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Pelletier Tribunal de Conflictos 30 de julio de 1873 responsabilidad | falta personal y falta de servicio | distinción Considerando En cuanto a la interpretación dada por el tribunal de Senlis al decreto de 19 de septiembre de 1870: Que la ley de 16-24 de agosto de 1790, título 2, art. 13, dispone: “Las funciones judiciales son distintas y permanecerán siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, so pena de cárcel, perturbar de ninguna manera las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los administradores en razón de sus funciones”; Que el decreto de 16 de fructidor del año III dispone: “Prohibición reiterada se dirige a los tribunales de conocer de actos de administración, de cualquier especie que sean”; Que el art. 75 de la Constitución del año VIII, sin establecer nada respecto de la prohibición hecha a los tribunales civiles de conocer de los actos administrativos, y refiriéndose exclusivamente a la prohibición de citar ante ellos a los administradores en razón de sus funciones, había dispuesto: “Los agentes del gobierno, salvo los ministros, no pueden ser perseguidos por hechos relativos a sus funciones sino en virtud de una decisión del Consejo de Estado; en tal caso, la acción tendrá lugar ante los tribunales ordinarios”; Considerando que el conjunto de estos textos establecía dos prohibiciones distintas que (no obstante derivar ambas del principio de separación de poderes, cuya exacta aplicación pretendían asegurar) se refieren sin embargo a objetos distintos y no producían las mismas consecuencias desde el punto de vista de la jurisdicción; Que la prohibición dirigida a los tribunales judiciales de conocer de los actos de administración de cualquier especie que sean constituía una regla de competencia absoluta y de orden público, destinada a proteger el acto administrativo, y que encontraba su sanción en el derecho conferido a la autoridad administrativa de plantear la declinatoria [de competencia] y de elevar el conflicto de atribución [ante el Tribunal de Conflictos], cuando, contrariando esta prohibición, los tribunales judiciales se abocaban al conocimiento de un acto administrativo;

Que la prohibición de perseguir a los agentes del Gobierno sin autorización previa, destinada sobre todo a proteger a los funcionarios públicos contra persecuciones temerarias, no constituía una regla de competencia, sino que creaba una causal de inadmisibilidad que hacía obstáculo a las acciones dirigidas contra esos agentes por hechos relativos a sus funciones, incluso cuando tales hechos no tenían carácter administrativo y constituían crímenes o delitos de competencia de los tribunales ordinarios; Que esta causal de inadmisibilidad sólo dependía de los tribunales judiciales y nunca podía dar lugar, por parte de la autoridad administrativa, a un conflicto de atribución; Considerando que el decreto librado por el Gobierno de la Defensa Nacional, que deroga el art. 75 de la Constitución del año VIII, así como todas las demás disposiciones de las leyes generales y especiales que tienen por objeto entrabar las acciones dirigidas contra los funcionarios públicos de cualquier orden, sólo ha tenido por efecto suprimir la causal de inadmisibilidad resultante de la falta de autorización previa, con todas sus consecuencias legales, y devolver así a los tribunales judiciales toda su libertad de acción, en los límites de su competencia; pero que no ha podido igualmente tener por consecuencia extender los límites de su jurisdicción, [ni] suprimir la prohibición que les han hecho disposiciones distintas de aquellas específicamente derogadas por el decreto, en orden a conocer de actos administrativos, [ni tampoco] de prohibir en tal caso a la autoridad administrativa el derecho de proponer la declinatoria o de elevar el conflicto de atribución; Que tal interpretación sería inconciliable con la ley de 24 de mayo de 1872 que, al instituir el Tribunal de Conflictos, consagra de nuevo el principio de separación de poderes y las reglas de competencia que derivan de él; [En cuanto al fondo] Considerando por otra parte que ha lugar, en las circunstancias del caso, a hacer aplicación de la legislación especial sobre el estado de sitio;

