13. El Presupuesto

El presupuesto

13. El presupuesto: concepto y clases. El presupuesto de la Generalitat Valenciana. Características y estructura. Los créditos presupuestarios. Gastos plurianuales. Anulación de remanentes. Incorporación de créditos. Créditos extraordinarios. Anticipos de tesorería. Créditos ampliables. Transferencias de créditos.

EL PRESUPUESTO: CONCEPTO Y CLASES CONCEPTO La Hacienda, considerada como una institución integrada por un conjunto de sujetos, para la satisfacción de sus necesidades comunes, desarrolla una actividad económica que exige la confección de un plan o presupuesto, el cual debe estar integrado por el conjunto de recursos necesarios para la satisfacción de las necesidades comunes y por el detalle de la aplicación de dichos recursos a los grupos de necesidad que se pretende satisfacer. Así, desde un punto de vista puramente económico, el presupuesto puede definirse como la “expresión contable del plan económico de la Hacienda para un periodo de tiempo determinado”. Una de las características de la actividad financiera del Estado es que puede ejercer la coacción para la consecución de los recursos precisos para satisfacer las necesidades comunes. De ahí que el presupuesto haya de materializarse en un documento que tenga carácter coercitivo, revistiendo la forma de la norma jurídica de mayor rango: la ley. Por ello, puede también definirse como el “documento jurídico y contable en el que se enumeran los ingresos y gastos del Estado para un periodo determinado, que tiene fuerza de ley, en virtud de su aprobación y sanción por el Parlamento o Cortes”. Además, el presupuesto es el instrumento a través del cual el Estado realiza su función político-económica, lo que explica que la ordenación presupuestaria de ingresos y gastos, especialmente esta última, adopte formas distintas según si el régimen de gobierno político se funda en principios absolutistas, constitucionales, parlamentarios o dictatoriales. El presupuesto, por tanto, es un acto legislativo, una ley que autoriza los gastos, limitándolos temporal, cuantitativa y cualitativamente, que estima contablemente los ingresos y mediante el cual el poder legislativo ejerce un control político sobre el ejecutivo. Estas ideas quedaron recogidas tanto en la Ley General Presupuestaria de 1988, como en la nueva Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que define los Presupuestos Generales del Estado en su artículo 32: “Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.”

13.1

El presupuesto

En el ámbito de la Comunidad Valenciana, el Decreto Legislativo de 26 de junio de 1991, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana, en su artículo 20, dice: “El presupuesto de la Generalitat Valenciana constituye la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden contraer la Generalitat Valenciana y las entidades autónomas, y de los derechos que se prevén liquidar durante el correspondiente ejercicio.” Se puede afirmar que, desde una perspectiva jurídica, el presupuesto es una norma de Derecho con rango de ley, como especifican, cada una en su ámbito, tanto la Ley General Presupuestaria como la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana: –

La primera establece en su artículo 1: “Esta Ley tiene por objeto la regulación del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal.”

–

La segunda, en su artículo 6 a), ordena que se regule por ley: “El presupuesto de la Generalitat Valenciana y de sus entidades autónomas, así como sus modificaciones a través de la concesión de créditos extraordinarios y suplementos de créditos.”

Por ello, del examen, enmienda y aprobación de los presupuestos entienden las Cortes Generales o Valencianas, según el ámbito territorial, a las que son presentados por sus Gobiernos. CLASES De entre las diversas clasificaciones doctrinales que se han hecho del presupuesto, generalmente se admiten tres, que responden o han intentado responder a la evolución política del Estado, por una parte, y al desenvolvimiento, participación y actuación del mismo en la economía nacional, por otra. Presupuesto clásico Se basa en el liberalismo económico y en la ideología liberal, siguiendo unos principios incompatibles con la intervención económica estatal y el modelo de Estado social. Los principios presupuestarios elaborados por la escuela clásica se pueden clasificar en tres grupos: A. Principios de carácter político –

Principio de competencia: le corresponde al poder legislativo la aprobación de los presupuestos, que son elaborados por el ejecutivo y que después este mismo habrá de ejecutar.

–

Principio de universalidad: los presupuestos han de contener la totalidad de los gastos y de los ingresos.

–

Principio de unidad: la totalidad de gastos e ingresos han de presentarse en un presupuesto único.

–

Principio de especialidad: los créditos consignados en el presupuesto únicamente podrán gastarse en aquello para los que se aprobaron y en la cuantía fijada en la ley. 13.2

El presupuesto

–

Principio de temporalidad: los créditos únicamente podrán gastarse en el ejercicio presupuestario para el que fueron aprobados.

–

Principio de publicidad: las cuentas del sector público han de ser contabilizadas y rendidas al Tribunal de Cuentas.

B. Principios de carácter económico –

Principio de gasto público mínimo: el gasto público debe ser mínimo y afectar únicamente a las actividades que no realiza el sector privado.

–

Principio de nivelación presupuestaria: los gastos del Estado no pueden ser superiores a los ingresos que recauda a través de los impuestos.

–

Principio de neutralidad de la imposición: según Adam Smith, los ciudadanos deben contribuir al sostenimiento de las cargas públicas en la medida de lo posible y con arreglo a sus respectivas capacidades, y el impuesto que cada ciudadano está obligado a pagar debe ser cierto y no arbitrario; por tanto, para los clásicos, la cuantía de los impuestos debe estar en relación con la satisfacción que los ciudadanos reciben del Estado.

