10-Jaramillo-Reflexiones Conceptuales Corrupcion Politica

Corrupción política: reflexiones normativas y conceptuales orientadas a su estudio empírico1

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Nicolás Javier Jaramillo Gabanzo En nuestro pasado reciente casos como los denominados “Agro Ingreso Seguro”, “El carrusel de la contratación” en Bogotá”, la destitución del gobernador del Valle y las denuncias sobre actos indebidos en las campañas electorales (común cada vez que hay elecciones), han llamado la atención por ser vistos como la viva muestra de acciones y relaciones corruptas en la política colombiana. La corrupción no es fenómeno nuevo en nuestro medio, ni en varios regímenes políticos en general. No obstante, llama la atención el hecho de no ser un tema de estudio continuo en Colombia. La definición generalmente enunciada de corrupción: “satisfacción de intereses privados a expensas del interés público”; y los hechos usualmente referidos a tal definición: soborno, tráfico de influencias, cohecho, etc.; han llevado a pensar que dichos hechos se comprenden cabalmente al enunciar la subversión de lo privado en las arenas públicas. Si a esto se suma la constante focalización en los recursos puestos en juego y en las motivaciones orientadas a las ganancias particulares, es lógico privilegiar su incidencia como factores explicativos de las acciones y relaciones, presuntamente, condenadas por todos. Así, en parte se puede explicar la popularidad de los análisis orientados a comprender por qué un actor político hace lo que no debería hacer para satisfacer un interés particular; es decir, el examen de la relación costo – beneficio como piedra angular para la comprensión de los hechos corruptos y lograr evitarlos. Después de todo: ¿no se trata de impedir que le sigan “robando plata” al “Estado”? ¿El sentido del examen de la corrupción no está en evitar que los “ricos” y “poderosos” se beneficien a expensas “del pueblo”? El énfasis prestado a la racionalidad instrumental de los actores partícipes en una relación juzgada como corrupta, ha tenido como corolario en nuestro medio el abandono de otros factores que pueden explicar las acciones y relaciones corruptas en la arena política. Como una aproximación a algunos de ellos, esta ponencia pretende ilustrar debates sobre algunas aproximaciones normativas y empíricas que han orientado la elaboración de definiciones que pretenden ser útiles para el estudio de la corrupción política en la contemporaneidad. Esto con el fin de plantear un marco conceptual que permita comprender cómo los actores políticos construyen históricamente las nociones de lo corrupto en espacios sociales concretos. La pertinencia de esta tarea radica en la necesidad de su1

La presente ponencia es una presentación basada en el primer capítulo la siguiente tesis meritoria: Jaramillo, Gabanzo, Nicolás Javier (2010) ““Clase dirigente y corrupción política: 1837 – 1839 en la Nueva Granada”. Memoria para optar al título de Maestro en Sociología. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Humanas. Trabajo dirigido por el profesor Hesper Eduardo Pérez Rivera, a quien agradezco la asesoría y contribuciones para la culminación del trabajo. Igualmente agradezco al equipo del X Congreso Colombiano de Sociología la oportunidad brindada para presentar este documento. Como es lógico, su contenido es responsabilidad del autor.

El juicio de valor2 La corrupción connota un juicio de valor, si un fenómeno es señalado como corrupto esto implica que quien juzga observa en el objeto al que se refiere una contradicción entre él y un parámetro normativo. Sin embargo: ¿Cómo evitar que el estudio de un juicio de valor no derive en un juicio de valor sobre el fenómeno a estudiar y no en su estudio comprensivo? Una forma de juzgar antes que comprender el fenómeno se hace evidente cuando la corrupción política es vista como una consecuencia negativa de acciones y relaciones socio-políticas. Equiparar la corrupción con los resultados negativos producto de aquellas conduce a confundir el fenómeno con sus posibles efectos. Así, todo aquello que tenga resultados positivos no podría ser visto como corrupción política. Los obstáculos puestos al desarrollo y a la consolidación de los regímenes democráticos, por ejemplo, serían la muestra de la existencia de corrupción política. Si se define la corrupción como todo aquello que atenta contra el interés público, se confunde el fenómeno con otros factores que podrían 2

Para profundizar en esta discusión se puede consultar: (Brooks, 1970; Ford, 1970; Hungtington, 1970; Leff, 1970; Wraith y Simpkins, 1970; Seidman, 1978; Thompson, 1993; Jiménez, 1997; Della Porta y Vannuchi, 2002; Whitehead, 2002; Cepeda, 2004)

