1 skripta

Dr. Željko Mrnjavac

Kako (ne) funkcionira ekonomska politika Skripta

Recenzenti: Prof. dr. Želimir Pašalić Doc. dr. Zlatan Reić

Izdavač: Ekonomski fakultet Split Radovanova 13. Split

U Splitu, 1999. godine

Sva prava zadržava autor. Umnožavanje bez dozvole je zabranjeno.

PREDGOVOR Čest je slučaj razočaranja studenata onim što uče na studiju ekonomije jer im se čini da ima premalo veze sa stvarnošću. Doista, kad se susretnu s praksom u poduzećima, ili kada svakoga dana slušaju o saborskim i vladinim odlukama koje se tiču upravljanja cjelokupnim gospodarstvom, život izgleda drugačije nego što su izgledali matematički modeli. To ne znači da treba odbaciti teoretska znanja koja su godinama usvajana, jer ona su tek alat za shvaćanje i usmjeravanje vlastitog sudjelovanja u stvarnosti koja je puno kompleksnija. Student koji je stigao na treću godinu studija savladao je znanja iz područja mikro i makroekonomije, te monetarne i međunarodne ekonomije. Proučavanje ekonomske politike ne treba niti uvećati, niti negirati naučeno iz tih područja, već ukazati kako se ta znanja povezuju sa stvarnošću nacionalnog gospodarstva. Prikaz funkcioniranja ekonomske politike mora nužno izaći iz područja čiste ekonomije, te obuhvatiti i političko okruženje, jer u protivnom, gubi vezu sa stvarnošću. Prijedlozi za rješavanje ekonomskih problema mogu biti prvorazredno poduprti od ekonomske znanosti, no ukoliko ne uzimaju u obzir izbornu racionalnost, ne mogu biti prihvaćeni i primijenjeni od nosilaca prakticirane ekonomske politike (koji sasvim legitimno moraju osigurati i poboljšati svoje šanse za ponovni izbor). Uočiti da se ekonomska politika ne vodi samo racionalnim rješenjima na koje ukazuje ekonomska teorija i njezini složeni matematički modeli, osobito je važno za studente ekonomije. Time im se razbijaju iluzije o svemoći i apsolutnoj istinitosti onoga što su naučili, ali i daje mogućnost da prepoznaju primjenjivost svojih znanja u stvarnosti koja uvelike odstupa od čiste teorije, ali ju nikako ne može trajno negirati. Tekst koji slijedi ponovno nije apsolutna istina, niti slika konkretne stvarnosti, već još jedan od alata kojima se mladi ekonomist mora naoružati da bi mogao samostalno i racionalno odlučivati u ekonomskoj i političkoj stvarnosti, te doprinijeti što kvalitetnijem vlastitom blagostanju i bogatstvu, a time (po mogućnosti) i blagostanju čitavog društva. Radi se dakle o teoriji ekonomske politike, a ne o analizi i prognozi konkretne stvarnosti. No, teorija je opisana bez složenih matematičkih modela koji su uobičajeni u području čiste ekonomije. Za to je više razloga: ponajprije, studenti ekonomije već su

trebali upoznati sve relevantne teoretske modele pa ih nije potrebno na ovom mjestu ponavljati; na taj je način tekst jasniji onima koji nemaju dovoljne podloge ekonomske teorije, no svejedno mogu razaznati kako i zašto (ne) funkcionira ekonomska politika, te unaprijediti razumijevanje ekonomske stvarnosti i racionalnost svog sudjelovanja na političkim izborima; konačno, teorije u društvenim znanostima ne moraju uvijek biti kvantitativne prirode, već je u pravilu najčešće sa sigurnošću moguće utvrditi samo smjer i način ponašanja ekonomskih veličina.

Skripta predstavlja dio materijala koji se priprema za potpuniji udžbenik „Načela ekonomske politike“ u koautorstvu s prof. dr. Želimirom Pašalićem. Zbog toga pozivam sve čitatelje da svojim komentarima omoguće što kvalitetniji konačni rezultat.

Željko Mrnjavac

SADRŽAJ: Uvod ........................................................................................................... Gospodarski sustav kao dio društvenog sustava ........................................ Politika kao ponašanje države .................................................................... PRVI DIO: OPĆE TEORETSKE OSNOVE EKONOMSKE POLITIKE 1. Klasifikacijske osnove ............................................................................... 1.1. Sadržaj, oblici i uloga "ekonomske politike ................................... 1.2. Ekonomska politika i ekonomska znanost ..................................... 2. Institucionalne osnove ............................................................................... 2.1. Uređenje kao okvir ekonomske politike ......................................... 2.2. Nosioci ekonomske politike ........................................................... 3. Ciljnoanalitičke osnove .............................................................................. 3.1. Definiranje ciljeva ekonomske politike i njihova višeslojnost ....... 3.2. Odnosi među ciljevima i podjela ciljeva ekonomske politike ........ 4. Instrumentalne osnove ............................................................................... 4.1. Optimalni izbor instrumenata i sukladnost s ciljevima ................ 4.2. Optimalni izbor instrumenata i sukladnost s poretkom ................ 4.3. Instrumentarij ekonomske politike ................................................. DRUGI DIO: POSEBNE EKONOMSKE POLITIKE U SLOBODNOM GOSPODARSKOM PORETKU 5. Politika poretka .......................................................................................... 5.1. Unapređenje tržišne utakmice ........................................................ 5.2. Endogena ograničenja tržišne utakmice (zakazivanje tržišta) ...... 5.3. Privatizacija .................................................................................... 6. Stabilizacijska politika ............................................................................... 6.1. Monetarna politika ......................................................................... 6.2. Državne financije ........................................................................... 6.3. Kolektivno pregovaranje o plaćama ............................................... 7. Politika međunarodnih ekonomskih odnosa .............................................. 7.1. Međunarodna vrijednost novca ...................................................... 7.2. Međunarodna trgovina ................................................................... 7.3. Međunarodne integracije ................................................................ 8. Politika rasta .............................................................................................. 9. Strukturna politika ..................................................................................... 9.1. Regionalna struktura ...................................................................... 9.2. Sektorska struktura ......................................................................... 9.3. Struktura veličine poduzeća ........................................................... 10. Politika raspodjele ...................................................................................... 10.1. Osnove ............................................................................................ 10.2. Primarna raspodjela ........................................................................ 10.3. Sekundarna raspodjela .................................................................... 10.4. Raspodjela imovine ........................................................................

1. 1. 3. 8. 8. 13. 21. 21. 35. 43. 43. 46. 48. 48. 49. 50. 53. 53. 62. 67. 69. 69. 75. 81. 94. 96. 100. 104. 109. 114. 117. 118. 119. 122. 122. 131. 136. 142.

UVOD GOSPODARSKI SUSTAV KAO DIO DRUŠTVENOG SUSTAVA Gospodarski sustav određuje strukturu i funkcioniranje gospodarstva, njegove subjekte, organe i mehanizme koordinacije i usmjeravanja ljudske djelatnosti, smisao i temeljne odrednice tog djelovanja i dominantnu strukturu moći (vlasništvo). Bitni gospodarski subjekti su država i njeni organi, poduzeće i s njime vezan čovjek, poduzetnik, manager, radnik i potrošač-kupac, a bitni mehanizmi koordinacije mogu biti državni plan (koordinacija ex ante) ili slobodno tržište i slobodno poduzetništvo (koordinacija ex post) ili mješovito, a poduzeće državni organ ili autonomni gospodarski subjekt. Gospodarski sustav je podsustav društvenog sustava i u međudjelovanju je s ostalim društvenim podsustavima: političkim, proizvodno-tehničkim, socio-kulturnim i pravnim.

Slika 1: Gospodarski sustav kao podsustav društvenog sustava DRUŠTVENI SUSTAV SOCIOKULTURNI SUSTAV

POLITIČKI SUSTAV

GOSPODARSKI SUSTAV

PRAVNI SUSTAV

PROIZVODNOTEHNIČKI SUSTAV

1

Politički sustav određuje temeljne institucije i odrednice gospodarskog sustava i društvene odnose, odnosno temeljnu strukturu moći. Politički i gospodarski sustavi definirani su i institucionalizirani pravnim sustavom, čime je određen način oblikovanja

gospodarske

i

političke

strukture

moći,

subjekti

i

mehanizmi

funkcioniranja i reguliranja. Proizvodno-tehnički sustav obuhvaća proizvodno tehnički aparat, tehnologiju, znanost, istraživanje i razvoj te stručno obrazovanje. Time on bitno djeluje na gospodarski sustav i poduzeće i njegovu uspješnost i promjene. Socio-kulturni sustav predstavlja nagomilano povijesno iskustvo i tradiciju, kulturu i humanističko obrazovanje, te bitno djeluje na ponašanje ljudi, na razvijenost i razvoj gospodarskog, političkog i proizvodno-tehničkog sustava (etika i društvene vrijednosti, opća kultura, politička, radna i poslovna kultura). Povijesne, kulturno-socijalne i proizvodno-tehničke razlike i razlike u razvijenosti među zemljama djeluju i na razlike u gospodarskom sustavu i samom kapitalizmu od Japana, SAD-a i Zapadne Europe, sve do zemalja u razvoju. Uz navedene utjecaje ostalih podsustava na gospodarski podsustav djeluju i okolina zemlje i ostali društveni i gospodarski sustavi s kojima dolazi u dodir. Što je zemlja manja, otvorenija i u intenzivnijoj suradnji i razmjeni s okolinom, taj je utjecaj veći i neposredniji. Razmatranju gospodarskog sustava može se pristupiti: 1. deklarativno i direktivno - što je određeno ustavom; 2. formalno i institucionalno - što je određeno pozitivnim zakonodavstvom; 3. realno - kako sustav u praksi djeluje. Realno funkcioniranje gospodarskog sustava često se više ili manje razlikuje od institucionaliziranoga formalnog sustava, kao posljedica razvoja i spontanih ili svjesnih promjena. Pravna država nastoji što više uskladiti sva tri aspekta gospodarskog sustava, ali u vrijeme promjena dolazi do zaostajanja bilo formalnog sustava iza realnoga ili realne prakse iza formalnog sustava. U sadašnje vrijeme velikih promjena u postkomunističkim zemljama realni gospodarski sustav, koji funkcionira,

2

još zaostaje za novim formalnim institucionaliziranim sustavom u nekoj hibridnoj mješavini staroga i novoga.

POLITIKA KAO PONAŠANJE DRŽAVE I kad se želimo eventualno baviti samo teorijom ekonomske politike, ne smije se smetnuti s uma da srž politike predstavlja moć njezina provođenja, odnosno da je politika najčešće vezana s nekim oblikom prisile. Kad se gospodarskim subjektima dozvoljava ili ograničava određeni oblik ponašanja, odnosno kada se njihovo ponašanje usmjerava, to u stvari predstavlja oblik prisile1. Mjere ekonomske politike uobičajeno proizlaze iz opravdanih i često općeprihvaćenih ciljeva, no njihovo provođenje je uvijek u nekom dijelu vezano s prisilom. Dok je god neka mjera na snazi, njoj se moraju povinovati i građani koji je smatraju suvišnom, pogrešnom ili čak štetnom. U suvremenim demokratskim društvima monopol legitimne prisile ima država kao institucija, zato se u prvom redu ponašanje države kao institucije može nazvati politikom (na razini društva, odnosno cjelokupnog gospodarstva). Time se takav pojam politike bitno distancira od djelovanja društvenih subjekata koji u svome području donose planove i rješavaju konflikte (npr. politike poduzeća) ili pokušavaju utjecati na konkurentske institucije ili čak na usmjeravanje ponašanja države

(npr.

stranačke

politike),

ali

nemaju

legitimnu

moć

uspostavljanja

sveobvezujućih pravila koja se u slučaju potrebe provode i upotrebom fizičke prisile. I u najdemokratskijim zemljama obveznost državnih odluka ne proistječe iz njihove univerzalne i objektivne podobnosti i korisnosti, već isključivo iz većinskog udjela glasova u državnom parlamentu. Može se postaviti pitanje, je li država kao institucija samo naslijeđe povijesnog razvoja društva, ili su njezine funkcije takve da bi je i kad ne bi već postojala trebalo izmisliti. Naravno u današnjem svijetu kada je individualna sloboda jedna od najvećih društvenih vrijednosti, nitko se bez potrebe ne bi podvrgao jednoj instituciji prisile kad 1

To ne mora biti na prvi pogled očito, no npr. kad se uvodi carina na uvoznu robu, vrši se prisila da potrošači pod pritiskom viših cijena odabiru domaće proizvode; ili kada se nekoj djelatnosti koja je u teškom položaju odobre subvencije, ona ih naravno neće doživjeti kao prisilu, nego blagodat, ali to znači da se dio prihoda ostalih gospodarskih subjekata prisilno prelijeva u njihovu korist.

3

za to ne bi postojala značajna potreba. Društvena zajednica mora formirati posebnu instituciju ("državu") da bi rješavala zadatke i probleme koje, iako od egzistencijalnog značaja za pojedince i reprodukciju poželjnih društvenih procesa, nitko drugi ne bi mogao provesti jer zahtijevaju ovlasti sveobvezujućeg naređivanja. Može se izdvojiti tri osnovna područja takvih zadataka države: • Na vrhu stoji vanjska i unutarnja sigurnost. Sigurnost prema vani ne obuhvaća samo zaštitu od agresije ili ugrožavanja uvoza dobara nužnih za funkcioniranje gospodarstva, već i, pozitivno promatrano, sporazumi o vanjskotrgovinskoj razmjeni i uzajamnoj zaštiti stranih ulaganja. Naravno, "sigurnost" ne može uključivati stabilnost cijena u vanjskotrgovinskoj razmjeni ili vrijednosti ulaganja. Unutarnja sigurnost u prvom redu znači zaštitu od nasilništva pomoću pouzdanog policijskog i pravnog aparata. Međutim, državna uloga jamstva sigurnosti proteže se na sustav ugovornog prava, prava vlasništva i čitavog sustava pravnih normi koje određuju ponašanje gospodarskih subjekata i čine okvir gospodarskog poretka, te osiguravaju pouzdani mehanizam rješavanja konflikata. U područje sigurnosnih zadataka države spada i neposredno pokrivanje ili umanjivanje rizika protiv kojih se privatni gospodarski subjekti ne mogu osigurati (npr. pomoć u slučaju prirodnih katastrofa ili osiguranje za slučaj nezaposlenosti). Također država može intervenirati u uvjetima kada prema iskustvu postoji opasnost da pojedinačni subjekti podcjenjuju buduće potrebe i rizike, tako da ih zakonom obvezuje da se osiguraju (npr. obvezno zdravstveno osiguranje), ali država ne mora neposredno sudjelovati u provođenju takvog osiguranja, već ga može prepustiti slobodnom izboru, a time i uvjetima tržišne utakmice. U načelu se osiguranjem povećava razina općeg blagostanja. S druge strane država mora izbjeći sve što s njene strane donosi rizike građanima. Tu je na prvom mjestu osiguravanje stabilnosti novca - kad država već ima monopol kontrole novca, dužna je više od svih brinuti da se vrijednost tog centralnog dobra ne smanjuje. Isto tako kada politika vrluda cik - cak i stalno uvodi nove činjenice koje umanjuju predvidljivost ponašanja, značajno šteti sigurnosti građana. U tome je smislu za sigurnost izuzetno značajna konstantnost ekonomske politike.

4

• Drugo područje djelovanja države je društvena infrastruktura. Neosporna je potreba i korisnost infrastrukture za pojedinca i njegovo blagostanje, ali istovremeno, kada bi se pojedincima ili malim grupama prepustila briga o njoj, bila bi infrastruktura nezadovoljavajuća ili uopće ne bi postojala. Pri zahvatu države u to područje suma individualnih korisnosti na dulji rok značajno prelazi ukupne troškove infrastrukture. Infrastrukturne aktivnosti predstavljaju izvorni doprinos državne politike rasta. Kao glavna infrastrukturna područja djelovanja može se navesti promet, komunikacije, energija, zdravstvo i obrazovanje. Pri tome se može razlikovati potreban stupanj intenziteta utjecaja države. Vrlo često je dovoljna inicijativna ili koordinativna uloga države. U drugim slučajevima dovoljno je da djeluje davanjem koncesija privatnicima ili popunjavanjem (regionalnih) praznina u privatnoj ponudi (npr. zdravstvene ustanove). Čak i onda kada javne institucije osiguravanje ponude infrastrukture preuzimaju potpuno u svoje ruke, to ne mora odmah značiti da je država i neposredni izvođač radova (npr. ceste mogu graditi javna poduzeća, ali se još češće daju natječajem privatnim izvođačima). U širem smislu se u infrastrukturne zadatke države može ubrojiti i zaštita okoliša. • Treća neizostavna državna funkcija je skrb o ugroženim građanima u slučajevima kada ona ne može biti u dovoljnoj mjeri osigurana u obitelji ili od nezavisnih karitativnih ustanova. Dugoročno svatko može doći u tešku situaciju u kojoj mu je potrebna pomoć, pa tako i domaćinstva koja se u određenom razdoblju terete financiranjem skrbi, sudjeluju u njezinoj korisnosti, pa makar i sviješću da žive u zajednici u kojoj je svakome osiguran socio-kulturni egzistencijalni minimum. Socijalna državna funkcija preraspodjele bitno je šira od skrbi za neposredno socijalno ugrožene. U industrijskim društvima u kojima brojnost djece u obitelji ne znači pomoć u proizvodnoj aktivnosti domaćinstva, država može intervenirati radi ujednačavanja opterećenosti domaćinstava u odgoju djece i bez da je s time vezana posebna populacijska politika. Isto tako može biti u interesu svih članova zajednice da se intervenira financijskom pomoći (povratnom) za zasnivanje samostalne djelatnosti u područjima u kojima postoji potražnja, ali je osnivanje blokirano financijskim ograničenjima.

5

• Ne smije se zanemariti naglašene međusobne veze između tri navedene središnje funkcije države. Tako npr. sigurnosna i infrastrukturna politika imaju socijalnu i preraspodjeljujuću ulogu: masa privatnih domaćinstava i malih poduzeća značajnije ovisi o tim funkcijama države od bogatih i velikih poduzeća koja u slučaju potrebe mogu organizirati zaštitarsku službu ili kupiti agregate za opskrbu energijom. Ali i obrnuto, državna politika preraspodjele služi i održavanju društvenog mira (ublažavanjem razlika i prevencijom sukoba), a time i sigurnosti.

6

PRVI DIO:

OPĆE TEORETSKE OSNOVE EKONOMSKE POLITIKE

7

1. KLASIFIKACIJSKE OSNOVE 1.1. SADRŽAJ, OBLICI I ULOGA "EKONOMSKE POLITIKE" Prihvati li se pristup promatranja politike kao ponašanja države, postavlja se pitanje kako izdvojiti zasebno područje ekonomske politike. Praktički sva područja politike (bez obzira kako ih klasificirali, npr. kulturna, unutarnja, obrane itd.) imaju značajnu ekonomsku dimenziju. I to ne samo zato što odgovarajući državni aparat svoje zadatke ostvaruje ograničenim ljudskim i materijalnim resursima, ili zato što se njihove aktivnosti alimentiraju oporezivanjem. Uvođenje obveznog školovanja, na primjer, ostvariti će istovremeno značajne učinke na ponudu na tržištu rada i dugoročne učinke na povećanje produktivnosti gospodarstva. Čak i "besplatne" reforme na neki način utječu na ekonomsko ponašanje građana. Prema tome svaka aktivnost države ekonomski je relevantna, bilo kroz alimentiranje državnog aparata, bilo kroz budžetsko financiranje mjera, bilo kroz utjecaj na ponašanje gospodarskih subjekata. Isto tako se u svim područjima politike koriste isti instrumenti, te niti to ne može pomoći u izdvajanju pojedinih mjera u zasebno područje ekonomske politike. U svim se područjima politike ciljevi postižu dozvolama i zabranama, te primjenom poreza, a uvažavanje cost-benefit načela nije ograničeno samo na akcije ekonomske politike, već je u prvom redu odraz racionalnog ponašanja države. Pri takvom promatranju svrhovito je pojmom ekonomska politika obuhvatiti one aktivnosti države, koje su neposredno usmjerene da utječu na veličinu, sastav ili raspodjelu društvenog proizvoda, kao i one koje u sklopu ostalih područja djelovanja države kroz "sporedne" učinke djeluju na gospodarsko ponašanje građana. Sporednost učinaka u odnosu na osnovni cilj pojedinih aktivnosti ne znači i manji značaj, jer će se vrlo često u središtu pozornosti ekonomske analize pri istraživanju utjecaja i planiranju ekonomske politike naći upravo takvi sporedni učinci pojedinih instrumenata. Ekonomska politika se, dakle, prema svakodnevno prihvaćenom značenju može opisati kao utjecaj države u području gospodarstva. Međutim ona istovremeno predstavlja znanstvenu disciplinu u području ekonomskih znanosti. Preciznije 8

razlikovanje znanstvene discipline od neposredne aktivnosti označava se nazivom teorija ekonomske politike ili teoretska ekonomska politika. Ekonomska politika se, dakle, javlja kao teorija i kao praksa. U teoretskom obliku predstavlja dio ekonomike narodne privrede, a kao praksa predstavlja dio politike društva. (Slika 1.) Slika 1: Shema sustavnih veza ekonomske politike Ekonomske znanosti

Ekonomika poduzeća

Prakticirana politika

Ekonomika narodne privrede

Ekonomska teorija

Politika poretka

Politika društva

Ekonomska politika

Strukturna politika

Politika okoliša

Socijalna politika

Politika obrane i javne sigurnosti

Politika obrazovanja

Politika procesa

Osnovni objekti spoznaje i utjecaja ekonomske politike kao teorije i prakse su gospodarski poredak, gospodarske strukture i procesi narodnog gospodarstva. Prema tim objektima se ekonomska politika može dijeliti na politiku poretka, strukturnu i politiku procesa. Politika procesa može se nadalje dijeliti prema sektorskom kriteriju (npr. na agrarnu, industrijsku, prometnu itd.), ili funkcionalnom kriteriju (npr. konjunkturna, politika rasta, stabilizacije ili raspodjele) Općenito ekonomska politika obuhvaća svu regulativu i mjere koje ekonomisti predlažu (teoretska ekonomska politika) i nosioci političkog odlučivanja poduzimaju

9

(prakticirana ekonomska politika) za određivanje gospodarskog uređenja, izmjene gospodarskih struktura i utjecaja na procese u narodnom gospodarstvu. Prakticirana ekonomska politika nije jednostavno pretvaranje teorije u praksu, jer osim primijenjene teoretske ekonomske politike sadrži u većoj ili manjoj mjeri elemente pragmatske ekonomske politike. Dok primijenjena teoretska ekonomska politika predstavlja praktičnu primjenu teoretski znanstveno zasnovanih mjera ekonomske politike, pragmatska ekonomska politika predstavlja zbir stvarno ad hoc poduzetih mjera ekonomske politike. Kod prakticirane ekonomske politike se može razlikovati diskreciona i ekonomska politika vezana uz pravila. Diskreciona ekonomska politika razvija svoje ciljne pretpostavke iz trenutne stvarne situacije i za njihovo ostvarivanje odabire instrumente prema svakom slučaju posebno. Odabir mjera prema svakom slučaju posebno može biti neophodan u uvjetima kada ekonomska politika mora istovremeno prevladati različite nove vrste problema. Takav pristup ima naravno prednost brze reakcije i problemske usmjerenosti, ali nosi sa sobom opasnost da se zanemare mjere koje osiguravaju dugoročno rješavanje problema. Tako može diskreciona politika kratkog daha zasnovana na iskustvenom pristupu, stajati nasuprot dugoročnoj politici gospodarskog poretka i značajno je ograničavati.2 To se često u praksi ogleda kao nekonzistentnost djelovanja i konstantno reformiranje reformi. Ekonomska politika vezana uz pravila zasniva se na dugoročnim ciljevima i mora se pri prevladavanju problemskih situacija pridržavati unaprijed definiranih pravila. Naravno i u ovakvom pristupu postoji prostor unutar kojeg provodioci mjera ekonomske politike mogu samostalno

djelovati.

Neosporna

je

prednost

takvog

pristupa

sveobuhvatna

transparentnost i izvjesnost, budući da ne samo nosioci, već i oni na koje se ekonomska politika odnosi unaprijed znaju što će se desiti u određenim problemskim situacijama, odnosno kakve mjere mogu očekivati. Provođenje ekonomske politike na

2

Zakonodavac bi se pri formuliranju slobodnog gospodarskog poretka trebao zadržati na okvirnim pravilima koja u jednakoj mjeri vrijede za sve i svima osiguravaju ravnopravan položaj. Prema tome, zakoni koji određuju specifične mjere za pojedine sektore ili posebne slučajeve trebali bi se samo iznimno javljati, međutim praksa obiluje takvim zakonima. Nosioci ekonomske politike ne djeluju u vakumu, nego su izloženi neprestanim političkim i drugim pritiscima. Vlada i političke partije kao glavni kreatori ekonomske politike neizbježno svoje odlučivanje vezuju i za očekivane efekte na političkim izborima, a u takvim se uvjetima nužno javlja diskreciona ekonomska politika usmjerena prema pojedinim grupama, a ne prema cjelini gospodarstva.

10

taj način postaje preglednije i osigurava sigurnost i stabilnost u poslovanju gospodarskih subjekata. Takav pristup također umanjuje mogućnosti pritisaka pojedinih interesnih grupa na usmjeravanje tekuće ekonomske politike3. Naravno ekonomska politika zahtijeva određeni prostor slobode da bi mogla prevladati nepredvidive ili probleme nove vrste, pa vezivanje za pravila ne može biti takvo da se ekonomska politika pretvori u automatski refleks na predviđene probleme. Automatizam također ograničavaju složenost gospodarskog i društvenog sustava, te nepostojanje preciznih indikatora koji bi nedvosmisleno mogli oslikavati stanje gospodarstva i za koje bi se automatizmom vezivale praktične mjere. Teoretska ekonomska politika se ne smije promatrati kao suprotstavljena prakticiranoj. Upravo suprotno, njezina se vrijednost mjeri stupnjem njezine primjenjivosti i vezanosti za praksu. Bez pomoći teorije bi se nosioci ekonomske politike pri rješavanju ekonomskopolitičkih problema mogli oslanjati samo na njihovo iskustvo i procjene, a pri pojavi novih problema samo na intuiciju. Čak kad bismo pretpostavili povoljnu situaciju kada je pri ponovljenim problemima uvijek moguće upotrijebiti istu vrstu mjera, ostaje problem optimalnog doziranja mjera i određivanje pravog trenutka za njihovu primjenu. U tome je znanstveno zasnovana analiza nezaobilazna. Osim toga, bez pomoći znanosti nosioci ekonomske politike teško mogu kvantificirati ili procijeniti višeslojne osnovne i sporedne učinke pojedinih mjera. Teoretska ekonomska politika nije zasebna samostalna teorija, već predstavlja primjenu ekonomskih teorija na praktične probleme. Može se čak reći da ona daje smisao ekonomskim teorijama, jer postojanje znanstvenih teorija koje nemaju svoj odraz u stvarnosti nema nikakvu praktičnu vrijednost. Teorije ekonomskih znanosti mogu biti klasificirajuće (definicijske), pojašnjavajuće (nomološke) i teorije logike odlučivanja. Teoretska ekonomska politika obuhvaća sva tri tipa ekonomskih teorija. U klasifikacijskom području zadaća je teoretske ekonomske politike razgraničiti specijalne ekonomske politike ovisno o njihovim različitim utjecajima i za svaku razraditi analitički pojmovni aparat. U pojašnjavajuću funkciju teoretske ekonomske politike spada npr. prikazivanje određenih preferencija ciljeva nosilaca odlučivanja u ekonomskoj politici pomoću kojih se mogu objasniti pojave u prakticiranoj 3

To je osobito pogodno za formuliranje i provođenje dugoročne strukturne politike koja treba zamijeniti

11

ekonomskoj politici. U području teorija logike odlučivanja se konstruiranjem modela simulira racionalno ponašanje subjekata i efekti pojedinih mjera ekonomske politike. Teoretska ekonomska politika, u skladu s navedenim, ima endogene funkcije koje proistječu iz toga što predstavlja dio ekonomskih znanosti, ali i egzogene funkcije uvjetovane vanjskim utjecajima, osobito prakticiranom ekonomskom politikom. Teoretska ekonomska politika osigurava pomoć za racionalno i sa ciljevima usklađeno provođenje prakticirane ekonomske politike na slijedeći način: • osigurava

pouzdanu

ekonomsku

analizu

situacije

i

prepoznavanje

ekonomskopolitičkih problema i eventualnih prividnih problema; • otkriva prikrivene4 ciljeve (odnosno takve koji zahtijevaju pojašnjenja); • ukazuje na koliziju ciljeva unutar same ekonomske politike i sa ciljevima sveukupne društvene politike; • predoblikuje instrumente usklađene s ciljevima; • osmišljava instrumente koordinacije; • provjerava usklađenost pojedinih instrumenata i mjera s gospodarskim sustavom; • razrađuje upotrebljive kriterije za optimalno doziranje i pravovremenu upotrebu mjera ekonomske politike; • izrađuje usporedbe troškova i koristi alternativnih mjera ekonomske politike; • uspoređuje teoretske koncepte i prakticiranu ekonomsku politiku i u slučaju razilaženja formulira prijedloge za približavanje praktične politike teoretskim uzorima.

razjedinjeni pristup brojnih sektorskih politika protekcionističkog karaktera iznuđenih dnevnim pritiscima. 4 Često su političari skloni samo uopćeno ili čak namjerno nejasno formulirati ciljeve da bi otežali kasniju provjeru njihovog stvarnog ostvarenja. Ponekad se namjerno javnosti predstavljaju sasvim drugi ciljevi da bi se prikrila društvenopolitička dubioznost onih koji se stvarno pokušavaju ostvariti. U takvim je uvjetima dužnost znanstvenika da upozore javnost koje ciljeve prakticirana ekonomska politika stvarno slijedi. Samo uvođenjem otvorenih i prikrivenih osobnih interesa nosilaca odlučivanja moguća je istinita analiza stvarnih motiva ekonomskopolitičkih odluka.

12

1.2. EKONOMSKA POLITIKA I EKONOMSKA ZNANOST Ne postoji općeprihvaćena jedinstvena i jednostavna podjela i razgraničenje unutar ekonomskih znanosti unutar koje bi bilo lako uočiti mjesto ekonomske politike. Dok je u tzv. kontinentalnom pristupu (osobito na njemačkom govornom području) na osnovu tradicije uobičajeno razlikovanje poslovne ekonomike i ekonomike narodnog gospodarstva, u anglosaksonskom govornom području takva podjela nije uobičajena. Ekonomika narodne privrede je znanost koja sistematizira, objašnjava i dovodi u kontekst logike odlučivanja ekonomske pojave i međuzavisnosti u cjelokupnom gospodarstvu. U skladu s time obuhvaća klasifikacijske, pojašnjavajuće i teorije logičkog odlučivanja, te uočene pravilnosti uobličava u empirijske zakonitosti. Može se podijeliti na ekonomsku teoriju i na ekonomsku politiku. Drugi pristup podjeli je na mikroekonomiju, mezoekonomiju i makroekonomiju5 Često je odvojeno promatranje mikroekonomije kojoj u središtu pažnje stoji analiza ekonomskog ponašanja pojedinačnih gospodarskih subjekata, kao što su domaćinstva ili poduzeća i makroekonomije koja se bavi analizom agregatnih veličina cjelokupnog gospodarstva koje se odražavaju u veličinama kružnog tijeka. Poistovjećivanje ekonomike narodnog gospodarstva s makroekonomijom, ali i nadopuna uključivanjem samo mikroekonomije, propuštaju značajnu ulogu interesnih grupa, gospodarskih sektora i regionalnih razlika u funkcioniranju narodnog gospodarstva koje je nužno određeno svim trima razinama. Sistematizacija u tablici 1. razlaže ekonomiku narodne privrede na mikro, mezo i makro razinu, i to kao ekonomsku teoriju i kao ekonomsku politiku. U tablici 2. prikazana su pojedina predmetna područja ekonomske politike na mikro, mezo i makro razini.6

5 6

Od grčkih riječi mikro=malo, mezo=srednje, makro=veliko Sistematizacija je ilustrativna i ne iscrpljuje sva područja, odnosno nije jedina moguća.