–

Principio de emisión de deuda pública, salvo para financiar inversiones autoliquidables: los rendimientos de la deuda habrán de permitir la devolución de los capitales captados del mercado, tomados a préstamo (el principal desembolsado más los intereses).

C. Principios de carácter contable –

Principio del presupuesto bruto: los ingresos y los gastos han de aparecer en el presupuesto sin deducciones.

–

Principio de unidad de caja: todos los ingresos y gastos se llevan en una caja única; es un principio vigente (art. 90 LGP: “Constituyen el Tesoro Público todos los recursos financieros, sean dinero, valores o créditos de la Administración General del Estado y sus organismos autónomos, tanto por operaciones presupuestarias como no presupuestarias.”)

–

Principio de especificación: todos los gastos han de recogerse y aparecer especificados en los presupuestos, es decir, deberá indicarse concretamente a qué gastos se asignan los créditos

Fórmulas presupuestarias de estabilización económica Nacen con la finalidad de contrarrestar la fuerte crisis de demanda, especialmente acentuada a raíz de la depresión económica de 1929. Su principal apoyo ideológico se encuentra en la teoría keynesiana. Son tres:

13.3

El presupuesto

A. Presupuesto compensatorio Propugna la intervención estatal para compensar la demanda privada, utilizando el desequilibrio presupuestario o déficit público (gastos superiores a ingresos) como medida correctora o instrumento para estabilizar la escasa demanda privada. B. Presupuesto cíclico Más radical que el anterior, niega el equilibrio económico en el presupuesto, postergándolo: los ingresos fiscales se igualan a los gastos a lo largo del ciclo económico en lugar de equilibrarse anualmente, pretendiendo alcanzar la estabilidad económica con la actuación directa del Estado. C. Presupuesto de estabilización automática Supone la culminación de los dos anteriores al lograr el equilibrio presupuestario, que se salda con superávit y un alto nivel de empleo (el 96 por 100 de la población activa), y alcanzando la estabilización automática, dado el efecto flexibilizador del sistema fiscal para la financiación de nuevos gastos. Técnicas presupuestarias de eficacia en la asignación de recursos Dado que los recursos de que se dispone son insuficientes, se propugna una asignación racional de los mismos, no sólo para evitar posibles despilfarros y gastos superfluos o la existencia de recursos ociosos (aquellos que, consignados en el presupuesto, no llegan a ejecutarse), sino para reorientarlos y redistribuirlos en función de las metas, tareas y obligaciones a conseguir. Entre estas técnicas de presupuestación destacan el presupuesto por tareas, que persigue unos objetivos concretos cuantificando los costes necesarios para su consecución y efectuando un seguimiento de las tareas realizadas en la función pública; el presupuesto por programas y el presupuesto en base cero. La Constitución (art. 31.2) se pronuncia abiertamente por estas modalidades presupuestarias al señalar: “El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.” Otra técnica menos relevante es la del presupuesto consolidado del Tesoro o presupuesto de caja, que pretende mostrar los efectos de los programas de ingresos y gastos públicos sobre la liquidez del sistema económico.

EL

PRESUPUESTO DE LA GENERALITAT CARACTERÍSTICAS Y ESTRUCTURA

VALENCIANA.

CARACTERÍSTICAS Los Presupuestos de la Generalitat Valenciana están regulados por dos normas: 13.4

El presupuesto

–

El Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana, aprobado por Decreto Legislativo de 26 de junio de 1991, cuya última modificación se ha efectuado por Ley 12/2004, de 27 de diciembre. Es la norma básica en esta materia en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

–

La Ley de Presupuestos de la Comunidad Valenciana, de vigencia anual (del 1 de enero al 1 de enero siguiente), que concreta para cada ejercicio la estimación de ingresos y la limitación de gastos a realizar. La Ley de Presupuestos vigente es la 14/2004, de 29 de diciembre.

La administración financiera de la Generalitat está sujeta a los principios de presupuesto único anual y de unidad de caja. El carácter anual del presupuesto no implica la prohibición de elaborar aquellos presupuestos plurianuales que sean necesarios para el adecuado cumplimiento de planes económicos regionales o comarcales, cuya ejecución ha de realizarse, necesariamente, mediante dotaciones de créditos en cada presupuesto anual. El principio de unidad de caja se refiere a que todos los fondos, dinero y valores de la Generalitat y de sus organismos autónomos se encuentran bajo la custodia y responsabilidad de una sola caja: la Tesorería de la Generalitat, dependiente de la Dirección General de Presupuestos y Gastos, que a su vez se engloba en la Secretaría Autonómica de Economía y Presupuestos de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo. Concepto Según el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública, artículos 20, 21 y 22, el presupuesto de la Generalitat Valenciana constituye la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden contraer la Generalitat Valenciana y las entidades autónomas, y de los derechos que se prevén liquidar durante el correspondiente ejercicio. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y al mismo se imputarán: a) Los derechos liquidados durante el mismo, cualquiera que sea el periodo de que procedan, siempre que su percepción no estuviese prevista en la agrupación de residuos de ejercicios cerrados. b) Las obligaciones reconocidas hasta el 15 de enero del año siguiente, siempre que correspondan a gastos realizados antes de la ultimación del ejercicio presupuestario y con cargo a los respectivos créditos. El presupuesto será único e incluirá la totalidad de los gastos e ingresos de la Generalitat Valenciana, así como de las entidades autónomas y empresas públicas. El presupuesto contendrá: a) Los estados de gastos de la Generalitat Valenciana y de sus entidades autónomas de carácter administrativo, en los que se incluirán, debidamente especificados, los créditos necesarios para atender el cumplimiento de las obligaciones.

