el Estado ya no puede ser el garante de la seguridad. El reclutamiento meritocrático de las administraciones públicas no es acaso la única solución para lograrlo, pero todavía sigue siendo la menos mala. Por otra parte se conocen, por experiencia, las dificultades de su puesta en marcha en esos Estados de tradición hereditaria donde un uso inmoderado del sistema de los botines causa estragos.

Como consecuencia, la fiscalidad es decisiva para asentar la cohesión social y la gobernabilidad democrática. En efecto, ella afecta directamente la calidad y el contenido de las políticas públicas. El Estado, para ser capaz y competente, debe tener los medios para sustentar sus ambiciones. Por lo tanto, la fiscalidad no es una cuestión meramente técnica. Como mostraron los recientes trabajos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el impuesto se halla en el corazón del funcionamiento de una sociedad. Constituye "la expresión misma del alma de un país".68 Sin ingresos fiscales suficientes, no es posible practicar una distribución de los ingresos más equitativa. Éstos también condicionan la buena marcha y la eficacia de las instituciones. Ahora bien, en el conjunto, la carga fiscal es relativamente baja en este continente, y los gastos están muy mal repartidos: los ingresos propiamente fiscales representan el 35% del PBI (2000-2006) en los países de la OCDE, contra el 17,5% en América Latina, ya que la importancia del sector informal contribuye a reducir considerablemente la base tributaria. Por lo demás, el impuesto sobre la renta (ISR), que constituye el 27% de la recaudación de los países de la OCDE, sólo tiene una incidencia menor al 5% en América Latina, donde la fiscalidad descansa mayoritariamente en los impuestos indirectos (cerca del 58% contra menos del 33% para la OCDE).69 Es conocido el carácter no igualitario y regresivo de la fiscalidad indirecta. Por eso no es sorprendente que los impuestos tengan poca eficacia redistributiva en América Latina y no contribuyan mucho a reducir las distancias sociales. Así, se ha calculado que "el efecto combinado de los impuestos y las transferencias sociales", que

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65 Pierre Rosanvallon, La Nouvelle Question sociale. Repenser l'État-providence, París, Seuil, 1995, p. 18 [trad. esp.: La nueva cuestión social. Repen sar el Estado providencia, Buenos Aires, Manantial, 1995]. 66 En la actualidad, el tema de la cohesión social es una cuestión política mayor (y federadora) en América Latina. Fue escogido como uno de los ejes principales de cooperación entre la Unión Europea y América Latina. Véase CEPAL, Cohesión social..., op. cit., y Banco Interamericano de Desa rrollo, La cohesión social en América Latina y el Caribe, análisis, acción y coordinación, Washington, 2006. 67 Sobre esta distinción, véase Dominique Schnapper, Qu'est-ce que la citoyenneté?, París, Gallimard, 2000, pp. 96-108.

68 OCDE, Perspectivas económicas de América Latina, 2008, París, OCDE y Centro de Desarrollo, p. 3. 69 Cifras de la OCDE. Perspectivas económicas de América Latina, 2009, París, OCDE y Centro de Desarrollo, cap. 2, pp. 59 y 62, cuadro 2.2.

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en Europa reduce las desigualdades en 15 puntos, sólo las hace retroceder en 2 puntos en América Latina.70 Además, los gastos sociales no compensan la neutralidad distributiva de la fiscalidad; por el contrario, a menudo agravan su carácter regresivo. También en este punto, los cálculos globales son esclarecedores. En América Latina, el 20% más pobre de la población es destinatario del 16% de los gastos, cuando el 20% más rico se beneficia casi con el doble (29,1%).71 La diferencia se explica ante todo por las disparidades en materia de previsión social (las jubilaciones, en cuanto a lo esencial). Para completar este panorama, debe señalarse que los gastos sociales, además de regresivos, son también generalmente procíclicos, para emplear el vocabulario de los economistas. Esto significa que se tiende a gastar más en período de prosperidad y menos en las fases de recesión, yendo así a contracorriente de toda lógica de protección social, puesto que es en los momentos de crisis cuando la vulnerabilidad aumenta y las necesidades se incrementan. Las fuertes desigualdades y la debilidad de las medidas adoptadas para reducirlas, más allá de los discursos electorales, se encuentran pues en el corazón del desencanto democrático, y la democracia, fundada sobre la igualdad jurídica (y ficticia) de los ciudadanos, parece contribuir de manera mediocre en América Latina a su realización concreta. Apenas se empieza a seleccionar mejor los gastos hacia los más desfavorecidos, por lo menos en dosis homeopáticas. Subsidios familiares condicionales (tipo Bolsa Familia), un mejor financiamiento de la enseñanza primaria (cuando ésta no es monopolizada por la burocracia sindical) marcan un primer paso en esta dirección. Pero en la mayoría de los países, la extrema concentración de la riqueza -y por supuesto del po70

OCDE, Perspectivas

71

Ibid., pp. 45-47.

económicas de América Latina, 2009, op. cit., p. 36.