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perar los estudios dirigidos a emitir juicios de valor sobre las acciones, relaciones y los actores objeto de observación. Para ello se debatirá sobre los aportes teóricos y metodológicos propuestos por algunos autores dirigidos a la comprensión de la corrupción política. En primer lugar, se mencionarán los límites analíticos producto de la concepción del fenómeno solo como un juicio de valor. Posteriormente se identificaran los aportes y los constreñimientos derivados de las propuestas normativas para su análisis, junto con una revisión de las acciones y relaciones usualmente identificadas empíricamente como expresión de la corrupción. Producto de estas discusiones se la conceptualiza aquí como una acción o relación que beneficia inapropiadamente a algunos actores mediante la amenaza de la realización de lo público socavando el funcionamiento del Estado. A partir de ahí se plantearán dos tipos ideales de corrupción política, en el sentido weberiano, que tienen como meta la orientación de la imputación causal y el análisis comprensivo de la información en la realización de alguna investigación particular sobre el fenómeno en cuestión. Su planteamiento estará basado en el realce conceptual del significado que adquiere lo público como norma; el Estado como forma de organización, en particular el acceso y ejercicio a los cargos políticos y administrativos; y los destinatarios de los beneficios público-estatales. Finalmente el escrito concluye subrayando las ventajas del marco conceptual construido, a fin de examinar los procesos que dan cuenta de las formas como se construyen las percepciones sobre lo permitido y lo no permitido en la arena política. Esto debido a que facilita la recolección de datos, la interpretación de resultados y el consiguiente examen empírico de los procesos de construcción normativa.

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afectar la realización de dicho interés, por ejemplo, acciones marcadas por la ineficacia e ineficiencia en la realización de políticas públicas, o la falta de claridad en los términos de la elaboración de la contratación pública. Esta perspectiva de análisis desdibuja el fenómeno al centrarse en el examen de los resultados negativos, a juzgar como corruptos a los actores partícipes en estas acciones y no a comprender las características propias de este fenómeno político social. Asimismo, juzgar el fenómeno como algo negativo a priori, puede llevar el análisis al examen de sus causas dando por sentada la definición del fenómeno. Lo anterior puede conducir a confundir la corrupción política con sus causas, al abordarla como producto de incoherencias legales o institucionales o inclusive al justificar la presencia del fenómeno como un “mal necesario” que ha permitido la construcción de nuestros actuales regímenes políticos. El afán por elaborar políticas anticorrupción, por ejemplo, ha tenido como corolario centrarse en el examen de las causas, buscando en su comprensión las alternativas para reducir la presencia del fenómeno. El peligro radica en considerar que se puede pasar por encima del examen de las características propias de la corrupción política y suplirlo por la consideración de sus causas. Después de todo, se trata de evitar la presencia de algo indebido e indeseado en sí mismo: ¿alguna persona sensata estaría a favor de la corrupción? Otra forma de juzgar el fenómeno en vez de comprenderlo se presenta cuando un investigador utiliza una definición a priori para abordarlo. Si se toma como criterio normativo una utopía, un ideal de política construido por el investigador o por una corriente de pensamiento, se llega a la conclusión lógica de que todo es corrupto políticamente. Desde la otra orilla, esto le permite decir a algunos políticos profesionales que ante la imposibilidad de identificar una norma viable y realizable para la actividad política, se debería llegar a la conclusión de que todo es permitido según las circunstancias o, en otros casos, invitan a desechar el análisis al afirmar que la corrupción es “connatural al ser humano”. Por lo tanto, se está en presencia de grandes límites analíticos cuando se sustituye el análisis de las características del fenómeno por sus posibles causas, se lo equipara con efectos negativos, o la investigación redunda en la justificación del horizonte valorativo del investigador para dar cuenta de la corrupción política. Un punto de partida útil para entenderla y superar los límites antedichos, es indagar cómo los actores construyen en las arenas sociopolíticas los parámetros normativos y las bases prácticas que orientan sus acciones políticas. Las distancias entre lo que es visto como corrupto o no corrupto son producto de conflictos y negociaciones que llevan a juzgar, en una situación concreta, un conjunto de acciones como indebidas para unos actores determinados. Igualmente, esta línea de análisis permite indagar sobre los cambios en las nociones de lo debido e indebido en política históricamente y en diferentes espacios políticos concretos. La comprensión de la corrupción política implica considerar la construcción normativa orientada a identificar lo corrupto y reconocer las acciones y relacio-

nes que han sido usualmente juzgadas bajo dichos parámetros, en situaciones sociopolíticas concretas. La elaboración de un marco teórico que facilite esta tarea requiere, por lo tanto, hacer una revisión de las normas y las acciones a las que usualmente se hace referencia con el término corrupción política.