13.5

El presupuesto

b) Los estados de ingresos de la Generalitat Valenciana y de sus entidades autónomas de carácter administrativo, que comprenderán las estimaciones de los diversos derechos económicos que se pueden reconocer y liquidar durante el ejercicio. c) Los estados de recursos y dotaciones con las correspondientes estimaciones y evaluaciones de necesidad para el ejercicio, tanto de explotación como de capital, de las entidades autónomas de carácter mercantil, industrial, financiero o análogo y de las empresas públicas. d) La estimación del montante de los beneficios fiscales que afecten a los tributos de la Generalitat Valenciana. Al presupuesto de la Generalitat Valenciana se unirán, como anexos, los presupuestos que elaboren y aprueben las diputaciones provinciales, en cumplimiento del párrafo 3 del artículo 47 del Estatuto de Autonomía. Por su parte, la Ley 14/2004, artículo 1, define su contenido: Los Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2005 constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de: a) Las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Generalitat y sus entidades autónomas, así como los derechos que se prevé liquidar durante el ejercicio. b) Las estimaciones de gastos e ingresos a realizar por las sociedades mercantiles de la Generalitat. c) La totalidad de los gastos e ingresos de las restantes entidades de derecho público de la Generalitat. En consecuencia, los Presupuestos de la Generalitat para el ejercicio 2005 son el resultado de la integración de los siguientes presupuestos: a) El del Sector Administración General de la Generalitat. b) Los de las entidades autónomas de la Generalitat. c) Los de las sociedades mercantiles de la Generalitat. d) Los de las restantes entidades de derecho público de la Generalitat. Elaboración El procedimiento de elaboración del presupuesto de la Generalitat Valenciana está regulado en los artículos 24 y 25 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública. Dicho procedimiento se ajustará a las normas siguientes: 1. Las Consellerias enviarán al conseller de Economía, Hacienda y Empleo, antes del 1 de junio de cada año, el anteproyecto correspondiente a sus estados de gastos, debidamente ajustados a las leyes aplicables y a las directrices aprobadas por el Gobierno valenciano a propuesta del citado conseller.

13.6

El presupuesto

Asimismo, entregarán los anteproyectos de los estados de ingresos y gastos de las entidades autónomas y, en su caso, de los recursos y dotaciones de las empresas públicas. 2. El estado de ingresos del presupuesto se elaborará por la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo. 3. La Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, examinados los referidos anteproyectos de gastos y la estimación de ingresos, elaborará el anteproyecto de ley del presupuesto y lo someterá a la aprobación del Gobierno Valenciano. 4. El proyecto de ley del presupuesto deberá ser acompañado de la siguiente documentación: a) La cuenta consolidada de los presupuestos relativos a la Generalitat Valenciana y a sus entidades autónomas, con separación entre operaciones corrientes y de capital, teniendo en cuenta la distribución de los gastos de inversiones. b) Una memoria explicativa que haga necesariamente referencia a los siguientes aspectos: – Articulado del proyecto de ley. − Adecuación presupuestaria de las plantillas de todas las secciones y entidades autónomas a la plantilla orgánica vigente, y política laboral de la Generalitat Valenciana. − Criterios aplicados en las subvenciones corrientes y de capital. – Criterios aplicados a la selección de inversiones con especial referencia a los seguidos para la aplicación de los ingresos procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial. – Distribución de los gastos en programas por objetivos. – La liquidación del presupuesto del año anterior y un estado de ejecución del vigente. – Un informe económico y financiero. 5. El proyecto de ley del presupuesto y la documentación anexa se remitirá a las Cortes Valencianas antes del 1 de noviembre de cada año para su examen y aprobación o, en su caso, enmienda o devolución al Gobierno valenciano. Prórroga, ejecución y control Si las Cortes Valencianas no aprobaran el presupuesto antes del primer día del ejercicio económico, se entenderá prorrogado el del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación del nuevo en el DOGV. La prórroga no afectará a los créditos para gastos