Considerando en efecto que la acción formada por el señor Pelletier ante el tribunal de Senlis, contra el general de Ladmirault, comandante del estado de sitio en el departamento del Oise, el señor Choppin, prefecto de este departamento, y el señor Leudot, comisario de policía de Creil, tiene por objeto hacer declarar arbitraria e ilegal, y por tanto nula y sin efecto, la requisición del diario que Pelletier se proponía publicar, operada el 18 de enero de 1873, en virtud de la ley sobre el estado de sitio; en consecuencia, hacer ordenar la restitución de los ejemplares indebidamente requisados y condenar a los demandados solidariamente a F 2.000 en calidad de daños y perjuicios;

del límite de los poderes excepcionales que le confería el art. 9 Nº4 de la ley de 9 de agosto de 1849 sobre el estado de sitio y cuya responsabilidad remonta al gobierno, que le ha delegado tales poderes;

Considerando que la prohibición y requisición del diario, ordenadas por el general de Ladmirault en su calidad de comandante del estado de sitio en el departamento del Oise, constituyen una medida preventiva de alta policía administrativa adoptada por el general de Ladmirault, actuando como representante del poder público, en ejercicio y dentro

Considerando que desde todo punto de vista el tribunal de Senlis era incompetente para conocer de la demanda del señor Pelletier…

Considerando que la demanda de Pelletier se funda exclusivamente en este acto de alta policía administrativa; que aparte de ese acto, no imputa a los demandados ningún hecho personal susceptible de comprometer su responsabilidad particular, y que en realidad la acción está dirigida contra ese propio acto, en la persona de los funcionarios que lo han ordenado o que han cooperado con él;

[Contienda de competencia zanjada en contra de la justicia ordinaria]

OBSERVACIONES En virtud de los poderes que ejerce en estado de sitio, la autoridad militar había requisado el primer número de un diario publicado por el señor Pelletier. Éste demandó ante el tribunal civil al general comandante del estado de sitio en el departamento, al prefecto del Oise, y al comisario de policía, con miras a obtener la nulidad de la requisición, la restitución de los ejemplares requisados, y una indemnización de perjuicios. Tras la formación del conflicto [contienda de competencia], el Tribunal de Conflictos tuvo que determinar los efectos de la derogación, mediante decreto legislativo de 19 de septiembre de 1870, del artículo 75 de la Constitución del año VIII que instituía la “garantía de los funcionarios”. En virtud de este último texto, un particular sólo podía perseguir a un funcionario ante los tribunales civiles con autorización del Consejo de Estado, la cual sólo se concedía muy excepcionalmente (por lo demás). El artículo 75 tenía por objeto evitar que los tribunales se inmiscuyeran en el funcionamiento de la administración, pero privaba a los particulares de toda reparación, ya que todavía permanecía en vigor el principio de la irresponsabilidad del Estado. Es por ello que el Gobierno de la Defensa Nacional se apuró en derogar el art. 75, agregando: “se derogan igualmente todas las demás disposiciones de las leyes generales o especiales que tengan por objeto entrabar las persecuciones judiciales dirigidas contra funcionarios públicos de cualquier orden”. El decreto de 19 de septiembre de 1870 retiraba así a los funcionarios toda “garantía” contra eventuales persecuciones, sometiéndolos al derecho común y a los tribunales ordinarios, aproximando su situación a la de los funcionarios anglosajones. Los tribunales ordinarios lo entendían así, por lo demás. Sin embargo, el Tribunal de Conflictos iba a dar a este texto claro una interpretación muy restrictiva, estimando que, lejos de derogar las leyes revolucionarias sobre la separación de las autoridades administrativas y judiciales, debía combinarse con ellas. El Comisario del Gobierno David sostuvo, en efecto, que la doctrina de los tribunales ordinarios que, en aplicación del decreto de 1870, denegaba a la autoridad administrativa el derecho a formular un conflicto de competencia ante las instancias civiles contra funcionarios por hechos relativos a sus funciones, incluso si esos hechos constituyesen actos administrativos, neutralizaba el principio mismo de la separación de poderes. Mostró que aquello que se llamaba comúnmente “garantía de los funcionarios” cubría dos nociones muy diferentes. Una es una “garantía personal de los funcionarios públicos… para protegerlos contra las animosidades o el espíritu partisano, sometiendo la persecución a la autorización previa de la autoridad superior”; era una simple regla procesal, y es ella la que el decreto de 1870 había buscado derogar. La otra es una “garantía real, establecida en favor de la administración, para defender contra la injerencia de los tribunales los actos que, revestidos de su carácter y de su autoridad, le pertenecen en propiedad”; es una regla de competencia, cuya sanción está reservada al Tribunal de Conflictos, y que el decreto de 1870 no pudo derogar. De esta interpretación deriva la célebre distinción entre la falta personal y la falta de servicio. Conlleva dos aspectos, uno sobre la competencia (I), otro sobre el fondo (II). I.