La discusión normativa3

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Para ampliar la discusión normativa se puede consultar: Andreski, 1970; Bayley, 1970; Brasz, 1970; Heidenheimer, 1970; McMullan, 1970; Nye, 1970; Wertheim, 1970; Wraith y Simpkins, 1970; Banfield, 1975; Dobel, 1978; Peters y Welch, 1978; Jowitt, 1983; Jhonston, 1986; Klitgaard, 1994; Philp, 1997; Rose-Ackerman, 1999; Gardiner, 2002, Bratsis, 2003; y Warren, 2004

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Los debates sobre las normas que han de distinguir lo que es corrupto y lo que no en política se han movido entre concepciones homogeneizantes y heterogeneizantes. Dentro de la primera línea de discusión se ubican quienes sostienen que la corrupción en la contemporaneidad puede ser estudiada a partir de normas identificables y compartidas universalmente. Algunos sostienen que la opción para el investigador es elegir los “puntos de vista occidentales” debido a que son fácilmente identificables y evitan un relativismo conceptual. Los procesos de burocratización y modernización, sostienen ellos, han estado presentes en la gran mayoría de las sociedades y Estados a nivel global. Por lo tanto, la orientación normativa occidental será válida, sino para todos los integrantes de la población, para la intelligentsia, los políticos y los altos funcionarios administrativos estatales. A su vez, este referente permite llevar a cabo estudios comparados. En años más recientes, esta perspectiva ha sido sostenida, entre otros, en las investigaciones hechas por Transparencia Internacional al constatar que al indagar por la percepción sobre la corrupción en determinado país, se tienden a ver las mismas acciones y relaciones como corruptas por los encuestados (v.g. soborno, tráfico de influencias, cohecho., etc). Usualmente estos comportamientos se encuentran tipificados como ilegales en los Estados contemporáneos, lo cual motiva a algunos investigadores a utilizar la ley positiva como criterio normativo que permite los estudios de caso en cada Estado y los estudios comparados entre Estados. Otra línea de análisis afirma que los criterios normativos para definir la corrupción política no son “importados” de ningún lado, sino que cada sociedad los construye a partir de sus vivencias socio-políticas específicas. Las distancias y límites que permiten distinguir lo público de lo privado no son las mismas en todos las sociedades, lo cual da lugar a comprender por qué lo que en unos escenarios es visto como soborno o nepotismo, por ejemplo, se interpreta como favores o respaldos ampliamente aceptados en algunas sociedades. Aunque la ley condene ciertas relaciones y comportamientos como corruptos, algunos autores que comparten esta tendencia afirman que lo correcto para varios funcionarios y actores políticos está demarcado por otro tipo de normas localmente construidas, las cuales acatan así vayan en contravía de lo estipulado jurídicamente. No obstante estas diferencias, lo que es menester plantear no es una distancia