13.7

El presupuesto

correspondientes a servicios o programas cuya vigencia temporal se limitara al periodo presupuestario vencido (art. 26). Corresponde a los órganos superiores de la Generalitat con dotación presupuestaria propia, a la Presidencia de la Generalitat, las Consellerias, los organismos autónomos, empresas y otros entes de la Generalitat, la ejecución de sus propios presupuestos. Los órganos superiores de la Generalitat son: las Cortes Valencianas, la Sindicatura de Cuentas, el Consejo Valenciano de Cultura, el Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana y la Academia Valenciana de la Lengua. Según la Ley de Presupuestos para 2005, la gestión y ejecución de los presupuestos de gastos deberán sujetarse a los siguientes principios: a) La gestión contable-presupuestaria estará condicionada a que se hayan producido las actuaciones administrativas previas, que reglamentariamente se determinen y que garanticen la inmediata disposición de gastos y/o contracción de obligaciones. b) No podrán adquirirse compromisos de gasto en cuantía superior al importe de los créditos autorizados, siendo nulos de pleno derecho los acuerdos, resoluciones y cualquier otro acto administrativo, así como las disposiciones generales con rango inferior a la ley que infrinjan esta norma, sin perjuicio de la responsabilidad a que haya lugar. c) El cumplimiento de las limitaciones expresadas en la letra anterior deberá verificarse al nivel que esta ley establece para los distintos casos. d) Los créditos no ejecutados podrán ser objeto de redistribución por el conseller de Economía, Hacienda y Empleo, a través del programa “Gastos Diversos”, con el fin de maximizar el cumplimiento de la programación prevista y optimizar la utilización de los recursos. El control será de tres tipos, según el órgano que lo realice: a) Interno: por la Intervención General de la Generalitat. b) Externo: por la Sindicatura de Cuentas y el Tribunal de Cuentas. c) Parlamentario: por las Cortes Valencianas. ESTRUCTURA El Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública, artículo 23, establece: “La estructura del presupuesto de la Generalitat Valenciana, sin perjuicio de sus peculiaridades, se ajustará a la normativa que con carácter general se aplique al sector público estatal, correspondiendo al conseller de Economía, Hacienda y Empleo adoptar las medidas pertinentes a tal efecto.” La Orden de 27 de diciembre de 2001, de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, aprobó los códigos de clasificación económica de los presupuestos del sector Administración General de la Generalitat Valenciana y sus entidades autónomas con similar estructura presupuestaria. 13.8

El presupuesto

Estructura del presupuesto de ingresos El presupuesto de ingresos de la Administración de la Generalitat Valenciana y de los organismos públicos para el año 2005 se estructura de acuerdo con la clasificación económica reflejada en la Orden de 29 de junio de 2004 al nivel de capítulos, artículos y conceptos. Dicha clasificación consiste en la ordenación de los ingresos, según su naturaleza económica, por Capítulos-Artículos-Conceptos-Subconceptos. Por ejemplo, la cantidad que un ciudadano paga por el acceso a un museo de la Generalitat Valenciana se contabiliza en el estado de ingresos del Presupuesto de la Generalitat en el subconcepto 304.01, que se desglosa como sigue: 3 →Capítulo: Tasas, precios públicos y otros ingresos 30 →Artículo: Tasas 304 →Concepto: Tasas en materia de Cultura, Educación y Ciencia 304.01 →Subconcepto: Entradas a museos La clasificación económica se realiza en función de la naturaleza de las operaciones que integra: –

–

Operaciones corrientes: •

Capítulo 1: Impuestos directos

•

Capítulo 2: Impuestos indirectos

•

Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros ingresos

•

Capítulo 4: Transferencias corrientes

•

Capítulo 5: Ingresos patrimoniales

Operaciones de capital: De inversión: •

Capítulo 6: Enajenación de inversiones reales

•

Capítulo 7: Transferencias de capital

Financieras: •

Capítulo 8: Activos financieros

•

Capítulo 9: Pasivos financieros

13.9

El presupuesto

Estructura del presupuesto de gastos Según el artículo 23.2 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública: “El estado de gastos incluirá la clasificación orgánica, económica y por programas, detallándose, en su caso, la clasificación territorial de los gastos de inversiones por ámbito comarcal, y que en su día se adaptarán a las delimitaciones que establezca la ley de comarcalización. Los programas se presentarán agregados por funciones de gastos.” A. Clasificación orgánica La clasificación orgánica se detalla por secciones, servicios y programas gestionados. Esta clasificación identifica el órgano responsable del cumplimiento de los objetivos previstos y se realiza a dos niveles básicos: las Secciones presupuestarias y los Servicios presupuestarios (por regla general, las primeras serán las Consellerias, y los segundos las Direcciones Generales). Las Secciones presupuestarias son las siguientes: 1. Cortes Valencianas. 2. Sindicatura de Cuentas 3. Consejo Valenciano de Cultura 4. Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana. 5. Presidencia de la Generalitat 6. Economía, Hacienda y Empleo 7. Justicia y Administraciones Públicas 8. Infraestructuras y Transporte 9. Cultura, Educación y Deporte 10. Sanidad 11. Empresa, Universidad y Ciencia 12. Agricultura, Pesca y Alimentación 14. Territorio y Vivienda 15. Turismo 16. Bienestar Social 17. Academia Valenciana de la Lengua 19. Servicio de la Deuda