En primer lugar, la solución del fallo Pelletier se sitúa en el plano de la repartición de competencias administrativa y judicial. La falta personal se concibe como aquella que se separa bastante completamente del servicio para que el juez ordinario pueda constatarla sin tener que formular una apreciación sobre la marcha misma de la administración. La falta de servicio, al contrario, es el hecho del agente que está tan ligado con el servicio que su apreciación por el juez ordinario implica necesariamente una apreciación sobre el funcionamiento del servicio. Esta concepción, que hace de la distinción de las dos culpas un problema de competencia, ha dejado numerosas trazas en el derecho positivo. Es el Tribunal de Conflictos, juez supremo de las competencias, quien va a ser llevado a definir el contenido de la distinción, con ocasión de los conflictos de competencia elevados por la administración ante los tribunales ordinarios requeridos mediante acciones en persecución contra agentes públicos por hechos que la administración considera como no separables del servicio. La administración está incluso obligada a promover el conflicto en ese caso; si no lo hace, debe al menos cubrir al agente por las condenas civiles pronunciadas en su contra en razón de la falta de servicio, como lo imponen la ley (ley de 13 de julio de 1983, art. 11) y los principios generales del derecho (Centre hospitalier de Besançon, 1963). Pero no siempre es necesario llegar a ese extremo, sea que la propia víctima haya considerado que la culpa era una falta de servicio, sea que el tribunal judicial requerido reconozca espontáneamente la existencia de una falta de servicio, respecto de la cual es incompetente. Así, han podido ser reconocidas como faltas de servicio, no separables del cumplimiento de éste y excluyentes de toda falta personal, las culpas cometidas por el personal médico y quirúrgico durante una operación (TC, Chilloux e Isaad Slimane, 1957; Hervé, 1990), las apreciaciones formuladas por un inspector de liceo con ocasión de la expulsión de un alumno (TC, Peyre, 1958), por jefes de servicio respecto de sus subordinados con ocasión de su despido (TC, X c/ Jouvent et Fifis, 1977) y por conservadores de museo respecto de los métodos de reproducción de esculturas (Mme Paris c/ M. Gaudichon, Mme Naturel, 1998). En todos estos casos la jurisdicción ordinaria es incompetente, sea que la acción se dirija contra la administración o contra su agente. Sin embargo, la jurisprudencia admite dos excepciones. La primera concierne la falta de servicio constitutiva de una vía de hecho (ésta no es necesariamente una falta personal: TC, 08.04.1935, Action française): la vía de hecho tiene por consecuencia despojar a la administración de su privilegio de jurisdicción; el sistema del fallo Pelletier ya no juega, y la competencia del juez judicial vuelve a ser completa con respecto a la administración (TC, Randon et autres, 1956). La segunda excepción ha sido admitida a propósito de una acción dirigida contra un agente a quien sólo podía reprocharse una falta de servicio. El Tribunal de Conflictos, requerido en el marco de un procedimiento de prevención de un conflicto negativo [hipótesis en que tanto los tribunales ordinarios como administrativos han declinado su competencia], tras haber considerado que los hechos reprochados a un agente no eran separables del ejercicio de sus funciones, ha juzgado que la acción, dirigida no contra la administración sino contra el agente “personalmente, dependía, independientemente de su mérito, del tribunal” ordinario – debiendo