13

Tablica 1: Sistematika ekonomije narodne privrede Disciplina Mikroekonomija

Mezoekonomija

Ekonomska teorija Polazišne Sistem- Predmetno područje točke sko područje domaćin- Mikro- ! Teorija potražnje stva ekono- - teorija potreba i koristi mika - teorija potrošnje i upotrebe poduzeća prihoda domaćinstava ! Teorija ponude tržišta - teorija troškova - teorija proizvodnje ! Teorija tržišta i cijena ! Teorija tržišne utakmice ! Teorija osobne raspodjele

Sektori Regije Grupe

Mezoekonomika

! Teorija sektorske strukture - teorija strukturne promjene - sektorska teorija razvoja teorija regulacije i deregulacije ! Teorija grupa i interakcije teorija kolektivnog djelovanja - mezoekonomska teorija interakcije ! Regionalna strukturna teorija - regionalna teorija razvoja - teorija infrastrukture - teorija zaštite okoliša

Makro- ! Teorija kružnog tijeka ekonogospodarstva i društvenog mika računovodstva ! Konjunkturna i teorija zaposlenosti ! Teorija rasta i razvoja narodne privrede ! Teorija novca i vrijednosnica cjelokup! Teorija vanjske trgovine i no gospodarstvo bilance plaćanja ! Funkcionalna teorija raspodjele

Makro- Veličine ekono- u mija kružnom tijeku narodne privrede

14

Ekonomska politika Sistem- Predmetno područje sko područje Mikro- ! Politika uređenja poduzetništva politika - politika zakonodavstva o poduzetništvu politika odlučivanja u poduzećima ! Politika funkcioniranja poduzetništva - centralno planiranje investicija i proizvodnje - pojedinačni zahvati ! Politika tržišne utakmice ! Politika zaštite potrošača ! Osobna politika raspodjele - politika prihoda - politika imovine Mezo- ! Sektorska strukturna politika politika - regulacijska politika (posebni ustroji djelatnosti i zanimanja) - indikativno sektorsko planiranje - politika strukturnih procesa (procesnopolitičke mjere agrarne, prometne, industrijske, energetske, istraživačke i tehnološke politike) ! Regionalna strukturna politika - politika prostornog uređenja - politika smještaja industrije - politika aglomeracije - infrastrukturna politika - politika zaštite okoliša Makro- ! Konjunkturna i politika politika zaposlenosti - novčana i kreditna politika - anticiklička fiskalna politika ! Politika ekonomskih odnosa s inozemstvom ! Politika rasta i razvoja narodne privrede ! Globalno indikativno gospodarsko planiranje ! Imperativno gospodarsko planiranje

Tablica 2: Sistematika ekonomske politike Polazišne točke - Poduzeća -Kućanstva - Tržišta

- Branše - Grupe - Regije

Sistemsko Predmetno i političko područje područje Gospodarska uređenja / Gospodarske strukture / Politika poretka Strukturna politika Mikro Mikro-politika poretka Mikro-strukturna politika - Politika uređenja politika Politika strukture poduzetništva poduzeća (promicanje (zakonodavstva o kooperacije i poduzetništvu, udruživanja) suodlučivanje u - Grupno orijentirana poduzećima imovinska strukturna Politika tržišne politika (promicanje utakmice (opći ustroj štednje i stanogradnje) tržišne utakmice, deregulacija) - Politika potrošača (norme zaštite potrošača) Mezo politika

Mezo-politika poretka - Regulacijska politika (područja izuzeća od tržišne utakmice, posebno promicanje zanimanja) - Politika prostornog uređenja (okvirno uređenje za prostornu strukturu)

- Cjelokupno Makro gospodarstv politika o - Veličine u kružnom tijeku narodne privrede

Makro-politika poretka Financijsko zakonodavstvo - Novčano uređenje (uređivački okvir za bankarski, novčani i sustav vrijednosnica) - Uređenje gospodarskih odnosa s inozemstvom (norme za vanjsku trgovinu i međunarodne usluge)

Mezo-strukturna politika Sektorska politika razvoja (promicanje industrijskih istraživanja i inovacija) - Strukturna politika veličine poduzeća - Regionalna politika razvoja (smještaj industrije, aglomeracije, izgradnja infrastrukture) - Sektorska i regionalna politika raspodjele (usklađivanje prihoda) - Indikativno strukturno planiranje (sektorsko i regionalno programiranje) Makro-strukturna politika - Indikativno gospodarsko planiranje (programiranje veličina u kružnom tijeku narodne privrede)

Gospodarski procesi / Politika procesa Mikro - politika procesa - Politika proizvodnje (komunalno planiranje proizvodnje, pojedinačni zahvati u proizvodnju) Politika cijena (administrativno propisane cijene, pojedinačno utjecanje na cijene) Osobna politika raspodjele (plaćanje transfera) Mezo-politika procesa - Borba protiv strukturnih kriza (razgradnja prekomjernih kapaciteta i uskih grla, prestrukturiranje, prekvalifikacija)

Makro-politika procesa - Konjunkturna i politika zaposlenosti (fiskalna, monetarna i politika gospodarskih odnosa s inozemstvom) Politika rasta (promicanje mobilnosti faktora proizvodnje, stimuliranje racionalizacija i inovacija)

Razvoj sustavnog pristupa ekonomskoj znanosti koji je započeo pred oko dvije stotine godina, u prvom redu u Engleskoj, pokrenut je upravo problemima ekonomske politike. Do kasnog devetnaestog stoljeća su ekonomska znanost i teorija ekonomske politike poistovjećivane. Suvremeno odvajanje teoretske ekonomske politike od opće ekonomske teorije nastaje u prvom redu radi podjele rada znanstvenika i didaktičkog

15

pristupa. Znanstvenici se prema sklonostima koncentriraju na jedno od tih područja pokušavajući dati odgovore na odgovarajuća pitanja - pojednostavljeno opća ekonomska teorija odgovara na pitanje što, kako i zašto funkcionira u gospodarstvu, a teoretska ekonomska politika na pitanje kako postići željene ciljeve i koje su posljedice pojedinih utjecaja države. Pri usvajanju znanja u akademskom obrazovanju postalo je uobičajeno da se najprije izučavaju teoretske osnove ekonomije, a tek kad studenti već barataju s potrebnom teoretskom podlogom, da usvajaju znanja teoretske ekonomske politike koja im omogućuju sistematiziranje i povezivanje prethodnih znanja na višoj razini i njihovo povezivanje sa stvarnošću koja ih okružuje. Metodologija teoretske ekonomske politike često se ilustrira usporedbom ekonomista i liječnika. Nedostaje li nešto pacijentu, liječnik mora uspostaviti dijagnozu tako što će utvrditi uzroke simptomima bolesti. Iz dijagnoze proizlaze njegovi prijedlozi za optimalnu terapiju. Nakon primjene terapije promatra postignute promjene i odabire eventualno nove prijedloge za terapiju. Takva poredba bolje oslikava ulogu pojedinačnog ekonomskog savjetnika, nego same znanstvene discipline. Teorija ekonomske politike ima prije svega ulogu temeljnih istraživanja kojima je cilj objašnjenje nepoznatih međuzavisnosti. Tek kada su one istražene može se vršiti znanstveno zasnovano savjetovanje. Početak analize predstavlja odabir, prikupljanje i sistematizacija podataka. Promatranje i obrada ekonomskopolitičkih činjenica samo su građevni elementi za centralni znanstveni problem: na ekonomskoj teoriji zasnovana analiza posljedica zahvata (intervencija) države. Nasuprot čestom mišljenju, ekonomska teorija ne nudi jednostavnu zbirku instrumenata koji se prema potrebi mogu upotrijebiti. Ekonomska povijest to potvrđuje: instrumente je ekonomska teorija razvijala tek kada postojeće teorije nisu mogle na zadovoljavajući objasniti i riješiti ekonomskopolitički problem koji se pojavio, odnosno kada su reakcije pojedinaca na koje se neposredno ili posredno odnose mjere ekonomske politike drugačije nego što su to kreatori planirali. Može se reći da je ekonomska politika u značajnoj mjeri reflex stanja znanstvene spoznaje ekonomske teorije. Postoji, međutim, problem usklađenosti prakticirane ekonomske politike sa ekonomskom teorijom zbog stalne napetosti između ekonomskih i političkih ciljeva. I u demokratskim zemljama vladajuće strukture imaju očiti interes ostati na vlasti, odnosno biti ponovno izabrani. Svaka 16

vlada stoji pred pitanjem kako odlučiti kada nije moguće ekonomske i političke interese svesti na zajednički nazivnik. Dva krajnja pristupa tome problemu bila bi potpuno zanemarivanje ekonomskih zakonitosti i njihovo podređivanje političkim ciljevima (što više ne može funkcionirati niti u totalitarnim režimima), ili apsolutno podređivanje odluka mjerilima ekonomskih zakonitosti (u takvom slučaju bi npr. trebalo ukinuti sva ograničenja međunarodnoj razmjeni, ukinuti zaštitu i subvencije bilo kojoj djelatnosti - što bi npr. u Hrvatskoj u još težu situaciju dovelo poljoprivredu, ukinulo brodogradnji i sl.). Kako je očito da oba ekstremna pristupa ne dolaze u obzir, u stvarnosti se u svakoj situaciji pronalazi kompromis i odstupanja od pojedinih apsolutnih ciljnih vrijednosti. Prema tome u ekonomskoj politici se nužno donose odluke koje ne odgovaraju samo stanju ekonomske znanosti, nego su (ili izgledaju) politički oportune s aspekta interesa vladajuće strukture. Tridesetih godina dvadesetog stoljeća ekonometrija se razvila u samostalnu znanstvenu disciplinu kojom su ekonomisti, statističari i matematičari nastojali zajednički kvantificirati i empirički procijeniti ekonomske procese i međuzavisnosti. Nakon drugog svjetskog rata bilo je više pokušaja koncipiranja teorije ekonomske politike ekonometrijskim metodama. Najpoznatiji prilog tome pristupu dao je nizozemac Jan Timbergen. On razlikuje kvalitativnu i kvantitativnu ekonomsku politiku. Pod kvalitativnom ekonomskom politikom podrazumijeva se mijenjanje gospodarske strukture, a pod kvantitativnom izmjene parametara ili instrumenata politike već definirane gospodarske strukture. Naravno granice između tih dviju politika ponekad je teško odrediti. Predstavnici nekih smjerova ekonomske znanosti zastupaju stav da samo kvalitativna ekonomska politika može dovesti do optimalnih rezultata. Primjer za to su tzv. "Manchesterska škola liberalne ekonomske politike" koja zastupa uvjerenje da će se maksimum općeg blagostanja automatski ostvariti ako se osigura potpuna individualna sloboda u gospodarskom djelovanju, ili "ekstremno socijalističko" razmišljanje da samo potpuno državno vlasništvo i upravljanje gospodarstvom mogu osigurati maksimum blagostanja u društvu. Takav tip kvalitativne ekonomske politike Timbergen naziva "apriorističke politike" jer se više oslanjaju na teoretskim pretpostavkama nego na empirijskim istraživanjima. On im suprotstavlja "empirijsku politiku" koja se zasniva na iskustvu alternativnih ekonomskopolitičkih mjera. U stvarnosti, naravno, ne postoje samo takvi krajnje 17

suprotstavljeni ekstremi, nego velikim dijelom i odluke koje nisu sasvim apriorističke, ali niti potpuno empiričkog tipa. U svome pristupu on osobitu pažnju posvećuje odlučivanju

na

osnovi

ekonometrijskog

pristupa

upoznavanju

ekonomskih

međuzavisnosti. U takvom pristupu kvalitativna politika je zanimljiva samo u mjeri u kojoj se može kvantitativno obuhvatiti. Postupak formuliranja ekonomske politike pristupom kvantitativne teorije može se ukratko skicirati na slijedeći način. Kao cilj ekonomske politike pretpostavlja se društveno blagostanje koje se definira agregiranjem individualnih preferencija (izvođenje funkcije društvenog blagostanja). Nakon što se utvrdi kolektivni indikator preferencija mogu se odrediti pojedinačni ciljevi ekonomske politike (izvođenje ciljnih varijabli iz funkcije društvenog blagostanja). U trećem koraku treba odlučiti koji su kvalitativni i kvantitativni instrumenti podobni za ostvarivanje ciljnih varijabli (određivanje varijabli instrumenata ekonomske politike). Bit teorije kvantitativne ekonomske politike predstavljaju dva naredna koraka: četvrti, određivanje

kvantitativnih

vrijednosti

instrumentalnih

varijabli,

i

peti,

utvrđivanje međuzavisnosti kvantitativnih vrijednosti instrumentalnih i ciljnih varijabli u strukturi određenog gospodarstva (jednadžbama strukture). Instrumentne varijable se uz ostale "date" veličine tretiraju kao egzogene, a ciljne varijable, kao i sporedni učinci, kao endogene varijable (određene modelom). Znanstvena zadaća sastoji se u tome da se dostignu takvi parametri instrumentalnih varijabli, kod kojih se maksimizira funkcija društvenog blagostanja uvažavajući definirane jednadžbe strukture koje odražavaju međuzavisnosti kvantitativnih varijabli i sačinjavaju cjeloviti model gospodarstva. Bez obzira na privlačnost egzaktnosti ekonometrije, u ekonomskoj politici nije dostigla značenje koje uživa u drugim područjima ekonomske teorije. Pri primjeni instrumenata ekonomske politike nije moguće računati na konstantnost strukturnih parametara. Pogotovu kada se ti parametri mijenjaju pod utjecajem mjera ekonomske politike, glavni cilj kvantitativnog pristupa, da osigura pouzdane informacije za ekonomskopolitičke odluke, značajno je ugrožen. Isto tako je problematična osnovna premisa kvantitativnog pristupa o postojanju funkcije blagostanja za cjelokupno gospodarstvo. Empirički je praktički nemoguće iz individualnih preferencija izvesti takvu funkciju blagostanja, što nameće potrebu vrednovanja pojedinačnih ciljeva što je 18

suprotno logici kvantitativne teorije ekonomske politike. Treći, možda najvažniji, razlog je što makroekonomski modeli kojima se kvantitativna ekonomska politika služi sugeriraju takvu preciznost koju nije moguće utvrditi niti među pojedinačnim međuzavisnostima, a jednostavno ne može postojati u tako kompleksnim sustavima kao što je gospodarski. Zbog toga su konkretne kvantitativne prognoze na osnovu makroekonometrijskih modela nedovoljno pouzdane da bi se samo na njima zasnivala ekonomska politika, iako sadrže značajnu vrijednost koja se može upotrijebiti u savjetodavnoj funkciji. Kad se primijenjena ekonomska teorija nađe pred dilemom (u praksi vrlo čestom) ponuditi znanstveno upitnu analizu i prognozu, ili zanijekati znanstveno zasnovane tvrdnje moguće su dvije alternative: • Znanstvenici će ponuditi ekonomskopolitičke savjete i onda kada njihove analize i predviđanja stoje na nesigurnim osnovama. • Znanstvenici nude savjet samo u slučajevima kada su potpuno sigurni u ekonomskopolitičke efekte njihovih prijedloga. Prva alternativa puno bolje odgovara stvarnom stanju. Kao u svakom poslu i znanstvenici su često spremni prihvatiti dozu rizika pri pokušaju da se dokažu uspješnima. To također odgovara političkim institucijama koje donose odluke jer rado svoje akcije čine "vjerodostojnijima" i "objektivnijima" pozivajući se na znanstvenost analiza i prognoza. Drugim pristupom koji bi se zasnivao samo na akcijama koje su znanstveno izvjesne, na sadašnjem stupnju mogućnosti ekonomskih znanosti, preostao bi prevelik broj neriješenih pitanja. Znanstveni pristup kritičke racionalnosti pretpostavlja da se svaka tvrdnja i svako djelovanje mora konstantno podvrgavati provjeri kroz kritiku i konfrontiranje s alternativnim razmišljanjima, te kroz tu provjeru dolaziti do boljih rješenja i učiti iz pogrešaka. U takvim uvjetima političari ne bi smjeli zastupati konačne istine jer takve ne postoje. Međutim političari najčešće nisu u položaju (a nemaju niti volje) da permanentno preispituju svoje odluke. Naime, za karijeru političara bilo bi pogubno učestalo priznavanje pogrešnih odluka, pa oni nastoje javnosti ne priznati niti jednu pogrešku. Isto tako bi i znanstvenici, savjetodavci prakticirane ekonomske politike, koji konstantno nude samo kritiku vlastitih prethodnih prijedloga vrlo brzo izgubili 19

uvažavanje vladajuće strukture. Prakticirana ekonomska politika zainteresirana je za operativne prijedloge koji obećavaju uspjeh, a ne za neupotrebljive znanstvene rasprave.

20

2. INSTITUCIONALNE OSNOVE 2.1. UREĐENJE KAO OKVIR EKONOMSKE POLITIKE Ekonomska politika, kao dio politike društva, određena je okvirom temeljnog državnopolitičkog poretka i osobito gospodarskog poretka. Ovisno o državnom obliku (npr.

demokraciji

ili

diktaturi),

državnom

ustroju

(npr.

centralističkom

ili

federativnom), osnovnoj državnoj ideji (npr. garanciji privatnog vlasništva, pravne i socijalne države ili totalitarizmu), partijskom sustavu (npr. jedno ili višepartijskom sustavu) kao i obliku gospodarskog poretka, razlikuju se mogući načini djelovanja ekonomske politike, a granice tog djelovanja su šire ili uže određene. Dok su u diktaturama

s

jednopartijskim

sustavom

i

državno

centralnoupravljanim

gospodarstvom mogućnosti zahvata ekonomske politike praktički neograničene, u parlamentarnoj demokraciji s višepartijskim sustavom je prostor praktičnog djelovanja ekonomske politike višestruko ograničen. U demokratskoj pravnoj državi djelovanje ekonomske politike (kao i svako drugo djelovanje države) u prvom redu mora poštivati ograničenja koja propisuje ustav i važeći zakoni. Osim toga, u datom gospodarskom uređenju, zahvati ekonomske politike moraju poštivati pravila ponašanja i granice unutar kojih neće biti poremećena osnovna načela i sposobnost funkcioniranja tržišnog mehanizma na kojem se gospodarski sustav zasniva. Ograničenja autonomije nacionalnih vlasti proizlaze i iz pripadnosti država supranacionalnim gospodarskim udrugama (npr. EU, CEFTA), članstva u međunarodnim institucijama (npr. MMF) ili pristupanju međunarodnim sporazumima (npr. GATT). Dodatno ograničenje predstavljaju političke potrebe struktura na vlasti, budući moraju obraćati pažnju na izborne rokove i pridobiti dovoljan broj birača da bi se osvojila ili učvrstila većina u parlamentu, moraju postizati koalicijske kompromise ili podilaziti interesnim grupama koje mogu utjecati na izborne rezultate. Teoretičari ekonomske politike, dok barataju teoretskim modelima s ograničenim brojem jednostavnih premisa i jasnim međuzavisnostima, mogu prilično lako postići konzistentne koncepte, ali nosioci prakticirane ekonomske politike vezani su s toliko vidljivih i nevidljivih niti koje se isprepliću i natežu u različitim smjerovima, da je

21

potrebno gotovo čudo da se uspostavi jedinstvena, racionalna i konzistentna ekonomska politika. Višestranački sustav, koji je svojstven parlamentarnoj demokraciji, utječe da nosioci odlučivanja o ekonomskoj politici moraju uvažavati stavove vladajuće, ali i opozicijskih stranaka. Iako su odluke vlade u prvom redu vezane uz stavove vladajuće stranke, javna rasprava u medijima prisiljava ih da razmatraju i argumente opozicije. Na taj način parlamentarna demokracija osigurava da stavovi i interesi svih građana doprinesu formiranju ekonomske politike. Okvir prihvaćenog socijalnog poretka također postavlja ograničenja slobodi djelovanja ekonomske politike. Uređenje socijalne države, koje redovito nadopunjuje gospodarski poredak, obuhvaća osnovna načela, pravila i institucije socijalne sigurnosti i jednakosti. U njemu se odražavaju vrijednosni stavovi društva i socijalni zahtjevi grupa. Svaka suvremena država nastoji biti (ili se barem predstavljati) socijalna država. Hrvatska se također ustavom definira kao socijalna država. Takva ustavna definicija označava opći državni cilj, a ne neposrednu obvezu države da provede određene socijalne mjere ili konkretne socijalne reforme koje bi mogle biti zatražene od neke grupe građana. Isto tako ne može svatko pozivajući se samo na ustavnu klauzulu zahtijevati određena socijalna prava. Ipak, i u izrazito tržišno orijentiranim sustavima u određenoj je mjeri nužna preraspodjela dohotka, budući da neki članovi zajednice ne mogu (zbog bolesti, starosti, invaliditeta i sl.) aktivno sudjelovati u primarnoj tržišnoj raspodjeli dohotka. Gospodarski poredak obuhvaća sve institucionalne, pravne i morfološke elemente uređenja, koji reguliraju ekonomske odnose među ljudima unutar nacionalnog gospodarstva ili šireg gospodarskog prostora. S obzirom da su elementi poretka, u pravilu, višeslojni i imaju najraznovrsniju ulogu, poredak predstavlja konglomerat samo dijelom harmoniziranih elemenata. Pojmovi gospodarski poredak i gospodarski sustav, koji se ponekad upotrebljavaju kao sinonimi, ne sadrže obuhvatom i strukturom identične predmete analize. Gospodarski sustav predstavlja ekonomski svrhovito jezgro gospodarskog poretka, budući da objedinjuje osnovne elemente gospodarskog uređenja koji su usklađeni s osnovnim ciljem usmjeravanja gospodarske aktivnosti i formiraju konzistentni sustav upravljanja i usmjeravanja cjelokupnog

22

gospodarstva. Pojam gospodarskog poretka je sveobuhvatniji, budući da sadrži i sve ostale višeslojne organizacijske, regulacijske i usmjeravajuće aktivnosti ekonomske politike, koje vrlo često sadrže dvojbenost postavljenih ciljeva i suprotne ekonomske učinke, budući predstavlja rezultat političkih kompromisa. Dok se tradicionalna teorija gospodarskih sustava bavila gotovo isključivo s dva idealna tipa - centralno upravljanim gospodarstvom i tržišnim gospodarstvom, novija se teorija koncentrira na tipiziranje realnih mješovitih sustava. Pri tome se polazi od toga da svaki gospodarski sustav mora ispunjavati slijedeće funkcije: • regulira dodjeljivanje ovlasti ekonomskog odlučivanja s ciljem da moć upravljanja proizvodnim sredstvima bude prenesena najpodobnijim nosiocima odlučivanja za optimalnu alokaciju resursa i najbolje zadovoljavanje potreba; • osigurava svrhovitu upotrebu proizvodnih sredstava i eventualno oduzima moć upravljanja ukoliko se nosioci odlučivanja pokažu nesposobni da ograničene resurse optimalno upotrijebe za zadovoljavanje potreba; • informira gospodarske subjekte o ograničenosti dobara i ostalim relevantnim ekonomskim činjenicama i stavlja ih u položaj za racionalno ekonomsko planiranje kojim će najbolje izbjeći nestašicu dobara; • potiče gospodarske subjekte da stvaraju kvalitativno visokovrijedne proizvode pažljivom primjenom proizvodnih sredstava i štedljivim korištenjem sirovina, te da kontinuirano unapređuju proizvodne resurse (tehnološki napredak, obrazovanje itd.); • koordinira i upravlja planovima i poslovanjem gospodarskih subjekata na način da se postigne proizvodnja u skladu s potrebama; • kontrolirati svrhovitost planiranja i poslovanja gospodarskih subjekata i kažnjavati pogreške kako bi se ubuduće svrhovito planiralo i djelovalo. Tradicionalno pojednostavljeno suprotstavljanje dva idealna tipa uobičajeno se prikazuje na slijedeći način:

23

Tržišno gospodarstvo

Centralno planirano gospodarstvo

Planiranje

decentralizirano

centralizirano

Koordinacija

tržište

vladajuće grupe

Informacije

slobodne cijene

izvještaji

Poticaji

spontano diferenciranje

raspodjela prihoda

prihoda Izvršioci

poduzetnici

politički dužnosnici

Vlasništvo

privatno

državno

Stvarnost, međutim nije tako crno - bijela, a gospodarski sustavi su složene tvorevine, te su stvarni gospodarski sustavi redovito mješoviti. Konstitutivni čimbenici koji određuju neki tip gospodarskog sustava su sustav raspolaganja sredstvima za proizvodnju i dominirajući sustav planiranja i koordinacije (unutar njih su integrirani podsustavi koji ih nadopunjuju i preciznije određuju kao što su sustavi informiranja, motivacije, kontrole, poticanja, sankcija ...). Postoji li u nekom nacionalnom gospodarstvu privatna ili javna moć raspolaganja nad sredstvima za proizvodnju, nije uvijek lako ocijeniti. Nije odlučujuća veličina samog vlasništva nad tim sredstvima, već prevladavajuće značenje privatnog ili javnog sektora na planove i odluke gospodarskih subjekata. Kontrolira li, na primjer, država cjelokupni bankarski sustav, sirovinsku osnovu ili neki drugo ključno područje, pa su prema tome gospodarski subjekti ovisni o kreditima državnog bankarskog sustava ili snabdijevanju sirovinama od javnih poduzeća, javni sektor tako dominira i onda kada je sektorski heterogeni privatni sektor sveukupno bitno veći i zastupljeniji u gospodarstvu. Prevlast moći raspolaganja ne očituje se samo u moći usmjeravanja upotrebe proizvodnih sredstava, već i u raspodjeli gospodarskih rezultata. Primjenjuje li država politiku preraspodjele širokog obuhvata i porezima prisvaja velik dio ostvarenih prihoda, javna moć raspolaganja nad proizvodnjom i raspodjelom de facto vlada i kada postoji apsolutno privatno vlasništvo nad sredstvima na proizvodnju.

24

Baš u svim gospodarstvima, u području javnih dobara i infrastrukturnih usluga prevladava državna moć raspolaganja proizvodnjom i raspodjelom. Infrastrukturni sustavi imaju ponekad drugačije strukturirani sustav upravljanja i koordinacije od gospodarskog sustava. Iz dualizma sustava upravljanja (npr. kod tržišno orijentiranog gospodarskog sustava i administrativno upravljanog infrastrukturnog sustava) mogu nastati značajne frikcije u koordinaciji. Tako može, na primjer, loše funkcioniranje infrastrukturnog sustava utjecati na ometanje upravljačkog mehanizma tržišta u području privatnih dobara. Također obrnuto, efikasnost gospodarskog sustava kojem opada financijska snaga i porezna moć, znatno utječe na mogućnosti funkcioniranja i razvoja infrastrukturnog sustava. Ta međuzavisnost nužno se mora uzeti u obzir pri analizama gospodarskog sustava. U tablici 3 su prikazani istovremeno tipovi gospodarskih i infrastrukturnih sustava, pri čemu je kriterij tipiziranja u oba sustavna područja prevladavajuća moć raspolaganja proizvodnjom i raspodjelom, kao i prevladavajući sustav planiranja i koordinacije. U području javnih dobara, kao i kod pružanja infrastrukturnih usluga dominiraju u pravilu državno planiranje i administrativna pravila koordiniranja. U tom sektoru razvili su se različiti infrastrukturni sustavi - od komunalnog infrastrukturnog samoupravljanja, do centralnog infrastrukturnog planiranja i imperativnog upravljanja. U sustavu komunalne infrastrukturne samouprave brojne lokalne zajednice (općine, gradovi i sl.) autonomno planiraju svoju infrastrukturu, te samostalno financiraju infrastrukturne

investicije

i

njima

upravljaju.

U

globalno

upravljanom

infrastrukturnom sustavu lokalne zajednice zadržavaju svoje planove u okviru državnog prostornog plana i orijentiraju se globalnim i indikativnim infrastrukturnim planovima nadređenih instanci. Na taj način se administrativnom koordinacijom osigurava racionalna međuzavisnost planova. U sustavu strukturno upravljanih infrastrukturnih sustava lokalne zajednice moraju usklađivati vlastite planove s regionalno ili strukturno (npr. prometni, vodoprivredni ...) formuliranim planovima nadređenih instanci, te se administrativnom koordinacijom osigurava predviđena struktura infrastrukturnih investicija.

25

Tablica 3: Tipologija gospodarskih i infrastrukturnih sustava Različiti sustavi plana i koordinacije Prevladavajuće privatna moć raspolaganja proizvodnjom i raspodjelom

Prevladavajuće državna moć raspolaganja proizvodnjom i raspodjelom

privatnih dobara

javnih i infrastruktur nih dobara

privatnih dobara

privatnih dobara

Decentralizirani sustav tržišni koordinacijski sustav usmjeren na uređenje

planiranja administrativ ni sustav koordinacije

Uređeno liberalno tržišno gospodarst vo

Kombinirani sustav decentraliziranog i indikativnog globalnog planiranja Konjunkturnopolitičk administrativ i usmjeravani tržišni ni sustav sustav koordinacije koordinacije Kombinirani planski sustav decentraliziranog i indikativnog strukturnog planiranja Strukturnopolitički administrativ usmjeravani tržišni ni sustav sustav koordinacije koordinacije Centralnoplanski sustav administrativni sustav administrativ koordinacije ni sustav koordinacije

Prevladavajuće zajednička moć raspolaganja proizvodnjom i raspodjelom javnih i privatnih javnih i infrastruktu dobara infrastruk rnih dobara turnih dobara

Komunalno infrastruktur no samoupravlj anje Globalizirani infrastruktur ni sustav

Globalnoup ravljano gospodarst vo

strukturno upravljano gospodarst vo

javnih i infrastruktur nih dobara

strukturno upravljano radničko samoupravl janje

strukturno upravljani infrastruktur ni sustav

centralno centralni upravljano infrastruktur proizvodn ni sustav o gospodars tvo

U stvarnosti se tržišno orijentirani gospodarski sustav u području privatnih potrošačkih, reprodukcijskih i investicijskih dobara mogu vezati sa svim vrstama državnog planiranja i upravljanja infrastrukturom. Nasuprot tome, centralnoupravljano proizvodno gospodarstvo vrlo teško se može vezati s decentraliziranim planiranjem infrastrukture (npr. lokalnom samoupravom), jer bi autonomne instance upravljanja u svako doba mogle ometati centralno planirane gospodarske tijekove. Zbog toga po samoj prirodi funkcioniranja centralnoupravljana gospodarstva tendiraju vezati se isključivo s centralnoupravljanim infrastrukturnim sustavom. U većini država je tijekom povijesti došlo do izmjena gospodarskih sustava, a nerijetko su kroz temeljite reforme političkog poretka uspostavljeni potpuno novi gospodarski sustavi. U Hrvatskoj je nakon Drugog svjetskog rata uspostavljen centralno planski sustav sovjetskog tipa, no gospodarskom reformom je nakon 1951. godine izgrađen (barem deklarativno i formalno) sustav strukturno upravljanog radničkog samoupravljanja. Političkim reformama i samostalnošću Hrvatske došlo je do korjenite promjene i započela je izgradnja gospodarskog sustava na novim osnovama. 26

U Francuskoj država od 1947. godine, u okviru strukturno upravljanog tržišnog sustava, pokušava privatnim gospodarskim subjektima sektorskim programiranjem dati smjernice u planiranju njihovih autonomnih i u prvom redu tržišno koordiniranih odluka. U SR Njemačkoj su gospodarskom i novčanom reformom od 1948. godine stvorene osnove za izgradnju liberalnog tržišnog gospodarstva. Kasnije je taj sustav upotpunjen mogućnošću konjunkturno političkog globalnog upravljanja (1967. godine zakonima o stabilnosti i rastu), pa se on razvija kao "uređeno liberalno i globalno upravljano tržišno gospodarstvo". Budući da svaki gospodarski sustav postavlja okvirne uvjete za formuliranje ekonomske politike, ali istovremeno predstavlja i objekt ciljane politike gospodarskog uređenja, slijede prikazi osnovnih karakteristika pojedinih tipova gospodarskih sustava.

2.1.1. Uređeno liberalno tržišno gospodarstvo Tržišno gospodarstvo je gospodarski sustav u kojem tržište gotovo besplatno nudi sve bitne informacije za racionalno ekonomsko odlučivanje. Kroz tržišnu utakmicu se kontinuirano odlučuje tko, što, kako, koliko i kakve kvalitete će proizvesti i po kakvim cijenama prodati, kao i to tko, kada i što od ostvarenih prihoda će uštediti, investirati ili utrošiti na potrošnu robu. U slobodnom nadmetanju ponude i potražnje određuju se tržišne cijene pri kojima su istovremeno i kupci i ponuđači spremni na razmjenu. One, dakle, služe usklađivanju interesa ponuđača i potražilaca, te time koordiniraju milijune individualnih gospodarskih planova poduzeća i domaćinstava. Tržišno gospodarstvo automatikom cijena raspolaže nadideološkim i nadpolitičkim sustavom usklađivanja interesa, koji kontinuirano osigurava ravnotežu bezbroj gospodarskih odluka usprkos kontinuiranoj mijeni okoline. Tržište nagrađuje pravilne gospodarske odluke ostvarivanjem dobiti, a pogrešne kažnjava gubicima, te tako osigurava najveću moguću efikasnost proizvodnje i najbolju moguću opskrbu dobrima cjelokupnog nacionalnog gospodarstva. Osnovna pretpostavka funkcionalnosti tog automatskog upravljačkog sustava je da slobodna utakmica tržišnih snaga nije poremećena manipuliranjem cijena ponude ili potražnje, ili čak potpuno isključena ograničenjem tržišne utakmice.

27

Samodovoljni regulacijski sustav tržišta treba, dakle, ipak nadopuniti uređenjem tržišne utakmice, koje će ga stalno štititi. Na taj se način formira uređeno liberalno tržišno gospodarstvo u kojem se državno određenim okvirnim uređenjem štiti regulacijski mehanizam tržišta od deformacija bilo kojom vrstom ograničenja tržišne utakmice. Tržišna utakmica istovremeno djeluje kao instrument ekonomskog poticanja, alokacije, raspodjele, kontrole i sankcija, ali i kao centralno načelo poretka koji osigurava i nadređene društvene ciljeve, osobito zaštitu i širenje osobne slobode. Načelo tržišne utakmice garantira prije svega slobodu potražilaca da biraju među ponudama raznih proizvođača i slobodu ponuđača da slobodno formiraju asortiman proizvoda i odabiru za sebe najpovoljnije načine proizvodnje. Tržište oslobađa državu upravljačkih i kontrolnih zadataka, osim u slučajevima povrede pravila zaštite okoliša ili pojavi monopolskog ponašanja. Uređenom tržišnom gospodarstvu pripada i legaliziranje težnje za profitom unutar okvira koji zadaje gospodarsko uređenje. Marksisti su redovito osuđivali poduzetničku težnju za dobiti optužujući je za izrabljivanje, no također se i s aspekta katoličkog pristupa društvu ponekad javljaju sumnje u njezinu socijalnu etičnost. Propast svih socijalističkih gospodarskih sustava u Europi pokazao je da nije moguće zamijeniti upravljačku ulogu profita. Profit (kao tržišna nagrada za uspješno gospodarenje) ne služi samo kao prihod poduzetnika, nego kroz funkciju raspodjele ostvaruje i druge važne funkcije u nacionalnom gospodarstvu, i to osobito funkcije smanjenja troškova, povećanja proizvodnje, financiranja gospodarskog djelovanja, usmjeravanja investicija i sl. Kako bez ostvarivanja profita dugoročno ne bi postojalo niti jedno poduzeće, težnja za profitom je egzistencijalna nužnost i najvažniji pokretač poduzetničkog djelovanja. Tržišna raspodjela zbog svoje socijalne indiferentnosti nagrađuje samo tržišna postignuća ne obazirući se na potrebe socijalno ugroženih osoba. Međutim tržište ostvaruje značajan socijalni doprinos time što konkurencija u tržišnoj utakmici stalno pritišće prodajne cijene ka nužnoj razini proizvodnih troškova i štiti stanovništvo od izrabljivanja pretjeranim cijenama. Svoju socijalnu funkciju izdašne opskrbe širokog sloja stanovništva jeftinom robom tržište može vršiti samo dok se

28

osigurava njegovo slobodno djelovanje. Ukoliko, npr. na osnovi prosudbi socijalne politike, država ostvari zahvate u djelovanje tržišta formuliranjem maksimalnih cijena ispod tržišnih ili čak ispod razine troškova, uskoro će nastati uska grla u opskrbi takvim proizvodima, jer dugoročno niti jedno poduzeće neće biti spremno ulagati u proizvodnju iz koje ne slijedi pravedna tržišna nagrada ili se čak ostvaruju gubici. Zato eventualni utjecaji na gospodarsko djelovanje iz socijalnih ili drugih pobuda, moraju biti sukladni s načelom tržišta. Međutim, sam kriterij sukladnosti s tržišnim načelom ne određuje i doziranje socijalne ili strukturne pomoći. Ograničene subvencije, umjerena preraspodjela dohotka ili umjerene carine mogu biti pojedinačno sukladne s tržišnim načelom, ali pri rastućem iznosu i širokom ukupnom obuhvatu mogu gušiti tržišne funkcije i time postati nesukladne s osnovnim tržišnim načelom. Uređeno liberalno tržišno gospodarstvo nije ugroženo endogenim funkcionalnim problemima koji bi proizlazili iz samog gospodarskog sustava, već upravo egzogenim. To je u prvom redu zanemarivanje načela politike poretka pri odabiru instrumenata i mjera ekonomske politike. Nerijetko nosioci političkog odlučivanja (u uvjerenju da će poboljšati svoje šanse za ponovni izbor u parlament) zastupaju dvojbene interese organiziranih interesnih grupa i na račun trećih (najčešće potrošača i poreznih obveznika), osobito često pod krinkom strukturne politike, provode politiku u korist tih grupa. Zahvati u pojedina gospodarska područja (npr. poljoprivredu, promet, rudarstvo, industriju čelika i sl.) neće slomiti tržišni sustav upravljanja, ali će ga značajno oslabiti i time vjerojatno izazvati nove strukturne probleme, koji, dakle, neće predstavljati zakazivanje tržišta, već politike.