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entre normas occidentales vs no occidentales para la comprensión de la corrupción. Lo que se hace necesario es identificar cómo cada sociedad sincretiza normas foráneas y locales para diferenciar entre lo corrupto y lo no corrupto. Otra perspectiva que se puede ubicar en esta línea, ha mostrado como inclusive en grupos sociales relativamente amplios, existen diferencias en lo que se percibe como corrupto entre sus miembros. Los estudios orientados por este punto de vista, denominados centrados en la opinión pública, afirman que no es posible encontrar una definición de corrupción satisfactoria para todas las sociedades y todos sus integrantes. Por lo tanto, los análisis han de estar orientados a explicar cuáles son los factores que permitirían comprender las similitudes y diferencias de percepción en grupos sociales empíricamente identificados. Inclusive, Peter Bratsis (2003) sostiene que las acciones usualmente tipificadas como corruptas hoy en día, solo tienen como propósito evitar algunas formas de injerencia de lo privado sobre lo público, mientras que permite muchas otras. Si no se tiene en cuenta esta consideración, sostiene el autor, se corre el riesgo de defender la diferenciación público/privado y las injerencias entre ellos como algo eterno e inmutable, que debe ser alcanzada por todas las sociedades no occidentales y no cuestionar los intereses que subyacen a la construcción de las diferenciaciones entre lo corrupto y lo no corrupto en la arena política. Por lo tanto, lo que sería menester indagar es cómo se ha ido construyendo la noción de corrupción y cómo este proceso ha ido de la mano de la defensa de un orden político apropiado y deseable. Escoger una definición y “aplicarla” a un objeto de estudio particular, lleva a señalar y juzgar un acontecimiento como corrupto o no corrupto, con las consecuencias anteriormente mencionadas. Aunque resuelvan el problema de la recolección de la información, no permiten valorar críticamente cómo se han construido los parámetros normativos en situaciones concretas; es decir, no brindan mecanismos para comprender por qué la corrupción ha de ser definida así y no de otra manera: ¿las acciones tildadas de corruptas son tales solo porque se ajustan a una definición de corrupción? Así, esta revisión invita, en vez de escoger a priori una definición, a considerar los posibles factores que han intervenido en la construcción sociopolítica de los parámetros normativos orientados a distinguir lo corrupto de lo no corrupto para los actores en una situación histórica concreta. La identificación de un parámetro normativo claro es necesaria para poder distinguir entre lo corrupto y lo no corrupto. En ausencia de éste, obviamente, tampoco se puede reconocer una transgresión normativa. Aunque la distinción público/privado aparezca en primera instancia como un criterio claro y de fácil constatación, las diferencias alrededor de sus significados han dado lugar a diversas comprensiones sobre lo que ha de entenderse por corrupción política. En las líneas siguientes se describirá la reconstrucción de dos formas de comprender esta distinción, con el fin de brindar un acercamiento al entendimiento normativo del fenómeno en la contemporaneidad.

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Una primera línea de interpretación se deriva de las nociones usualmente llamadas “centradas en el cargo público” (Nye 1967). Tener como criterio de referencia los deberes formales de los funcionarios facilita la identificación de un parámetro normativo construido socialmente, aunque es posible que este referente no sea compartido por algunos sectores de una población específica. Esta propuesta interpretada de forma amplia adquiere un potencial analítico importante, si se considera que la consagración y modificación de los deberes formales de los cargos públicos van de la mano de la construcción de los Estados burocráticos modernos (Wertheim, 1970). En dichos Estados las leyes tienden a expresar su carácter público en su impersonalidad, es decir, en su igual aplicabilidad a iguales circunstancias. Desde esta perspectiva, una infracción a la ley no es en sí un acto de corrupción; solo lo es cuando infringirla atenta contra su impersonalidad formal. Sin embargo, este criterio normativo no permite reconocer acciones y relaciones corruptas, identificadas por actores políticos concretos, que aunque legales atenten contra los principios que sustentan los deberes formales de los cargos. Inclusive, el principio de impersonalidad puede ser transgredido recurriendo a prácticas legales o, en otros casos, la aprobación de una ley puede ser producto de prácticas corruptas, o puede facilitarlas. Finalmente tomar en consideración un referente eminentemente jurídico, olvida que difícilmente la actividad política cotidiana puede ser enmarcada y comprendida solo desde el derecho. Este límite analítico también refleja la imposibilidad de los legisladores de tipificar jurídicamente todo tipo de corrupción política. Otra línea de interpretación normativa se puede construir teniendo como referente la integridad organizacional. Asegurar el vínculo entre los miembros de una organización y realizar los intereses de este conglomerado se reconoce como el contenido de los intereses generales o de los intereses públicos, en oposición a los particulares. La corrupción política se hace presente cuando se está en presencia de acciones y relaciones que van en contravía del aseguramiento del vínculo organizacional y la vigencia de los intereses de sus miembros. No obstante, este criterio no permite resolver, en concreto, el problema de la identificación de lo vinculante y los intereses generales. En toda organización, sus integrantes difieren en su entendimiento sobre los criterios que han de vincularlos y en sus nociones sobre el “interés general” o “el real interés de la organización”. Para el caso de la organización estatal, Edward Banfield (1975) inclusive reconoce que una de las características de su organización, es la coexistencia de diversos intereses y de diversas formas de comprender “el bien común”. En síntesis, podemos reconocer lo impersonal y lo vinculante como parámetros normativos desde los cuales algunos investigadores han tratado de comprender la corrupción política. Lo anterior permite mostrar como lo político de la corrupción política ha tendido a entenderse como lo público en términos de lo impersonal o de lo vinculante. No obstante y no necesariamente coincidente con las reflexiones modernas sobre lo público, lo político – público puede adquirir