éste, en ausencia de falta personal del agente, rechazar la demanda en cuanto al fondo (Bousmaha Djalloul et Bousmaha ben Charkit, 1984). La solución se explica quizá por el procedimiento en virtud del cual el Tribunal de Conflictos ha llegado al conocimiento del asunto. Hace excepción al fallo Pelletier en lo que concierne a la competencia, conservando sólo la solución de fondo. II. En cuanto al fondo, la distinción de las dos faltas supone igualmente una repartición de las responsabilidades entre la persona pública y su agente. La falta personal es aquella que, en el marco de una buena política jurisprudencial, conviene dejar a cargo de su autor, y la falta de servicio aquella que sería inoportuno o injusto hacerle soportar personalmente. A estas preocupaciones responden las fórmulas clásicas de Laferrière: hay falta de servicio “si el hecho dañoso es impersonal y revela al administrador más o menos sujeto a error”; hay falta personal si revela “al hombre con sus debilidades, sus pasiones, sus imprudencias”; “si la personalidad del agente se revela por culpas de derecho común, por un dolo, entonces la culpa es imputable al funcionario, no a la función” (concl. para TC, 05.05.1877, Laumonnier Carriol). Es igualmente sobre este plano que se sitúa toda la evolución de la jurisprudencia desde 1873. Está marcada por una disociación entre la responsabilidad personal de los agentes frente a las víctimas (A) y su responsabilidad personal frente a la administración (B). A. En primer lugar, para proteger a la vez a la víctima contra la insolvencia de los agentes públicos y a los agentes mismos en contra de persecuciones abusivas, la jurisprudencia ha restringido la noción misma de falta personal y, consecuentemente, la responsabilidad personal de los agentes. Actualmente, la falta personal es: 

Sea la falta cometida fuera el servicio, materialmente (CE, Dame veuve Litzler, 1954; Pothier, 1975: uso de armas de fuego por parte de militares, policías o agentes de aduanas, fuera de toda misión; Compagnie d’assurances “La Prévoyance” et Soc. des Laboratoires Berthier-Derol, 1976: uso de su vehículo personal por agentes, fuera de sus funciones), pero también jurídicamente (Biales, 1980: respecto del comandante de un puerto autónomo que había sido designado como guardián de un navío en su calidad de persona privada y no como agente del establecimiento público, en cuyas atribuciones no cabe tal función, las negligencias que se le reprochan constituyen una falta personal desprovista de todo vínculo con el servicio);



Sea la falta cometida en o con ocasión del servicio pero que comporta intención de dañar o presenta una gravedad inadmisible – pudiendo combinarse ambas hipótesis (TC, Girodet c/ Morizot, 1908: expresiones blasfemas y obscenas proferidas por un profesor