2.1.2. Globalno upravljano tržišno gospodarstvo Iskustvo je pokazalo da ekstremna konjunkturna kretanja vode k masovnoj nezaposlenosti i/ili hiperinflaciji i time narušavaju funkcionalnost tržišnog sustava. Zato su nužni posebni upravljački mehanizmi za stabilizaciju, te se tržišni sustav planiranja i koordinacije nadopunjuje sustavom indikativnog globalnog planiranja i konjunkturnog upravljanja (globalnog upravljanja). Zadatak globalnog upravljanja je stabilizacija procesa cjelokupnog gospodarstva na način da se istovremeno, barem

29

približno, dostigne "magični četverokut" ciljeva: puna zaposlenost, stabilnost cijena, primjeren gospodarski rast i vanjskotrgovinska ravnoteža. Globalnim upravljanjem nastoji se održavati stabilan gospodarski razvoj bez neposrednog zadiranja u mikroekonomske odnose gospodarskih subjekata. Na makroekonomske

veličine

može

se

samo

indirektno

utjecati

promjenom

mikroekonomskih veličina (npr. potrošačkog ili investicijskog ponašanja gospodarskih subjekata), ali globalni pristup znači da se utjecaj ne odnosi na unaprijed odabrane subjekte, već na mnoštvo subjekata u cjelokupnom gospodarstvu. Globalno upravljanje koje želi anticiklički mijenjati makroekonomske veličine zasniva se na upravljanju mikroekonomskih odnosa. To znači da se javlja sustav dvojnog upravljanja mikroekonomskim odnosima - upravljanje sustavom tržišne utakmice i globalni utjecaj konjunkturno relevantnog ponašanja mnoštva gospodarskih subjekata. Tu se očituje osnovna razlika u odnosu na uređeno liberalno tržišno gospodarstvo u kojem je državna intervencija na gospodarske procese na mikro razini nezamisliva (pri konsekventnoj politici zaštite tržišne utakmice). Indikativno globalno planiranje zahtijeva da se predvide agregatna gospodarska kretanja i kvantificiraju realistični konjunkturnopolitički ciljevi. Jedan od osnovnih neriješenih problema globalnog upravljanja gospodarstvom je nedostatak efikasnog sustava pokazatelja koji bi na zadovoljavajući način ukazivali kada i u kakvim dozama treba intervenirati konjunkturnopolitičkim mjerama za ostvarenje ciljeva nacionalnog gospodarstva. Ukoliko se propusti pravi trenutak za primjenu (npr. zbog zatezanja predlaganja mjera ili odugovlačenja rasprava u parlamentu) primijenjene konjunkturnopolitičke mjere mogu djelovati prociklički umjesto kako je bila namjera anticiklički. Još češće je konjunkturno upravljanje ograničeno suprotnim djelovanjem politike očuvanja struktura, jer u uvjetima protekcionizma u pojedine djelatnosti instrumenti globalnog upravljanja ne mogu više zahvaćati.

2.1.3. Strukturno upravljano tržišno gospodarstvo Dinamiku gospodarstva ne prate samo konjunkturna kretanja, već ona donosi i promjene u strukturi. Strukturne su promjene redovito praćene s problemima gospodarskog prilagođavanja, a socijalne teškoće pri prilagođavanju neprestano 30

pokreću organizirane grupe da zahtijevaju od države strukturnu pomoć. Da bi održale strukturne promjene u željenim granicama i obuzdale bujanje strukturnopolitičkih zahvata, neka su se tržišna gospodarstva orijentirala na indikativno strukturno planiranje i sustavnu strukturnu politiku. U strukturno upravljanom tržišnom gospodarstvu decentralizirani tržišno i centralizirano indikativno (usmjeravajuće) strukturno planiranje čine kombinirani sustav

planiranja,

koji

uz

očuvanje

decentraliziranog

odlučivanja

na

mikroekonomskoj razini teži centralizaciji informacija na makroekonomskoj razini i njihovu prosljeđivanju na mezoekonomsku razinu (razinu pojedinačnih sektora). Potrebna je, dakle, centralna služba prognoze koja mora pokušati usmjeriti mnogobrojne pojedinačne gospodarske planove gospodarskih subjekata na realističnu prognozu u uvjetima neizvjesnosti budućeg gospodarskog razvoja. U takvom je, dakle, kombiniranom sustavu planiranja decentralizirano tržišno planiranje vezano uz usmjeravajući orjentacijski plan. Budući da je indikativno strukturno planiranje u prvom redu usmjereno na sektore djelatnosti i uglavnom sadrži kvantificirane ciljeve razvoja pojedinačnih sektora, predstavlja sektorsko programiranje. Formuliranje centralnog indikativnog plana u pravilu se ostvaruje u suradnji državnog planskog povjerenstva i predstavnika planski relevantnih grupa, osobito udruga proizvođača. Dominantni interesi djelatnosti odražavaju se na usmjeravajuće planske ciljeve. Zato se predstavnici udruga trude ugraditi što veći značaj svoje gospodarske grane na listi prioriteta planskih ciljeva. Pri tome se računa s time da će država postizanje visokih ciljeva investiranja i proizvodnje pripomoći (npr. investicijskim premijama i subvencijama) ako ih grana ne bude mogla samostalno ostvariti vlastitim snagama. Niti jedna gospodarska grana ne želi predstavljati odumiruće područje i zastupnici takvih grana svim će silama nastojati izbjeći ciljeve odumiranja u planu. Ukoliko se, međutim, pri nastajanju plana proguraju nerealistični ciljevi vrlo ih je teško u kasnijim fazama planiranja izfiltrirati te će predstavljati osnovu za buduće sektorske strukturne krize. Indikativno planiranje zahtijeva mnoštvo informacija. Očekuje se da će prema zahtjevu gospodarski subjekti što istinitije i iscrpnije otkriti podatke o planovima investiranja, proizvodnje i namjerama potrošnje. Često su, međutim, informacije

31

strateški parametar konkurentnosti koji poduzeća nastoje iskoristiti u svoju korist, a ne prepustiti za javnu dobrobit. Tako npr. poduzeće može tajiti investicijske namjere za ostvarivanje neke inovacije sve do trenutka dok proizvod nije spreman za tržište. Ukoliko bi se takvo poduzeće pokušalo prisiliti da daje informacije, mogu se vrlo vjerojatno očekivati lažni podaci. Ali i kada se poduzeća trude da daju što istinitije informacije o budućim namjerama, vjerodostojnost je ograničena neizvjesnošću budućih zbivanja koje će utjecati na revidiranje njihovih planova. Indikativni plan koji se usvoji u parlamentarnoj raspravi i najčešće optereti s nizom političkih kompromisa, već u trenutku objavljivanja biti će u značajnoj mjeri zastario jer su u međuvremenu mnoge planske stavke već prevaziđene drugačijim gospodarskim razvojem. Kako sektorsko programiranje samo po sebi teško može utjecati na poboljšanje strukture, često se nastoji ostvariti postavljene političke ciljeve sektorskim ili pojedinačnim zahvatima, no takve akcije redovito utječu na funkcionalnost tržišnog upravljanja i stvaraju nove strukturne probleme.

2.1.4. Strukturno usmjeravano samoupravljanje Radničko samoupravljanje predstavlja načelo upravljanja poslovanjem poduzeća zajedničkim donošenjem odluka svih članova radnog kolektiva. Da bi se isključio izvanjski utjecaj vlasnika sredstava za proizvodnju na odluke radnika, mora se uspostaviti specifični oblik "društvenog" vlasništva iz kojeg niti pojedinci, niti država ne mogu izvoditi pravo vlasništva ili raspolaganja. Samoupravljanje se, dakle, zasnova na obliku vlasništva koji nema nosioca, a pravo upravljanja sredstvima za proizvodnju je kolektivno. Bitni elementi sustava strukturno upravljanog samoupravljanja su slijedeći: • Samoupravno gospodarstvo sastoji se od samostalnih "radnih organizacija" kojima upravljaju radnici koji su u njima zaposleni. • Radni kolektivi rade sa sredstvima za proizvodnju koji su u "društvenom" vlasništvu, a njima su povjereni na korištenje i očuvanje vrijednosti.

32

• Poduzećima ("radnim organizacijama") se upravlja na način da temeljne odluke donose zajednički svi uposleni, a odluke o tekućem poslovanju donose odabrani predstavnici u "radničkim savjetima". • Svi uposleni sudjeluju u raspodjeli ostvarenog dohotka prema zajednički određenim pravilima. • "Radne organizacije" pojedinačne planove međusobno usklađuju "samoupravnim sporazumima". • U cilju strukturnopolitičkog usklađivanja samoupravna su poduzeća dužna svoje planove ostvarivati u okvirima indikativnog strukturnog plana države. Formalno je svaki član radnog kolektiva istovremeno radnik i poduzetnik. Iz takve dvostruke funkcije rezultiraju pravo na plaću, ali i na udio u dobiti (ili u pokrivanju gubitaka). U stvarnosti poduzetničke odluke su ipak uglavnom u rukama menadžmenta koji sve odluke barem predprogramira i posredno nametne svoju volju. Parola o sudjelovanju svih članova kolektiva u upravljanju najčešće ostaje nerealizirana čak i iz objektivnih razloga, jer bi to zahtijevalo izuzetno složenu organizaciju i troškove, te stvaralo zapreke u normalnom djelovanju poduzeća. Da bi spriječila da poduzeća pod pritiskom radnog kolektiva raspodjele radnicima sav prihod jednog proizvodnog razdoblja i ne ostave nikakva sredstva za reprodukciju i investiranje, država u pravilu propisuje način raspodjele prihoda i dohotka poduzeća. Kako prihodi pojedinca ovise o visini dobiti poduzeća i broju djelatnika na koji se ta dobit dijeli, postoji opasnost težnje minimiziranju broja zaposlenih i preferiranju kapitalno intenzivne proizvodnje (što može bitno doprinijeti nezaposlenosti). Načelo samoupravljanja u sebi nosi značajne probleme u svezi s osnivanjem novih poduzeća, budući da osnivači ne mogu zadržati kontrolu, niti zahtijevati udio u dobiti novoosnovanog poduzeća kojeg upravljanje odmah prelazi u ruke novozaposlenih djelatnika. U strukturno usmjeravanom samoupravljanju je mreža pojedinačnih gospodarskih planova vezana u okvirni društveni plan. Na državnoj razini se formuliraju usmjeravajući društveni planovi, a na regionalnim i lokalnim razinama razvojni planovi. Pri tome su za samoupravna poduzeća globalni i sektorski planski ciljevi 33

uglavnom manjeg značaja od razvojnih planova općina kojih su poduzeća neposredni snabdjevači ili korisnici čijih su infrastrukturnih usluga. Smjernice svojeg društvenog plana država većinom pokušava ostvariti indirektno, kreditnom politikom, u uvjetima kada banke predstavljaju centre upravljanja gospodarstvom budući dijele kredite prema uputama države, a ne tržišnim načelima.

2.1.5. Centralno upravljano gospodarstvo Naziv centralno upravljano gospodarstvo jasno opisuje idealni tip državno kontroliranog sustava, no kada se nastoji što bolje pojam približiti realnosti, još je pogodniji naziv gospodarstvo centralno upravljane proizvodnje. Takav naziv odražava činjenicu da je u prvom redu proizvodnja centralno planirana i upravljana, dok u sferi potrošnje postoji sloboda u okviru planski ostvarene količine i asortimana proizvoda. Osim ostvarivanja moći raspolaganja proizvodnim aparatom, državno vodstvo politikom raspodjele formulira makroekonomske odnose kvotama investicija, proizvodnje i potrošnje, a planske instance ih dalje razrađuju po pojedinim gospodarskim područjima. Centralno

planiranje

nacionalnog

gospodarstva

obično

ima

hijerarhijski

raščlanjenu plansku strukturu na tri razine. Centralnu razinu čini državno plansko povjerenstvo koje redovito dobija propisane smjernice od najvišeg partijskog i/ili državnog rukovodstva. Najčešće je državno plansko povjerenstvo, koje nosi glavni teret izrade plana nacionalnog gospodarstva, poduprto od niza ministarstava koja su nadležna za planiranje i upravljanje njima podređenih područja gospodarstva. Na srednjoj planskoj razini su udruge državnih poduzeća koje vode i usmjeravaju donju plansku razinu pojedinačna poduzeća. Proces planiranja je izrazito vertikalan odozgo na dolje, pri čemu više razine podređenim nižim razinama određuju planske ciljeve i zadatke, koji te niže razine moraju konkretizirati nacrtima planova. U obrnutom smjeru se tada ostvaruje tijek informacija na osnovu nacrta planova, pri čemu svaka nadređena razina određuje eventualne ispravke planova. Na kraju se na centralnoj razini formulira plan cjelokupnog gospodarstva koji nakon usvajanja od državnog političkog vodstva postaje zakonska obveza za proizvodne jedinice.

34

Temeljni instrument utvrđivanja plana, koji je u velikoj mjeri plan količina proizvoda, predstavlja metoda naturalnog bilanciranja. Količine proizvodnje se stavljaju u odnos s količinama potreba, a bilančna salda pokazuju raspoloživost ili nedostatak pojedinih dobara. Međutim, nikad niti jednoj službi centralnog planiranja nije uspjelo kompleksno nacionalno gospodarstvo u potpunosti isplanirati, jer bi za to bilo potrebno uspostaviti mnogomilijunski broj bilanci u kojima bi pojedinačno trebalo identificirati pojedinačne potrebe milijuna ljudi. Već statički gledano izuzetno je teško postići usklađenost, a apsolutna ex ante koordinacija u složenom dinamičkom sustavu gotovo je nemoguća. Centralno planiranje sadrži u sebi važan problem informativne funkcije, jer monopolizaciju odlučivanja ne može pratiti odgovarajuće poznavanje stvarnosti.

Takvo

planiranje

zahtijeva

mnoštvo

podataka

koji

se

moraju

administrativno prikupljati, a iskustvo je pokazalo da su ti podaci vrlo često nedovoljni i nepouzdani, što rezultira pogrešnim planovima proizvodnje. Dok se pogrešne procjene pojedinih gospodarskih subjekata u uvjetima tržišnog gospodarstva, zahvaljujući decentraliziranoj autonomiji planiranja, nadoknađuju ispravnim akcijama drugih gospodarskih subjekata, pri centralnom se planiranju greške sve teže potenciranju na svim planskim razinama. Tako na primjer premalo dimenzionirana proizvodnja neke sirovine ima za posljedicu kumulirajući nedostatak dobara u cjelokupnom gospodarstvu. U centralno planiranim gospodarstvima trajan je problem i motivacija. Budući su sredstva za proizvodnju isključivo u državnom vlasništvu po toj osnovi isključena je mogućnost privatnog prisvajanja poduzetničke dobiti. U skladu sa socijalističkim načelom jednakosti prema kojem ostvarena proizvodnja mora služiti na dobrobit svim članovima društva, ostvaruje se niveliranje plaća i potpuno izostaje individualna motivacija radnika za ulaganje napora u povećanje efikasnosti i produktivnosti (djelovanje nematerijalnih stimulacija, kao što je proglašenje "heroja socijalističkog rada", vrlo se brzo istroši).

35

2.2. NOSIOCI EKONOMSKE POLITIKE Prijeporno je pitanje koga sve ubrojiti u nosioce ekonomske politike. Spadaju li među nosioce svi subjekti koji potiču i razvijaju ekonomskopolitičke aktivnosti ili utječu na njih, ili samo oni subjekti koji donose ekonomskopolitičke odluke, a zahvaljujući moći vrhovne vlasti sposobni su ih i nametnuti? U drugom se slučaju radi isključivo o državnim ekonomskopolitičkim institucijama, dok bi širi pristup uključio razne udruge i druge snage koje ostvaruju ekonomskopolitički utjecaj. Može se, dakle, razlikovati nosioce odlučivanja u ekonomskoj politici, državne institucije koje odgovorno donose odluke kojima oblikuju gospodarski poredak, gospodarsku strukturu i gospodarske procese, i nosioce utjecaja na ekonomsku politiku, kao što su političke partije, interesne udruge, masmediji, savjetnici i sl. Da bi se donesena odluka mogla pretvoriti u ekonomskopolitičko djelovanje potrebna je moć provođenja, odnosno moć da se unutar društvenih odnosa provede vlastita volja usprkos otporima. Kako država predstavlja vrhovnu vlast, takvu moć provođenja imaju državne institucije, dok su šanse udruga da nametnu svoje interese znatno manje jer se zasnivaju na bitno slabijim elementima moći (npr. mogućnosti utjecaja na buduće izbore ili raspoloženje javnosti). Utjecaj nedržavnih snaga nije zanemariv jer on više ili manje ograničava prostor odlučivanja državnih organa, ali izuzetno rijetko u potpunosti određuje njihove odluke. Kad se ekonomska politika i formira pod utjecajem interesnih grupa, odnosno njihovih lobista, ipak posljednju riječ ima država kao nosilac odlučivanja i odgovornosti za ekonomskopolitičke mjere. Nosioci ekonomske politike moraju ispunjavati slijedeća četiri kriterija: • formalna ovlast za odlučivanje • faktična moć odlučivanja • faktična moć provođenja • trajna mogućnost utjecaja Iako interesne udruge u pluralističkom društvu neprestano nastoje nametnuti svoje parcijalne interese nasuprot općih, nedostaju im značajne karakteristike nositeljstva. One nemaju formalne ovlasti za donošenje odluka o ekonomskoj politici, ni mogućnost 36

prisile (koja je rezervirana za vrhovnu državnu vlast) za njihovo provođenje. Zato su interesne udruge i slične organizacije činioci utjecaja na ekonomsku politiku, ali ne i njezini nosioci. Državne institucije nosioci su ekonomske politike samo ako imaju trajnu mogućnost utjecaja na gospodarske strukture i procese. U skladu s tim kriterijem, državni organi koji samo ponekad i nehotice svojim odlukama ostvaruju sporedne učinke i na ekonomsku politiku, ne ubrajaju se u krug nosilaca ekonomske politike. Tako na primjer, odluka suda koji radi zaštite okoline zabrani izgradnju termoelektrane ima značajan utjecaj na gospodarsku strukturu i zahtjeva prilagođavanje mjera energetske politike. Iako takva sudska odluka može imati značajan utjecaj na gospodarske grane i regionalna gospodarstva, neispunjavanje kriterija trajnosti utjecaja isključuje sudove iz kruga nosilaca ekonomske politike. Ekonomskopolitičke aktivnosti, u nekom nacionalnom gospodarstvu ili prostoru međunarodne gospodarske integracije, u pravilu ostvaruje veći broj nosilaca koji mogu imati potpuno suprotne skale vrijednosti i preferencija u postavljanju ciljeva i njihovu djelovanju. Ekonomskopolitičke odluke u širim okvirima su gotovo uvijek rezultanta nadmetanja moći različitih nosilaca ekonomske politike, koji su pak pod utjecajem raznih interesnih grupa. Primarni nosilac odlučivanja o ekonomskoj politici Hrvatske je Vlada, a unutar Vlade ministar gospodarstva. Ministar financija je važan nosilac odlučivanja u svim ekonomskopolitičkim mjerama koje zahvaćaju u državni proračun. Ostali ministri u područjima njihova djelokruga također doprinose formuliranju ekonomske politike (npr. ministarstvo okoliša, ministarstvo znanosti i tehnologije, ministarstvo obnove ...) Narodna banka koja je de jure (da li i de facto?) nezavisna državna institucija odgovorna za stabilnost monetarnog sustava vrlo je važan nosilac ekonomske politike, osobito u području monetarne i politike tečaja. Državni sabor kao zakonodavni organ vrhovni je nosilac odlučivanja u pravnom djelovanju ekonomske politike, iako nacrte zakona u potpunosti pripremaju i oblikuju ministarstva.

37

Službenici javne uprave, odnosno tzv. birokracija ministarstava, vrlo su značajan subjekt u oblikovanju ekonomske politike. Teško da je iti jedan ministar u vladi, radi kompleksnosti zadaća i političke preopterećenosti, u stanju nadgledati cjelokupno područje svog djelokruga i o svemu usmjeravati svoje službenike. Niti jedan ministar ne može reagirati protiv svojih službenika, jer ovisi o njihovoj stručnosti i poznavanju područja i bez njihove suradnje ne može niti politički djelovati. Isto tako zastupnici u parlamentu, sa stajališta svoje stručnosti i informiranosti, mogu kompetentno ocjenjivati vrlo mali dio zakonskih prijedloga i moraju se podčiniti argumentima ekspertnih timova koji pripremaju prijedloge. Tako većina zakonskih prijedloga potječe od stručne birokracije ministarstava, koja planirane izmjene zakona unaprijed usklađuje s relevantnim interesnim grupama i tako formulira prijedloge da jedva ostave prostor za dodatne promjene. Javna uprava koja bi trebala predstavljati izvršnu vlast tako se sama de facto unaprjeđuje u zakonodavnu. Ali nije samo zakonodavna ovlast parlamenta umanjena, već u značajnoj mjeri slabi i kontrolna funkcija u situaciji kada zastupnici parlamenta ne mogu nadoknaditi prednost u znanjima birokracije ministarstava. Utjecaj birokracije očituje se i u tome da se problemi vezani uz zahvate države najčešće rješavaju sa što manjim promjenama i uglavnom dodatnim reguliranjem, a nikad deregulacijom. Svemu tome doprinosi i nedovoljna zastupljenost visokoobrazovanih stručnjaka za područje ekonomske politike u parlamentima. Često se podcjenjuje mogućnost utjecaja organizacijske strukture javne uprave na postavljanje političkih ciljeva i izbor ekonomskopolitičkih instrumenata. Tako npr. organizacijska podjela vlade na granska ministarstva i unutarnja sektorska podjela ministarstava, olakšava uvlačenje parcijalnih i grupnih interesa u ekonomsku politiku. Organizacijska struktura javne uprave može (namjerno ili ne) ostvariti ili učvrstiti pozicije moći pojedinih grupa u društvu.

2.2.1. Čimbenici utjecaja na ekonomsku politiku Kao glavne čimbenike utjecaja na ekonomsku politiku može se navesti: • Stranke (partije) • Udruge 38

• Sindikati • Masmediji • Znanstvenici Političke su stranke neophodne za funkcioniranje parlamentarne demokracije. One funkcioniraju gotovo kao transformator, jer organizirano objedinjuju mišljenja pojedinaca kao članova društva i pretvaraju ih u jedinstveno mišljenje stranke, a s kojim tada mogu nastupati u konkurentskom nadmetanju s ostalim strankama za utjecaj u formuliranju političkih odluka. Iako članovi stranaka, kao zastupnici u parlamentu ili ministri, vrše neposredne ekonomskopolitičke funkcije i spadaju u nosioce ekonomske politike, ipak se političke stranke kao organizacije prije mogu ubrojiti u snage koje utječu na ekonomsku politiku, nego u same nosioce ekonomske politike. Zaključci stranačkih tijela nisu automatski obvezujući za vladu ili parlament, ali u značajnoj mjeri utječu na njihove odluke. Nadalje, u demokratskom sustavu konkuriranja stranaka na izborima, često se stranke nadmeću u obećanjima i pobuđuju kod birača značajna očekivanja npr. za subvencijama ili drugom strukturnom pomoći. Izborna obećanja stranaka koje su ostvarile vladajuću većinu na izborima u budućnosti značajno utječu na formuliranje ekonomske politike. Jedno od bitnih načela slobodnog gospodarskog i društvenog poretka je i sloboda udruživanja. Ona omogućava pripadnicima pojedinih zanimanja ili djelatnosti stvaranje udruga u cilju zaštite i postizanja gospodarskih i strukovnih interesa. Takvim udruživanjem nerijetko se stvara značajan potencijal moći koji može utjecati na određene državne funkcije ili životne i radne uvjete ostalih građana. Dok političke stranke kao udruge širokog sloja građanstva moraju zastupati čitav spektar raznovrsnih interesa, interesne udruge mogu znatno neposrednije i konkretnije artikulirati uske interese koje nastoje nametnuti nosiocima ekonomske politike kako bi osigurali određene prednosti za svoje članove, odnosno ublažili eventualne negativnosti koje iz postojeće ili planirane ekonomske politike proizlaze. Takvo djelovanje udruga nije nužno na štetu ostalih građana ili dijelova gospodarstva, već može imati vrijednu savjetodavnu funkciju za formiranje kvalitetnije ekonomske politike, budući udruge predstavljaju značajnu koncentraciju informiranosti i stručnosti u svome području. 39

Udruge od posebnog utjecaja na ekonomsku politiku su radnički sindikati i udruga poslodavaca, koje sklapanjem kolektivnih ugovora o plaćama djelatnika bitno određuju konjunkturnu politiku i politiku raspodjele. Javni mediji (televizija, radio, novine) formiranjem javnog mnijenja posredno mogu bitno utjecati na smjer ekonomske politike i pokretanje pojedinih akcija. Znanstvenici koji kao priznati stručnjaci nastupaju u javnosti sa svojim stavovima, ili djeluju kao članovi povjerenstava ili savjetnici nosilaca ekonomske politike, također utječu na formuliranje ekonomske politike. Koliki utjecaj pojedini činioci imaju i kako ga ostvaruju ovisit će o slijedećem: • atraktivnost programa • brojnost članstva ili simpatizera • tržišna moć • prednost u stručnosti i informiranosti • financijska snaga organizacije • moć pritiska ometanjem • odaziv u javnom mnijenju • grupna solidarnost Potpuno je jasno da utjecajnost političkih stranaka ovisi o atraktivnosti njihovog programa kojim okupljaju što veći broj članova i simpatizera. To određuje njihov uspjeh na izborima, odnosno položaj sudjelovanja u vlasti koja neposredno utječe na formuliranje ekonomske politike ili oporbe koja ima samo mali i posredni utjecaj. Demokratsko nadmetanje stranaka omogućuje da birači uspoređuju njihovo djelovanje i na toj osnovi vrše odabir. Stranke, međutim, češće nastoje privući birače nadmetanjem u obećanjima, nego dokazanim djelovanjem u prethodnom razdoblju. Pri tome raste opasnost da zbog vlastitih interesa i izborne taktike stranke daju obećanja koja nemaju uporište u financijskoj i gospodarskoj osnovi. Takav je pristup djelotvoran u uvjetima loše informiranosti birača koji zbog toga nisu u mogućnosti razlučiti ostvariva od primamljivijih neostvarivih obećanja. U normalnoj situaciji 40

stranka koja preuzme vlast, a ne može ostvariti obećano mora računati na smanjeno povjerenje na slijedećim izborima, te to ipak donekle izbornim obećanjima stavlja granicu koja se ne može nekažnjeno preći. Političke stranke nastoje učvrstiti svoj utjecaj njegujući veze s određenim društvenim institucijama i uvažavajući njihova načela u svome radu. Dio se stranaka u svom djelovanju poziva na kršćanske tradicije i nastoji njegovati odnose s crkvom kako bi po toj osnovi privukao dio birača. Stranke socijaldemokratske orijentacije u pravilu svog partnera vide u radničkim sindikatima. Stranke također nastoje sa svojim kandidatima zauzeti strateške položaje u javnom i društvenom životu. Tako nastoje članove stranke postaviti na javne funkcije i onda kada oni nemaju odgovarajuće kvalitete i stručnost za njihovo obnašanje. Na taj način stranke osiguravaju utjecaj i u područjima koja bi u općem interesu trebali voditi nezavisni stručnjaci. Stranke, nadalje, djeluju u kadrovskoj politici medija, a osobito državnog radija i televizije. Čak ni nezavisno sudstvo nije imuno od političkih utjecaja i nastojanja stranaka da u kadrovskoj politici sudjeluju sa svojim članovima i simpatizerima. Utjecaj stranaka naravno raste u mjeri u kojoj njihovi članovi i simpatizeri uspiju zauzeti udio u navedenim funkcijama. Tako, dakle, niti najdemokratskiji sustavi nisu imuni od opasnosti sveopćeg stranačkog utjecaja i formiranja partijske države u kojoj stranke nameću svoju volju i interese građanima, umjesto da budu posrednici i suradnici u formuliranju i ostvarivanju volje i interesa građana. Miješanje stranačkih i državnih interesa, kao i značajno nametanje parcijalnih interesa na štetu općih interesa društva, ruši ugled i autoritet države kao institucije i jača u javnosti utisak partijske države, a uloga političkih stranaka kao posrednika između društva i države postaje samo fikcija. Utjecaj sindikata također je u prvom redu vezan za brojnost njihova članstva, budući su oni istovremeno potencijalni birači na političkim izborima. Međutim i relativno mala grupa može nametnuti svoju volju ukoliko raspolaže značajnom moći ometanja funkcioniranja društva (štrajk u pojedinim djelatnostima i razdobljima ili uvjetima ima bitno različitu moć pritiska na nosioce ekonomske politike). Moć gospodarskih udruga ne ovisi toliko o samoj brojnost članstva, koliko o veličini i tržišnoj moći članova. Važan izvor utjecaja udruga su i stručno znanje i

41

raspolaganje informacijama o specifičnom području. Ponekad udruge ne raspolažu samo kvalitetnijim saznanjima o situaciji, nego pravim informacijskim monopolom. Nosioci strukturne politike u svojim odlukama tako mogu značajno ovisiti o informacijama koje im udruge dostavljaju, a te informacije, naravno, mogu u značajnoj mjeri sadržavati partikularne interese. Statističke i znanstvenoistraživačke institucije koje ekskluzivno raspolažu informacijama i ekspertnim znanjima, svojim analizama i prognozama na koje je vlada orijentirana u svome djelovanju, bitno utječu na kretanje ekonomske politike. Financijska snaga izuzetno je značajna u odnosima moći sindikata i udruga poslodavaca, jer određuje strategiju njihova ponašanja u konfliktnim situacijama (npr. štrajk ili lock out). Financijski snažne udruge su u mogućnosti izdržavati veliku unutrašnju organizaciju (npr. značajnu savjetodavnu i informacijsku službu). Isto tako mogu znatno bolje od siromašnijih konkurenata ostvarivati eksterne zadatke neposrednog i posrednog utjecaja na ekonomsku politiku plaćanjem lobista ili usmjerenih medijskih kampanja. Ponekad financijska snaga može djelovati i suprotno, npr. kada se, pod utjecajem javnog mnijenja o korumpiranosti vlasti i nemoralnosti financijskih moćnika, nosioci ekonomske politike skanjuju javno zastupati interese bogatih da ne bi izgubili podršku šireg sloja birača. Isto tako, ponekad upravo demonstrativno naglašavanje siromaštva i bespomoćnosti nekih građanskih inicijativa može utjecati na ostvarivanje ekonomsko političkih ciljeva zaogrnutih u idealističko ruho. Utjecaj pojedinih grupa i udruga ovisi u najvećoj mjeri o solidarnosti. Tako je utjecaj sindikata ili udruga poslodavaca na politiku raspodjele bitno određen solidarnošću radnika tijekom štrajka ili poslodavaca određene grane u provođenju lock outa. Međutim, značajna je ne samo solidarnost unutar interesnih grupa, već i među grupama. Tako će npr. udruga neke djelatnosti pri nastojanju utjecaja na strukturnu politiku u korist te djelatnosti nastojati pronaći partnere u drugim grupama. Gotovo je redovito da sindikati nastupaju zajednički s granskom udrugom u nastojanju da iznuđenim subvencioniranjem određene djelatnosti ostvare interese i za svoje članstvo.