13.10

El presupuesto

20. Gastos Diversos B. Clasificación funcional Identifica el objetivo u objetivos a alcanzar por medio de la realización del gasto. Esta clasificación comprende los siguientes niveles: Grupos funcionales, que se subdividen en Funciones, que a su vez se clasifican en Subfunciones, y éstas en Programas presupuestarios. Los Grupos funcionales son: 0. Deuda pública 1. Servicios de carácter general 2. Defensa, protección civil y seguridad ciudadana 3. Seguridad, protección y promoción social 4. Producción de bienes públicos de carácter social 5. Producción de bienes públicos de carácter económico 6. Regulación económica de carácter general 7. Regulación económica de los sectores productivos C. Clasificación económica Las previsiones de gasto contenidas en el documento presupuestario son objeto de una clasificación económica de acuerdo con su naturaleza, del mismo modo que ocurre con los ingresos. Dicha clasificación se realiza al nivel de Capítulos de gastos, que a su vez se subdividen en Artículos de gastos, los cuales se clasifican en Conceptos de gastos, y éstos en Subconceptos de gastos. Los Capítulos del estado de gastos son: 1. Gastos de personal 2. Compra de bienes corrientes y gastos de funcionamiento 3. Gastos financieros (no figura en el Presupuesto 2005) 4. Transferencias corrientes 6. Inversiones reales 7. Transferencias de capital 8. Activos financieros 9. Pasivos financieros (no figura en el Presupuesto 2005) 13.11

El presupuesto

Los Capítulos 1 a 4 constituyen los gastos corrientes; los Capítulos 6 y 7, los gastos de capital, y los Capítulos 8 y 9, los gastos por operaciones financieras.

LOS CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS CONCEPTO Los créditos presupuestarios son las cantidades que figuran en el estado de gastos del presupuesto aprobado por las Cortes Valencianas para atender las necesidades públicas. Su cuantía puede aumentar o disminuir mediante modificaciones legalmente autorizadas. CARACTERÍSTICAS Destino de los créditos Según el artículo 28 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública, los créditos para gastos se destinarán, exclusivamente, a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados por ley o por las modificaciones presupuestarias conforme a la legislación vigente. Carácter limitativo El mismo artículo establece que los créditos consignados en los estados de gastos del presupuesto tienen carácter limitativo y, por consiguiente, no se podrán adquirir compromisos en cuantía superior a su importe. (Las disposiciones normativas con rango inferior a la ley y los actos administrativos que vulneren lo establecido en los apartados anteriores serán nulos de pleno derecho, sin perjuicio de la responsabilidad que de su infracción pudiera derivar.) Vinculación de los créditos La Ley de Hacienda Pública dispone que los créditos se destinarán a la finalidad para la que fueron aprobados. La finalidad de un crédito se determina atendiendo a su codificación orgánica, funcional y económica. La Ley anual de Presupuestos es la que define el destino de cada crédito con relación a su codificación. El crédito presupuestario, según la Ley de Presupuestos (Ley 14/2004) se determina, atendiendo a la clasificación orgánica, de acuerdo a su naturaleza económica y funcional, de la siguiente forma: a) Para los gastos de personal: consignación por artículo económico y programa presupuestario. b) Para los gastos de funcionamiento: consignación por capítulo económico y programa presupuestario.

13.12

El presupuesto

c) Para los gastos financieros: consignación por capítulo económico y programa presupuestario. d) Para los gastos de transferencias corrientes y transferencias de capital: consignación por línea de subvención, capítulo económico y programa presupuestario. e) Para los gastos de inversiones reales y pasivos financieros: consignación por capítulo económico y programa presupuestario. f) Para los gastos en activos financieros: consignación por proyecto financiero, capítulo económico y programa presupuestario. No obstante, el Consell, en aquellos supuestos que estime necesario, podrá establecer vinculaciones con un mayor nivel de desagregación. Como aclaración, si un crédito es vinculante al nivel de artículo significa que es utilizable para cubrir cualquier atención incluida en conceptos o subconceptos de su artículo. No puede utilizarse para cubrir necesidades previstas en otro artículo. Carácter anual Según el artículo 31 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública, con cargo a los créditos consignados presupuestariamente, sólo se podrán contraer obligaciones derivadas de gastos que se efectúen durante el año natural del ejercicio presupuestario. No obstante, podrán aplicarse a los créditos del presupuesto vigente, de acuerdo con el procedimiento administrativo y contable que reglamentariamente se determine, las obligaciones que, siendo consecuencia de compromisos de gasto de ejercicios cerrados, hubieran sido debidamente adquiridas. La carencia de dicho requisito dará lugar a que la Conselleria interesada formule la correspondiente propuesta a la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo para la tramitación de la convalidación, si procede. Según el artículo 21, el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y al mismo se imputarán las obligaciones reconocidas hasta el 15 de enero del año siguiente, siempre que correspondan a gastos realizados antes de la ultimación del ejercicio presupuestario y con cargo a los respectivos créditos.

GASTOS PLURIANUALES Su regulación legal se encuentra en el artículo 29 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública, según el cual la autorización de gastos de alcance plurianual se subordinará a los créditos que, para cada ejercicio, se consignen a tal efecto en el presupuesto de la Generalitat Valenciana. Tales gastos se podrán efectuar, siempre que tengan por objeto financiar alguna de las actividades siguientes: a) Inversiones reales y transferencias de capital. b) Transferencias corrientes derivadas de normas con rango de ley.