frente a sus alumnos; TC, Dame veuve Bernadas c/ Buisson, 1953: falta de protección por la policía a favor de una persona amenazada de muerte y que se había refugiado en una comisaría; TC, Kessler, 1987: “actos de violencia, injustificados con respecto a las prácticas administrativas normales”, ejercidos por un agente de correos sobre un usuario durante el despacho del correo, que revelan “una actitud malvada” del primero respecto del segundo; CE, Soc. d’assurances “Le Sou Médical”, 1990, negativa de un médico de turno a acudir a atender a un enfermo, en circunstancias que había sido llamado dos veces por el interno del servicio, quien había indicado el estado inquietante del enfermo). La Corte de Casación considera “que una imprudencia puede constituir una falta personal, separable de la misión de servicio público, si presenta una gravedad cierta” (Corrocher c/ Ville de Vichy, 1997). En cambio, no hay falta personal, incluso si los hechos reprochados al agente son graves, cuando permanecen indisociables de la actividad del servicio: es en especial el caso de las culpas cometidas por médicos y cirujanos en sus intervenciones, o de las ilegalidades que afectan a los actos administrativos (CE Sect., Soc. “Automobiles Citroën”, 1989: al rehusar ilegalmente la autorización de un despido, un inspector del trabajo, que no ha “actuado por motivos ajenos al interés general ni ha demostrado parcialidad con respecto” a la empresa, no ha tenido un comportamiento constitutivo de una falta personal, “independiente de la gravedad de la culpa cometida” ). La falta grave del servicio no implica que haya habido, por parte de sus agentes, falta personal (v. nuestras obs. respecto de CE Ass., 10.04.1992, Epoux V.). Más aun, ni una infracción penal, ni siquiera una vía de hecho constituyen en todos los casos una falta personal (TC, Thépaz, 1935; Action française, 1935). El alcance de la falta personal ha sido, además, considerablemente reducido por la posibilidad cada vez más ampliamente admitida de poner en juego la responsabilidad de la administración misma en caso de falta personal, en virtud de la llamada teoría del cúmulo, sea que una falta de servicio haya sido cometida al mismo tiempo que una falta personal (Anguet, 1911), sea que la falta personal haya sido cometida en el servicio o con ocasión del servicio o, más simplemente, no esté desprovista de todo vínculo con el servicio (Lemonnier, 1918; Mimeur, 1949) . Esta evolución amenazaba con derivar en una irresponsabilidad total de los funcionarios por el hecho de sus culpas. B. Es por esto que la jurisprudencia ha admitido, mediante el fallo de 28 de julio de 1951, Laruelle, la responsabilidad personal de los agentes frente a la administración cuando ella misma ha debido indemnizar a las víctimas por las faltas personales cometidas por ellos. Ha querido obtener esa “moralización” de la función pública que la jurisprudencia anterior había descuidado en provecho de los intereses de las víctimas y de los agentes públicos; pero, pasando al plano de las relaciones entre la administración y sus agentes con las víctimas, a aquel de las relaciones entre la colectividad y sus agentes, la distinción de las dos culpas toma un nuevo sentido con respecto a aquel de la jurisprudencia Pelletier.

Por una parte, la falta personal que la administración puede reprochar a su agente ya no es necesariamente aquella que la víctima habría podido invocar; puede aparecer, no en las relaciones de la víctima con el agente, sino en las del agente y la administración: sólo ésta puede prevalerse de tales culpas contra el agente (CE Sect., 22.03.1957, Jeannier). Por otra parte, la jurisdicción competente para apreciar la falta personal del agente hacia la administración y, correlativamente, la responsabilidad de uno hacia el otro es, no la jurisdicción ordinaria sino la jurisdicción administrativa (TC, 26.05.1954, Moritz). Tanto sobre el fondo como sobre la competencia, estamos lejos del fallo Pelletier. III. Deben aportarse dos precisiones complementarias. La primera tiene que ver con los textos legislativos que hacen excepción al sistema establecido por el fallo Pelletier, tanto sobre el plano de la repartición de las competencias como sobre aquel de la repartición de responsabilidades: art. 136 del C. de Proc. Penal (TC, Dame de la Murette, 1952); ley de 5 de abril de 1937 sobre la responsabilidad por hecho de los profesores (TC, Dlle Gavillet, 1950); ley de 31 de diciembre de 1957 relativa a los daños causados por vehículos, etc. En segundo lugar, sobre el estricto terreno del derecho privado, la propia Corte de Casación admite para los agentes de derecho privado la distinción entre la falta de servicio y la falta personal: no se comete falta personal cuando los asalariados han “actuado en el marco de la misión que les es impartida por su empleador” y no han traspasado sus límites (Parfums Rochas c/ Mme Duchesne, 1993); igualmente, “la responsabilidad personal de un dirigente (de una sociedad) con respecto a los terceros sólo puede ser retenida si éste ha cometido una culpa separable de sus funciones y que le sea personalmente imputable” (Vergnet, 1998).