42

3. CILJNOANALITIČKE OSNOVE 3.1. DEFINIRANJE CILJEVA EKONOMSKE POLITIKE I NJIHOVA VIŠESLOJNOST Formuliranje ekonomske politike odvija se u tri koraka: interpretacija ciljeva analiza stanja - programiranje mjera. Ciljevi su predodžbe o politički poželjnom stanju koje ne bi bilo automatski dostignuto, ili ne bi bilo dostignuto u željenom roku. To poželjno stanje najčešće se razlikuje od polaznog stanja, ali cilj može biti i očuvanje postojećeg stanja koje bi se gospodarskim procesima moglo pogoršati. Ciljevi ekonomske politike počivaju uglavnom na vrijednosnim sudovima. Predodžbe o tome što je i u kolikoj mjeri poželjno vrlo su različite za pojedine osobe i grupe, ali i za iste osobe u različitom vremenu i okruženju. Iz toga proizlazi da teoretska ekonomska politika ne može normativno propisati ciljeve, a znanstvenici se moraju suzdržati od toga da vlastite preferencije ciljeva izdignu kao ciljne norme. To ne isključuje potrebu da ciljevi ekonomske politike moraju biti i predmetom znanstvenih analiza. Cilj izveden iz političke stvarnosti (i skale važnosti i hitnosti ciljeva kojima se istovremeno teži) ne traži svoju teoretsku zasnovanost ili opravdanje u teoriji ekonomske politike, već interpretaciju da bi mogao biti operacionaliziran. Tek artikuliranje određenog stanja kojem se teži pretvara neki vrijednosni sud ili interes u cilj za koji se mogu programirati mjere. Jasno da formulacije kao "pravedna raspodjela" ili "čovjek mora stajati u centru interesa ekonomske politike", ne nude kriterij prema kojem bi se mogli formalizirati na način da se iz njih može očitati poželjno stanje koje se može realizirati. Samo deklariranje i interpretiranje cilja nije dovoljno za formuliranje racionalne ekonomske politike, već nužno zahtjeva i analizu stanja, odnosno utvrđivanje intenziteta i razloga odstupanja polazne situacije od poželjne, te identifikaciju i prognozu procesa (koji mogu djelovati tako da se cilj možda ostvari i bez intervencije države, ili pak sve većim udaljavanjem od željenog stanja). Treći teoretski korak je sustavna provjera svih mogućnosti za promjenu postojećeg stanja u poželjno. Potrebno

43

je, dakle, iznaći koja su sredstva ( ili koje kombinacije sredstava) najpogodnija za ostvarenje cilja.7 Kako postoji čitava hijerarhija ciljeva nije lako nedvojbeno utvrditi radi li se o samostalnom cilju, ili o sredstvu ekonomske politike. Gotovo svaki detaljni cilj ekonomske politike se može tretirati kao karika u lancu ciljeva. Pri pobližoj analizi često se može ustvrditi da neki ciljevi predstavljaju međuciljeve, podciljeve ili čak sredstvo u odnosu na nadređene ciljeve. Čiste karakteristike cilja u usko teoretskom smislu ima samo krajnji cilj, koji se ni u kom slučaju više ne može promatrati kao sredstvo ostvarenja više rangiranog cilja. Takav krajnji cilj za ekonomsku politiku je samo društveno blagostanje, a iz njega proizlazi čitava piramida podciljeva (slika 2). U konačnici se svi ciljevi ekonomske politike mogu svesti na temeljne društvenopolitičke ciljeve, koji pojedinačno ili u sveukupnosti služe dostizanju cilja blagostanja. Društvenopolitički ciljevi zasnivaju se na temeljnim vrijednostima koje se mogu opisati kao sloboda, jednakost, napredak i sigurnost. Apstraktno promatrajući, podređenost svih razina podciljeva glavnom cilju društvenog blagostanja relativno je lako predočiti, no kako nije moguće za operativne potrebe kvantificirati sadržaj samog pojma društvenog blagostanja, niti formulirati operativnu funkciju općeg blagostanja, praktični se problemi ekonomske politike ne mogu rješavati jednostavnom ocjenom jesu li, ili nisu, konzistentni s jedinstvenim konačnim ciljem. Prakticirana ekonomska politika u pravilu mora istovremeno rješavati različite zadatke i postizati čitav niz ciljeva koje je teško svesti na jedan sveobuhvatni nadređeni cilj.

7

Opisani teoretski trokorak - izbor cilja, analiza stanja i odabir teoretski optimalnih sredstava, nažalost najšešće nije slika stvarnosti. U praktičnom ekonomskopolitičkom procesu ciljevi se često samo uopćeno određuju ili se kao ciljevi navode samo prazne fraze, a ponekad se sama sredstva proglašavaju ciljevima. Analize polaznog stanja se lako zanemaruju, osobito kada postoji neugodna mogućnost da pokažu da su postojeći problemi možda baš posljedica prethodnih mjera ekonomske politike. Sredstva i mjere koji bi teoretski dali optimalne rezultate često se ne primjenjuju jer nisu politički podobni ili popularni.

44

Slika 2: Piramida ciljeva

45

3.2. ODNOSI MEĐU CILJEVIMA I PODJELA CILJEVA EKONOMSKE POLITIKE Postojanje više ciljeva koji se nastoje istovremeno ostvariti otvara pitanje njihova međusobnog odnosa. Odnosi među formuliranim ciljevima određeni su djelovanjem instrumenata za njihovo ostvarivanje, ili su logički isključeni. Logička isključivost međusobna odnosa postoji kada su ciljevi identični ili suprotni: npr. "postizanje pune zaposlenosti" i "svladavanje nezaposlenosti" predstavljaju isti cilj usprkos drugačijoj formulaciji, dok npr. "liberalizacija vanjskotrgovinske razmjene" i "zaštita domaćih proizvođača od inozemne konkurencije" predstavljaju suprotne ciljeve koji jedan drugog negiraju, pa ne mogu stajati u nikakvom međusobnom odnosu. Odnosi među ciljevima posljedica su činjenice da upotreba instrumenata ekonomske politike u pravilu djeluje istovremeno na više ciljeva. Gotovo da ne postoji instrument za ostvarenje određenog cilja ekonomske politike koji ne bi imao i neke sporedne efekte na druge ciljeve. Na taj način ciljevi mogu biti međusobno: • komplementarni (u harmoniji), • neutralni (indiferentni), • konfliktni (konkurirajući). Neutralnost ciljeva je u stvarnosti vrlo rijetka, a postoji kada ostvarenje jednog cilja nema nikakva utjecaja na ostvarenje drugog. Ciljevi su komplementarni kada ostvarenje jednog cilja istovremeno pomaže ostvarenju drugog. Nasuprot tome, ukoliko ostvarenje jednog cilja otežava ostvarenje drugog, ciljevi su međusobno u konfliktu. Što je više ciljeva koji se nastoje istovremeno ostvariti brojniji su i složeniji konflikti među njima. Ciljevi ekonomske politike mogu se podijeliti prema različitim kriterijima. Tako se prema području obuhvata mogu razlikovati: • ciljevi cjelokupnog gospodarstva, • sektorski ciljevi, • regionalni ciljevi.

46

Prema mogućnosti kvantificiranja (izražavanja u konkretnim brojkama) mogu se razlikovati: • kvantitativni ciljevi, • kvalitativni ciljevi. Prema stupnju određenosti razlikuju se: • fiksirani ciljevi (precizno određeni), • varijabilni ciljevi (određeni nekim intervalom vrijednosti ili jednostavno kao težnja za maksimiziranjem ili minimiziranjem neke veličine). Prema kriteriju vremenskog obzora razlikuju se: • kratkoročni ciljevi, • srednjoročni ciljevi, • dugoročni ciljevi. Prema kriteriju jasnoće mogu se razlikovati: • otvoreni ciljevi (koji su javno deklarirani i kojima nosioci ekonomske politike stvarno streme), • prikriveni ciljevi (nejasno definirani pa im je potrebna dodatna interpretacija, ili rezultat neiskrenosti nosilaca ekonomske politike koji deklariraju jedne ciljeve, a doista nastoje ostvariti neke druge skrivene ciljeve; u praksi se prikriveni ciljevi osobito često javljaju u sektorskoj strukturnoj politici). Prema objektu utjecaja ekonomske politike mogu se razlikovati: • ciljevi politike poretka, • ciljevi strukturne politike, • ciljevi konjunkturne politike.

47

4. INSTRUMENTALNE OSNOVE 4.1. OPTIMALNI IZOBOR INSTRUMENATA I SUKLADNOST S CILJEVIMA Najčešće se neki cilj može ostvarit na različite načine, odnosno različitim sredstvima. Da bi se od niza mogućih instrumenata koji stoje na raspolaganju nosiocima ekonomske politike odabrali optimalni za ostvarenje cilja, najprije treba izlučiti one koji su nepodobni za taj cilj, a preostale rangirati prema mogućnosti njihova eventualnog doprinosa ostvarenju cilja. U pravilu gotovo svaki instrument osim neposrednog utjecaja na ostvarenje cilja za koji se primjenjuje, ostvaruje sporedne učinke na druge ciljeve ekonomske i politike društva. Zato kad se promatra sukladnost instrumenata s ciljevima, ne smije se uzeti u obzir samo podobnost i efikasnost njihova utjecaja na glavni cilj za koji se primjenjuju, već treba uzeti u obzir eventualne pozitivne ili negativne učinke koje imaju na druge ciljeve. Optimalni instrumentima

izbor u

instrumenata

određenoj

ostvariti

situaciji

će

najbolje

se

kada

ostvaruje

se

odabranim

glavni

cilj,

uz

minimiziranje negativnih učinaka i maksimiziranje pozitivnih sporednih učinaka. Uz optimalni izbor vezano je adekvatno doziranje i određivanje optimalnog vremena primjene instrumenata. Pri doziranju u skladu s ekonomskim načelima mora se nastojati što potpunije ostvariti cilj uz što manju upotrebu instrumenata, tako npr. pri raspodjeli potpore mora se pažljivo definirati i ograničiti željeni krug korisnika da se sredstva ne bi rasipala na korisnike koji nisu povezani s ciljem koji se nastoji ostvariti. Pri određivanju optimalnog vremena bitno je odabrati pravi trenutak za primjenu instrumenta poznajući i potrebno vrijeme primijenjeni instrument započne davati rezultate, ali i optimalno trajanje same primjene instrumenta. U prakticiranoj ekonomskoj politici nosioci često izbjegavaju opisanu metodu izbora optimalnog instrumenta jer unaprijed preferiraju (ponekad zbog vlastitih interesa ili udobnosti) točno određeni instrument. Obično se u argumentiranju programa ekonomske politike i prijedloga zakona predviđeni instrument prikazuje kao jedini mogući i izbjegava rasprava o alternativnim mogućnostima. 48

Teoretski je moguće ustvrditi da se pri izboru mora nekoj mjeri dati prednost pred drugom ako će od toga barem jedan gospodarski subjekt imati dodatne koristi bez štete za drugoga. Takvo apstraktno pravilo gotovo da nema vrijednosti za prakticiranu ekonomsku politiku jer, zbog uglavnom difuznog djelovanja svih instrumenata, nije moguće unaprijed utvrditi Paretov optimum. Najčešći je slučaj da određena mjera istovremeno pomaže neku grupu građana uz istovremeno terećenje druge, tako npr. svaka subvencija u konačnici pada na teret poreznih obveznika. Međutim problem primjenjivosti Paretovog kriterija može se javiti iz negospodarskih razloga, kao što su etička ili politička prihvatljivost rezultata. To je npr. slučaj kada se događaju promjene u raspodjeli dohotka čak i bez pogoršanja postojećeg stanja niti jedne grupe. U slučaju da se poticajnim mjerama (npr. poreznim olakšicama) omogućava da bogatiji prisvoje dodatni udio u povećanju društvenog proizvoda, može doći do problema prihvatljivosti socijalnog raslojavanja, iako to dovodi do povećanja društvene koristi u smislu Paretovog kriterija.

4.2. OPTIMALNI IZOBOR INSTRUMENATA I SUKLADNOST S PORETKOM Ukoliko se želi očuvati važeći gospodarski i društveni poredak, mora se provjeriti jesu li instrumenti koji su pogodni za ostvarenje ciljeva sukladni s postojećim uređenjem, tj. s idejom vodiljom politike poretka. Ideja vodilja odražava se u funkcijama svakog gospodarskog poretka U pravilu svaki gospodarski poredak ima funkcije koje su imanentne sustavu i koje određuju njegovu bit i sposobnost funkcioniranja, te funkcije koje nadopunjuju sustav i poboljšavaju ga. Tržišno orijentirani gospodarski poredak mora ispuniti uglavnom slijedeće funkcije: A. Funkcije imanentne sustavu • Funkcija upravljanja pomoću tržišnog nadmetanja, • Funkcija decentralizacije moći, • Funkcija ujednačavanja šansi, 49

• Funkcija slobode tržišta, • Funkcija pravednog nagrađivanja (prema doprinosu), • Jamstvena funkcija . B. Nadopunjujuće funkcije • Funkcija ublažavanja konjunkturnih kretanja, • Funkcija usklađivanja strukture, • Funkcija socijalne ravnoteže, • Funkcija očuvanja okoliša. Pri izboru optimalnih instrumenata trebaju biti odabrani oni koji, osim što osiguravaju najveći stupanj ispunjenja ciljeva uz najmanje negativne sporedne učinke, u najvećoj mjeri osiguravaju očuvanje gospodarskog poretka, tj. najmanje moguće ometanje njegovih funkcija. Pri tome se ne smije zanemariti učinak sumiranja, budući da se svaka intervencija nadovezuje na prethodne. Tako npr. dodatni porezi ili subvencije koji pojedinačno ne bi trebali izazvati probleme u poretku, u sveukupnom učinku mogu značajno ograničiti funkcioniranje tržišnog sustava.

4.3. INSTRUMENTARIJ EKONOMSKE POLITIKE Instrumenti koji nosiocima ekonomske politike stoje na raspolaganju mogu se klasificirati na razne načine, od kojih je jedan prikazan slikom 3.

50

Slika 3: Klasifikacija instrumentarija ekonomske politike Instrumentarij ekonomske politike

institucionalni okvirni uvjeti dogovori

kodificiranje

moralni pritisak

neposredne gospodarske aktivnosti države

makroekonomsko upravljanje (imperativno ili poticajima)

neposredno reguliranje pojedinačnog gospodarskog ponašanja potpune zabrane ili naredbe

fiskalna politika porezni sustav, državno zaduživanje, državni rashodi

monetarna politika eskontna stopa, lombardni krediti, operacije na otvorenom tržištu, obvezne rezerve

utjecaj na sporazumjevanje o plaćama

količinsko stupnjevanje

politika vanjske trgovine valutni tečajevi vanjskotrgovinsko uređenje gospodarske integracije

51

DRUGI DIO:

POSEBNE EKONOMSKE POLITIKE U SLOBODNOM GOSPODARSKOM PORETKU

52

5. POLITIKA PORETKA 5.1. UNAPREĐENJE TRŽIŠNE UTAKMICE 5.1.1. Nužnost politike tržišne utakmice Sloboda gospodarskog djelovanja, koja je temelj tržišnog gospodarstva, jer omogućuje tržišno nadmetanje i napredak uopće, može biti zloupotrebljena baš da bi se ograničila konkurencija među ponuđačima. Iskušenje je veliko, općeprošireno i trajno, jer se na taj način bez pravog (društveno poželjnog) gospodarskog doprinosa može postići dodatni profit ili sigurnost u ostvarivanju profita. Upravo taj problem koji je sadržan u samoj biti tržišnog sustava razlog je nužnosti konzistentne politike tržišne utakmice u sklopu politike poretka. U centru pažnje politike tržišne utakmice je konkurencija ponude, međutim ne smije se zaboraviti da je svaki gospodarski subjekt koji nudi robu ili usluge istovremeno i nosilac potražnje na tržištu. Borba protiv ograničavanja tržišne utakmice na strani ponude istovremeno služi i očuvanju konkurencije u potražnji. Zaštitu tržišne utakmice od namjernog ograničavanja mora ostvariti neutralni subjekt - država. To se nikako ne može ostvarivati učestalim pojedinačnim upravljačkim zahvatima u slobodno odlučivanje gospodarskih subjekata, već općim pravilima koja određuju prostor djelovanja za gospodarske subjekte, i kojih se svi moraju pridržavati. Ovaj tip regulacije označavaju tri karakteristike. Pravila ne prisiljavaju na bilo kakvo određeno ponašanje, već isključuju točno definirani način ponašanja. Ona su apstraktna u smislu da nisu unaprijed određeni pojedinačni subjekti na koje se odnose, već vrijede općenito za sve subjekte. Ona moraju trajno djelovati, što naravno ne isključuje mogućnost njihova naknadnog poboljšanja na osnovu iskustava. Pravila moraju ograničiti samovoljna ograničenja tržišne utakmice, ali ne smije se zaboraviti postojanje "prirodnih monopola". Pri tome se "prirodnost" podrazumijeva na

osnovu

proizvodno

tehničkih

preduvjeta

(npr.

vodovodi,

energetske

i

53

komunikacijske mreže). Iz toga proizlazi da podrazumijevana nužnost monopola ponude može tijekom vremena (tehničko-tehnološkim progresom) nestati.

5.1.2. Determinante tržišne utakmice Neposredna i posredna elastičnost potražnje jedna je od bitnih odrednica tržišne utakmice na strani ponude. Kada je vrijednost elastičnosti veća od nule, ona postavlja granice čak i potpunim monopolistima. Osim toga date elastičnosti u jednom razdoblju ne ostaju nužno trajne, već se mogu značajno mijenjati tijekom vremena. Tako se može pretpostaviti da porastom razine blagostanja raste numerička vrijednost elastičnosti. Glavna determinanta tržišne utakmice je raspodjela tržišnih udjela. Sam broj proizvođača koji nude isti proizvod vrlo malo govori o stupnju konkurencije, jer veliki broj ne isključuje automatski mogućnost postojanja dominantnog tržišnog položaja jednog ponuđača. Da bi određeni intenzitet tržišnog nadmetanja raspodjelom tržišnih udjela bio uspostavljen i trajno održan tržište mora biti otvoreno. Pristup tržištu ne smije biti ograničen niti formalno, niti faktično (npr. taktikom etabliranih ponuđača). Samo otvorena tržišta ostavljaju prostor za disciplinirajuće djelovanje potencijalne konkurencije. Ne samo stvarni ulazak novog ponuđača na tržište, već i sama mogućnost, odnosno vjerojatnost, da se to dogodi može biti dovoljna da obuzda monopolistički način ponašanja etabliranih ponuđača. Značajan poticaj tržišnom nadmetanju daju inovacije, pri čemu je osobito značajna zaštita intelektualnog vlasništva. Konačno, i samo ponašanje države, pri nepromijenjenim ostalim činjenicama, određuje stupanj djelovanja tržišne utakmice. Što, uopće, vrijedi najkvalitetniji zakon protiv ograničenja tržišnog nadmetanja u privatnom sektoru, ako vladina politika nastupi s intervencijama koje poništavaju djelovanje tržišta. Takvo ponašanje države nije rijedak slučaj: npr. kada se daju "ciljane" subvencije pojedinim poduzećima radi strateškog značaja njihove proizvodnje ili očuvanja radnih mjesta ili kada se provodi diskreciona porezna politika koja u povlašteni položaj stavlja određene vrste poduzeća. Ograničenja tržišne utakmice koja uzrokuje država još su opasnija od onih koje izazivaju privatni gospodarski subjekti zbog dugoročnosti djelovanja, i jer iza njezina 54

djelovanja stoji neprikosnovena moć nametanja svojstvena vrhovnoj vlasti. Vrlo su slični efekti monopolističkog ponašanja državnih poduzeća, koja su obično izuzeta od zakona za zaštitu tržišne utakmice (koji sprječavaju stvaranje privatnih monopola), ili čak ne podliježu istim poreznim pravilima ili kriterijima financiranja kao privatni gospodarski subjekti.

5.1.3. Osnovna ideja politike tržišne utakmice Slobodna konkurencija predstavlja ideal politike tržišne utakmice. Ekonomska politika mora štititi slobodu konkurencije, odnosno sprječavati zlonamjerna ograničavanja prostora djelovanja samostalnih ekonomskih subjekata. U načelu se svakome mora osigurati sloboda rivalskog nastupa na tržištu, mogućnost reakcije na djelovanje drugih subjekata i neometani izbor među alternativama. Sloboda, naravno, ne znači da je apsolutno sve dozvoljeno. Nužno je štititi samo društveno produktivnu konkurenciju, a ne smije biti zaštićena nelojalna konkurencija i druge štetne aktivnosti na tržištu, već se one općevažećim pravilima moraju onemogućiti. Slobodna konkurencija, kao koncept politike tržišne utakmice, nije nužno potpuna (polipolna, atomizirana) konkurencija. Ekonomska politika radije treba težiti optimalnom

intenzitetu

tržišnog

nadmetanja.

Pokušaj

postizanja

atomizirane

konkurencije u stvarnosti nije racionalan jer zahtijeva diktatorsku kontrolu nad djelovanjem gospodarskih subjekata i onemogućava ponekad nužno okrupnjavanje ponude koje osigurava potreban stupanj ulaganja u inovacije. S druge strane pitanje kriterija određivanja koja je to poželjna ili optimalna mjera slobode konkurencije apstraktno je i time podložno političkim tumačenjima.

5.1.4. Ograničavanja tržišne utakmice Ograničavanja tržišne utakmice su aktivnosti kojima se pokušava reducirati ili potpuno ukinuti sloboda konkurencije. Pri tome je bitno da se može objektivno dokazati takvo djelovanje, a ne nužno i sam motiv koji može biti raznovrstan (ili čak i

55

kombinacija motiva), npr. želja da se izbjegne pritisak konkurencije radi mirnijeg planiranja, lakšeg dostizanja profita, umanjivanja rizika poslovanja i sl. Ograničavanje tržišne utakmice može imati • horizontalnu i/ili vertikalnu dimenziju (udruživanje poduzeća iste proizvodne razine u odnosu na dogovaranje o cijenama među više razina), • karakter kolektivnog ili individualnog monopola (npr. dogovori o stvaranju kartela u odnosu na pojedinačno djelovanje za ograničavanje poslovanja konkurenata), • sumarni učinak, bilo da se radi o kombinaciji više pojedinačnih oblika ponašanja, ili opetovanju jednog oblika tijekom vremena (npr. fuziranja). Mogući pojedinačni oblici ograničavanja tržišne utakmice prikazani su slikom 4, a u slijedećim poglavljima kratko pojašnjeno suprotstavljanje tim oblicima.

Slika 4: Oblici ograničavanja tržišne utakmice oblici ograničavanja

nepoštena konkurencija

fuziranje

horizontalno vertikalno konglomerat dogovori

karteli paralelno (npr. sindikati) ponašanje

ometanja

cjenovna bojkot diskriminacija

5.1.4.1. Sprječavanje nepoštene konkurencije Kada je riječ o sprečavanju nepoštene konkurencije radi se u biti o zaštiti potrošača. Niti jedan ponuđač ne smije prijevarnim radnjama ili dovođenjem kupaca u zabludu (što uključuje i ocrnjivanje konkurenata), ostvarivati prednost u odnosu na svoje konkurente. 56

Ipak ne smije se izgubiti iz vida i mogućnost zloupotrebe borbe protiv nepoštene konkurencije koja se može pretvoriti u protekcionizam etabliranih ponuđača od neželjene konkurencije (npr. zaštita domaćih proizvođača proglašavanjem svakog uvoza nepoštenom konkurencijom i uvođenjem specijalnih normativa koje uvozna roba mora zadovoljiti, a koji se ne primjenjuju za domaće proizvode).

5.1.4.2. Zabrana dogovaranja Značajan dio konzistentne politike tržišne utakmice predstavlja načelna zabrana dogovornog ponašanja pravno samostalnih poduzeća, a kojem je cilj ograničavanje slobodnog tržišnog nadmetanja. Potpuno je svejedno da li se radi o ugovorom potvrđenom sporazumu ili samo o sporazumnom paralelnom ponašanju, te jesu li dogovori horizontalno ili vertikalno dimenzionirani. _Bitno je da se radi o ex-ante koordinaciji sporazumijevanjem, dok se tržišno gospodarstvo zasniva na ex-post koordinaciji koju provodi tržište na osnovu preferencija kupaca.

5.1.4.3. Sprječavanje ometanja tržišne utakmice Tržišno nadmetanje ne ograničavaju samo sporazumi među ponuđačima, nego i pojedinačni

ponuđači

svojim

diskriminatornim

djelovanjem

prema

ostalim

sudionicima na tržištu. Bojkotiranje bilo kojeg sudionika na tržištu (bilo kupca, bilo prodavaoca), bez obzira kako bilo obrazloženo mora biti spriječeno. Isto tako ne smije se dozvoliti cjenovna diskriminacija pri kojoj se za iste proizvode ili usluge naplaćuju različite cijene od različitih kupaca. Ne samo da se to protivi osnovnom tržišnom načelu jednakosti, nego se, različitim tretiranjem različitih grupa tržišnih subjekata, tržište umjetno dijeli, što neizostavno ograničava slobodu izbora tražilaca i slobodu kretanja ponuđača (uključujući i potencijalne konkurencije). Naravno nije štetno svako diferenciranje cijena, već mora biti ispunjen uvjet diskriminacije; npr. tu ne spadaju popusti na količinu, dok ih može iskoristiti svatko tko kupuje istu količinu.

57

Osim ova dva karakteristična, postoji još čitav niz oblika ometanja slobodnog tržišnog nadmetanja. To su: uvjetovanje isključivosti (ekskluzivnosti) kupaca ili dobavljača; vezana prodaja (kada se proizvod može kupiti samo pod uvjetom da se istovremeno kupi i drugi koji s drugim ne mora imati nikakve funkcionalne veze); prisilni uzajamni poslovi ili prodajne obveze kojima se propisuje s kojim se kupcima ili na kojim područjima smije poslovati.

5.1.4.4. Pravo tužbe U područje unapređivanja tržišne utakmice spada i pitanje nadležnosti pravnog progona zabranjenih aktivnosti nepoštene konkurencije, kartelskih sporazuma ili diskriminacijskog ponašanja. U načelu bi trebalo krug subjekata koji su ovlašteni tužiti prekršitelje proširiti koliko je god tehničko-organizacijski moguće. Jasno je da svaki pogođeni kupac, dobavljač ili konkurent mora biti u mogućnosti podići tužbu (ukoliko se ne radi o bagatelnim štetama), ali bi i svi drugi koji sudjeluju na istom tržištu trebali niti u mogućnosti podnijeti argumentiranu prijavu o nedozvoljenom ponašanju iako nisu neposredno pogođeni.

5.1.4.5. Fuzije - specifični problem politike tržišne utakmice Sukladnost fuzija - spajanja prethodno samostalnih poduzeća u jedinstveno poduzeće - s očuvanjem slobode tržišne utakmice nije tako jednostavno ocijeniti kao što je slučaj sa sporazumijevanjem među poduzećima ili svjesnim ometanjem konkurencije. U tržišnom sustavu mora postojati sloboda kretanja faktora proizvodnje, pa tako i povezanih "paketa" tih faktora u formi postojećih poduzeća. Nezamislivo je da se postojeća poduzeća ne mogu kupovati ili prodavati; smrću ili prestankom poslovanja osnivača poduzeća moralo bi se i najkvalitetnije poduzeće ugasiti, što svakako nije društveno korisno; isto tako obično je društveno korisnije da se poduzeća u teškoćama prodaju u stečajnom postupku, nego da se definitivno eliminiraju. Međutim, kada od dva ili više dotada konkurirajućih subjekata ravnomjerne tržišne moći nastaje jedan veći subjekt, neosporan je utjecaj na funkcionalnost tržišnog

58

mehanizma, a mogućnost ulaska novih ponuđača na tržište dodatno opada. Prema tome nije uvijek svejedno postiže li se neka veličina poduzeća internim ili eksternim rastom. Ekonomska Politika ne može se upustiti u istraživanje pozitivnih i negativnih strana svake moguće fuzije koja se u praksi javlja, ali mora nastojati stvoriti takve okvirne uvjete koji će poticati da nastaju samo takve koncentracije koje su društveno poželjne, a da se neposredna kontrola i regulacija primjenjuje samo na posebne slučajeve. U prvom redu državni organi moraju se suzdržati aktivnosti koje mogu poticati objedinjavanje poduzeća (npr. iz navodnih regionalnih ili sektorskih interesa). Poslovni interesi banaka mogu postati značajan čimbenik u ujedinjavanju raznih poduzeća. Već kao kreditor i financijer mogu značajno utjecati na poslovnu politiku svojih klijenata, a pogotovo kao vlasnici udjela u poduzećima. U načelu jedna te ista banka ne bi smjela sudjelovati u upravljanju konkurirajućih poduzeća. Svaka uprava poduzeća u prvom redu mora voditi računa samo o interesima vlastitog poduzeća te je vrlo vjerojatan sukob interesa kod osoba koje istovremeno moraju voditi računa o interesima vlastitih konkurenata. Da bi se spriječilo da se banke razviju u supermanagera dijelova gospodarstva, poželjno je da zakon ograničava trajni udio pojedine banke u vlasništvu drugih poduzeća na relativno niski postotak. Propisi iz područja trgovačkog prava mogu bitno odrediti vjerojatnost ostvarenja fuzija. Ukoliko manjina članova uprave (odnosno predstavnika manjinskih paketa dionica) može stavljati veto na odluke o emisiji novih dionica ili imaju pravo prvokupa odlučujućeg paketa dionica, znatno je manja vjerojatnost nedobrovoljnog preuzimanja i fuziranja poduzeća. Bez obzira na kvalitetu okvirnih uvjeta ostaje potreba da se za pojedine tipove fuzija primjeni neposredna zabrana. Radi se o slučajevima kada objedinjavanje poduzeća, bez obzira na koji način do njega dolazi, unaprijed očito predstavlja akt značajnog ograničenja tržišne utakmice. To su fuzije vrlo velikih poduzeća, čak i u slučajevima kada oni do tada i nisu bili neposredni konkurenti na pojedinačnim tržištima. Takva mamutska poduzeća već samom svojom financijskom snagom i političkim utjecajem značajno utječu na funkcioniranje tržišnog sustava. Njihova moć predstavlja faktor odvraćanja za potencijalne nove konkurente, a postojeći da bi 59

preživjeli često pristupaju taktici udruživanja, čime se dodatno učvršćuju poremećeni odnosi na tržištu. Novonastali giganti su jednostavno preveliki da propadnu i zbog svoje moći mogu ostvarivati privilegiran odnos s državom, čime neposredno remete funkcioniranje tržišnih kriterija. Da bi se mogla provoditi prethodna zabrana udruživanja, kriterij kojim se mjeri postojanje štetnosti fuziranja mora biti jasan i jednostavan. Pri horizontalnim objedinjavanjima relativno je jednostavno odrediti kriterij udjela u ukupnom prometu na određenom tržištu koji bi se postigao fuzijom (poželjno je da ne pređe 25 %). Pri vertikalnim i konglomeratnim ujedinjavanjima takav kriterij se ne može primijeniti, već treba iznaći druge pokazatelje kao što je npr. ukupni prihod u pojedinom razdoblju.

5.1.5. Zaštita intelektualnog vlasništva Inovacije proizvoda i proizvodnih procesa su (pored otkrivanja novih sirovina, novih metoda tržišnog pristupa ili promjena u organizaciji poduzeća) najvažniji poticaj porastu produktivnosti i intenziviranju tržišne utakmice. Zasnivaju se na novoj ideji, istraživanju i razvoju njezine primjenjivosti, te u njezinoj praktičnoj primjeni na prestrukturiranju proizvodnog aparata. Proizvodnja inovacija je, dakle, složena i izaziva značajne troškove. Da bi inovatori mogli nadoknaditi troškove istraživanja i razvoja kroz prodajnu cijenu, određeno vrijeme mora im biti osigurana zaštita isključivog prava korištenja inovacije. Ukoliko bi odmah konkurentima bila dozvoljena opća primjena bez nadoknade ti troškovi se nikad ne bi mogli nadoknaditi i gotovo bi potpuno izostao svaki poticaj ulaganja u nove inovacije. Država, dakle, mora djelomično ograničiti slobodu konkurencije da bi osigurala stvaranje novih inovacija. Istovremeno interes države je da se inovacije što šire primjenjuju i osiguraju napredak cjelokupnog gospodarstva. Zato je vrlo bitno kakvi su uvjeti zakonske zaštite intelektualnog vlasništva. Patentna prava su vremenski ograničena kako bi se postigao kompromis između oba navedena državna cilja. Postupak i cijena patentne zaštite također utječe na to da se ne štiti baš svaka 60

inovacija, odnosno da se zaštićene inovacije doista stavljaju u gospodarsku funkciju, ili da se stavljaju u opću upotrebu i prije maksimalno mogućeg roka zaštite.

5.1.6. Jačanje položaja potrošača Jačanje položaja potrošača dodatni je učinak visokog stupnja konkurencije među ponuđačima. Kičmu politike zaštite potrošača predstavlja upravo konzistentna politika tržišne utakmice. Politika zaštite potrošača služi prvenstveno zaštiti zdravlja i sigurnosti potrošača, te njihovoj obrani od materijalnih šteta. Ovo područje rasprostire se kroz čitav niz zakonskih pravila - o preventivnoj kontroli (npr. veterinarskoj), o obvezi informiranja (npr. obvezan sadržaj deklaracije), o mogućnosti raskida ugovora (npr. povrat kupljene robe ili otkaz rezerviranog putovanja). Ova pravila, međutim, istovremeno unapređuju kvalitetu tržišnog nadmetanja među ponuđačima, jer onemogućuju da nepošteni konkurenti ostvaruju prednost pred drugim ponuđačima na štetu kupca. Ekonomska politika ne smije se međutim pretvoriti u skrbništvo nad potrošačima. Pravo slobode odabira na tržištu pretpostavlja da svaka odrasla osoba može svjesno preuzimati i određene rizike za koje sama snosi i odgovornost. Jednostavan primjer predstavlja štetnost prekomjernog pijenja alkoholnih pića. Ministar zdravlja svakako treba upozoravati na štetnost te pojave, međutim ograničavanje slobode uvođenjem prohibicije bilo bi kontraproduktivno. Informacijska funkcija politike zaštite potrošača znatno je efikasnija u tome pogledu, a ona upravo poboljšava kvalitetu funkcioniranja tržišne utakmice. Informacijska ili savjetodavna funkcija posebno dolazi do izražaja kod kupnje složenijih i vrijednijih potrošnih dobara. Ta se dobra ne kupuju svakodnevno da bi korisnik bio u mogućnosti donositi vlastiti sud o njihovoj kvaliteti, a i sama ocjena njihove vrijednosti često zahtijeva i stručna znanja. Sigurnost odabira tada može pružati udovoljavanje raznim standardima ili testovima koje propisuje zakonodavac ili udruge. Sličnu ulogu zaštite imaju propisivanje stručnih ispita za djelatnike pojedinih zanimanja i sl.

61

Jasno da takva informacijska funkcija izaziva i troškove za potrošače, ali su oni znatno manji od porasta korisnosti koju ostvaruju za plaćene cijene. Organiziranje potrošača u interesnu udrugu znatno je teže provesti od udruživanja proizvođača, pa je poželjno da država materijalno podrži takvo organiziranje ne utječući na samostalnost djelovanja. Njihova osnovna funkcija je pomoć u objektivnom informiranju potrošača, no takve su udruge često sklone ideologiziranju i pokušajima da mijenjaju smjer i stil potrošnje. Uplitanje vrijednosnih sudova o poželjnom načinu života i potrošnje prelazi njihovu objektivnu ulogu u unapređivanju funkcioniranja tržišne utakmice.