estos dos significados no siempre convergentes. Las críticas que pueden hacerse a estas dos aproximaciones, como se ha apreciado, no aluden a su poca idoneidad como referente normativo sino como referente empírico. Así los límites señalados al referente legal positivo, pueden ser superados si se consideran los espacios de elaboración legislativa como unos lugares donde se debaten las nociones de lo impersonal y lo vinculante en situaciones socio-políticas específicas. Igualmente la no coincidencia necesaria entre los miembros de una organización, refleja que el contenido de lo público – político se encuentra en constante discusión y definición permanente. Por lo tanto, se hace menester indagar cuáles han sido los espacios privilegiados donde se ha discutido el contenido de lo público – político, al que se alude con las nociones de corrupción política, en situaciones histórico-políticas concretas.

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Los referentes empíricos4 Teniendo como espacio temporal de corte y principal referencia algunos procesos políticos del siglo XIX, es posible constatar que algunos de los espacios donde han tenido difusión las noticias sobre lo que se ha señalado como corrupto en la arena política han sido los medios de comunicación masiva (especialmente los escritos o impresos) y las discusiones legislativas cuando el problema ha merecido, según los actores políticos, un tratamiento legal. La información consignada en las fuentes ilustra cómo las acciones y relaciones a las que usualmente se les da el calificativo de corruptas o no corruptas por dichos actores, aluden a los cuerpos administrativos y las instancias de decisiones políticas en el Estado. En síntesis esto fue característico de las denuncias sobre corrupción conocidas en Inglaterra, Francia y Estados Unidos en aquel entonces. Un primer espacio general de observación se dedicó a la vigilancia y cuestionamiento que se hacía a la dirección de los recursos económicos estatales en los organismos administrativos. En Inglaterra este debate se hizo alrededor de la idoneidad de las sinecuras, los reversions y el patronato sostenidos por la Corona, al considerarlos como un espacio de derroche de recursos aportados principalmente por los contribuyentes. En Francia durante el gobierno de Luis Napoleón (Napoleón III) también se cuestionó el régimen patronal vigente, ya que se lo percibía como un régimen que se orientaba a consolidar la contraprestación de favores personales. Este juicio también fue característico en los EE. UU a propósito del conocido régimen del spoil system. El segundo espacio de observación se enfocó en el acceso y ejercicio de los cargos estatales. La fiscalización del manejo de los recursos de campaña, los sobornos y los treatings dirigidos al electorado en Inglaterra; la compra de votos en los EE.UU y; las manipulaciones legales en Francia para alejar a los partidos de oposición al régimen la posibilidad de ser elegidos en la Asamblea Nacional; 4

Para profundizar en la información ilustrada en esta sección se puede consultar: Anderson y Anderson, 1970; Finer, 1970; Gwyn, 1970; Hoogenboom, 1970; King, 1970; Klaveren, 1970; McCook, 1970; Zeldin, 1970; Rubinstein, 1983 y; Kreuzer, 1996.