13.13

El presupuesto

c) Gastos en bienes y servicios cuya contratación, bajo las modalidades establecidas en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, no pueda ser estipulada o resulte antieconómica por plazo de un año. d) Arrendamientos de bienes inmuebles para la Generalitat Valenciana o para las entidades, instituciones o empresas que dependan de la misma. e) Cargas financieras derivadas del endeudamiento. f) Cargas financieras derivadas de las ayudas de esta naturaleza concedidas por los distintos órganos de la Generalitat Valenciana. El número de ejercicios a los que se podrán aplicar los gastos citados en las letras a), b), y c) no será superior a cuatro. Asimismo, la parte del gasto correspondiente a ejercicios futuros y la ampliación, en su caso, del número de anualidades se determinará por el Gobierno valenciano a propuesta del conseller de Economía, Hacienda y Empleo, para cada periodo de cuatro años. La cantidad global del gasto que se impute a cada uno de los ejercicios futuros autorizados no podrá exceder de la cantidad que resulte de aplicar, al crédito globalizado del año en que la operación se comprometió, los siguientes porcentajes: en el ejercicio inmediato siguiente, el 70 %; en el segundo ejercicio, el 60 %; y en el tercero y el cuarto, el 50 %. El Gobierno valenciano, a propuesta del conseller de Economía, Hacienda y Empleo, podrá modificar el número de anualidades y porcentajes en casos especialmente justificados, a petición de la correspondiente Conselleria y previos los informes que se estimen oportunos. En el caso de las inversiones incluidas en el Programa de Inversiones de la Generalitat Valenciana, la competencia para modificar los porcentajes mencionados corresponderá al conseller de Economía, Hacienda y Empleo. Lo dispuesto en los párrafos anteriores será igualmente de aplicación en el caso de los contratos de obras que se efectúen bajo la modalidad de abono total de los mismos, según lo previsto en el artículo 100.2 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, bien se pacte el abono total de su precio de una sola vez o se fraccione en diversas anualidades, que no podrán ser superiores a diez desde la fecha fijada para la conclusión de las obras. Cuando por causas justificadas se pusieran de manifiesto desajustes entre las anualidades previstas en el contrato, o en el convenio de colaboración, o en la resolución de la concesión, y la realidad económica que su ejecución exigiese, se podrán reajustar las anualidades, siempre que los remanentes crediticios lo permitan. Los reajustes se acordarán por el Consell, a propuesta del conseller de Economía, Hacienda y Empleo, o por este último en los supuestos de inversiones incluidas en el Programa de Inversiones de la Generalitat Valenciana. En cualquier caso, y a los efectos de lo previsto en el artículo 100 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, las anualidades originales tendrán cobertura mediante su consideración como créditos de reconocimiento preceptivo. No obstante, en el ámbito de los servicios sociales los reajustes de anualidades correspondientes a transferencias de capital se aprobarán por el órgano competente para su concesión.

13.14

El presupuesto

En el caso de convenios de colaboración o contratos-programa, cuando no hubiese crédito inicial en el ejercicio en que se suscriban en el acuerdo del Consell que los autorice, se especificará la aplicación presupuestaria a la que se imputará el gasto en ejercicios futuros y el importe de cada anualidad. Cuando la actividad subvencionada esté financiada o cofinanciada con fondos del Estado o por fondos procedentes de la Unión Europea, las anualidades a que puedan extenderse las subvenciones, tanto corrientes como de capital, vendrán determinadas por las normas fijadas por la Administración financiadora o cofinanciadora, sin que les sean de aplicación, en tales supuestos, las limitaciones antes referidas. En todo caso, los gastos a que se refiere el presente artículo deberán ser objeto de adecuada e independiente contabilización.

ANULACIÓN DE REMANENTES. INCORPORACIÓN DE CRÉDITOS Según el artículo 30 del Texto Refundido, los créditos para gastos que, en el último día de la aplicación del ejercicio presupuestario, no estén vinculados al cumplimiento de las obligaciones ya reconocidas, se considerarán anulados de pleno derecho, excepto aquellos que no deban anularse por su carácter. Sin embargo, por acuerdo del conseller de Economía, Hacienda y Empleo podrán incorporarse al estado de gastos del presupuesto: a) Los créditos que garanticen compromisos de gastos contraídos hasta el último día del ejercicio presupuestario y que, por motivos justificados, no se hayan podido realizar durante el ejercicio. b) Los créditos para operaciones de capital. c) Los créditos autorizados en función de la efectiva recaudación de derechos que les estén afectos. d) Los que se enumeran en el artículo 37 de la Ley de Hacienda Pública (los créditos generados por ingresos, siempre que no tengan carácter finalista). Los remanentes incorporados sólo podrán aplicarse en el transcurso del ejercicio presupuestario en el que se acuerde la incorporación y en los supuestos de la letra a) para los mismos gastos que motivaron, en cada caso, la consignación, las autorizaciones y el compromiso. Corresponde al conseller de Economía, Hacienda y Empleo autorizar la incorporación de remanentes y resultas de los créditos del ejercicio anterior, sea cual fuere su naturaleza económica, que garanticen compromisos de gastos contraídos hasta el último día del ejercicio presupuestario y que, por motivos justificados, no se hayan podido realizar durante el mismo, tanto si corresponden al presupuesto del sector Administración General de la Generalitat Valenciana, como a los de sus entidades autónomas.