5.2. ENDOGENA OGRANIČENJA TRŽIŠNE UTAKMICE (ZAKAZIVANJE TRŽIŠTA) 5.2.1. Javna dobra Postoje konstelacije uvjeta u kojima tržište sa svojim cjenovnim sustavom upravljanja ne može ostvariti zadanu mu funkciju optimalne alokacije. To je u prvom redu slučaj s javnim dobrima. Sama činjenica da ih država stavlja na raspolaganje nije dovoljna da bi neka dobra mogli definirati kao javna. Vrlo često državni sektor kontrolira djelatnosti koje bi se jednako dobro, a nekad i bolje, mogle ostvarivati privatnom inicijativom. Osnova mora biti gospodarski kriterij koji uvjetuje umiješanost države da bi potrebna dobra uopće bila osigurana. To ne znači da ih ne mogu proizvoditi privatni gospodarski subjekti, ili da se radi o dobrima za kojima ne postoji izražena potreba, već je riječ o tome da se ona nikad ne bi pojavila na tržištu (gdje se u tržišnom društvu obvezno susreću i valoriziraju potražnja i ponuda). Na prvi pogled čudnovata pojava ima sasvim jednostavan uzrok - nemogućnost isključivog korištenja. Kad se dobro proizvede, svatko ga može koristiti bez mogućnosti da se od bilo koga pojedinačno naplati to korištenje. U takvim uvjetima bez obzira koliko je to dobro potrebno i općekorisno, obvezno dolazi do nedovoljne 62

ponude, odnosno do neoptimalne alokacije. Svaki pojedinac kojemu je potrebno takvo dobro iščekivati će da netko drugi, kojemu je to dobro isto tako potrebno, uloži sredstva u proizvodnju, pa će time ostvariti besplatnu korist (situacija koju vrlo dobro objašnjava teorija igara). U takvim uvjetima, kada nije moguće zaštititi i povratiti vlastita ulaganja, niti jedan privatni investitor neće uložiti sredstva. To je, dakle, situacija u kojoj tržišni mehanizam zakazuje i ukoliko se država ne umiješa proizvodnja će takvih dobara uvijek zaostajati za potrebama. Obično se radi o dobrima koje karakterizira mogućnost nekonkurirajućeg korištenja, tj. mogućnost da dobro istovremeno koristi više ili čak neograničen broj korisnika, a da ono ne gubi na upotrebnoj vrijednosti. No, pogrešno je ovu karakteristiku vezati za definiranje javnosti nekog dobra jer ta karakteristika nije nužna, a jedino nemogućnost isključivog korištenja jest ograničavajući faktor koji neko dobro čini javnim. Tako npr. rock koncert na stadionu može jednako dobro koristiti stotine i tisuće posjetilaca istovremeno (čak premali broj može predstavljati lošiji korisnički doživljaj) bez da je potrebna dodatna ponuda, međutim takvo dobro nije javno jer organizatori mogu isključiti od korištenja osobe koje nisu spremne platiti ulaznicu. Za razliku od dobara koja su po svojoj prirodi javna, država može neka dobra smatrati osobito značajnim i procijeniti potrebnim da ih osigura na opće korištenje, iako bi mogla biti sasvim normalno proizvedena i naplaćivana na tržištu. U takvom slučaju, dakle, izostaje gospodarska nužda za javnom ponudom, pa se ne radi o zakazivanju tržišta, već o vrijednosnim sudovima, odnosno političkim procjenama poželjnosti takvog djelovanja. Radi se o zahvaćanju države u suverenitet potrošača, budući da se javna potrošnja tih dobara financira umanjivanjem privatnih dohodaka na raspolaganju za vlastitu potrošnju i onih osoba koje nemaju potrebu za takvim dobrima, te ih ne koriste.

5.2.2. Eksterni efekti Pri korištenju ili stvaranju nekih proizvoda mogu se kod trećih osoba pojaviti dodatne koristi ili prednosti, ali i štete ili ograničenja, bez da se za to putem tržišta

63

ostvaruje odgovarajuća naknada. Takve pojave nazivaju se eksterni efekti ili eksternalije. Kad se radi o negativnim eksternalijama, ograničenje tržišnog mehanizma alokacije javlja se zbog toga što u prodajnu cijenu proizvoda nisu uključeni svi troškovi koje izaziva njegova proizvodnja, odnosno upravo oni troškovi koji padaju na teret trećih osoba koje ne sudjeluju niti u proizvodnji, niti u potrošnji tih proizvoda. Ukoliko se uzročnik štete može identificirati, a šteta točno kvantificirati, oštećena strana može zahtijevati obranu svojih vlasničkih prava. Država treba nastojati tako regulirati pravni okvir da omogući da se problemi takvog tipa rješavaju pregovorima uzročnika i oštećenih, rezultat čega mora biti internaliziranje troškova, odnosno negativni eksterni efekti moraju izostati, ili onaj koji ih uzrokuje mora platiti adekvatnu naknadu oštećenima. Kada se radi o javnim dobrima kao što su čistoća zraka ili kvaliteta vode, koja su sve ugroženija porastom stanovništva i gospodarskih aktivnosti, nitko pojedinačno ne može biti u situaciji da zahtjeva naknadu, pa je dužnost države da preuzme brigu o zaštiti okoliša. Instrumentarij kojim država utječe na proizvođače i potrošače u cilju zaštite okoliša uključuje: • Moralni pritisak, koji uključuje razne aktivnosti, od reklamnih poruka u masmedijima, do uključivanja odgovarajućih tema i načela u školske programe. Moć se ovog instrumenta nikako ne smije podcjenjivati, jer su na taj način u razvijenim industrijskim zemljama već postignuti vrlo vrijedni rezultati. • Subvencioniranje preustroja štetnih proizvodnih procesa da bi postale manje štetne nije osobito efikasno uz nepromijenjene ostale uvjete. Troškovi preustroja koje bi trebali snositi zagađivači preuzimaju se na račun poreznih obveznika, no ukoliko financijski poticaji za promjenu ponašanja izdašno ne nadilaze troškove, ne utječu na smanjivanje proizvodnje štetnih dobara za kojima postoji potražnja, a kojih proizvodnja nije postala skuplja. • Novčane sankcije koje se ostvaruju mjerenjem i zaračunavanjem štetnih emisija koje prelaze granice dozvoljene općim smjernicama. Cilj je da zagađivačima

64

postane dotadašnji način ponašanja preskup, te su stimulirani da odmah ili u skorom razdoblju (radi potrebe tehnološkog preustroja ili istraživanja) pređu na nove načine proizvodnje ili substitucijske proizvode. Uvjet je naravno da sankcije predstavljaju značajan udio u ukupnim troškovima, te da progresivno rastu s ponavljanjem i intenzitetom zagađenja. • Instrument koji je osobito sukladan s tržišnim poretkom je prodavanje vremenski ograničenih dozvola za štetne emisije. Na državnoj razini potrebno je odrediti maksimalne dozvoljene granice zagađenja, i tada ovlaštena državna institucija može kao kvazi vlasnik unutar te granice prodavati zainteresiranim poduzećima prava emisija koji su dijelovi ukupno predviđenog zagađenja. Pojedinačna cijena tih prava određuje se prema cijeni izbjegavanja i otklanjanja šteta koje izaziva zagađenje, a na osnovu poznatih cijena poduzeća mogu izračunati troškove proizvodnje te odlučiti hoće li od takve proizvodnje odustati ili će kupnjom dozvola internalizirati trošak štetnih emisija. Ovakav instrument na žalost znatno bolje funkcionira u teoriji nego u praksi, jer se sudara s čitavim nizom praktičnih problema, npr. problem raspodjele ukupnog zagađenja na dijelove, problem zagađenja koje nije moguće nedvojbeno pripisati određenom zagađivaču, troškovi administracije velikog broja malih zagađivanja koja zbirno mogu predstavljati značajan udio i sl. • Naravno politika zaštite okoliša ne može odustati od neposrednih državnih zabrana. One ipak predstavljaju krajnju mjeru koja je najmanje u skladu s tržišnim načelima. Promatramo li po sličnim načelima pozitivne eksterne efekte moglo bi se pretpostaviti da je opravdano da država nagradi proizvođače iznad njihovih tržišnih postignuća. Proizvodnja i potrošnja većine dobara ima na određeni način pozitivan utjecaj na druge. Upravo je ta međuzavisnost djelovanja jedan od činilaca koji osigurava tržišnom sustavu njegov napredak. Tako povećana proizvodnja i kupnja automobila pozitivno utječe na zaposlenost industrije koja proizvodi dodatnu opremu za automobile. Lijepo uređeni vrt u dvorištu privatne kuće koristan je u pravilu za sve susjede i prolaznike. Postavlja se pitanje treba li država već zbog toga što korist za treće osobe postoji, odmah intervenirati subvencijama. Potrebni su, naravno, dodatni razlozi za državnu intervenciju. Država će intervenirati u slučajevima kada postoje 65

tržišna ograničenja koja ometaju ostvarenje pozitivnih eksternih efekata, odnosno kada ostvarenje proizvodnje s pozitivnim eksternim efektima pridonosi ostvarenju drugih društvenih ciljeva. Npr. iniciranje i poticanje smještaja industrije u slabo razvijenim regijama, poticanje individualnih mjera za zaštitu zdravlja koje pridonose sveukupnom zdravstvenom stanju zajednice i sl.

5.2.3. Mrežni monopoli Jedan od značajnih razloga za djelovanje države u tržišnom gospodarstvu (naizgled kvantitativno najvažniji) su djelatnosti koje ovise o mrežama puteva, tračnica, cijevi ili vodova. Potpuno je jasno da je društveno neracionalno radi uspostavljanja konkurencije paralelno postavljati nekoliko cesta, pruga ili cjevovoda, već i zbog štete koju bi to nanijelo okolišu. Radi se dakle o opravdanom monopoliziranju koje nije moguće izbjeći na datoj tehničko-tehnološkoj razini. Postavlja se ipak pitanje, je li zato nužan državni ponuđač takvih usluga ili ih je ipak moguće prepustiti privatnicima. Najčešće je određivanjem zakonskih pravila i normi, te osiguranjem kontrole potpuno nepotrebno neposredno državno miješanje u proizvodnju. Iskorištavanje monopolskog položaja za ostvarenje ekstra profita može se jednako javiti i kod državnih poduzeća, pa to ne može biti argument za isključivanje privatnika iz takvih djelatnosti. Dovoljno je osigurati da država kontrolira i odobrava promjene cijena. Dapače, državno poduzeće sigurno je u svoj monopolistički položaj i neminovnost društvene funkcije koju obavlja te nije stimulirano na racionalno ponašanje. Nasuprot tome, kod privatnika već sama potencijalna mogućnost konkurencije koja bi se mogla uključiti na tržište, ili u slučaju koncesija mogućnost zamjene konkurentima nakon isteka vremenskog roka, djeluje poticajno za što kvalitetnije i racionalnije ponašanje.

66

5.3. PRIVATIZACIJA Politika poretka ne nastaje na "praznoj ploči" i ne iscrpljuje se jednokratnim aktom. Provjera okvirnih uvjeta funkcioniranja gospodarstva radi eventualne potrebe prilagodbi, trajan je zadatak ekonomske politike. Tipičan primjer potrebe trajnog preispitivanja svrhovitosti i usklađenosti s gospodarskim sustavom je državno vlasništvo. U Hrvatskoj državno vlasništvo nad sredstvima za proizvodnju posljedica je pretvorbe socijalističkog "društvenog vlasništva" koje je obuhvaćalo značajnu većinu gospodarskih potencijala zemlje. Dio tog naslijeđenog državnog vlasništva upućen je u privatizaciju, a dio je zadržan u obliku javnih poduzeća i javnih djelatnosti. Državno vlasništvo i nad tradicionalno javnim djelatnostima mora kao i u svim drugim područjima gospodarstva biti izloženo provjeri u kolikoj je mjeri stvarno nezamjenjivo. Pri tome teret dokazivanja nedvojbeno leži na onoj strani koja se zalaže za očuvanje ili osnivanje državnog gospodarskog djelovanja. Stvarno uvjerljiv razlog može biti jedino neki od prethodno navedenih kao "zakazivanje tržišta". Nikako ne mogu biti dovoljni argumenti kao: • Država svojim vlasništvom, odnosno gospodarskim djelovanjem može ostvarivati prihode, odnosno puniti državni proračun. U uvjetima tržišnog gospodarstva to nije racionalan način financiranja države, čak i kad se zanemare rizici takvih ulaganja ili aktivnosti. Za financiranje države političarima u prvom redu stoji na raspolaganju instrument oporezivanja, koji osigurava potpunu kontrolu nad djelovanjem države. • Javna poduzeća, za razliku od privatnih, mogu svoje proizvode ili usluge nuditi ispod tržišnih cijena ili čak i ispod samih troškova, te time biti instrument politike raspodjele, odnosno socijalne politike. Time se, međutim, izobličuje tržišni mehanizam alokacije resursa i maksimiziranja korisnosti radi cilja koji se racionalnije može ostvariti usmjerenom politikom oporezivanja i/ili neposrednim transferima u korist domaćinstava. "Socijalne" cijene javnih poduzeća nepotrebno osiguravaju prednosti i korisnicima s visokim prihodima koje politika raspodjele nije namjeravala štititi. • Javna poduzeća treba održavati i osnivati kao dio politike zapošljavanja. Poduzeće ne može opstati samo radi zapošljavanja nekog od faktora proizvodnje, ako

67

istovremeno ne zadovoljava odgovarajuću potražnju. Dugoročno ne može biti racionalno, ni sa stajališta cjelokupnog gospodarstva, održavati proizvodnju protiv "glasova" tržišta, pogotovo kada se time ograničavaju neizbježne promjene proizvodne strukture. U pravilu su dugoročne posljedice zanemarivanja tržišnih načela teže od problema koji se u početku htio obuzdati. • Javna poduzeća kao sredstvo provođenja političke volje ili čak kao mjesto zbrinjavanja "zaslužnih" političara osobito su neprihvatljivi argumenti za očuvanje ili osnivanje javnih poduzeća. Privatizacija, odnosno reprivatizacija, prema tome, nije stvar nahođenja ili ideoloških težnji, već je u središtu pitanja racionalnost ponašanja države. Privatizacija pretpostavlja provjeru u kolikoj mjeri državno vlasništvo doista predstavlja iznimku koja je neizbježna za racionalnu alokaciju resursa i u tržišnom gospodarstvu. S tog stanovišta svako vlasništvo koje ne ispunjava takvu funkciju poželjno je prenijeti u privatne ruke.

68

6. STABILIZACIJSKA POLITIKA Stabilizacijska politika, za razliku od politike rasta, ne odnosi se na veličinu proizvodnih potencijala i njihove promjene, već na stupanj njihove iskorištenosti tijekom vremena. Pri tome se ne radi o kratkoročnoj aktivnosti, već je cilj dugoročno učvrstiti gospodarski proces, tj. izgladiti odstupanja u iskorištenosti proizvodnih kapaciteta (materijalnih i ljudskih) na više ili na niže, bez obzira jesu li uvjetovana ciklički ili drugačije. Ekonomska politika time ispunjava važnu državnu funkciju otklanjanja rizika u gospodarskim

procesima.

Stabilizacijska

politika

nije

namijenjena

stvaranju

konjunkture, nego u prvom redu stvaranju sigurnosti i izvjesnosti u očekivanjima gospodarskih subjekata. Zbog toga stabilizacijska politika ne može biti usmjerena prema pojedinačnim subjektima, već prema agregatnim makroekonomskim veličinama. Ali i tada se ne smije raditi o diskrecionim zahvatima od slučaja do slučaja, koji bi samo uvećali gospodarsku nesigurnost. Stabilizacijska politika trebala bi se, dakle, služiti prvenstveno mjerama vezanim uz postojana pravila, tim više, što se više pojedinačne gospodarske odluke vode racionalnim očekivanjima.

6.1. MONETARNA POLITIKA 6.1.1. Stabilizacija razine cijena Stabilnost vrijednosti novca u javnosti se doživljava kao znak vrijednosti ekonomske politike. Nezavisno od tih psiholoških razloga, prvenstvo cilja stabilizacije vrijednosti novca unutar stabilizacijske politike zasnovano je i na politici poretka: inflacija, bila očekivana ili ne, šteti tržišnom nadmetanju i ometa funkcije novca, budući da pojedinačne cijene neravnomjerno rastu i mijenjaju cjenovne odnose, te dolazi do suboptimalne alokacije resursa. S motrišta politike raspodjele inflacija djeluje snažno protusocijalno: umirovljenici i štediše najteže su pogođeni, a i

69

nominalne plaće samo sa zaostatkom slijede rast profita. K tome ih zahvaća, zavisno o progresivnosti poreznog sustava, dodatna preraspodjela u korist državnog sektora. Kako je država neto dobitnik u uvjetima inflacije, to može biti uvjerljivo objašnjenje za ponekad nerazumljivu popustljivost vlada prema rastu cijena. Konačno potrebno je priznati zabludu da je povećanjem inflacije moguće trajnije "kupiti" povećanu zaposlenost. Ako uopće postoji, efekt dodatnog zapošljavanja javlja se samo kod neočekivane inflacije, a i tada je samo kratkotrajan. Sindikati će odmah vršiti pritisak za očuvanje realnih nadnica, a u svojim će zahtjevima za povećanje nastojati anticipirati i pad kupovne moći u budućem razdoblju. Na kraju ostvaruje se gubitak na oba područja, stabilnosti novca i stupnju zaposlenosti - stagflacija. Bez obzira na kvalifikaciju cilja očuvanja vrijednosti novca, stabilizacijska politika stoji pred pitanjem na koji način se tehnički može operacionalizirati mjerenje razine cijena i njezinih promjena. Nemogućnost pribrajanja količina najrazličitijih dobara sadržanih u društvenom proizvodu onemogućava da se jednostavno izračuna prosječna cijena kao odnos vrijednosti i količine. Zbog toga je potrebno baratati indeksom cijena, koji pokazuje odnos vrijednosti standardiziranog skupa dobara tijekom vremena. Već iz, na početku navedenih, psiholoških razloga, posebnu važnost ima indeks cijena dobara za osobnu potrošnju domaćinstava, odnosno "potrošačke košare" četveročlane obitelji.

6.1.2. Koncept monetarne politike Najistaknutiju ulogu u stabilizaciji cijena igra monetarna politika. Bez odgovarajućeg povećanja količine novca (pri konstantnoj brzini obrtaja) inflacija praktički nije moguća. Centralna banka koja upravlja količinom novca u državi nosilac je monetarne politike. Njezino se djelovanje ne smije zasnivati na diskrecionim zahvatima od slučaja do slučaja iz sljedećih razloga: a) I ovdje vrijedi pravilo "bolje spriječiti nego liječiti". Ako je inflacijski proces već zahvatio gospodarstvo, povratak na stabilnost cijena povezan je sa značajnim troškovima u zaposlenosti i gubitku prihoda, koje bi se inače moglo izbjeći.

70

b)Mjere monetarne politike zahtijevaju (makar i u različitoj mjeri) po samoj svojoj prirodi značajno vrijeme dok postignu željene rezultate. Tako anticiklički zamišljena intervencija koja nije pravovremeno provedena može djelovati prociklički. c) Diskreciono provođena monetarna politika sa svojim naglim promjenama smjera unosi

nesigurnost

u

planiranje

gospodarskih

subjekata

i

time

ostvaruje

destabilizirajuće učinke, iako je prvobitni državni cilj bio ukidanje rizika koje donosi gospodarska nestabilnost. U skladu s iznesenim, potrebno je da centralna banka redovito najavljuje točno određenu stopu promjene količine novca kao ciljne vrijednosti, te da je obvezna u slučaju da se tijekom vremena pojavljuju odstupanja, tu najavljenu vrijednost svojim mjerama i nametnuti. Pri dužem razdoblju ne mora se, naravno, raditi o točno određenoj brojci, već o ciljnom području, koje ipak mora biti dovoljno usko da se ne bi izgubila informacijska vrijednost najave za ponašanje gospodarskih subjekata. Centralna banka se mora ponašati po pravilima koja se što rjeđe mijenjaju, no nije moguće odrediti jednu stopu porasta količine novca koja bi vrijedila za sva buduća razdoblja, jer bi to značilo njezino odvajanje od gospodarske stvarnosti koje bi u nekom budućem razdoblju zahtijevalo naglo usklađivanje i time dodatno poremetilo njezinu vjerodostojnost.

6.1.3. Uspostavljanje prave količine novca U pravilu, količina novca se mora mijenjati u skladu s promjenama proizvodnih potencijala gospodarstva; ne smije rasti brže, ali ne smije se smanjivati ako iskorištenost proizvodnih kapaciteta privremeno opada, sve dok je sačuvana stabilnost razine cijena. Promjene u brzini opticaja novca također bito utječu na kretanje potrebne količine novca8. Zbog toga količina novca i njezine promjene moraju biti vezane uz pravila, odnosno stajati vezi s razvojnim trendom gospodarstva, ali i biti reprezentativne za temeljne tendencije monetarnih procesa. I što je možda najvažnije,

8

S tim u vezi je i kretanje sivog gospodarstva, čije se kretanje ne očitava u službenim statistikama društvenog proizvoda, ali koje značajno utjeće na potrebnu količinu gotova novca u opticaju.

71

moraju biti u dovoljnoj mjeri neposredno ili posredno kontrolirane od novčarskih vlasti, odnosno centralne banke. Operacije centralne banke nužno utječu na količinu novca, te ako ih je poduzimala iz drugih razloga mora njihove učinke neutralizirati odgovarajućim operacijama u drugim područjima svog djelovanja. Tako npr. intervencije centralne banke na deviznom tržištu namijenjene usmjeravanju kretanja deviznog tečaja mijenjaju količinu novca u opticaju, iako im to nije bio osnovni cilj. Isto tako krediti državnim institucijama i javnim poduzećima koji se odobravaju neposredno od centralne banke (bez obzira radi li se o posuđivanju novca ili kupnji vrijednosnih papira tih institucija) mogu utjecati na količinu novca u opticaju nezavisno od planirane monetarne politike, ukoliko takve institucije imaju automatsko pravo zaduživanja do određenog iznosa, ili se ta zaduživanja vrše po nalogu ministra financija. Pravno-institucionalne pretpostavke određuju stvarnu razinu samostalnosti centralne banke u tim područjima. Što je ta samostalnost manja, veća je važnost preciznog upravljanja centralne banke sustavom poslovnih banaka. Centralnoj banci stoje na raspolaganju slijedeći instrumenti: - operacije na otvorenom tržištu, - politika obveznih rezervi, - reeskontni i lombardni krediti.

6.1.3.1. Operacije na otvorenom tržištu Pod operacijama na otvorenom tržištu podrazumijeva se kupnja i prodaja vrijednosnih papira (s fiksnom kamatom) na otvorenom tržištu u svoje ime i za svoj račun, dakle u tom slučaju ona ne nastupa kao „agent“ drugih državnih institucija koje mogu pribavljati novac prodajom državnih vrijednosnih papira. Politikom centralne banke na otvorenom tržištu iz gospodarstvenih tijekova se novac povlači, ili se dodaje na raspolaganje nova količina novca. Radi se, dakle, o relativno preciznom upravljanju količinom novca u opticaju. U načelu osnovni vrijednosni papir kojim se provodi politika na otvorenom tržištu je državna obveznica,

72

ali centralna banka može izdavati i vrijednosne papire s dospijećem na srednji i kratki rok. Adresati operacija na otvorenom tržištu su u prvom redu poslovne banke, ali i drugi subjekti. U tom drugom slučaju je efekt promjene količine novca u opticaju još neposredniji i jači. Naravno centralna banka ne može silom provoditi operacije na otvorenom tržištu, već mora ponuditi poticajne cijene u tim transakcijama. To može učiniti upravo zato što ne radi za tuđi račun, i što ne mora stalno razmišljati na vlastitu zaradu kao što to moraju poslovne banke.

6.1.3.2. Politika obveznih rezervi Obveza držanja rezervi kod centralne banke, u srazmjeru s veličinom obveza poslovne banke, prvobitno je nastala kao sredstvo zaštite ulagača, odnosno garancija likvidnosti novčarskih institucija. Danas je to u prvom redu instrument upravljanja količinom novca u opticaju, budući da o veličini obvezne rezerve neposredno ovisi količina novca koje banka može plasirati u redovito poslovanje. Politika obveznih rezervi razlikuje se od operacija na otvorenom tržištu u prvom redu po svom administrativnom karakteru; niti jedna poslovna banka koja posluje na nacionalnom području ne može izbjeći zahvatu odluke centralne banke. Nasuprot politici refinanciranja bankarskog sustava koji mijenjanjem kamata utječu na troškove kreditiranja, politika obveznih rezervi neposredno utječe na količinu kreditne ponude.

6.1.3.3. Politika reeskontnih i lombardnih kredita Poslovne banke u načelu u svako doba mogu dobiti novac od centralne banke ukoliko su spremne i sposobne platiti kamatu koju zaračunava centralna banka. Banka može prodati mjenice iz svog portfelja, vrijednost kojih će biti diskontirana za preostalo vrijeme do njihova dospijeća, ili založiti vrijednosne papire, pri čemu će cijena kredita biti određena prema bonitetu založenih papira. Da bi se taj izvor snabdijevanja gospodarstva novcem mogao upotrebljavati za upravljanje količinom novca potrebno je:

73

- kvalitativno odrediti koji su vrijednosni papiri podobni za eskontiranje i lombardne kredite (ali se radi očuvanja politike poretka ne smiju a-priori isključiti određene djelatnosti ili pogotovu grupe poduzeća); - kvantitativno postaviti granice refinanciranja fiksiranjem kreditnog kontingenta koje pojedine banke ovisno o veličini smiju potraživati u određenom razdoblju (za politiku količine novca bitan je ukupan kontingent, a ne njegova raspodjela među bankama); - cijena po kojoj centralna banka odobrava kredite poslovnim bankama mora biti jedinstvena za sve banke i sve vrste vrijednosnih papira koji su podobni za refinanciranje. Kad se jednom postave kvalitativna određenja, ona nisu pogodna za njihovo učestalo mijenjanje, već se kao upravljački instrument

politike količine novca

upotrebljavaju promjene kamatne stope ili kreditnog kontingenta, odnosno njihova kombinacija. I kod onih banaka koje imaju takvu likvidnost da ne moraju tražiti refinanciranje, promjene u uvjetima refinanciranja imaju signalni efekt i utječu na njihovu kamatnu i kreditnu politiku. Ove mjere, dakle, mogu djelovati neposrednije i brže ili posrednije i sporije, ovisno o likvidnosti bankarskog sustava u cjelini. Centralna banka koja je nezavisna od vlade, osobito od politike financiranja države, je s ova tri osnovna instrumenta dovoljno naoružana da pri fleksibilnom valutnom tečaju provodi politiku stabilne vrijednosti novca upravljajući količinom novca. Centralno mjesto bi pri tome trebale imati operacije na otvorenom tržištu koje djeluju neposredno, a odlikuju se elastičnošću doziranja i mogućnošću brzih korekcija. Nadopunjujuću ulogu imaju promjene uvjeta refinanciranja, no, kako djeluju posredno, podobne su za signaliziranje dugoročnog trenda monetarne politike, a ne za skokovite česte promjene. Instrument promjena veličine obveznih rezervi, koji predstavlja neposredni administrativni

udarac na likvidnost svih poslovnih banaka (dakle

najmanje odgovara konceptu gospodarenja korištenjem tržišnih načela) trebao bi se upotrebljavati kao sigurnosni ventil samo u nužnim prilikama. Eventualna nadopuna tih instrumenata neposrednim određivanjem centralne banke kolika je masa kredita koji poslovne banke smiju izdati, ili po kojoj stopi ta masa smije rasti, potpuno je suvišna, a ostavlja prostor za diskrecijske zahvate prema pojedinim subjektima, umjesto da se njihov položaj određuje na tržištu. Za slučaj 74

pretjerana rasta kreditiranja poslovnih banaka uvijek stoji na raspolaganju krajnji instrument promjene veličine obveznih rezervi.

6.2. DRŽAVNE FINANCIJE Osnovna poluga za realizaciju cilja stabilnosti je politika centralne banke. To ne proistječe samo iz centralnog značaja koje ima snabdijevanje novcem u funkcioniranju nacionalnog gospodarstva, već tome pridonosi i institucionalni položaj centralne banke - ona je državna institucija osnovana upravo s ciljem da čuva stabilnost; ona je nezavisna od vlade i kratkoročnih političkih promjena; osoblje joj čine specijalizirani stručnjaci. Ta se povoljna situacija bitno mijenja promatramo li područje politike državnog financiranja. Iako i ona ima, bez obzira jesu li politički akteri toga svjesni, velik utjecaj na stabilnost gospodarskih procesa, s obzirom na udio koji državna potrošnja (na svim razinama i područjima) ima u društvenom proizvodu i u potpuno tržišno orijentiranim nacionalnim gospodarstvima. Ta politika slijedi međutim čitav niz deklariranih i nedeklariranih ciljeva, a politički subjekti (pojedinci i grupe) nastoje djelovati u svom interesu i donose kompromisne odluke kojima će osigurati ponovni izbor i ostajanje na vlasti, dok centralna banka može slijediti pravila struke. U takvim uvjetima nije potrebno polagati velika očekivanja na aktivnu ulogu državnih financija u stabilizacijskoj politici. Već je velik uspjeh ako se postigne da državne financije ne djeluju destabilizirajuće. Među čimbenicima koji tipično utječu na fiskalnu neravnotežu je u prvom redu običaj političara da svoje djelovanje profiliraju uvijek dodatnim državnim izdacima, a ne da se fiskus i birokracija drže na kratkom lancu demokratske kontrole. Osobito je pri tome fatalna kratkoročnost i kratkovidnost planiranja izdataka: konačni troškovi državnih programa se svjesno ili nesvjesno podcjenjuju jer padaju na teret budućih razdoblja ili drugih institucija javnog sektora. Izdatne stavke iz prethodnog budžeta se, više ili manje, bez stroge provjere njihove daljnje nužnosti jednostavno preuzimaju u novo razdoblje, što osobito potiču interesi birokracije. 75

Upotreba politike državnog financiranja za diskrecione stabilizacijske zahvate otežana je i ekstremno dugom vremenskom odgodom djelovanja (time lag) koja je institucionalno uvjetovana. Proces političkog odlučivanja do donošenja zakona je težak i dugotrajan (inside lag, decision lag), za razliku od slobodnog i promptnog djelovanja centralne banke. Isto tako za razliku od "diskretnog" djelovanja centralne banke procedura donošenja zakona je javna što otvara dva daljnja problema, problem racionalnih očekivanja radi kojih će gospodarski subjekti nastojati na vrijeme razraditi strategiju ponašanja koja će maksimalno neutralizirati efekte državne intervencije, odnosno opasnost da će pogođene interesne grupe nastojati utjecati u samom procesu donošenja zakona na način da se njegovi efekti razvodne. Pa čak i kada se promptno odlučuje u uvjetima kada je vlada ovlaštena da samostalno donosi odluke o pojedinim programima državnih izdataka, postoji nužno vremensko razdoblje nakon donošenja odluke do njezina stvarnog efekta (outside lag, operational lag), npr. mogu postojati slijedeće sukcesivne faze koje zahtijevaju utrošak vremena - podizanje potrebnog kredita za financiranje programa, raspodjela novca nadležnim službama ministarstava, definiranje grupe korisnika sredstava, birokratsko odlučivanje i odabir primalaca sredstava, isplata sredstava neposrednim korisnicima, potrošnja sredstava primalaca koja se napokon javlja kao stabilizacijski relevantna dodatna potražnja na tržištu.

6.2.1. Uravnoteženje budžeta Pretpostavi

li

se

da

su

izdatna

i

prihodna

strana

javnog

proračuna

alokativnopolitički optimalno određeni, pravilo stabilizacijske politike zahtijeva da proračun, nezavisno od njegove veličine, bude periodično materijalno uravnotežen, tj. svi izdaci moraju u načelu biti pokriveni tekućim prihodima (porezima). To pravilo, koje se razvilo na osnovu nesretnih iskustava državnog apsolutizma, izgleda jednostavno samo na prvi pogled. U stvarnosti ono zahtijeva da političari reguliraju svoje izdatke prema prihodima umjesto suprotno, te da ukoliko predlažu dodatne izdatke moraju ih staviti na javni test s prijedlogom dodatnog oporezivanja. Provođenje pravila nije lako ni tehnički osigurati, jer su političari i birokracija obično vrlo domišljati u iznalaženju rupa kroz koje se provlače dodatni izdaci:

76

- Kako je donošenje zakona o državnom proračunu, zapravo odlučivanje o planu državnih rashoda i prihoda u budućem razdoblju, postoji mogućnost da se ukupni troškovi planiranih izdataka podcijene, a očekivani prihodi precijene, te na taj način proračun ne mora biti stvarno uravnotežen usprkos formalnoj jednakosti planiranih veličina. Pogrešne procjene poslovnih subjekata tržišni mehanizam trenutno kažnjava, no ne postoji niti približan sustav kontrole koji bi pozvao na odgovornost političare koji donose manjkav plan. Državna revizija ima ovlasti tek naknadne kontrole, i to samo jesu li sredstva utrošena za specificirane namjene i po zakonitoj proceduri, a nema ovlasti promptne intervencije. - Povrh toga postoji institut rebalansa proračuna kojim se mijenja već zakonom doneseni važeći proračun, a do tada su uz dopuštenje ministra financija moguća prekoračenja proračuna za izvanredne izdatke koji nisu bili proračunom predviđeni, ili su predviđeni u manjem opsegu. - Proračun se obično donosi pod pritiskom rokova. Složenost i mnogobrojnost stavki izdataka i specifičnosti poreznog sustava čine vrlo teškom javnu kontrolu proračuna u samom postupku donošenja, a mehanizam naknadne kontrole gotovo da ne postoji. - Često postoji razdoblje u donošenja novog proračuna, u kojem u zakonskom vakuumu vlada ima ovlasti na račun budućeg proračuna odobravati sve "neophodne" izdatke. - Temeljna načela "potpunosti" i "jedinstvenosti" proračuna zaobilaze se promjenama "kvazi poreza" obvezujućih doprinosa koji ne ulaze u proračun, ali se koriste za pokrivanje javnih izdataka. Isto tako omiljen način je prevaljivanje troškova koji bi trebali biti u proračunu na sustav doprinosima financiranih fondova socijalnog osiguranja.