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son muestra del afán de evitar que los mecanismos de acceso a los cargos estatales estuviesen en función de intereses “personales” a expensas de un “interés público”. El ejercicio de los cargos fue objeto de cuestionamiento a fin de lograr la prevalencia de dicho interés, lo cual se observa al constatar cómo los parlamentarios y funcionarios administrativos eran usualmente los acusados por cargos (no necesariamente desde perspectivas legales) de soborno, favorecimiento a copartidarios y desvío de recursos para enriquecimiento personal. Si lo político desde el punto de vista normativo tiende a aludir a una noción de lo público, lo político en las observaciones empíricas ha tendido a centralizar la observación del Estado. Esto se puede afirmar siguiendo los pronunciamientos de los grupos que han estado orientados a hacer una participación política activa en su tiempo. Para los casos escogidos aquí fueron los whigs radicales, los republicanos y los desinteresados en asuntos políticos o los perdedores en las campañas políticas en los EE.UU quienes hicieron las denuncias. Desde la otra orilla fueron los tories, los conservadores y los políticos en ejercicio de sus cargos en los EE.UU quienes tendían a ver en sus prácticas algo normal y no corrupto. Un aspecto que subyace a estas denuncias fue el relativo al manejo de los conflictos de intereses. Teniendo en cuenta que los casos mencionados aluden a las denominadas democracias modernas fundacionales, donde se está en presencia de políticos profesionales electos por mecanismos de representación, estos conflictos ponen de presente las discusiones que entre los parlamentarios y miembros de partido han alimentado lo que ha de entenderse por bien público. Las acusaciones descritas ilustran como subsistieron grupos que llevaron a cabo prácticas condenadas por otros. Sin embargo, tras las prácticas objeto de juicio se pretendía sostener o cambiar algunas características del régimen político vigente (v.g. los regímenes patronales y el spoil system), lo cual iba de la mano de la defensa o condena de la realización de unos intereses particulares a expensas de otros: los burgueses whigs vs los aristócratas tories hasta bien entrado el siglo XIX, los republicanos vs los conservadores pro bonapartistas y los favorecidos vs los desfavorecidos tras cada proceso electoral en los EE.UU. Sostener o modificar un régimen implicaba privilegiar algunos mecanismos de defensa de intereses como apropiados y condenar a otros como no apropiados, como corruptos. Por lo tanto, el establecimiento de mecanismos válidos para la regulación de los conflictos de intereses es un asunto con el que se pretendió lidiar durante el período en estos escenarios, el cual a su vez estuvo relacionado e influyó en los cambios de regímenes políticos. Como anotación final a este aparte, se puede apreciar que los espacios empíricos para la identificación del fenómeno que me ocupa sean muy similares hoy en día. Las referencias jurídicas y en los medios de comunicación masiva aluden a la dirección brindada a los recursos estatales, a las características del acceso y ejercicio a sus cargos y a los conflictos de intereses y percepciones normativas implícitos en estas arenas de discusión.

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Tipos ideales para el estudio de la corrupción política5 Como se ha observado la noción de corrupción política ha sido objeto de discusión para diversos actores en situaciones políticas concretas. Los ejes de debate han estado centrados en el entendimiento de lo público como referente normativo y en el acceso y ejercicio de los cargos estatales como el empírico. Con el propósito de orientar investigaciones sociopolíticas, imputaciones causales y verificación de hipótesis se señalarán brevemente dos tipos ideales para comprender la presencia de corrupción política en acciones y relaciones específicas. A partir de lo descrito se puede definir la corrupción política como una acción o relación que beneficia inapropiadamente a algunos actores mediante la amenaza de la realización de lo público socavando el funcionamiento del Estado. El realce conceptual de los significados que adquiere lo público, el acceso y ejercicio de los cargos estatales y lo inapropiado de los beneficios permite construir los mencionados tipos. En el primero lo público es definido como lo impersonal; es decir, la norma se presenta como objetiva en sí misma: justifica su existencia al margen de ideales y preferencias personales. Su origen se ubica en la abstracción de categorías tenidas como universales y aplicables a cualquier situación concreta y a cualquier persona, independientemente de sus rasgos distintivos particulares. Los reglamentos producto de la norma y los derechos y deberes consagrados en ella y orientados a regular a los actores, son válidos siempre que sean la expresión de la defensa de lo impersonal. El Estado adquiere sentido como organización orientada al cumplimiento del deber, entendido como la obligación de actuar teniendo como norte la realización de la norma impersonal y las que de ella se derivan. Los políticos profesionales están llamados a discutir en los espacios legislativos las mejores formas de interpretar las categorías universales y su puesta en vigencia, para ello es que se los elige en los regímenes contemporáneos. Si se presenta un conflicto de intereses entre quienes respaldan la labor de un político, éste deberá optar por la defensa de aquellos que sean la expresión de la norma más universal y objetiva en los términos descritos. Los funcionarios administrativos son quienes desarrollan e implementan los preceptos normativos definidos por los políticos profesionales. Esto se hace siguiendo los deberes establecidos en los cargos y en caso de tener que tomar decisiones no reglamentadas específicamente han de dirigirlas hacia la realización de los principios generales que dan sentido a los deberes formales del cargo. Los beneficiarios de los bienes y servicios estatales han de ser quienes sean la expresión concreta de la norma impersonal y de las que se derivan de ella. Así, no se favorece a una persona en particular sino a la realización de los principios universales que ella representa. Dichos beneficiarios pueden ser los políticos y los funcionarios públicos por sus acciones orientadas al cumplimiento del deber y los actores extra 5

Estos tipos han sido construidos siguiendo el método weberiano, el cual se puede consultar en Weber, 2000; y Weber, 2001.