13.15

El presupuesto

CRÉDITOS EXTRAORDINARIOS Y SUPLEMENTOS DE CRÉDITO EN LA GENERALITAT VALENCIANA Según el artículo 32 del Texto Refundido, cuando haya de realizarse algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente y no existiera crédito en el presupuesto de la Generalitat Valenciana, o el consignado fuera insuficiente, el conseller de Economía, Hacienda y Empleo ordenará la incoación de un expediente de concesión de crédito extraordinario, o de suplemento de crédito, respectivamente, en el supuesto de que su aprobación llevase aparejada la modificación del presupuesto de la Generalitat Valenciana en los siguientes términos: a) Alteración en la suma global de sus créditos. b) Cuando se aumentasen los créditos para gastos corrientes en detrimento de los créditos aprobados para gastos de capital, con la excepción señalada en el apartado d) del artículo 33. c) Cuando se modificara la distribución que por grupos funcionales establezca la programación económica para el periodo de su vigencia. El conseller de Economía, Hacienda y Empleo someterá al Gobierno valenciano el acuerdo de enviar a las Cortes Valencianas el correspondiente proyecto de ley de concesión de un crédito extraordinario, en el primer supuesto, o de un suplemento de crédito en el segundo, con sujeción a los mismos trámites y requisitos que la ley del presupuesto. EN LAS ENTIDADES AUTÓNOMAS DE LA GENERALITAT VALENCIANA Según el artículo 34 del Texto Refundido, Cuando la necesidad de concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito se produjese en las entidades autónomas de la Generalitat Valenciana y ello significase un aumento en sus créditos, la concesión corresponderá al conseller de Economía, Hacienda y Empleo cuando su importe no exceda del 5 % de los créditos consignados en los presupuestos de las entidades autónomas referidas, y al Gobierno valenciano en los casos en que, excedido el citado porcentaje, no alcance el 15 %. Los citados porcentajes se aplicarán de forma acumulada en cada ejercicio presupuestario. Tales modificaciones requerirán el previo informe de la Conselleria a la cual estén adscritos, en el que se justificará su necesidad y se especificará la forma de financiación del incremento del gasto. El Gobierno valenciano, de acuerdo con las prescripciones reglamentarias, dará cuenta trimestralmente a las Cortes Valencianas de las modificaciones de crédito a que se refiere el párrafo primero, con justificación documental bastante. En los restantes supuestos no contemplados en el apartado anterior, la aprobación corresponderá a las Cortes Valencianas.

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El presupuesto

ANTICIPOS DE TESORERÍA Se regulan en el artículo 39 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana. El conseller competente en materia de Economía y Hacienda podrá concertar operaciones de tesorería para satisfacer pagos inaplazables, hasta un límite máximo establecido por la Ley de Presupuestos de la Generalitat Valenciana. Este citado límite se entenderá automáticamente modificado como consecuencia del aumento o disminución bien de los pagos que al amparo de las previsiones legales deban atenderse, o bien de los ingresos efectivamente recaudados respecto de los previstos en la Ley de Presupuestos de la Generalitat Valenciana. El conseller podrá conceder a las entidades autónomas y entidades públicas dependientes de la Generalitat anticipos de tesorería para el pago de obligaciones inaplazables hasta un límite máximo del total de los créditos globales para gastos consignados en sus respectivos presupuestos.

CRÉDITOS AMPLIABLES La expresión “crédito ampliable” es propia de la Administración del Estado. La nueva Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de noviembre), los regula en su artículo 54. Sin embargo, el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana no contempla la existencia de créditos ampliables. Sin embargo, las leyes anuales de presupuestos de los últimos ejercicios han venido relacionando los créditos cuya cuantía es ampliable por financiar obligaciones cuyo reconocimiento es preceptivo. La Ley 14/2004, artículo 16, establece las competencias del conseller de Economía, Hacienda y Empleo: 1. Corresponde al conseller de Economía, Hacienda y Empleo, adoptar las medidas presupuestarias necesarias para dotar hasta una suma igual a las obligaciones cuyo reconocimiento sea preceptivo de los conceptos de gasto que se detallan en el apartado siguiente. En todo caso, la gestión de los créditos a que se refiere el presente artículo deberá tener su correspondiente contrapartida presupuestaria con anterioridad al 31 de diciembre del ejercicio en que se hayan originado. 2. Relación de créditos para gastos de reconocimiento preceptivo: –

Las cuotas de la Seguridad Social y las prestaciones familiares, de acuerdo con los preceptos en vigor, así como las aportaciones de la Generalitat al régimen de previsión social de los funcionarios públicos y otras prestaciones sociales.

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Los trienios derivados del cómputo del tiempo de servicio realmente prestado en la Administración. 13.17

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Los créditos destinados al pago del personal, en cuanto precisen ser incrementados como consecuencia de elevaciones salariales dispuestas durante el ejercicio o en ejercicios anteriores, por modificación del salario mínimo interprofesional, o que se deriven de la normativa vigente.

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Los que se destinen al pago de intereses o a la amortización del principal y los gastos derivados de las operaciones financieras, así como las obligaciones derivadas de quebrantos en operaciones de crédito avaladas por la Generalitat.

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Las destinadas a satisfacer el pago de las pensiones por vejez o enfermedad y las ayudas a minusválidos, en la medida que aumenten los beneficiarios que reuniesen los requisitos establecidos en la normativa vigente.