77

6.2.2. Neki preduvjeti stabilizacijskog ponašanja države 6.2.2.1. Ograničavanje državnog zaduživanja Problem kod kreditnog zaduživanja na privatnom tržištu novca i kapitala (bez obzira u zemlji ili inozemstvu) za potrebe državnog financiranja javlja se iz tri načelna razloga: - Takav način (zbog kamatnog opterećenja čak i skup) financiranja olakšava političarima pritisak za dodatne javne izdatke, budući nisu pod neposrednim pritiskom usporedbe korisnosti i troškova kakva se javlja pri njihovom financiranju iz poreza. Ukoliko se kreditnim sredstvima financiraju tekući izdaci države, može doći do pravog rasipanja ograničenih državnih resursa budući u takvom slučaju rashodna i prihodna strana nisu vremenski, a vjerojatno ni materijalno uravnotežene. - Pri zaduživanju su državi na raspolaganju gotovo neograničena sredstva, budući da ne mora kao privatni tražilac kredita dokazivati svoju kreditnu sposobnost visinom prihoda. Država može nuđenjem velikodušnih uvjeta potisnuti bilo kojeg privatnog konkurenta za dobivanje kreditnih sredstava. Neto zaduživanje države može poticati rast kamatnih stopa koje smanjuju kreditnu potražnju, a time i privatne investicije (crowding-out). Od poslovnih banaka koje daju kredit ne može se očekivati otpor takvom ponašanju jer se za njih radi o unosnom i relativno sigurnom poslu. - Pri državnom neto zaduživanju opterećuju se (bez pitanja) budući poreski obveznici i buduće generacije jer se krediti jednom moraju vratiti i to s kamatama. Vraćanje jednom nagomilanih dugovanja predstavlja ekonomski i politički vrlo težak poduhvat.

6.2.2.2. Preglednost poreznog sustava Da bi se osigurala kontrola nad ujednačenosti prihodne i rashodne strane, jedan je od nužnih preduvjeta osiguranje preglednosti poreznog sustava. On se ne smije sastojati od džungle poreza i doprinosa s čitavim nizovima razlikovanja ili iznimaka. Moderni porezni sustav koji se koncentrira na mali broj osnovnih poreza olakšava građanima razumijevanje i kontrolu nad troškovima državnih programa. U načelu se sastoji od (progresivnog) poreza na dohodak, poreza na dodanu vrijednost (po 78

mogućnosti s jedinstvenom stopom), te, radi korekture raspodjele bogatstva, poreza na nasljeđivanje i darovanje. U uvjetima generalnog rasta dohotka (bilo nominalnog ili realnog) fiksno određeni razredi progresivnog oporezivanja omogućuju dodatni prihod države jer obveznici prelaze u više tarifne razrede iako im se položaj u društvu nije promijenio. Načelo preglednosti zahtjeva da se razredi prilagođavaju na način da samo osobe kojima dohodak raste brže od rasta opće razine dohotka prelaze u više razrede i budu dodatno oporezivani.

6.2.2.3. Izbjegavanje subvencija Na rashodnoj strani se zbog načina i opsega subvencioniranje može pretvoriti u destabilizirajući element javnih financija. Političari rado svoje djelovanje profiliraju posezanjem za tim instrumentom davanja bez protučinidbe. Međutim jednom uvedene, subvencije se otimaju kontroli i među državnim izdacima imaju osobito visok stupanj nepovratnosti, odnosno njihovo ukidanje ili samo smanjenje predstavlja težak politički zadatak savladavanja otpora. Osim toga veličinu koju će tijekom godine subvencije imati najčešće određuju upravo primaoci: raste mentalitet primanja subvencija koji vodi odgovarajućoj prilagodbi ponašanja radi osiguranja ulaska u subvencioniranu grupu i očuvanja subvencioniranog položaja, a ne samostalnog napretka. Čak i uz iscrpnu analizu postojećeg broja potencijalnih korisnika, vrlo često se u trenutku donošenja subvencija ne može predvidjeti konačni broj primalaca koji će u budućem razdoblju steći to pravo, odnosno odrediti konačan iznos. Načelo stabilnosti zahtjeva da se izmjeni pristup tehnici subvencioniranja na način da se odredi fiksna kvota namijenjena subvencioniranju koja se neće „samostalno“ mijenjati tijekom proračunskog razdoblja, umjesto da se „konstatira“ tek na kraju pribrajanjem iznosa koje su primaoci zatražili dokazivanjem preduvjeta za subvencioniranje. Takav fiksirani iznos preraspodjeljuje se ovisno o broju aspiranata, pa je visina individualne subvencije lakše promjenjiva u budućim proračunskim razdobljima, odnosno nitko ne može unaprijed polagati na nju pravo.

79

6.2.3. Ugrađeni stabilizatori Određene kategorije fiskalnih prihoda i rashoda bez posebne legislative ili administrativnih odluka (automatski) reagiraju na konjunkturne promjene tako da amortiziraju kretanja u agregatnoj potražnji. Najvažniji primjer na prihodnoj strani državnog proračuna je progresivni porez na dohodak. Pri konjunkturnom bumu rastu porezni prihodi brže od osobnih prohoda i time umanjuju porast potražnje na tržištu. U vrijeme recesije su kretanja obrnuta. Pri tome radi se o ugrađenoj mogućnosti stabilizirajućeg utjecaja, jer podrazumijeva da država povećane prihode neće iskoristiti za povećanje potrošnje. Iskustvo pokazuje da to najčešće nije slučaj, te da se u takvim razdobljima mnogo lakše donose političke odluke o povećanju javnih izdataka. Kao primjer za ugrađene stabilizatore na rashodnoj strani najbolje može poslužiti "parafiskus" socijalnog osiguranja: u osiguranju za slučaj nezaposlenosti (s konstantnim osobnim doprinosima i beneficijama) u razdoblju konjunkturnog buma prihodi rastu s povećanjem zaposlenosti, a rashodi se iznadproporcionalno smanjuju. Na taj način stvaraju se rezervna sredstva koja se mogu upotrijebiti u razdoblju recesije kada je proces obrnut - kada se smanjuju prihodi, a

rashodi

iznadproporcionalno rastu. O anticikličnom automatizmu može se govoriti i u ovom slučaju samo u mjeri u kojoj se ne zahvaća diskrecionim mjerama u stope doprinosa i visinu naknada nezaposlenima. U pravilu u uvjetima buma političari nastoje višak sredstava upotrijebiti da prošire namjene za koja se sredstva koriste ili da prošire visinu beneficija i krug njihovih korisnika, dok u uvjetima recesije nastoje namaći nedostatna sredstva povećanjem stopa doprinosa. O formalnom automatizmu može se govoriti kada se zakonom unaprijed propisuju fiskalne mjere (vrsta i obim) koje se automatski primjenjuju kada predviđeni pokazatelji konjunkturnih kretanja pređu određene vrijednosti. Na taj način rješava se problem dugog političkog odlučivanja koje otežava pravovremenu primjenu mjera, ali s druge strane teško je unaprijed odabrati pokazatelje koji će na pravi način prikazati i objasniti ciklična gospodarska kretanja jer ona mogu imati najrazličitije pojavne oblike i uzroke, te unaprijed određene mjere u situaciji koja nije pravilno predviđena mogu biti potpuno nepodobne. 80

6.3. KOLEKTIVNO PREGOVARANJE O PLAĆAMA 6.3.1. Stabilnost i tržište rada Cilj pune zaposlenosti uobičajeno se odnosi na proizvodni čimbenik rad, osobito na nesamostalni rad. Zaposlenost rada može biti jednaka pri većoj ili manjoj veličini kapitala ovisno o stupnju tehnološke razvijenosti. U tržišnom gospodarstvu (u svakom racionalno organiziranom gospodarstvu) zaposlenost ovisi o usklađenosti proizvoda i usluga koji se radom stvaraju, po vrsti, kvaliteti i cijeni, s željama i potrebama kupaca. Potražnja za radom je, dakle, izvedena potražnja. To je načelo izuzetno važno imati na umu, jer ono odbacuje stvaranje zaposlenosti radi same zaposlenosti. Iskustvo bivših socijalističkih zemalja u kojima je politički određivano zapošljavanje bez tržišne provjere, te stvaranje "prikrivene nezaposlenosti" neracionalno uposlenih radnika, dovoljan je dokaz i putokaz za ekonomsku politiku. U ne tako davnoj povijesti je postojalo poznato razdoblje u provođenju ekonomske politike oslanjanjem na zakonitost odnosa kretanja zaposlenosti i inflacije (Phillipsova krivulja). Nastojanje poticanja zaposlenosti dopuštanjem ubrzanja inflacije je "medvjeđa usluga" za cjelokupno gospodarstvo i za pojedine gospodarske subjekte. Na početku nepredviđene inflacije se doista može postići povećanje zaposlenosti padom realnih nadnica, no uskoro se prelazi u fazu stagflacije u kojoj je još teže nego prije utjecati na ostvarenje oba cilja stabilnosti cijena i zaposlenosti. Stabilnost zaposlenosti značajan je cilj jer usprkos sustavu socijalne sigurnosti (koji jamči da nitko neće biti životno ugrožen) za pojedinca nezaposlenost predstavlja značajan gubitak prihoda. Pri dužoj nezaposlenosti javljaju se psihički problemi i gubitak radnih navika, znanja i vještina ("unlearning-by-non-doing"). Za cjelokupno gospodarstvo nezaposlenost predstavlja gubitak dijela društvenog proizvoda koji se inače mogao stvoriti. To znači da su umanjeni i državni prihodi i prihodi sustava socijalnog osiguranja. Ipak problematično se upuštati u procjenu nekog stabilnog koeficijenta koji bi vezivao promjenu registrirane nezaposlenosti i društvenog proizvoda (kao što je poznati Okunov zakon) da bi se upotrebljavao u vođenju ekonomske politike. Postoje mnogobrojni argumenti u prilog iznadproporcionalnog kretanja društvenog proizvoda u odnosu na kretanje nezaposlenosti i neosporno je da 81

Okunov zakon trajno djeluje, no nikako se ne može unaprijed točno predvidjeti koliki će taj koeficijent biti (između ostalog zbog promjena produktivnosti, sektorske, regionalne i drugih struktura gospodarstva i tržišta rada i sl.). Politika stabilnosti zaposlenosti znači da je potrebno izbjeći neravnoteže na tržištu rada, odnosno nadvladati ih. Promatrana veličina je u prvom redu nedobrovoljna nezaposlenost, za koju se obično kao reprezentativan uzima broj registriranih osoba na zavodu za zapošljavanje. Pri tome postoje značajni statistički problemi koji proizlaze iz toga što sve osobe registrirane na zavodu ne traže doista zaposlenje nego se prijavljuju iz drugih razloga, npr. radi raznih prava socijalne zaštite. Isto tako postoje osobe koje nisu registrirane na zavodu, ali ipak traže posao i doista su nezaposlene. Nezaposlenost kao neiskorišteni dio radne snage nikako ne obuhvaća sve potencijalne

nudioce

rada

na

tržištu,

odnosno

neiskorištene

radne

resurse

gospodarstva. Postoje osobe koje se prema konceptu radne snage trenutno nalaze izvan tržišta rada, no pri povoljnijoj konjunkturnoj situaciji ili pri izmijenjenim strukturalnim uvjetima bi aktualizirale ponudu svog rada (tiha rezerva ili skrivena nezaposlenost). Postoje najrazličitiji razlozi zašto neka osoba trenutno ne sudjeluje na tržištu rada i ekonomska politika mora poštovati dobrovoljne odluke. Pokušaji diskrecionog netržišnog poticanja (ili čak prisile) radnog potencijala u smjeru aktivnosti na tržištu rada pod izlikom povećanja društvenog proizvoda ne mogu se opravdati. Isto tako je upitna opravdanost mjera prisilnog smanjenja ponude rada smanjenjem radnog vremena ili radnog vijeka, radi smanjenja nezaposlenosti. Takvim mjerama se ograničavaju tržišne slobode, a problem gospodarstva se ne rješava, već se samo

opterećenje

nezaposlenošću

pretvara

u

opterećenje

dodatnim

brojem

umirovljenika. Smanjeni broj nezaposlenih takvim mjerama u stvari skriva težinu situacije, jer se iskorištenost radnih resursa ukupno uopće ne povećava. Isto tako promjene radnog vremena, ukoliko nisu povezane i sa smanjenjem cijene rada, u načelu neće povećati zaposlenost radnih potencijala. Osim samog broja nezaposlenih za odluke ekonomske politike važno je poznavanje duljine trajanja te nezaposlenosti, jer se bitno razlikuje težina situacije u kojoj se radnici samo kratko zadržavaju u nezaposlenosti pri prelasku s jednog radnog 82

mjesta na drugo (čime se ostvaruje optimalna alokacija resursa) i svoj status rješavaju automatizmom tržišta ili su dugoročno isključeni iz radnih procesa i za ponovno zapošljavanje trebaju značajnu pomoć ekonomske politike. Ekonomskopolitički cilj ravnoteže na tržištu rada ne znači da obvezno mora postojati puna zaposlenost. Upravo suprotno, "prirodno" je da pri primjeni inovacija u proizvodnji, pri promjenama u strukturi potražnje i promjenama demografskih faktora, postoji frikcionalna nezaposlenost. Potrebno je određeno vrijeme nezaposlenosti u kojem se ponuda i potražnja za radom preustrojavaju i usklađuju, odnosno uvijek postoje radnici koji su privremeno nezaposleni pri prelasku sa starog radnog mjesta na novo. U svakom razdoblju u gospodarstvu postoji neka "prirodna"

stopa

nezaposlenosti koja je nužna za očuvanje stabilnosti gospodarskih kretanja, a smanjenje nezaposlenosti ispod te stope potiče inflaciju, jer dodatna potražnja za radom utječe na povećanje nadnica, a time i na sve ostale cijene u gospodarstvu. Uobičajeno je govoriti (kao i u prethodnom opisu) o ravnoteži na tržištu rada, iako se u stvarnosti radi o mnogobrojnim regionalnim, sektorskim i funkcijskim (po kvalifikacijama) tržištima, odnosno podtržištima između kojih postoji snažnija ili manje

snažna

međuzavisnost

mikroekonomskim

tržišnim

i

koji

svaki

zakonitostima.

za

sebe

Postoje,

podliježu dakle,

uobičajenim

interregionalne,

intersektorske i interfunkcijske razlike u plaćama prema specifičnim odnosima ponude i potražnje, te odgovarajućim produktivnostima. Dođe li na jednom od podtržišta do viška ponude rada (nezaposlenosti) ovisit će o mobilnosti rada (regionalnoj, sektorskoj ili funkcijskoj) hoće li se i koliko brzo uspostaviti nova ravnoteža pri konstantnoj visini nadnica. Ukoliko je mobilnost nedovoljna za rješavanje nezaposlenosti, tržišni mehanizam potaknut će sniženje cijene rada - nadnica na tom podtržištu. U pravilu je svrhovitije djelovati ka otklanjanju viškova ponude na pojedinim podtržištima potpomaganjem mobilnosti, nego smanjenjem nadnica (koje je uostalom moguće samo u ograničenoj mjeri), a u slučaju strukturne nezaposlenosti to je jedino i moguće, jer tada smanjenje nadnica ne može utjecati na konačno rješenje problema. Pri konjunkturnoj nezaposlenosti, kada dolazi do viškova ponude rada na svim podtržištima, instrument stabilnosti nije više mobilnost rada, nego elastičnost cijene rada. Po intenzitetu može se kretati od smanjivanja sporednih troškova rada (raznih

83

doprinosa na plaće), preko zamrzavanja plaća (u uvjetima porasta ostalih cijena), sve do nominalnog smanjivanja plaća. Iako je to vrlo nerado prihvaćeno, ne smije se zanemariti činjenica da je rad predmet tržišne razmjene i da se kao i ostalim robama na tržištima, cijena ne mora uvijek kretati samo u jednom smjeru - prema gore, već da postoje razdoblja i uvjeti kada se ta cijena mora smanjivati želi li se uspostaviti ravnoteža. Teoretski model tržišta za uspostavljanje ravnoteže zahtjeva slobodu djelovanja tržišnog mehanizma. U stvarnosti je taj mehanizam poremećen slobodom udruživanja na strani ponude, ali i potražnje, te stvaranjem monopola za pregovaranje o cijenama. Monopolističkim pregovaranjem određuju se tarife minimalnih nadnica ispod kojih zakonski nije dozvoljeno zapošljavanje. Efektivne nadnice se slobodno formiraju ukoliko su iznad te granice, no s aspekta stabilnosti cjelokupnog gospodarstva postojanje diskreciono fiksirane minimalne plaće predstavlja značajnu barijeru fleksibilnosti cijena, dakle ograničenje tržišnog mehanizma.

6.3.2. Razlozi za postojanje monopoliziranja ponude rada Prakticirana ekonomska politika mora uzeti u obzir stvarnost onakvom kakva jeste i djelovati u uvjetima koji nastaju pod utjecajem sindikalnog organiziranja i politike plaća. U okviru teoretske ekonomske politike potrebno je analizirati koji su mogući razlozi da se upravo na tom području dozvoli iznimka od opće važećeg tržišnog poretka i dozvoli udruživanje u ponudi rada, a onda analogno i u potražnji. Ti razlozi moraju biti doista ozbiljni, uzevši u obzir koliku važnost država posvećuje ograničavanju tržišne utakmice na svim drugim područjima i kako sankcionira već i same pokušaje organiziranog djelovanja ponude ili stvaranja monopola. Da bi se raspravili mogući argumenti potrebno je promatrati vrijeme kada je organiziranje ponude rada nastalo, no važno odmah otkloniti mogućnost povijesnog relativiziranja argumenata: ono što je bilo nužno u početcima industrijalizacije ne mora u istoj mjeri vrijediti u suvremenom gospodarstvu. Jedan od tradicionalnih razloga udruživanja ponude rada jest mogućnost "abnormalne" reakcije količine ponuđenog rada na promjenu cijena rada. Doista u 84

uvjetima kada masa radnika živi na granici egzistencijalnog minimuma i plaće se dodatno snize jer potražnja za radom sporije raste od rasta ponude koji nastaje prelaskom

iz

poljoprivrednog

sektora,

suprotno

od

očekivanog

kretanja

u

jednostavnom tržišnom modelu (kakav vrijedi za tržište roba), neće doći do smanjenja ponude rada, već do njezina dodatnog povećanja. To može prouzročiti produženje radnog dana do razmjera opasnih po zdravlje, uključivanje žena i djece na tržište rada zbog osiguranja sredstava za preživljavanje. Samo zakonsko ograničavanje radnog vremena ili zabrana dječjeg rada, u takvim uvjetima djeluje ograničavajuće na prihode domaćinstva koji su mu potrebni za život. Na takvom razvojnom stupnju bilo je sindikalno udruživanje radnika nužnost da bi se zajamčila minimalna visina nadnice, makar i po cijenu povećanja rizika od nezaposlenosti i ubrzanja mehaniziranja proizvodnje. U suvremenim kapitalističkim gospodarstvima masa zaposlenih ne živi više na granici životnog minimuma i ne postoji više "rezervna armija rada" u marksističkom smislu (potrebna radi održanja eksploatacije radnika). Visok kapitalni intenzitet rada održava visoku produktivnost rada i održava relativno visoke realne nadnice. Suvremena socijalna država osigurava sustav socijalne zaštite koji jamči egzistenciju svakog pojedinca. U takvim uvjetima abnormalna reakcija povećanja ponude rada radi smanjenja plaća može se očekivati samo iznimno i ne u značajnijim razmjerima. Drugi tradicionalni argument za sindikalno udruživanje je da nudioci rada stoje pod "nuždom" ponude, dok potražioci mogu "čekati", tako da formalna tržišna sloboda ne odgovara stvarnoj ravnopravnosti u tržišnom dogovaranju. Pri analizi ovog argumenta je potrebno diferencirati tri aspekta: a)

Nužda da se nude dobra ili usluge drugim gospodarskim subjektima koji su za njih

spremni platiti postoji svuda i uvijek od kada postoji društvena podjela rada i sloboda tržišnih odnosa. Vlasnik - poduzetnik također je pod nuždom i ne može "čekati" neograničeno sa svojom potražnjom za radom jer mora pokrenuti poslovni ciklus i plaćati svoje obveze pod prijetnjom stečaja. Nužda da se uspostavi radni odnos ne razlikuje se od nužde da se unajmi stan, kupe živežne namirnice i udovolji drugim elementarnim životnim potrebama. Dakle nužda sudjelovanja u razmjeni nije karakteristika samo tržišta rada, već tržišta uopće.

85

Ukoliko se problem svodi na to da je odnos neravnopravan jer se radi na tuđim sredstvima za rad, još uvijek postoji sloboda pokretanja samostalne djelatnosti ili udruživanja u zadružni oblik poslovanja (u suvremenim gospodarstvima najčešće nije problem pribaviti potrebna sredstva uz bankarske kredite i namjenska državna sredstva). Većina radnika ipak radije izbjegava poduzetnički rizik prepuštajući ga poslodavcu. Prema tome radni se odnos ne razlikuje, kako teorija i praksa pokazuju, bez obzira jesu li sredstva za rad u privatnom, zadružnom ili javnom vlasništvu. b)

Ako se pod nuždom ponude podrazumijeva da radnik pod prijetnjom održanja

egzistencije mora prihvatiti rad za bilo kakvu razinu nadnice, to bi značilo da na strani potražnje postoji monopson jednog jedinog poslodavca. To je u ranim stadijima industrijalizacije često bio i slučaj, i tada je kao protuteža bilo nužno udruživanje radnika. U suvremenim gospodarstvima proizvodnja je rijetko monokulturna, već je diferencirana uz velik broj poduzeća različitih veličina, a protok informacija i prometna infrastruktura omogućuju mobilnost i proširenje relevantnog tržišta rada na znatno šira područja. Rad postaje sve stručniji i zamjena radnika postaje skupa za poduzeća. Društvena ponuda obrazovanja i doobrazovanja, te sustav socijalne sigurnosti povećava elastičnost ponude rada. U svakom slučaju tržište rada ima zajednički sa svim ostalim tržištima "sukob interesa" da ponuđač nastoji postići najvišu moguću cijenu, a tražilac najnižu. Poduzeća kao tražioci proizvodnih faktora u tržišnom gospodarstvu ostvarujući vlastiti interes istovremeno ispunjavaju društveni "zadatak" da uvijek održavaju troškove ostvarenja društvenog proizvoda na najnižoj mogućoj razini. Tržišna utakmica predstavlja tihi mehanizam rješavanja tog sukoba interesa, budući da već prema objektivnim okolnostima i subjektivnom ponašanju na duljoj strani poluge se čas nalaze nudioci, čas tražioci (čak i u uvjetima visoke nezaposlenosti, za pojedine grupe stručnjaka postoji potražnja veća od ponude, dakle i konkurentsko nadmetanje tražilaca). Stvaranjem koalicija i monopolskog ponašanja ne rješava taj sukob interesa već ga naglašava i učvršćuje. c)

Konačno treću verziju argumenata "nužde" predstavlja strah da bi se u

neorganiziranoj ponudi radnici kojih broj nadilazi broj potencijalnih poslodavaca, u 86

nastojanju da dobiju nužno potrebno zaposlenje sami međusobno nadmetali tko će ponuditi rad za nižu nadnicu. Sindikati kolektivnim pregovaranjem o najnižim nadnicama namjerno sprečavaju konkurentsko nadmetanje među nudiocima rada. Gledano sa stajališta ekonomske teorije, neracionalno je da se etablirani uposlenici s visokim efektivnim nadnicama osjećaju zaštićeni od konkurencije kvalitativno boljih nudilaca rada. Ograničavanjem tržišnog mehanizma sprečava se optimalna alokacija resursa u cjelokupnom gospodarstvu. Rigidnost nadnica prema dolje nije neutralna u odnosu na zaposlenost. Kolektivno dogovorene minimalne tarife smanjuju broj mogućih radnih mjesta, odnosno šanse za zaposlenje. Time se umjesto konkurentskog nadmetanja nadnicama, među radnicima zaoštrava nadmetanje za zaposlenje drugim karakteristikama, a više je nego upitno je li agregatni neto rezultat za radnike pozitivan. Pri tome se ne smije zanemariti i napredak u području socijalne politike. Opće osiguranje radnika za slučaj nezaposlenosti, osim individualnog jamstva osiguranja egzistencije u slučaju gubitka zaposlenja, ostvaruje istovremeno značajnu ulogu regulatora na tržištu rada, budući da ublažava i filtrira pritisak nezaposlenih koji bi inače vršili na nadnice pokušavajući se što prije zaposliti. Najslabiji argument u prilog udruživanju je da je potrebno radi nesavršenosti tržišta rada. Protiv tih nesavršenosti pomaže samo konsekventno otklanjanje zapreka mobilnosti (npr. posredovanje informacija o što širim tržištima), a ne tarifno određivanje nadnica po pojedinim djelatnostima, čime se postojeće nesavršenosti tržišta samo učvršćuju. Izloženi tržišno-tehnički razlozi sami za sebe ne opravdavaju u dovoljnoj mjeri potrebu udruživanja na tržištu rada. Preostaje jedino argument koji se može svrstati u politiku raspodjele: pored državno financirane socijalne pomoći (socijalnog osiguranja uopće) i progresije u poreznom sustavu, ugrađuje se korekturni faktor u proces primarne raspodjele dohotka između "rada" i "vlasništva" kojim se želi dostignuti položaj radništva u toj raspodjeli očuvati, odnosno unaprijediti.

87

6.3.3. Problemi stabilnosti pri kolektivnom pregovaranju Kada tržišno određivanje cijene rada zamjeni periodično kolektivno pregovaranje između udruga ponuđača i tražilaca (bilateralni monopol), s ciljem da se utječe na odvijanje primarne raspodjele u korist faktora rada, javljaju se specifični problemi stabilnosti, koji dobivaju golemo značenje s obzirom na središnju ulogu cijene rada u nacionalnom gospodarstvu. Nadnice se za svako tarifno područje određuju ugovorom, a njihova visina ovisi o relativnoj pregovaračkoj snazi pojedinih strana na tržištu rada. Ta snaga ovisi o stupnju organiziranosti sindikata, odnosno udruga poslodavaca, o njihovoj financijskoj snazi (štrajkaškom fondu), motivaciji članova udruga, pregovaračke strategije i taktike, te o podršci javnosti. Kao ekonomsko-objektivni čimbenik javlja se konjunkturna situacija, koja pri inače istim uvjetima jača pregovaračku snagu nekad jedne, nekad druge strane. To naravno ne podrazumijeva da će u uvjetima recesije sindikati automatski manje tvrdo zastupati svoje interese. Postupak kolektivnog pregovaranja ne sadrži nikakav mehanizam koji bi se brinuo da se rezultat pregovaranja poklapa s ravnotežnom nadnicom koja bi se ostvarila tržišnim mehanizmom, već redovito više ili manje odstupa prema gore. Promjena cijene rada pod pritiskom sindikata, a time i proizvodnih troškova neće ostati bez posljedica. U mjeri u kojoj tako povećani efektivni troškovi rada premašuju proizvodni doprinos faktora rada, dolazi na tržištu roba do pokušaja prevaljivanja dodatnih troškova na teret potrošača povećanjem cijena. Na taj način su u konačnici pogođene i realne nadnice radnika. Ako monetarna politika centralne banke ne dozvoli takvo inflatorno prevaljivanje troškova, smanjit će se stupanj zaposlenosti faktora rada, bilo neposrednim otpuštanjem, bilo supstitucijom faktora proizvodnje koja reducira potrebu novog zapošljavanja. Ukoliko su strane na tržištu rada organizirane u udruge po djelatnostima, ugovorene minimalne nadnice vrijede za čitav sektor, bez obzira na moguće značajne razlike unutar sektora (npr. unutar metalske industrije brodogradnja, strojogradnja i proizvodnja turbina mogu imati bitno različitu konjunkturnu situaciju na tržištu).

88

Uniformiranje tarifnih nadnica ograničava alokativnu funkciju razlika u plaćama, odnosno cijene faktora koje bi djelovale stabilizirajuće ukoliko bi se slobodno formirale. To na isti način vrijedi kada se sindikalna politika strukture plaća nastoji zanemariti funkcijsku komponentu rada, tj. ujednačiti različite kategorije radnika i kvalifikacija. Tarifni ugovori su vremenski ograničeni, obično na godinu dana. Kolektivno pregovaranje odvija se u vremenskom ritmu koji nije vezan za gospodarska kretanja, nego za kalendar. To ne donosi samo periodična razdoblja nesigurnosti i mogućih štrajkova i "lock-outa", već se pregovara i u razdobljima recesije, čime se troškovi koje trpi cjelokupno gospodarstvo dodatno povećavaju. Kolektivno pregovaranje otvara prostor populističkim zahtjevima, koji na tržištu ne bi mogli doći do izražaja, kao što je npr. zahtjev za očuvanjem jednom dostignute realne plaće, nezavisno o uzrocima zbog kojih je došlo do porasta cijena na tržištu roba. Ukoliko se zahtjeva nominalno ujednačenje radi gubitka kupovne moći uzrokovane povećanjem poreza na dodatnu vrijednost, administrativno određenih zaštitnih cijena poljoprivrednih proizvoda, ili porasta cijena uvoznih repromaterijala, politika plaća djeluje izrazito destabilizirajuće. Iako kolektivno pregovaranje ima značajne nedostatke u odnosu na tržišno formiranje cijena, ipak ne smije se zanemariti da predstavlja neusporedivo bolje rješenje od „političkog“ miješanja u primarnu raspodjelu dohotka, odnosno od centralno vođene državne politike plaća.

6.3.4. Smjernice politike plaća Polazeći od pretpostavke da su udruge koje sudjeluju u kolektivnom pregovaranju demokratske organizacije, može se postaviti pitanje neće li utjecaj članova, na osnovu njihova neposrednog iskustva o ekonomskim posljedicama tarifne politike, osigurati da se izbjegavaju destabilizirajuće sindikalne strategije. Osim toga etablirani sindikalni rukovodioci sposobni su učiti iz iskustava i svjesni su posljedica njihove politike. Interesi sindikalnog rukovodstva vrlo često se ne poklapaju s pravim interesima članstva. Pojedincima nije uvijek lako raspoznati kompleksne međuzavisnosti koje tarifna politika pokreće u nacionalnom gospodarstvu. Posljedice pogrešnog ponašanja 89

sindikata osjetit će se tek s odgodom, a i tada će destabilizirajuće djelovanje biti moguće „pripisati“ neko drugom čimbeniku u multikauzalno determiniranom gospodarskom procesu.

Sindikati u legitimiranju svojih akcija još uvijek koriste

povijesno ideološke reminiscencije „eksploatacije“ i „klasne borbe“, te u javnom mnijenju njeguju rado prihvaćen stav da cijena rada u načelu nikada ne može biti previsoka. U takvim uvjetima je s

aspekta politike stabilnosti neizbježno postojanje

smjernica za politiku plaća. Takve smjernice ne predstavljaju odredbu o pravilima ponašanja u užem smislu, već se prije radi o informativnom instrumentu koji omogućuje da se pri očuvanju autonomije kolektivnog pregovaranja zainteresiranim stranama u pregovorima i javnosti osiguraju kvantificirani orijentacioni podaci potrebni da se izbjegne sukob periodične promjene visine plaća i ciljeva stabilnosti cijena i zaposlenosti u nacionalnom gospodarstvu. Potreba takve informacije proizlazi i iz mnogobrojnosti sektorskih tarifnih pregovaranja, kod kojih se lako mogu zanemariti aspekti interakcije sa cjelokupnim gospodarstvom. Prihvaćanje informativnih smjernica uvelike ovisi o njihovoj objektivnosti. One dakle moraju dolaziti od nezavisne institucije, a ne od vlade, jer je vlada zainteresirana strana u procesu kolektivnog pregovaranja. Vladin vlastiti interes za rezultate kolektivnog pregovaranja ne javlja se samo zato što je država veliki poslodavac ili zato što i državni službenici koji vode politiku primaju plaće, već vlada koja planira ekspanziju državnih izdataka može biti zainteresirana da se destabilizirajući utjecaj njezina djelovanja na kretanje cijena neutralizira restriktivnom politikom plaća. Smjernice politike plaća predstavljaju okvirne podatke o gornjoj granici povećanja na osnovu periodičnog kretanja produktivnosti rada u svim sektorima nacionalnog gospodarstva. U načelu efektivna razina plaća može rasti iz razdoblja u razdoblje po istoj stopi po kojoj rastu proizvodni rezultati svakog sata rada u nacionalnom gospodarstvu, bez da to utječe na vrijednost novca ili zaposlenost. Pri tome se ne smije zaboraviti da prosječan napredak u produktivnosti na razini gospodarstva ne znači jednak napredak u svim sektorima, pa se zaostajući sektori u određivanju plaća ne smiju ravnati prema prosječnoj stopi, jer time remete alokativnu funkciju cijene rada i remete gospodarsku stabilnost.

90

Pri određivanju smjernica na osnovu promjene u produktivnosti rada u nacionalnom gospodarstvu potrebno je uzeti u obzir promjene u strukturi rada koje su nastale

u

proteklom

razdoblju.

Prelaskom

radnika

iz

djelatnosti

s

nižom

produktivnošću u djelatnosti s višom produktivnošću, samom preraspodjelom postojećeg broja zaposlenih porasti će prosječna produktivnost. Međutim radnici koji su promijenili radno mjesto već na novom poslu dobijaju povećanu nadnicu koja ih je i privukla na novo radno mjesto s većom produktivnošću. Takva se promjena produktivnosti već osjetila u porastu ukupne sume plaća u proteklom razdoblju, i nije ju opravdano još jednom honorirati. Pridržavanje troškovno-neutralnih smjernica politike plaća stabilizira datu razinu zaposlenosti, no kada postoji značajnija nezaposlenost ili se očekuje značajan ulazak nove radne snage (npr. demografska komponenta), politika plaća bi također trebala doprinijeti promicanju zapošljavanja. Tehnički bi zato bilo svrhovito da se pri proračunu kretanja produktivnosti u odnos s periodičnim outputom ne stavljaju samo trenutno zaposleni, već i nudioci rada trenutno izvan zaposlenosti. Može se ustvrditi da kada se državne financije i centralna banka pridržavaju kursa stabilnosti, odgovornost za razinu zaposlenosti u nacionalnom gospodarstvu snosi sindikalna politika plaća9.

6.3.5. Državna podrška Država se, dakle, ne smije neposredno miješati u kolektivno pregovaranje, ali autonomnoj tarifnoj politici strana u kolektivnom pregovaranju država može pružiti podršku, kako bi ona u konačnici bila usklađena s ciljem stabilnosti zaposlenosti. Pored vlastitog stabilizacijskog ponašanja u okviru državnih financija i dosljedne politike zaštite tržišne utakmice, tu se može uključiti porezna politika koja potiče investicije umjesto potrošnje, odnosno proizvodna ulaganja umjesto gomilanja novca.