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estatales cuando sus demandas apelan a lo público como se ha descrito en este párrafo. La corrupción política, en este tipo, se hace presente cuando la realización de lo impersonal se sacrifica para el auxilio de intereses o valoraciones personales. La norma es dejada de lado en favor de ideales e intereses particulares, lo cual tiene como corolario que los únicos beneficiarios siempre son las mismas personas, sin importar la situación específica. El desarrollo de los reglamentos está orientado hacia este propósito y las obligaciones quedarán siempre a cargo de otros. Cuando la corrupción es generalizada los políticos profesionales y los funcionarios administrativos orientan sus acciones a la satisfacción de deseos y necesidades de ellos mismos, de quienes han redactado los reglamentos a su favor o de los grupos que hayan favorecido su elección o nombramiento respectivamente. Las discusiones en los espacios legislativos tienen como propósito la defensa de los intereses de los grupos de poder allí representados y los funcionarios ofrecen sus servicios al favorecimiento de personas concretas, sin importar la vigencia de lo público – impersonal. Por lo tanto, los beneficiarios de las actividades estatales son los que en cada escenario logren imponer sus intereses y valores personales. Inclusive, aunque los reglamentos formalmente parezcan favorecer la norma, en realidad benefician a los grupos que han impuesto sus intereses. Cuando la norma favorece la realización de la norma pero los actores no optan por su cumplimiento se está en presencia de una acción corrupta e ilegal. El segundo tipo alude a lo público como lo vinculante. La norma representa la expresión de los valores y las metas que integran a un conglomerado y le permiten sentirse parte de un todo. La fuente de esta norma se encuentra en la identificación de los objetivos que se entienden como comunes y aglutinan a la organización. Su defensa es la meta fundamental que es a su vez reflejada en la norma. Los reglamentos están orientados puntualmente a definir dichos valores y metas junto con sus estrategias de realización. Aquí los objetivos, a diferencia del tipo anterior, reflejan ideas e intereses específicos y personales, cuya satisfacción se espera que redunde en beneficio de los integrantes del cuerpo político. El Estado se comprende como una organización compuesta por políticos y funcionarios cuya labor principal es servir de mediadores entre metas parciales que conducen a la realización de las generales, las cuales se orientan a garantizar el vínculo entre los actores. Este es el norte de la organización estatal, el cual a su vez ha de rechazar la realización de propósitos que amenacen dicho vínculo. Los políticos profesionales son quienes deciden sobre las metas que el Estado se va a comprometer a realizar en los espacios legislativos. Quienes los escogen los identifican como los más aptos para decidir sobre los deseos, intereses y valores que se traducirán en la realización de la integración política de un conglomerado social. Esto implica que ellos están llamados a elaborar y escoger las metas que sean más efectivas para tal fin. Los funcionarios administrativos son los encargados de viabilizarlas. No están orientados por un sentido del deber, en el