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Las derivadas de aquellas obligaciones generadas por los intereses de demora previstos en el artículo 43 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana.

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Las derivadas de la reprogramación plurianual en los gastos de capital.

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Los derivados, en su caso, de la devolución de ingresos indebidos.

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Las ayudas destinadas a la gratuidad de los libros de texto.

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Los derivados de sentencias judiciales firmes.

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Los destinados al pago de productos farmacéuticos procedentes de recetas médicas.

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Los créditos destinados a dar cobertura al apoyo a la suscripción de seguros agrarios, que se contemplan en la línea de subvención T3092000 “Apoyo a la suscripción de seguros agrarios”, incluida en el anexo de transferencias corrientes del programa presupuestario 714.20.

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Los créditos destinados a la cobertura y reparación de los daños en las explotaciones agrarias y ganaderas, derivados de inclemencias meteorológicas, en los términos que el Consell establezca para cada supuesto, y que se recogen en las líneas de subvención T1698000 “Protección de la renta de los agricultores” y T1957000 “Ayudas reposición bienes de capital afectados por adversidades”, incluidas en los anexos de transferencias corrientes y de capital, respectivamente, del programa presupuestario 714.20.

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Los créditos consignados en el programa presupuestario 714.50, correspondientes a actuaciones financiadas o cofinanciadas por el FEOGA, Sección Garantía, de acuerdo con las reglas presupuestarias de dicho Fondo.

TRANSFERENCIAS DE CRÉDITOS Una transferencia de crédito consiste en disminuir la cuantía de un crédito en la misma cantidad que se aumenta la de otro. Es la modificación más habitual del presupuesto y permite flexibilizar y adecuar los créditos del estado de gastos a la realidad. Supone una

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importante quiebra de la limitación de los créditos autorizados, debido a que se incrementan algunos de ellos a lo largo del ejercicio rebasando la cuantía inicialmente consignada, y alteran el destino de los créditos inicialmente autorizados por la facilidad de que se produzcan transferencias verticales entre los capítulos de la clasificación económica. Sin embargo, tiene una importante virtud: no incide en el gasto público, pues se trata de una operación interna, dentro del presupuesto, que permanece equilibrada: al incrementar un concepto o subconcepto, se minora otro por idéntica cuantía. La transferencias de créditos no están definidas en la Ley, pero puede afirmarse que se trata de trasvases de créditos y su desagregación económica correspondiente, incluidos en la misma o distintas Secciones, con las limitaciones derivadas de la clasificación funcional y de programas principalmente, sin implicar aumento de gasto. Sus limitaciones se recogen en el artículo 33 del Texto Refundido: a) No podrán hacerse con cargo a los créditos para gastos de personal, a menos que se justifique que la cantidad cuya transferencia se propone no está afecta a obligación alguna de pago, ni va a estarlo durante lo que reste de ejercicio, y se sujetarán en todo caso al régimen retributivo que venga fijado en la ley anual de presupuestos. b) No afectarán al montante de las consignaciones sobre las que se haya formalizado una reserva o retención de crédito. c) No afectarán a los créditos para gastos destinados a subvenciones nominativas, a menos que, por cualquier causa, haya decaído el derecho a su percepción. d) No podrán hacerse a cargo de operaciones de capital con la finalidad de aumentar operaciones corrientes, salvo los siguientes casos: − Para dotar el funcionamiento de nuevas inversiones. − Para hacer frente a los créditos de reconocimiento preceptivo que figuren expresamente en la ley anual de presupuestos. − Para aumentar los créditos para transferencias corrientes a cargo de los de transferencias de capital. − Las que se deriven de la distribución de los fondos consignados en el programa Gastos Diversos. − Las que se deriven de reorganizaciones administrativas o competenciales y aquéllas que resulten necesarias para obtener una adecuada imputación contable. De acuerdo con lo establecido en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública, los órganos competentes para aprobar las transferencias de crédito son: a) El Consell, cuando las transferencias sean entre créditos de distintos programas.

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b) El conseller de Economía, Hacienda y Empleo, cuando las transferencias sean entre créditos de un mismo programa. c) Los titulares de las Consellerias, cuando las transferencias sean entre créditos de un mismo capítulo. Todo ello sin perjuicio de las especialidades que establezcan las distintas leyes de presupuestos anuales.

ESPECIAL REFERENCIA A LAS GENERACIONES DE CRÉDITO Las generaciones de crédito suponen una modificación del presupuesto de ingresos y gastos por haberse producido un ingreso superior al inicialmente previsto en el presupuesto o un ingreso no previsto en el mismo. Pueden dividirse en dos clases: –

Preceptivas: En todo caso, y de forma automática, los mayores o menores ingresos, sobre las previsiones iniciales de fondos procedentes de la Unión Europea, conllevarán una generación o, en su caso, implicarán la correspondiente anulación en los conceptos correspondientes de los estados de ingresos y gastos de la Generalitat Valenciana.

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Facultativas: Podrán generar créditos en el estado de gastos del presupuesto los mayores ingresos sobre los totales previstos, así como los ingresos no previstos, en la forma reglamentaria que se determine, siempre que unos y otros no tengan carácter finalista.

El órgano competente para autorizar una generación de crédito es el conseller de Economía, Hacienda y Empleo.

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