9

Naravno, nije odgovorna za cjelokupnu nezaposlenost, koja ukljućuje frikcionalnu, strukturnu i konjunkturnu nezaposlenost. Utjecaj politike plaća odlučujući je samo za dio strukturne i dio konjunkturne nezaposlenosti. Ipak, tim udjelom bitno određuje konkretnu stopu koja se u konačnici formira.

91

U području politike tržišta rada, osnovni oslonac podrške mora biti poboljšanje mobilnosti i fleksibilnosti na tržištu rada, jer bez toga se ne može postići dugoročna stabilnost u dinamičnom gospodarstvu. Takve su, na primjer, mjere: a) besplatno savjetovanje o školovanju i zanimanjima, te isto tako besplatno regionalno i iznadregionalno posredovanje u zapošljavanju (što ne znači da državne institucije moraju imati monopol na tom području); b)razrađena raznovrsna ponuda obrazovanja, doobrazovanja i prekvalifikacija (nosioci mogu biti javne i privatne institucije, ili strukovna udruženja); c) financijska pripomoć pri selidbi radi zaposlenja ili pripravništvu; d)radno pravo treba osloboditi prevelikih povijesnih ograničenja koja s ciljem zaštite prava radništva ograničavaju prilagodbu dinamičnom gospodarstvu (npr. omogućiti rad na određeno vrijeme ili s fleksibilnim radnim vremenom, job-sharing i sl.). Da bi se omogućilo koordinirano ponašanje u skladu s ciljem stabilnosti, vlada bi udrugama trebala staviti na raspolaganje potrebne podatke o gospodarskim tijekovima i planiranoj politici. Zakonska obveza za koordinirano djelovanje s vladom, bilo bi zadiranje u autonomiju pregovaranja, no dugoročno se radi o zajedničkom interesu. Za same statističke podatke i procjenu situacije i posljedica kolektivnog pregovaranja udruge obično ne ovise o vladinim podacima, već formiranju vlastite istraživačke institute i timove znanstvenika, ali od bitnog utjecaja na njihovo ponašanje može biti poznavanje planiranih aktivnosti vlade. Ukoliko vlada želi postići koordinirano ponašanje u cilju stabilnosti, ministri gospodarstva i financija moraju predstaviti za vladu obvezujuću procjenu stanja i projekciju ciljeva, te pokazati koje konkretne mjere vlada namjerava za njihovo ostvarenje poduzimati i to alternativno u slučaju koordiniranog ponašanja pregovarača i u slučaju njihove suprotne akcije. Iako na prvi pogled tako izgleda, u područje državne podrške kolektivnom pregovaranju ne treba uključiti uobičajeni postupak da država proglašava tarifne ugovore opće obvezujućima i za neorganizirane subjekte na tržištu rada. Time se jednostavno privatnopravna autonomija pregovarača širi instrumentom državne prisile, što u biti predstavlja ostatak centralnog državnog provođenja politike plaća. S gledišta ekonomske teorije dodatno se ograničava potencijalna tržišna utakmica: ne samo da je

92

dozvoljeno stvaranje bilateralnog monopolskog ponašanja, već se odredbom o općoj obvezatnosti ono dodatno štiti od konkurencije. S druge strane, opća obveznost omogućava da neorganizirani subjekti bez rizika i naknade koriste beneficije koje su pregovorima i borbom osigurala udruženja, čime se destimulira udruživanje i slabi pregovaračka snaga udruga.

6.3.6. Profit sharing - ugrađeni stabilizator „Profit sharing“ teoretski predstavlja najpogodniji instrument ostvarenja cilja stabilnosti zaposlenosti. Radi se o prijelazu na oblik nagrađivanja koji značajan dio plaće čini ovisnim o ostvarenju dobiti poduzeća. Kolektivnim pregovaranjem morala bi se za pojedine djelatnosti dogovoriti fiksna plaća ispod pripadajuće proizvodnosti rada, ali bi zato bio dogovoren fiksni postotak udjela u periodičnoj dobiti poduzeća. Takav oblik plaćanja omogućava viši stupanj zaposlenosti od uobičajene tarifne politike. Radna mjesta dobivaju čak na sigurnosti jer se u slučaju recesije automatski smanjuje plaća koju dobivaju, dok u uvjetima fiksnih plaća poduzetnicima ne ostaje drugi izbor do otpuštanja radne snage kada njihova proizvodnost padne ispod razine plaće koju prema tarifnoj politici moraju isplatiti. Kako se ne radi o sudjelovanju u vlasništvu, takav oblik nagrađivanja otklanja rizik sudjelovanja u eventualnom gubitku poduzeća i ostavlja slobodu sektorske i regionalne mobilnosti na tržištu rada, budući da radnici nisu vlasništvom dodatno vezani za poduzeće.

93

7. POLITIKA MEĐUNARODNIH EKONOMSKIH ODNOSA Nema pravog znanstvenog opravdanja zašto bi u ekonomskoj teoriji morala postojati zasebna vanjska ekonomska politika. Činjenice da su sudionici u ekonomskoj razmjeni stranci, odnosno da robe, platni promet ili proizvodni faktori prelaze političke državne granice, da se razmjena obračunava u različitim novčanim jedinicama ili da su subjekti razmjene prostorno ili kulturno udaljeni i govore raznim jezicima, teoretski su nebitne i same po sebi ne predstavljaju kriterij zbog kojeg bi se trebali izdvojiti od ostatka ekonomske teorije. Postavlja se logičko pitanje, zbog čega bi trebala ekonomska teorija drugačije tretirati gospodarsku razmjenu između subjekata iz npr. Zagreba i Ljubljane, od one između subjekata iz Zagreba i Dubrovnika. Na takva pitanja znanost ne može odgovoriti, osim ako pri razmjeni unutar zemlje vrijede drugačiji uvjeti nego pri razmjeni među državama. Opravdanje postojanja međunarodne ekonomske teorije i vanjske ekonomske politike je činjenica da su ograničenja prostorne udaljenosti ekonomski manje značajna od ograničenja koja gospodarskoj razmjeni postavljaju državne granice između prostorno znatno bližih gradova. S motrišta političara se problem međunarodne ekonomije drugačije postavlja, nego što ga promatra ekonomska teorija. Za političara je nacionalni prostor područje za čije blagostanje je odgovoran i u čiju korist mora djelovati. Odvajanje nacionalnog i međunarodnog nije posljedica objektivnih razloga nego voljnih odluka tijekom povijesti. Odvajanje nacionalnih gospodarskih područja i djelovanje u interesu domaćih subjekata utječe na gospodarske interese drugih zemalja i izaziva njihovu reakciju. Suvremena „otvorena“ nacionalna gospodarstva državne granice svojih zemalja pretvaraju u barijere kojima se pri međunarodnim gospodarskim transakcijama provodi nacionalna politika: u pravoj merkantilističkoj tradiciji nastoji se poticati izvoz, a ograničavati uvoz; kontroliraju se tijekovi kapitala; odupire se efektima međunarodne razmjene koji bi utjecali na provođenje zacrtanog plana unutrašnje ekonomske politike...

94

Još je Adam Smith jasno razvio ideju o prednostima slobodne trgovine (kasniji klasični ekonomisti kao Ricardo i Mill su je dodatno razradili). Slobodna trgovina predstavlja mogućnost uspostavljanja gospodarskih odnosa među međunarodnim subjektima bez ograničavanja i uplitanja država. U takvim uvjetima individualne poslovne odluke ne ovise o državnoj pripadnosti, već isključivo o ekonomskim načelima.

Slobodna trgovina povećava gospodarsko blagostanje svih zemalja u

odnosu na stanje ograničene međunarodne razmjene ili čak bez ikakve razmjene (autarhije). Potpuna sloboda međunarodne razmjene, jednako kao i autarhija, predstavljaju ekstreme ili (već prema gospodarskom poretku) političke ciljeve, koji u stvarnom svijetu još nikad nisu ostvareni. Posebnost vanjske ekonomske politike proizlazi iz međuzavisnosti nacionalnog gospodarstva i njegova međunarodnog okruženja, radi koje ostvarenje nacionalnih ciljeva ovisi o njihovoj usklađenosti s ciljevima i ponašanjem drugih zemalja. Zato su osobito značajna obvezujuća pravila ponašanja među državama koja za cilj imaju povećanje sloboda gospodarskih subjekata kako bi se mogućnost povećanja osobne korisnosti u gospodarskom procesu mogla prostirati i na međunarodnu razmjenu, a međunarodna podjela rada bez ometanja vršiti svoju funkciju povećanja općeg blagostanja. Mjere ekonomske politike usmjerene na ostvarenje unutrašnjih ciljeva imaju redovito sporedne efekte i u području međunarodnog gospodarstva, a promjene uvjeta u međunarodnom okruženju isto tako utječu i na ostvarenje unutrašnjih ekonomsko političkih ciljeva. Zbog takvog visokog stupnja međuzavisnosti nacionalnog i međunarodnog je u razmatranju teorije ekonomske politike svrhovito posvetiti posebno poglavlje vanjskoj ekonomskoj politici. Od ostalih poglavlja razlikuje se time što u jednakoj mjeri i istovremeno obuhvaća dimenziju politike poretka, stabilnosti i rasta, kao i utjecaj na proizvodnu strukturu nacionalnog gospodarstva i raspodjelu dohotka. Analitički

promatrano

instrumenti

vanjske

ekonomske

politike,

usprkos

specifičnoj nomenklaturi, razlikuju se od ostalih instrumenata ekonomske politike uglavnom samo u mjestu njihove primjene. Carina npr. djeluje kao dodatni porez, 95

samo što se primjena odnosi samo na robu koja prelazi državnu granicu, izvozne premije djeluju kao i ostale subvencije za proizvodnju određenih roba, a utjecaj na devizni tečaj predstavlja diskrecioni zahvat u područje tržišnog formiranja cijena, samo što se izvodi na specifičnom tržištu na kojem se razmjenjuju strana sredstva plaćanja.

7.1. MEĐUNARODNA VRIJEDNOST NOVCA Kada se govori o vrijednosti novca, uglavnom se razmišlja o kupovnoj moći novčane jedinice na domaćem tržištu, što je od osnovnog interesa za veliku većinu gospodarskih subjekata u svakoj zemlji. Međunarodna vrijednost novca predstavlja cijenu nacionalne novčane jedinice u inozemnom novcu - devizni tečaj. Ona, dakle, za razliku od unutrašnje vrijednosti, ne pokazuje koliko se stvarno roba ili usluga za zamijenjenu novčanu jedinicu u inozemstvu može kupiti po tamošnjoj razini cijena. Značaj vanjske vrijednosti novca za neku zemlju varira s udjelom izvoza u njezinu društvenom proizvodu. U pravilu je za mala nacionalna gospodarstva međunarodna vrijednost novca značajniji problem nego za velike zemlje. Država može konsekventnim provođenjem novčane, fiskalne i politike plaća nametnuti stabilnost unutarnje vrijednosti novca. To je dugoročno pretpostavka ostvarivanja stabilnosti deviznog tečaja, ali ne i dovoljan uvjet, jer je on i pod utjecajem ponašanja inozemstva. Stabilnost domaćih cijena i stabilan devizni tečaj se u nacionalnom gospodarstvu mogu istovremeno ostvariti samo kada i u inozemstvu vlade vode politiku stabilnosti unutrašnje vrijednosti novca, kada je napredak u proizvodnosti međunarodno uravnotežen i kada su bilance vanjskotrgovinske razmjene u načelu uravnotežene. Ukoliko ti preduvjeti nedostaju, između stabiliziranja unutrašnje i vanjske vrijednosti novca nastaje nepomirljivost. Prilagodbe i promjene deviznog tečaja mogu biti potrebne da bi se održala stabilnost domaćih cijena, odnosno obrnuto ako se želi održati stabilnost tečaja nužne su zahvati na unutrašnjoj vrijednosti novca. U takvim uvjetima, čak i za malu zemlju, prednost bi trebala imati stabilnost

96

domaćih cijena, odnosno unutrašnje vrijednosti novca uz potrebne promjene deviznog tečaja. Pri tome je, naravno, važno da se osigura puna konvertibilnost novca i neometani prekogranični promet kapitala. Svako umjetno održavanje tečaja, ograničavanje uvoza ili prisila na izvoz ili pogotovu postojanje dvojnih tečajeva su inkonformni s tržišnim poretkom. Takve administrativno-diskrecione mjere devizne politike redovito su u službi zataškavanja posljedica pogrešno vođene unutarnje ekonomske politike. Dugoročan uspjeh takvih mjera ne može se očekivati, ako ni zbog čega, onda zbog neumitne reakcije vanjskotrgovinskih partnera sličnim mjerama. Rezultat je u konačnici uvijek pad razine međunarodne razmjene i podjele rada, na štetu potrošača u svim nacionalnim gospodarstvima kojih se takve mjere tiču. Devizni tečaj, kao specifični cjenovni mehanizam, mora osigurati efikasan mehanizam uravnoteženja platne bilance. To ukazuje na potrebu uspostave obvezujućeg međunarodnog novčanog poretka, koji bi u idealnom slučaju obuhvaćao čitav svijet.

7.1.1. Sustav fiksnih tečajeva Međunarodni poredak fiksnih deviznih tečajeva u duhu brettonwoodskog dogovora uspostavljen je nakon propasti merkantilističko-autarhične politike tridesetih godina i slijedećih ratnih turbulencija. Pod tada postojećim izvanrednim uvjetima to je zasigurno bila svrhovita odluka da bi se međunarodna razmjena uopće pokrenula s mrtve točke, jer fiksni tečajevi povećavaju sigurnost i olakšavaju dugoročno uspostavljane odnosa između izvoznika i uvoznika. Tehnički sustav fiksnih tečajeva postoji kada se za svaku zemlju koja u dogovoru učestvuje odredi paritet prema valutama drugih nacionalnih gospodarstava, odnosno svih prema zajedničkoj mjeri vrijednosti. To znači da službeni devizni tečaj ne podliježe tržišnim procesima. Pri tome se ne mora raditi o apsolutnoj nepromjenjivosti tečaja, tako su npr. u brettonwoodskom dogovoru bila dozvoljena odstupanja od 1 posto, koja su 1971.

97

godine povećana na 2,25 posto. No i s takvim odstupanjima sustav fiksnih tečajeva može se održati samo ako su nacionalne centralne banke obvezne intervenirati pri većim promjenama tečaja kupnjom ili prodajom deviza. Obveza intervencije je kvantitativno neograničena, što pri kupnji ne predstavlja problem, budući nacionalna centralna banka ima ovlasti tiskati potrebnu količinu domaće valute, no pri prodaji mora trošiti ograničene devizne rezerve ili se zaduživati u inozemstvu. Zato nije čudno što je u Bretton Woodsu istovremeno s uvođenjem fiksnih deviznih tečajeva osnovan Međunarodni monetarni fond (MMF) s "posebnim pravima vučenja" kao posebnim sredstvom međunarodnog plaćanja kojim pojedine zemlje mogu premostiti značajne platnobilančne deficite. Prava vučenja na taj način doprinose likvidnosti u međunarodnoj razmjeni, ali postaju potencijalni izvor inflacije iznadnacionalnog porijekla. Iako je bio prilagodljiviji od predratnog sustava fiksnih tečajeva zasnovanih na zlatnom standardu, njegova su ograničenja tolika da je 1973. godine definitivno odbačen.

7.1.2. Fleksibilni tečaj Osim u izuzetnim situacijama sustav fleksibilnih (slobodnih, plutajućih) tečajeva, kojeg se svi sudionici pridržavaju, najsvrhovitiji je međunarodni novčarski poredak. Cijene stranih sredstava plaćanja formiraju se na osnovu odnosa ponude i potražnje na deviznom tržištu, odnosno tržišno formirana cijena utječe na veličinu ponude i potražnje. S motrišta politike poretka ne postoji opravdanje zašto bi devizno tržište trebalo predstavljati iznimku od cjenovnog upravljačkog mehanizma kakav s punim pravom vrijedi na ostalim tržištima. Upravo zato što devizni tečaj i njegove promjene predstavljaju izuzetno važne veličine za procese u cjelokupnom gospodarstvu, poštivanje načela tržišnog poretka na tržištu valuta osobito je značajno za gospodarsku efikasnost i slobodu. Nema razloga zašto bi baš na tom tržištu političari raspolagali boljim uvidom i predviđanjima nego na ostalim tržištima. Osim toga vlada koja ima slobodan izbor sustava tečajeva, odnosno određivanja pojedinačnih deviznih tečajeva, 98

time drži polugu određivanja veličine inflacije. Centralna banka, bez obzira koliko je pravno i stvarno nezavisna od vlade, u takvim uvjetima nije u mogućnosti vrišti svoju osnovnu funkciju očuvanja unutrašnje vrijednosti novca, odnosno stabilnosti cijena. Alokativnopolitički

su

fleksibilni

tečajevi

najpogodniji

za

unapređenje

prekogranične razmjene roba i faktora proizvodnje, a time dugoročno i međunarodne podjele rada. Devizni tečaj i njegove promjene tijekom vremena dugoročno odražavaju kupovni paritet u odnosnim zemljama. Kratkoročno može, naravno, doći do odstupanja od trenda pod utjecajem međunarodnog kretanja kapitala.

7.1.3. Vodeća valuta Vodećom valutom postaje neka nacionalna valuta koju određena grupa zemalja odabere da bi kretanje tečaja svoje valute vezala uz njezin tečaj i devizne rezerve prvenstveno držala u toj valuti. Više ili manje automatski će se pratiti kretanje u monetarnoj i kamatnoj politici zemlje čija je valuta odabrana. Obično se radi o osobito velikom nacionalnom gospodarstvu ili o zemlji posebno velike moći u međunarodnoj razmjeni. Hoće li, u kolikoj mjeri i koliko dugo neka valuta imati vodeću ulogu stvar je izbora, a istovremeno međunarodno mogu postojati više vodećih valuta, ili valuta u kojima se drže devizne rezerve. U svakom slučaju za funkcioniranje sustava fleksibilnih tečajeva nije nužno postojanje neprikosnovene vodeće valute. Položaj koji američki dolar ima u razdoblju poslije Drugog svjetskog rata ne smije zavarati, jer je brettonwoodski sustav fiksnih tečajeva postavio američki dolar za službenu valutu za intervencije i rezerve. Od prelaska na fleksibilne tečajeve 1973. godine njegova odlučujuća uloga slabi. Na europskom području je njemačka marka izrasla u vodeću valutu, a na dalekom istoku tu ulogu je preuzeo japanski jen.

99

7.2. MEĐUNARODNA TRGOVINA 7.2.1. Načelo slobodne trgovine Kao što sustav fleksibilnih tečajeva ima na svojoj strani ekonomsku racionalnost, u području vanjske trgovine ekonomska teorija stoji na strani načela slobodne trgovine. Na vrhu stoji aspekt politike poretka jer sloboda odlučivanja gospodarskih subjekata treba obuhvaćati i pravo da se kupuje ili prodaje tamo gdje se može maksimizirati korisnost, odnosno dobit, nezavisno od toga koje je boje kože, religije, ili državljanstva partner u razmjeni. Graniči s neslanom šalom kada političari uvjeravaju građane da je kupnja manje kvalitetnih i skupljih domaćih proizvoda u njihovu vlastitom interesu. Sloboda trgovine povećava konkurentsko ponašanje na domaćem tržištu, već samim postojanjem potencijalne konkurencije iz inozemstva. Time se povećava kvaliteta i proizvodnost u domaćoj proizvodnji. Na taj način potrošači, dakle, nemaju samo neposrednu korist od uvoza, već i indirektnu od pritiska koji on vrši na domaće proizvođače sličnih proizvoda. Sloboda trgovine omogućava da se specijalizacijom i masovnom proizvodnjom iskoriste prednosti međunarodne podjele rada, koja omogućava obostrani porast blagostanja sudionika razmjene. Ideološka je predrasuda predstavljati slobodnu međunarodnu trgovinu kao neostvarivu utopiju. Time se opravdavaju diskrecioni zahvati političara u tržišne slobode. Kao što političari preferiraju fiksne tečajeve, tako u vanjskotrgovinskoj razmjeni rado posežu za protekcionističkom koncepcijom. Mogućnost administrativnih zahvata daje im mogućnost da oni vode "politiku", čime se preusmjeravaju tržišni uvjeti u korist određenih domaćih interesnih grupa. Samo već etablirani proizvođači mogu politički lobirati za svoje interese, što predstavlja značajan nedostatak s aspekta politike raspodjele u modernom društvu masovne demokracije. Protekcionizam je ostatak antikvarne tradicije nacionalnih država. Zbog povijesne patine i navika njegova bit ne postaje ispravnija. Dugoročno i "zaštićeni" građani 100

plaćaju troškove protekcionizma gubitkom potencijalnog povećanja blagostanja. Slušaju li se političari može se steći utisak da je izvoz i njegovo državno poticanje samodostatan cilj. Međutim, od izvoza kao takvog građanstvo ne postaje "bogatije", već se njihovo blagostanje povećava tek s odgovarajućim uvozom. Prema tome korisnost razmjene ne raste s što većim suficitom vanjskotrgovinske bilance, već s što većim udjelom vanjskotrgovinske razmjene u društvenom proizvodu.

7.2.2. Politika kontingenata Po intenzitetu najoštriji instrument restrikcije (najbliži neposrednim državnim zabranama i naredbama) je periodično kontingentiranje prekograničnog prometa određenih roba. Kontingenti mogu biti određeni kao maksimalna količina ili vrijednost robe koja se uvozi ili izvozi. Instrument kontingentiranja se uglavnom upotrebljava za ograničavanje uvoza. U toj funkciji efikasniji je od carina jer djeluje i tamo gdje zbog niske cjenovne elastičnosti domaća potražnja uvoznih proizvoda (naravno ipak u smanjenom opsegu) može ostati visoka unatoč poskupljenju carinom. Osim toga određene carine mogu na strani inozemnih ponuđača izazvati protureakcije podešavanjem cjenovne politike ili dobivanjem izvoznih subvencija svoje države, čime se njihov efekt ublažava ili poništava. Uvozni Kontingenti štite domaće ponuđače od inozemne konkurencije i, ovisno o veličini redukcije potražnje, povećavaju domaću prodajnu cijenu na štetu domaćih kupaca. Domaćim uvoznicima na račun monopolske pozicije pripada kontingentna renta u usporedbi s cijenama koje bi se ostvarile pri slobodnom uvozu.

7.2.3. Carinska politika Carine su davanja kojima država tereti prekogranični promet roba. One spadaju u najstarije državne zahvate u gospodarstvo, i to kao sredstvo pribavljanja državnih prihoda (izvozne, uvozne i provozne carine). U današnje doba ta financijska uloga

101

carina ima samo sekundarnu ulogu i carine predstavljaju samo vrlo mali dio državnih prihoda. Među političkim motivima carinjenja danas stoji u prvom planu poskupljenje uvoznih roba radi zaštite domaćih proizvođača od inozemne konkurencije. Pri tome treba razlikovati nominalnu carinsku zaštitu od efektivne carinske zaštite pri kojoj treba uzeti u obzir plaćene carine na reprodukcijski materijal zaštićene djelatnosti. Osnovica za zaračunavanje carine može biti količina uvezene robe gdje se iznos određuje po proizvodu ili po jedinici težine, vrijednost robe gdje se visina carine određuje u postotku uvozne cijene, ili razlika u cijeni između uvoznih cijena i prodajnih cijena na domaćem tržištu (na taj se način onemogućavaju eventualne protuakcije snižavanja cijena inozemnih ponuđača i izvozni poticaji drugih država). Kao i za ostala ograničenja tržišnih sloboda ekonomski argumenti uvođenja ili povećanja carina stoje na klimavim nogama. Takvi su npr.: a)

U prvom redu argument zaposlenosti: zbog carinom uvjetovanog poskupljenja

uvoznih proizvoda trebala bi se povećati potražnja za domaćim proizvodima s odgovarajućim efektima na proizvodnju i zaposlenost. Takav proces može postojati samo ukoliko se radi o proizvodnji koja konkurira uvozu, a često je upitno može li ona uopće proizvesti proizvode iste vrste i kvalitete. Isto tako djelovanje carine ovisit će o cjenovnoj elastičnosti potražnje za uvoznim proizvodima, jer jedino pri relativno visokoj cjenovnoj ovisnosti potrošnje postići će se željeno smanjenje uvoza. Potencijalni efekt povećanja zaposlenosti nacionalnog gospodarstva moguć je i poželjan samo kada postoje neiskorišteni odgovarajući proizvodni potencijali. Čak i tada potrebno je proračunati kakve će efekte imati odgovor inozemnih partnera na ograničavanje njihova izvoza. Smanji li se zbog protekcionističkog ponašanja i izvoz u te zemlje, a time i zaposlenost u izvoznoj industriji, željeni cilj zbog kojega su carine postavljene može potpuno izostati. b) Neosporno je da se u vrijednosti smanjenog uvoza zbog carine „poboljšava“ platna bilanca zemlje, međutim efekt nije trajan, jer će u sustavu fleksibilnih tečajeva doći do porasta vrijednosti domaće valute na štetu izvoznika.

102

c) Ukoliko veći broj zemalja (ovisno o njihovu udjelu u svjetskoj potražnji) uvede carine, na taj način smanjena potražnja utjecat će na smanjenje cijena na svjetskom tržištu čime će se poboljšati relativni položaj zemalja uvoznica (terms of trade). Takav argument naravno gubi sjaj pogleda li ga se i s aspekta izvoznika, jer svaka je zemlja istovremeno uvoznik i izvoznik. Osim toga smanjivanje cijena poništava zaštitno djelovanje carina zbog kojeg su i uvedene. d) Vrlo često upotrebljavan argument je zaštita mlade rastuće industrije od naprednije svjetske konkurencije. Alokativno politički u takve svrhe znatno je pogodnije upotrebljavati neposredno subvencioniranje od zaštitnih carina. Osim toga i subvencije i carina pokrenuti s takvim ciljem imaju smisla samo ako su privremeni, no iskustvo pokazuje da se jednom postavljene carine vrlo teško smanjuju. Preostaje, dakle, samo politička upotreba carine kao anti-dumping instrumenta, protumjere radi protekcionizma drugih zemalja ili kaznene mjere u okviru gospodarskih sankcija (sve do prohibitivnih carina). Isto tako političkim odlukama i pregovaranjem može se određene zemlje privilegirati povlaštenim (nižim) carinama.

7.2.4. Netarifna ograničenja međunarodne trgovine Kao dopuna, ili upravo kao zamjena carinskim zahvatima, protekcionizam se može poslužiti i netarifnim ograničenjima međunarodne trgovine. Pored spomenute politike kontingenata, tu se ubrajaju prije svega tri osnovne grupe: a) Umjetno poboljšanje troškovnog, odnosno cjenovnog položaja domaćih ponuđača pomoću izvoznih subvencija i premija, dampinške cjenovne politike i sl. b) Administrativne zapreke pri uvozu npr. propisivanje specifičnih normativa, pakiranja, deklariranja, ispitivanje porijekla, sve do šikaniranja u carinskom ili prodajnom postupku. c) Državni utjecaj na tijekove razmjene davanjem prednosti domaćim proizvođačima pri ugovaranju velikih poslova i promicanjem kompenzacijskih poslova. Iako nisu toliko uočljive kao propisane carine ili uvozni Kontingenti, takve protekcionističke mjere nisu ništa manje efikasne u ograničavanju međunarodne

103

razmjene. Dapače, kako se mogu selektivno upotrebljavati, mogu poslužiti diskriminiranju određenih ponuđača ili zemalja. Značaj netarifnih ograničenja postaje još veći kada se u okviru gospodarskih integracijskih procesa carine i kontingentiranje mogu sve ograničenije upotrebljavati. Zato je nakon Kennedyevog kruga GATT-a (1964-67) kada je dogovoreno smanjivanje carinske zaštite, Tokijski krug (1973-79) bio osobito posvećen problemu netarifne zaštite. Međutim gotovo je nemoguće regulirati to područje zbog njegove kompleksnosti i zbog uvijek novih mjera i metoda koje se izmišljaju, a ne moraju uvijek biti ni službeno propisani i kodirani. Primjer je Japan u kojem distribucijskim sustavom vladaju velika veletrgovačka poduzeća koja dogovorno na tihi način diskriminiraju inozemne ponuđače.

7.2.5. Embargo iz sigurnosnih razloga Naravno da se ne može na račun načela slobodne trgovine zanemariti sigurnosni interesi neke zemlje. To npr. obuhvaća zabranu uvoza robe koja ne odgovara standardima zdravstvene, ekološke i tehničke sigurnosti (koji moraju isto tako vrijediti i za domaće proizvođače). Embargo iz sigurnosnih razloga može obuhvaćati i zabranu izvoza vojne opreme u ratna područja ili određene zemlje. Bojkot međunarodne razmjene u odnosu na neku zemlju može biti i mjera političke borbe protiv nekog diktatorskog režima. Takva mjera ima smisla samo ako se provodi koordinirano od velikog broja zemalja, a i tada su efekti upitni, jer se uvijek nađu zemlje koje u takvoj situaciji ostvaruju ekstra profite probijanjem blokade.

7.3. MEĐUNARODNE INTEGRACIJE 7.3.1. Opći dogovor o carinama i trgovini - GATT Fleksibilni tečajevi i slobodna trgovina su temelj idealnog svjetskog gospodarskog poretka. Empirički se, očito, slobodna međunarodna trgovina najteže ostvaruje. Praksa 104

međunarodnih vanjskotrgovinskih politika je prožeta protekcionizmima. Na žalost fleksibilni tečajevi sami za sebe nisu dovoljni da bi ih razgradili. Pod integracijama se podrazumijevaju procesi koji pomoću političkih mjera većeg ili manjeg intenziteta reduciraju međudržavna ograničenja prometu roba, usluga i kapitala, sve do konačnog cilja ostvarenja načela slobodne međunarodne trgovine. U tome smjeru je svjetski najvažniji instrument Opći sporazum o carinama i trgovini - GATT (1.1.48.) kojem je tijekom godina pristupio velik broj zemalja. Temeljna pravila dogovora su: a) zabrana zaoštravanja postojećih ograničenja i uvođenja novih; b) načelna zabrana kontingentiranja (uz izuzetke) c) opća primjena najveće povlastice - sve trgovinskopolitičke povlastice koje neka članica odobri jednoj zemlji (članici ili ne) moraju se obvezno odobriti svim članicama GATT-a (uz izuzetke: ranije preferencije unutar Commonwealtha, zone slobodne trgovine i carinske unije, carinske povlastice zemljama u razvoju); d) uzdržavanje od upotreba netarifnih ograničenja trgovine; e) pravo da pri povredi pravila GATT-a pogođena zemlja smije poduzeti protekcionističke protumjere. Očito se radilo o kompromisnim pravilima koja su omogućila da se barem zadrži postojeće stanje, zato su od osobitog značaja bili „krugovi“ pregovaranja koji su bili usmjereni na koordinirano smanjenje zapreka slobodi trgovine. Trend rasta svjetske razmjene od Drugog svjetskog rata može se velikim dijelom zahvaliti aktivnostima GATT-a.

7.3.2. Prostori preferencije Najslabija forma regionalne integracije je uspostava područja preferencije: međudržavnim ugovorom dvije ili više zemalja odobravaju međusobno određene vanjskotrgovinske povlastice (najčešće carinske olakšice) na koje treće zemlje nemaju prava.

105

Kako se takvi postupci protive pravilima GATT-a danas postoje jedino unutar sustava pomoći zemljama u razvoju.

7.3.3. Zona slobodne trgovine U zoni slobodne trgovine, kakva je npr. 1960. godine ugovorena između sedam europskih zemalja koje nisu pripadale Europskoj ekonomskoj zajednici (EFTA), stvara se uža vanjskotrgovinska suradnja: carine i Kontingenti između ugovornih zemalja se u idealnom slučaju ukidaju za sve grupe proizvoda, no prema trećim zemljama svaka zemlja vodi autonomnu politiku. Povlastice se naravno odnose samo na izvoz proizvoda domaćeg porijekla da bi se izbjegla mogućnost da se uvoz u zonu proizvoda iz trećih zemalja koncentrira preko zemlje s najnižim carinama. Efta je širenjem Europske unije potpuno izgubila značenje, no u svijetu postoji veći broj sličnih sporazuma, npr. LAFTA, CARIFTA, NAFTA, ili za Hrvatsku posebno zanimljiva CEFTA.

7.3.4. Carinska unija U carinskoj uniji članovi stvaraju uže integracijske veze jer osim uspostave slobodne trgovine unutar članica, formiraju zajedničku carinsku politiku prema trećim zemljama. Time otpada potreba birokratske provjere porijekla robe. Prelaskom na odnose slične unutrašnjem tržištu unutar regije se

poboljšava

alokacija resursa, intenzivira tržišno nadmetanje, omogućavaju prednosti ekonomije razmjera, jača transfer inovacija, poboljšava investicijska sigurnost... Međutim, nasuprot tome stoji ograničenje trgovine s trećim zemljama. Kakvi su efekti tog ograničenja po svjetsko načelo slobodne trgovine i opće povećanje blagostanja ovisit će o tome je li integracija stvorena uz povećanje zaštitnog zida ili se koristi za zajedničko smanjenje vanjskotrgovinskih zapreka. Jedino u tom drugom slučaju regionalna integracija neće biti strano tijelo u svjetskoj liberalizaciji međunarodne razmjene. I prema unutra može carinska unija uzrokovati gubitke u odnosu na ranije razdoblje. Jedna članica koja je ranije uvozila neko dobro po najpovoljnijoj svjetskoj cijeni, ukidanjem unutrašnjih, a zajedničkim određivanjem vanjskih carina, biti će

106

orijentirana da kupuje taj proizvod od zemlje članice unije, iako u svjetskoj podjeli rada ta proizvodnja nije troškovno najpovoljnija. Carinska unija zahtjeva osnivanje vrlo malo koordinacijskih tijela: sekretarijat koji će pripremati zasjedanja ministara i nadgledati provođenje zaključaka, te međunarodni sud koji će rješavati žalbe na povredu dogovorenih prava. Primjer više ili manje konsekventno provođene carinske unije izvan Europe je u Zapadnoj Africi UDEAO ili u Centralnoj Africi UDEAC.