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der y de la influencia- torna difícil, cuando no imposible, la introducción de una fiscalidad más justa. Sin embargo, la cuestión central que se plantea a través de la fiscalidad y los gastos públicos es la del pacto social. Pero a menudo la solidaridad está ausente. La evasión fiscal, el rechazo al impuesto son con frecuencia justificados por la corrupción estatal o la mediocridad de los servicios públicos. De hecho, también traducen, en sociedades heterogéneas y jerárquicas, el no reconocimiento del "otro" como conciudadano, es decir, como semejante y como igual. Esta negativa de ciudadanía es particularmente fuerte en las naciones multiétnicas. Durante largo tiempo careció de grandes consecuencias políticas. Pero en el siglo xxi, en América Latina, la elevación general del nivel de educación72 y la difusión de la información la volvieron menos tolerable. La incertidum-bre del futuro, la sensación de que toda promoción social es imposible para uno mismo y sus niños son factores de insatisfacción que ponen en entredicho la esperanza suscitada por la democracia. Así, el retroceso de la pobreza sigue siendo una variable estadística inestable si no trae aparejada más igualdad, vale decir, movilidad social. Para Alexis de Tocqueville, observador de la América de su tiempo, la democracia era una forma social antes de ser un régimen político. Así, él consagra un capítulo de "su estudio a las relaciones entre amos y servidores, destacando que en Estados Unidos no hay más "perpetuidad en el mando que en la obediencia".73 Él mira el pasaje de la "calidad" o del "naci72

En efecto, el 90% de los latinoamericanos de más de 15 años están alfabetizados, contra el 77% en el conjunto de los países en desarrollo; el 81% de un grupo etario está escolarizado en América Latina, contra sola mente el 63% para los otros países en desarrollo. Véase PNUD, Informe sobre desarrollo humano, 2006. 73 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, París, GarnierFlammarion, 1986, Tercera parte, cap. v: "Comment la démocratie modifie les rapports du serviteur et du maitre" [trad. esp.: La democracia en Amé rica, Madrid, Akal, 2007].

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miento" al "contrato" como el fenómeno esencial de la sociedad democrática. Sin embargo, no es la condición de la democracia como régimen político. Como observa Francois Furet al comentar a Tocqueville, por el contrario es "la percepción igualitaria de la relación social [...] por los actores de esa relación lo que modifica [su] naturaleza".74 Evidentemente, con la condición de que todos los actores acepten compartir esta percepción y este imaginario. El mismo Tocqueville pone muy particularmente el acento en la relación entre democracia y bienestar. El bienestar -escribe- favorece la estabilidad de todos los gobiernos, pero en especial del gobierno democrático, que descansa en las disposiciones de la mayoría y principalmente en las disposiciones de aquellos que están más expuestos a las necesidades. Cuando el pueblo gobierna, es necesario que sea feliz para que no perturbe al Estado...75 Sus análisis conservan toda su pertinencia para la América meridional del tercer milenio.

7A

Prefacio de Francois Furet a Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, op. cit., p. 31. 75 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, op. cit., Primera parte, cap. ix, p. 266.

EPÍLOGO. LA DEMOCRACIA VENIDERA Si BIEN HEMOS INTENTADO circunscribir los desafíos a los que debe hacer frente la democracia en América Latina, los obstáculos que ha debido superar, las amenazas que ha tenido que exorcizar, no hemos sucumbido sin embargo a la mitología fácil del continente desgraciado destinado al estancamiento político y al eterno retorno. Muy por el contrario, hemos tratado de analizar los avances graduales del orden representativo y de dar cuenta de los progresos innegables de la democracia en este continente. Esta experiencia latinoamericana contrastada nos enseña a las claras que, incluso en una región donde dominan los valores occidentales y donde el poder se desprende desde hace dos siglos de los principios de la soberanía popular, el arraigamiento y la consolidación de esta forma de gobierno spn trabajosos y a veces parecen desesperadamente precarios. Los partidarios de la promoción de la democracia y de la diplomacia "transformacional", sin duda, podrán extraer de esto algunas enseñanzas. Instaurar una dictadura es un arte sencillo y de lisa y llana ejecución. Basta con seguir la inclinación "demasiado humana" del poder. Pero los regímenes constitucionales pluralistas, por lo que a ellos respecta, son el fruto de una tensión permanente, de una autocoerción voluntarista y de un largo y árido aprendizaje de la virtud. La democracia no está inscrita en la naturaleza. Es una construcción cultural compleja, azarosa, que avanza por ensayo y error. A menudo es gris y apagada. Engendra menos fervor que el poder absoluto de las autocracias.

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