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sentido antes mencionado, sino por la elaboración de estrategias que permitan la realización de las metas. Ellos adelantan la labor de mediadores cuando las clarifican, puntualizan y hacen viables en los espacios donde aparezcan vagas e imprecisas. Por ello su nombramiento se orienta a escoger los más idóneos para garantizar tales propósitos. Los beneficiarios son los actores que garantizan la vigencia de los vínculos entre los actores, aquellos sin cuya participación el cuerpo político podría desintegrarse. La corrupción política se identifica cuando se privilegia la realización de metas que tienen como corolario la desintegración de los miembros del cuerpo político. Se privilegia el favorecimiento de valores e intereses particulares en detrimento de lo público – vinculante. De esta forma, se promueve el surgimiento de facciones que compiten por adquirir beneficios particulares a expensas y aprovechándose de los esfuerzos de la organización. Esta queda sometida a la tensión producto de relaciones de poder entre grupos que buscan solo la obtención de beneficios particulares. La organización estatal queda compuesta por políticos y funcionarios quienes instrumentalizan o son instrumentalizados por grupos particulares, cuyos propósitos tienen como corolario la desintegración. Por lo tanto, las metas y estrategias orientadas a la defensa y realización de intereses de aquellos son las que terminan dirigiendo la organización estatal. Esto tiene como consecuencia la desconfianza o la falta de incentivos para vigorizar el cuerpo político y la alternativa para quienes no ven sus metas realizadas es intentar ubicarse al margen de toda acción política o luchar contra las facciones dominantes para favorecer sus intereses a expensas de los de éstas. Las metas diseñadas por los políticos profesionales son excluyentes y parciales, estas personas son elegidas para la defensa de objetivos particulares sin considerar los efectos sobre la integración de la organización y por lo tanto, desestimando los deseos e intereses de los demás integrantes del cuerpo político. Igualmente, la interpretación normativa hecha por los funcionarios administrativos está orientada a la satisfacción de los intereses, deseos y necesidades de aquellos grupos. Su nombramiento como funcionarios está expresamente hecho por personas y colectividades que esperan de aquellos retribuciones materiales a expensas del aquel cuerpo. Por tanto, quienes salen favorecidos de su funcionamiento son unos pocos grupos que imponen sus intereses y los hacen ver como los de la organización.

Conclusiones Un campo fructífero para el estudio de la corrupción política queda abierto al ubicar como objeto de análisis las discusiones que los actores políticos en situaciones histórica específicas hacen a propósito de lo que ha de ser juzgado o no como corrupto. Antes que escoger un criterio de juicio para juzgar como “corrupta” una colectividad o una personalidad política, que es usual en nuestro

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medio, es menester indagar cómo en el régimen político del que hace parte se han construido las nociones de corrupción política. Esto permite pasar del juicio de un actor al análisis de una situación, el cual dará lugar a indagar sobre los parámetros políticamente establecidos allí y por qué han sido definidos así y no de otra manera. Ubicar las acciones y relaciones que han sido señaladas como la muestra de lo debido y lo indebido en política, permiten a su vez rastrear cuáles son las nociones de lo público, de las funciones del Estado y sus funcionarios, que han sido negociadas o impuestas en diversos regímenes políticos. Considerar el problema desde esta perspectiva no solo reinterpreta una visión centrada en las teorías de la acción racional para entender por qué un actor o conjunto de actores adelantan acciones corruptas, también invita a investigar los procesos bajo los que se construyen las normas vigentes (legales y no legales) con las cuales se juzgan actores y acciones como corruptas. La revisión señalada en este documentó mostró como lo corrupto se ha encontrado en una intersección entre lo público como norma y lo estatal como referente empírico. La definición y los tipos ideales construidos a partir de las reflexiones permiten orientar los estudios sobre corrupción política al invitar al investigador a indagar sobre las nociones de lo público que subyacen a cada formulación normativa (en leyes positivas por ejemplo) que tiene como propósito definir lo corrupto en espacios sociales definidos. Igualmente ofrece la posibilidad de identificar las diferencias que existen para el análisis dependiendo del papel que tiene el actor o actores objeto de reflexión. Si se trata de políticos profesionales, es menester observar si han faltado a la representación de alguna noción de lo público y quienes lo observan de esa manera, o si se trata algunos no acusados de corrupción pero que intentan promover nuevas interpretaciones de sobre lo apropiado en política. En caso de estar en presencia de acciones o relaciones protagonizadas por funcionarios administrativos, lo necesario es inquirir por el contenido explícito de los reglamentos que orientan su actividad, observar quiénes los acusan de haberse desviado de sus funciones y por qué y preguntarse por los intereses y preceptos normativos que intentan defender los acusadores y acusados. Esto último también es pertinente que sea analizado cuando se está en presencia de políticos profesionales que ejercen funciones en el Estado. Finalmente, las características de los beneficiarios y los perjudicados en los procesos de construcción normativa y en las acusaciones políticas y jurídicas de corrupción han de ser objeto de interés por parte del investigador. Reconocer a quiénes se beneficia, por qué y los preceptos de interés y de validez subyacentes a los comportamientos e interacciones que son objeto de juicio por parte de los actores políticos, también ofrece pistas para reconocer como éstos intentan definir sus nociones de lo apropiado y lo corrupto políticamente en su cotidianidad.

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