7.3.5. Zajedničko tržište Integracijsku formu zajedničkog tržišta karakterizira da su osim carinske unije omogućeni slobodni tijekovi svih proizvodnih čimbenika, uključujući i rad. Time se sa stanovišta međunarodne alokacije resursa postiže maksimum blagostanja unutar gospodarske regije. Već se u integracijskoj formi carinske unije mogu pojaviti problemi da u plodovima ukupnog porasta blagostanja, koji je postignut u regiji, pojedine države ne participiraju podjednako. Taj problem u uvjetima zajedničkog tržišta postaje još važniji zbog slobode mobilnosti faktora proizvodnje. Zahtjev za jednakošću u raspodjeli koristi bio bi besmislen, jer je dobro poznato da se ne uspijeva provesti niti među regijama unutar pojedine nacionalne države bez da se ugrozi razina gospodarskog rasta. Ukoliko je uspostava zajedničkog tržišta uzrok regionalnih neravnoteža, da se ne bi ugrozila integracija može se uspostaviti iznadnacionalni regionalni fond iz kojega bi se financirali investicijski programi koji bi osigurali da ne dođe do depopulacije i zaostajanja ugroženih regija. Pri tome, naravno, treba paziti da nacionalne države ne prevale svoje ranije unutrašnje regionalne probleme na iznadnacionalnu razinu. Izvan Europe zajednička tržišta postoje u Srednjoj Americi - CACM i Istočnoj Africi - PTA (nekadašnje Britanske kolonije), koje međutim nisu potpuno razvijena i u trajnoj su opasnosti da se raspadnu.

107

7.3.6. Gospodarska i monetarna unija Osnovni korak ka integracionoj formi gospodarske i monetarne unije je kada se pored uspostavljanja zajedničkog tržišta ovlasti usmjeravanja zajedničke ekonomske politike prenesu s nacionalnih na iznadnacionalnu instancu. Tu se više ne radi samo o usklađivanju ponašanja nacionalnih država, osnivanju iznadnacionalnog regionalnog fonda i zajedničkih pravila tržišne utakmice. Socijalna, fiskalna, pa čak i monetarna politika moraju biti jedinstvene, što znači da je potrebno osnivanje iznadnacionalne centralne banke. U takvim uvjetima nacionalnim vladama u ovim područjima ne preostaju gotovo nikakve ovlasti. Prelazak na takvu integracijsku formu nije dakle samo jedan od stupnjeva intenziteta integriranja, već se radi o prepuštanju nacionalnog suvereniteta u gospodarstvu. Zbog toga ne čudi koliko je dugotrajan, mukotrpan i neizvjestan proces stvaranja Europske unije.

108

8. POLITIKA RASTA Zagovaranje aktivne politike gospodarskog rasta je na repertoaru svih političkih govora, no s aspekta ekonomske teorije takva se potreba ne podrazumijeva sama po sebi: ukoliko politike poretka, stabilnosti i ekonomskih odnosa s inozemstvom pravilno funkcioniraju, gospodarski rast će biti rezultat periodičnih odluka milijuna gospodarskih subjekata koji međusobne odnose reguliraju pomoću cjenovnog mehanizma; u tim odlukama dolaze do izražaja individualne preferencije u odnosu na privatna i javna dobra, isto kao na vremensku raspodjelu upotrebe dohotka; konačno, sveukupni rezultat gospodarskog procesa i prateće gospodarske politike namijenjen je da služi zadovoljenju želja i potreba stanovništva. Međutim, usprkos individualnim naporima gospodarskih subjekata, gospodarski rast može biti ograničen ponašanjem države: manjkavom konstantnošću gospodarske politike i time vezanim rastom nesigurnosti; pretjeranom državnom regulativom koja s aspekta cjelokupnog gospodarstva može izazvati više troškova nego koristi; destimulativnim poreznim sustavom; inflatornom monetarnom politikom; državnim garantiranjem zaposlenosti; vanjskotrgovinskim protekcionizmom... U tržišnom gospodarstvu racionalna politika rasta trebala bi se ograničiti na uspostavu poticajnih uvjeta, koji će tada samostalni gospodarski subjekti iskoristiti u skladu sa svojim preferencijama u području zapošljavanja, štednje i investiranja. To se, naravno, ne može obaviti preko noći, niti se mogu zanemariti raniji procesi, već se radi o više ili manje bolnom procesu prilagodbe dotadašnjih politika u tome smjeru. Bitno je da politika rasta koja želi doista zaslužiti to ime mora biti izrazito dugoročno orijentirana, no tome nasuprot stoje relativno kratka međuizborna razdoblja i ponašanje političkih stranaka da se oslanjaju na kratkoročne uspjehe. Praktički svaka gospodarska, a pogotovu svaka ekonomskopolitička aktivnost djeluje, posredno ili neposredno, pozitivno ili negativno na gospodarski rast. Krug čimbenika za koje bi se sa sigurnošću moglo navesti da pozitivno djeluju na rast ipak je ograničen. Problem se javlja, međutim, i pri pobližem definiranju rasta kao ciljne veličine politike.

Povećanje

iskorištenosti

datog

proizvodnog

aparata

pri

inače 109

nepromijenjenim uvjetima i s time povezani jednokratni porast društvenog proizvoda tu se ne ubraja, nego spada u politiku stabilizacije. Povećanje društvenog proizvoda nastalo povećanim ulaganje proizvodnog faktora rada bilo produženjem rednog vremena ili povećanjem broja zaposlenih uz održanje postojeće produktivnosti isto tako nije cilj politike rasta. Povećanje stope investiranja je preduvjet rasta, ali ne i dovoljan uvjet. Ono će doprinijeti povećanju kapitalne osnove proizvodnje i uz postojeću proizvodnu funkciju povećanje društvenog proizvoda, ili može rezultirati istom ili manjom veličinom društvenog proizvoda ukoliko se povećanim kapitalom zamjenjuje upotreba proizvodnog čimbenika rada, što se također ne ubraja u politiku rasta. Osnovni čimbenik rasta je tehničko - tehnološki progres, koji se javlja periodično kao inovacija proizvoda ili proizvodnih procesa i podiže produktivnost rada i kapitala. Proizvodnja tehničkog napretka sastoji se od dviju faza - izum i razvoj nove ideje i primjena odgovarajućim prestrukturiranjem proizvodnje. Ovisno o polaznom stanju izum i razvoj vežu kvantitativno i kvalitativno značajne kapitalne i radne resurse. Za politiku rasta je značajno da se potiče da što veći dio stope investicija bude upotrebljen za proizvodnju novih tehničkih znanja. Pokretači inovacije ostaju „dinamični“ poduzetnici (Schumppeter). To znači da ih treba u što većoj mjeri osloboditi kontraproduktivne državne regulative i osigurati što veću mobilnost rada. Svaka (uz kapital vezana) inovacija „pomlađuje“ fond kapitala uvođenjem novih i otpisom starih kapitalnih dobara. Što je brža ta zamjena, to je viša prosječna produktivnost cjelokupnog kapitala i to brži rast društvenog proizvoda. S time u vezi važan je element politike rasta regulativa amortizacije kapitala u poduzećima. Ne smije se zanemariti niti značaj odgovarajućeg razvoja državnih infrastrukturnih investicija za kretanje proizvodnosti čimbenika proizvodnje. Pri datoj razini tehničkih znanja prosječna proizvodnost čimbenika proizvodnje može se povećati i preraspodjelom čimbenika proizvodnje u visokoproduktivne sektore. Tom izvoru rasta produktivnosti često stoje na putu politike subvencioniranja i zaštite opstanka ugroženih sektora.

110

a) Deregulacija Mogućnosti intervencija u cilju vođenja aktivne politike rasta prilično su skromne. One se prije svega svode na uklanjanje zapreka koje su stvorile prijašnje državne intervencije bez obzira jesu li pokrenute iz najboljih namjera ili na korist pojedinih interesnih grupa. Prva grupa mjera koja se pod time može podrazumijevati je deregulacija. Odnosi se na najrazličitija područja uklanjanja birokratskih zapreka gospodarstvu. Najčešće navođeni, i možda najizraženiji, primjer je potreba fleksibiliziranja radnog prava. Tu je zatim uklanjanje raznih administrativnih propisivanja cijena. Isto tako nužno je uklanjanje birokratskih zapreka ulaska na tržište, kao što su npr. propisi o ispitima i kvalifikacijama za obavljanje neke djelatnosti koji često prekoračuju potrebe zaštite potrošača.

b) Poticanje rezultata Za poticanje rezultata, ili posebno rezultata dinamično orijentiranih grupa, država može ponajviše utjecati oblikovanjem poreznog sustava. Radi se, naravno, o smanjenju tereta davanja, ublažavanju porezne progresije i izbjegavanju dvostrukog oporezivanja štednje i vlasništva. U poduzećima porezi i doprinosi na plaće značajno povećavaju cijenu rada i uvelike predstavljaju zapreku zapošljavanju. Iako postoje dobri razlozi da se ti troškovi vezuju uz dohodak pojedinačnih radnika, faktički rezultira da se značajan dio troškova socijalne sigurnosti prevaljuje na teret poduzeća koja zapošljavaju veći broj radnika. Od poduzeća je opravdano jedino zahtijevati da preuzmu troškove šteta koje njihov proizvodni proces i izaziva (internalizacija). U svakom slučaju stimuliranje rasta smanjivanjem poreznih opterećenja ne smije s druge strane izazvati proračunsku neravnotežu, jer zbog državnog zaduživanja porasti će realne kamate, a to će imati negativne efekte po gospodarski rast, te su neto efekti takvog pristupa upitni.

111

Naknadu smanjenih poreznih prihoda moglo bi se potražiti u smanjenju subvencija za održanje zaposlenosti u sektorima na zalasku. To je politički vrlo nepopularno, ali ima i dodatne vlastite pozitivne efekte na brži gospodarski rast.

c) Stvaranje i upotreba kapitala Pri određenoj razini poreznog opterećenja, javlja se drugo ne manje važno područje politike rasta - struktura poreza. Pravilo bi trebalo biti opterećenja preusmjeriti u korist stvaranja kapitala i umanjenja investicijskih rizika.

d) Istraživanje i razvoj Istraživanje i razvoj novih ekonomski upotrebljivih ideja izuzetno su važan čimbenik rasta, no mogući utjecaj države na tom području često se preuveličava. Osim općih poreznih olakšica priznavanja takvih izdataka u troškove poslovanja mogućnosti državnih zahvata su vrlo ograničene, a kada se i poduzimaju povlače za sobom značajne tehničke teškoće za ekonomski racionalnu provedbu. Glavnina se istraživanja i razvoja novih ideja odvija u poduzećima, pri čemu osobito velika poduzeća raspolažu s odgovarajućim razvojnim sektorima i timovima. Državna pomoć (državni transferi) istraživačkim projektima i to osobito u odabranim velikim poduzećima izaziva višestruke dvojbe: - za alokativnopolitički odabir birokraciji nedostaju pravi kriteriji, a čak i oni projekti koji objektivno doista obećavaju rezultate mogu završiti neuspjehom i rasipanjem državnog novca; - koncentracija istraživačkih subvencija na velika poduzeća koja raspolažu timovima koji mogu kandidirati projekte ograničava tržišno nadmetanje isključivanjem malih poduzeća, ali i dovodi u neravnopravan položaj velike koji rade na paralelnim istraživanjima, odnosno zahtjeva od njih preranu koordinaciju; - kao i kod svih subvencija otvara se mogućnosti postojanja „slijepih putnika“, odnosno da se državnim novcem financiraju istraživanja koja bi svejedno bila ostvarena iz drugih izvora;

112

e) Ljudski kapital Povećanje ljudskog kapitala, kao obuhvat raspoloživih općih ili posebnih (npr. za istraživanje i razvoj) znanja i sposobnosti sadržanih u proizvodnom čimbeniku radu, dugoročno predstavlja središnji čimbenik rasta. To zahtjeva odgovarajući udio u investicijskoj stopi nacionalnog gospodarstva (obrazovne ustanove, oprema, osoblje i utrošeno radno vrijeme). Postojeći ljudski kapital ne gubi se samo smrću i invaliditetom, već je zahvaćen trajnim procesom smanjenja vrijednosti zbog tehnološkog napretka i strukturnih promjena gospodarstva (u današnjem tempu pojedinac može biti tijekom života više puta zahvaćen potpunim obezvrjeđivanjem naučenoga). Sustav obveznog osnovnog obrazovanja u domeni je državnih institucija, no u organizaciju i provedbu stručnog obrazovanja i doobrazovanja poželjno je u što većoj mjeri uključiti gospodarstvo i otvoriti ga procesu tržišnog nadmetanja.

f) Politike tržišnog nadmetanja i stabilnosti Politika tržišnog nadmetanja je pri nepromijenjenim ostalim uvjetima osobito obećavajuća za poticanje rasta. Ona prisiljava sve proizvođače pod prijetnjom stečaja da stalno povećavaju svoju proizvodnost i onemogućava ih da na drugi način pokušavaju poboljšati svoj položaj na tržištu. Politika stabilnosti, posebice stabilizacijski usmjerena monetarna politika, već samim održanjem stabilnosti tržišnih uvjeta i datog stupnja tržišnog nadmetanja, ima značajna utjecaj na gospodarski rast.

113

9. STRUKTURNA POLITIKA Struktura predstavlja odnos podagregata sa cjelokupnim agregatom, ili sa drugim podagregatima. Tako nacionalno gospodarstvo nije homogeno i jedinstveno, već se sastoji od više ili manje razgraničivih regija koje se razlikuju po bogatstvu resursa, stupnju razvoja i doprinosu društvenom proizvodu (društvenom proizvodu po stanovniku). Funkcionalno promatrano nacionalno gospodarstvo se sastoji od sektora koji na specifičan način i u različitoj mjeri doprinose agregatnom proizvodu (Rudarstvo, energija, promet, poljoprivreda, kemijska industrija, strojogradnja, trgovina ...). U gospodarstvima u kojima država neposredno sudjeluje u gospodarskim aktivnostima može se razlikovati državni sektor i privatni sektor (agregatno ili po regijama i djelatnostima). Isto tako se nacionalno gospodarstvo može analizirati u odnosu na veličinu poduzeća ili u odnosu na vrste stručnih kvalifikacija ljudskog kapitala. Strukture su rezultat povijesnog kretanja gospodarskih procesa, imaju dugoročni karakter i pokazuju relativnu rigidnost u odnosu na pokušaje vanjskih utjecaja radi njihove izmjene. Zbog toga politički zahvati traže strpljivost i upornost. Dugoročni karakter, naravno, ne znači da ne postoje endogeni procesi promjena struktura. Upravo veće ili manje promjene strukture tijekom gospodarskog rasta, tehničkog progresa i izmjena preferencija potražnje zahtijevaju postojanje strukturne politike. Dugoročno se uloge mogu mijenjati, pa djelatnosti koje su nosilac poleta gospodarstva u nekoj fazi gospodarskog razvitka (npr. proizvodnja čelika), u slijedećoj fazi zaostaju i dok druge djelatnosti dobivaju na značenju (npr. elektronička industrija); gospodarski zaostale regije mogu dostići ili čak prestići druge (npr. razvojem turizma); zanimanja koja već izgledaju nepotrebna mogu ponovno dobiti značaj (npr. razne usluge); postoje faze u gospodarskom razvitku u kojima mala poduzeća

imaju

značajne

specifične

prednosti

pred

nefleksibilnim

velikim

poduzećima. Strukturna politika ima dimenziju politike rasta i politike raspodjele. U mjeri u kojoj

poboljšava

fleksibilnost

strukturne

prilagodbe,

predstavlja

neophodnu

pretpostavku rasta nacionalnog gospodarstva: pomaže da se izbjegavaju uska grla i

114

viškovi kapaciteta (time istovremeno pomaže opću politiku stabilnosti). Kao konglomerat subvencioniranja postojeće zaposlenosti djeluje, međutim, ograničavajuće na rast, i to dvojako, cementiranjem neefikasnog vezivanja proizvodnih faktora u područjima koja se subvencioniraju, i opterećivanjem ostatka gospodarstva troškovima subvencioniranja (čime se njima oduzimaju sredstva za brži rast). Na žalost drugi slučaj empirički prevladava. On jasno pokazuje da konkretnom strukturnom politikom de facto dominira cilj intersektorske ili interregionalne preraspodjele. Naravno komponenta rasta i komponenta preraspodjele nisu nužno nepomirljive. Sve ovisi o vrsti strukturnopolitičkih mjera koje se primjenjuju. Opremanje zaostalih regija minimalnom javnom infrastrukturom, na primjer, pomaže ostvarenju oba cilja. Isto tako privremena državna pomoć ubrzanju dugoročnih procesa strukturne prilagodbe strukturnim promjenama teško pogođenih gospodarskih subjekata, može se svrstati u konstruktivni tip strukturne politike jer se strukturne promjene ne pokušavaju zaustaviti, već se nastoji upravljati njihovim posljedicama. U javnosti se često strukturna politika poistovjećuje s politikom subvencioniranja. U

tome

se

ogleda

politička

praksa

u

kojoj

doista

dominira

instrument

subvencioniranja. Toliko oslanjanje baš na taj instrument daleko je od racionalnoga. Naravno da je još gore ako strukturna politika poseže za administrativnim zahvatima u sustav cijena (propisivanje minimalnih cijena) koja su nespojiva s tržišnim poretkom, kao i svako drugo državno ograničavanje tržišne utakmice. No, strukturna politika raspolaže čitavim nizom drugih instrumenata (prikazanih u slijedećim poglavljima) i ne mora se zato nužno oslanjati samo na subvencioniranje koje ima značajne nedostatke. Subvencije su bespovratna prenošenja javnih sredstava gospodarskim subjektima, što postavlja čitavu seriju problema: a) Bit tržišnog sustava je da poduzetnici koji organiziraju proizvodnju dobivaju nagradu za uspješno poslovanje i snose rizik za neuspjeh. Državni transferi predstavljaju socijaliziranje gubitaka uz privatiziranje dobiti. Takav sustav očito nije u skladu s osnovnim načelima tržišnog poretka. K tomu treba pribrojiti da subvencije remete konkurentsko nadmetanje među ponuđačima, a birokratima otvaraju široki prostor djelovanja.

115

b) Što se tehnike subvencioniranja tiče postoji značajna razlika jesu li osnovica za subvencioniranje pojedine vrste troškova ili prihod koji se ostvaruje na tržištu. U cjenovno upravljanom tržišnom gospodarstvu druga kategorija ima značajne prednosti budući sadrži pritisak za racionalno gospodarenje. c) Svako je subvencioniranje zahvat u tržišno određenu raspodjelu: Ono što jednoj strani država transferima daje, mora na drugoj prisilno uzeti. Time država opterećuje druge gospodarske subjekte i sprečava da se ti resursi upotrijebe u područjima najviše produktivnosti. d) Teško je ostvariti preciznost usmjeravanja investicija. Političari bi trebali unaprijed znati koja će se poduzeća doista ponašati onako kako država želi kada dobiju subvencije. Osim sretnih slučajnosti uglavnom to područje samo nagomilava probleme. Uspostava subvencija pokreće proces prilagodbe ponašanja za što veće iskorištavanje državnih sredstava, a pojava „slijepih putnika“ (koji bi se ponašali na željeni način i bez transfera) neotklonjiv je problem samog instrumenta. e) subvencije stvaraju naviku i ovisnost (mentalitet primanja subvencija). Jednom kada politika započne sa subvencioniranjem, ponašanje poduzeća usklađuje se s izmijenjenim uvjetima i u svome ponašanju spekulira o njihovom postojanju i visini u budućnosti. subvencije djeluju intra i intersektorski zarazno, jer sve više gospodarskih subjekata može pronalaziti analogne teškoće i zahtijevati jednaki tretman. Velika poduzeća koja zapadnu u bilo kakve teškoće mogu s pozivom na svoj značaj u broju zaposlenih i uobičajenost instrumenta subvencioniranja vršiti pritisak za dobivanje subvencija bez ikakve veze sa strukturnom prilagodbom. Ako se već poseže za instrumentom subvencioniranja njegovi se troškovi za nacionalno gospodarstvo mogu ublažiti: a) dosljednim vremenskim ograničavanjem pojedinačnih mjera; b) postupkom reparticije u kojem se unaprijed određuje ukupna količina subvencija, a tek onda raspodjeljuje na korisnike; c) da se, gdje je god moguće, nastoji pomoć preformulirati u oblik kredita; d) da se u svakom dvojbenom slučaju prednost daje poreznim olakšicama u odnosu na neposredne transfere. 116

9.1.REGIONALNA STRUKTURA Mora li postojati eksplicitno prostorno usmjerena strukturna politika? Za prakticiranu centralno upravljanu regionalnu politiku obično se kao opravdanje navodi uspostava jedinstvenih ili ujednačenih uvjeta življenja na svim dijelovima nacionalnog teritorija i odgovarajuće otklanjanje interregionalnih razlika ostvarivanja društvenog proizvoda, odnosno regionalnih razlika u razini gospodarske razvijenosti. Naravno u promicanju cilja ujednačenosti rijetko se radi o uklanjanju apsolutnog siromaštva na teret bogatijih regija. Češće cilj predstavlja ujednačenje stopa rasta regionalnog dohotka s nacionalnim prosjekom. Međutim, ukoliko su polazne vrijednosti relativno niske, da se apsolutna razlika ne bi sve više povećavala potreban je iznadproporcionalni regionalni rast. Kao maksimalni cilj postavlja se otklanjanje razlika nacionalnog dohotka po stanovniku među regijama. Regionalna strukturna politika usmjerena na uspostavu jednakosti beskrajan je posao, jer bez obzira na već dostignutu razinu društvenog proizvoda, proces gospodarskog rasta će zbog ekonomskih zakonitosti uvijek iznova izazivati nejednakosti među dijelovima nacionalnog gospodarstva. Lako je opravdati potrebu akcije u slučaju kada je u određenom području ugrožena životna egzistencija, no kada se apsolutna vrijednost poveća do mjere kada takva ugroženost ne postoji, nastaje problem kolike su i kakve razlike potrebne da bi se opravdalo zahvaćanje u gospodarske slobode i tržišni mehanizam (koji osiguravaju racionalnu alokaciju resursa i porast produktivnosti), osim ukoliko se radi o razlikama koje su nastale uslijed zapreka koje je institucionalizirala država. Bez prostornih "predvodnika", koji se tijekom vremena mogu i izmjenjivati, ne bi se moglo pokazati drugim regijama što se može postići na polju lokalnog razvoja i kakva su odricanja za to potrebna. Ne smiju se zanemariti "politički" razlozi za to da koncept jednakosti dominira regionalnom strukturnom politikom. Bez obzira kolika je moć lokalne samouprave, nadmetanje političkih partija na lokalnoj razini predstavlja bazu i za odnos snaga centralnih partijskih organizacija na nacionalnoj razini, ali i individualne političke karijere. Političari na vlasti moraju pokazati rezultate kojima će zasjeniti argumente opozicije. Najjednostavniji način je zahtijevati transfere od središnjih državnih institucija. Koja se god sredstva uspiju privući u regiju predstavljaju apsolutnu dobit, a 117

lokalni političar koji je u tome uspješan može računati na široku podršku u regiji. Ne smije se, međutim, zanemariti i mogućnost da političko nadmetanje bude pozitivno orijentirano i da lokalni političari djeluju na pokretanje endogenog regionalnog razvoja. Na vrhu ljestvice mjera za ostvarivanje regionalne strukturne politike

je

decentralizacija i demokratizacija državnih institucija koja oslobađa prostor regionalnim inicijativama. Fiskus može pomoći formiranju realnog kapitala regije neposredno investicijama u poboljšanje javne infrastrukture i posredno poreznim olakšicama stimulirati privatne investicije u regiji. Ne smije se zanemariti "pasivno" saniranje odumirućih djelatnosti, pri čemu se uloga politike sastoji u tome da se oslobođeni resursi u novoj upotrebi zadrže u regiji. Potrebno je osigurati preduvjete za fleksibilnost tržišta rada, uključujući i mogućnost snižavanja nadnica (troškova rada) u odnosu na druge regije. U inovativno orijentiranoj komponenti regionalna politika može koristiti tehnološke parkove, znanstvene i obrazovne institucije. Nužno je da se značajan dio financiranja u zaostalim regijama vrši iz središnjeg državnog proračuna, no način mora biti takav da stimulira angažiranje svih lokalnih resursa, a ne da stvara mentalitet ovisnosti i parazitskog ponašanja.

9.2. SEKTORSKA STRUKTURA Mjera u kojoj su političke energije empirički usmjerene pokušajima konzerviranja sektorske strukture, u obrnutom je odnosu sa stvarnom uspješnošću sektorske strukturne politike, čak i kada se mjeri ciljevima koje sami političari proklamiraju. To pokazuju tradicionalni primjeri zaštite pojedinih djelatnosti "od nacionalnog interesa" u kojima država obavezno zadržava udio u vlasništvu poduzeća ili čak isključivo obavlja djelatnost, odnosno poduzima druge mjere za "osiguranje zadovoljenja nacionalnih potreba". Svaka intervencija koja se protivi trendovima tržišta (dakle i preferencijama potrošača) povlači za sobom čitavu seriju naknadnih zahvata da bi se zatvarale uvijek nove "rupe", bez da se time na kraju ostvari ekonomski uspjeh. Dugoročne ekonomske rezultate za nacionalno gospodarstvo obećava jedino politika raščišćavanja strukture. 118

Radi se o mjerama poboljšanja fleksibilnosti strukturne prilagodbe i unapređenja tržišnog nadmetanja, ali osobito o povlačenju države iz područja neposrednog obavljanja gospodarskih aktivnosti i stvaranja državnih monopola. Postoje slučajevi kada država u cilju osiguravanja određenog standarda trajnog "nacionalnog snabdijevanja" utječe na odabrane proizvodne sektore. Taj je cilj izvanekonomski i takvim ga treba javno deklarirati, a ne skrivati ili miješati s npr. konjunkturnim ciljevima održanja zaposlenosti i sl. O primijenjenim mjerama politike osiguranja nacionalnog snabdijevanja ovisit će njezina ekonomska vrijednost, odnosno usklađenost s gospodarskim poretkom, jer isti učinak može biti povezan s različitim troškovima za nacionalno gospodarstvo. Bitna komponenta racionalne strukturne politike je državna pomoć usmjerena olakšanju prilagodbe kapaciteta i racionalizacije u zaostajućim djelatnostima u procesu strukturnih promjena. Naravno ne smije se raditi o socijalizaciji gubitaka lošeg poslovanja, niti pomoć u prilagodbi ne smije prerasti u subvencioniranje održanja postojećeg stanja.

9.3. STRUKTURA VELIČINE PODUZEĆA Tradicionalno se poduzeća po veličini razgraničuju prema broju zaposlenih na mala (do 9 zaposlenih), srednja (od 10 do 499 zaposlenih) i velika (500 i više). U suvremenom tržišnom gospodarstvu (npr. SR Njemačka) u ukupnom broju poduzeća mala poduzeća sudjeluju s oko 90 %, srednja oko 10 %, a velika 0,2 %. Mala i srednja poduzeća sudjeluju u broju zaposlenih i stvaranju bruto društvenog proizvoda s oko dvije trećine. Razgraničenje prema broju zaposlenih je, naravno, vrlo pojednostavljen kriterij, jer su isto tako važni opremljenost kapitalom i osobito veličina ukupnih prihoda. Međutim i uz takve kriterije jedna te ista veličina ima različitu gospodarsku težinu ovisno o djelatnosti kojoj pripada. Zanimljiva je također i funkcionalna podjela prema postojanju vlasnikapoduzetnika, jer se uvelike poklapa s kriterijem veličine. Kod malih poduzeća redovito

119

je vlasnik istovremeno i poduzetnik, odnosno samostalni poduzetnik snosi kapitalni rizik i neposredno sudjeluje u poslovanju poduzeća. Kod velikih je poduzeća ta funkcija redovito podijeljena na vlasničku (dioničari) i poduzetničku (manageri) funkciju. Osnovna područja poslovanja samostalnih malih i srednjih poduzetnika su zanatstvo, trgovina, promet, dio industrije, usluge i slobodna zanimanja. O značenju malih i srednjih poduzeća u decentraliziranom tržišnom gospodarstvu u načelu nema dvojbi. Široka paleta malih i srednjih poduzeća neizostavna je u neposrednom snabdijevanju pučanstva, kao i u industrijskom reprodukcijskom procesu. Inovacije koje predstavljaju najvrijedniji proizvodni čimbenik, osobito u zemlji siromašnoj prirodnim resursima, zahtijevaju zbog svoje raznovrsnosti i često skromnog i neprimjetnog početka, široku slobodu i spremnost na rizik, što je upravo povezano s ekonomskom samostalnošću. Mala poduzeća otkrivaju tržišne niše na kojima često ostvaruju zarade u područjima koja su velikima nedostupna. Osobito važna karakteristika je njihova fleksibilnosti i prilagodljivost dinamičnim tržišnim procesima. Poznata je činjenica da se gospodarske aktivnosti u slobodnom tržišnom gospodarstvu tijekom vremena ne odvijaju ravnomjerno. U tim kolebanjima odražavaju se slobodne odluke gospodarskih subjekata: promjene preferencija potražilaca ili nudilaca faktora proizvodnje, pomaci u uvođenju inovacija, promjene u spremnost proizvođača na rizike i sl. Niti jedna politika ne smije pokušati zapovijedati ovim odlukama, jer je njihova sloboda "eliksir života" dinamičnog gospodarstva. Poduzeća nastaju i nestaju, prerastaju iz malih u srednja, iz srednjih u velika i obrnuto. Ne može biti uloga države da održava na životu poduzeća samo zato što su jednom formirana, ili da tržištu nameće strukturu veličine poduzeća kakva je programirana na crtaćoj ploči planera. Država mora intervenirati samo na području strukturnih ograničenja tržišnog mehanizma koja nisu uvjetovana kvalitetom poslovanja, nego samom veličinom poduzeća, ali i tu vrijedi načelo da se ugroženim grupama poduzeća pruži podrška za samopomoć. Protiv koncentracije poduzeća i diskriminacijskog ponašanja velikih poduzeća trebaju se brinuti pravila opće politike poretka, a strukturna politika ima ograničeni 120

zadatak uklanjanja ili kompenziranja specifičnih tržišnih ograničenja koja eventualno preostaju u odnosu na veličinu poduzeća. Prva takva mjera je da javni sektor pri raznim ugovaranjima roba i usluga za svoje potrebe daje prvenstvo malim i srednjim poduzećima, naravno uz jednakovrijedne ponude. Pri tome je pogotovo važno da se velike narudžbe podjele po vrstama odnosno na manje količine, kako se u nadmetanju ne bi privilegirali veliki. Također se može poticati formiranje zajedničke ponude većeg broja inače nezavisnih malih poduzeća. Mala su poduzeća osobito osjetljiva na probleme likvidnosti i pristupa tržištu novca za financiranje tekućeg poslovanja. Veličina poduzeća i mogućnost garancija vlastitim kapitalom utječu na mogućnost dobivanja kredita. Time se malim poduzećima smanjuju i šanse za ekspanziju i uvođenje inovacija. Formiranje državne garancijske institucije može značajno ublažiti taj problem. Banka se brine o sigurnosti naplate posuđenog novca, no nije njezin posao savjetovati poduzetnika o najboljoj upotrebi kapitala i izbjegavanju rizika u poslovanju. Najvažnija zaštita od insolventnosti i pogrešnih poslovnih odluka je specifično poduzetničko obrazovanje i savjetovanje. To je osobito značajno pri prerastanju iz tradicionalne forme obrtnika u veće organizacijske oblike poslovanja. Dok je kod velikih

poduzeća

funkcija

rukovođenja

prepuštena

specifično

obrazovanim

stručnjacima, vlasnicima malih poduzeća često nedostaju specifična ekonomska znanja. Obrazovanje i savjetovanje poduzetnika prvenstveno je funkcija obrtničke i gospodarske komore, no korisno je da se i država svojim programima uključi u to područje. Takav program je npr. formiranje mreže ovlaštenih konzultanata. Osnivanje novih poduzeća također je značajno pitanje. Početnici koji nakon školovanja ili zaposlenosti u tuđim poduzećima žele zasnovati vlastiti posao značajno su u lošijem položaju od etabliranih poduzeća. Država može u tom području pokrenuti programe dugoročnog kreditiranja

po osobito povoljnim uvjetima u odnosu na

bankarske i primijeniti posebne poreske olakšice.

121

10. POLITIKA RASPODJELE 10.1. OSNOVE 10.1.1. Nužno postojanje raspodjele i preraspodjele U tržišnom gospodarstvu raspodjela dohotka odvija se istovremeno s činom proizvodnje, odnosno prodaje. Utoliko nitko ne raspodjeljuje dohodak, već se on sam raspodjeljuje na osnovi doprinosa stvaranju dohotka, onako kako taj doprinos vrednuje tržište, odnosno u konačnici masa potrošača. Naravno, to pravilo isključuje postojanje monopolističkih ograničenja tržišnog mehanizma (monopolsku rentu). Politika tržišne utakmice zato predstavlja temeljni doprinos države raspodjeli prema doprinosu (učinku). Privatno domaćinstvo kao nudilac proizvodnih čimbenika može svoj individualni položaj u raspodjeli dohotka poboljšati ukoliko poveća ponuđenu količinu (radne sate), istu količinu ponudi na mjestu veće proizvodnosti (mobilnost), ili poboljša kvalitetu ponuđene količine (obrazovanje i usavršavanje). Pri tome je uloga politike raspodjele u izjednačavanju početnih pozicija (šansi). To se odnosi na fleksibiliziranje radnog vremena, slobodu pristupa povoljnijim tržištima i obrazovnim institucijama. Ova grupa mjera istovremeno ima i povoljne učinke na optimalnu alokaciju resursa i gospodarski rast. Naravno izjednačavanje šansi ima prirodno ograničenje u neravnomjernom rasporedu (potrebnih) darovitosti i spremnosti na ulaganje napora. Sloboda odlučivanja može, međutim, dovesti do toga da i pri datoj darovitosti odluka o zanimanju, promatrana dugoročnim šansama na tržištu rada, bude pogrešna. U tome slučaju je kvalitetno savjetovanje o zanimanjima i posredovanje u zapošljavanju dio mjera ujednačavanja početnih šansi. Pored politike tržišne utakmice, politike tržišta rada i obrazovne politike, stabilizacijska politika i politika rasta indirektno djeluju na raspodjelu: one omogućuju da svaka ponuda čimbenika bude uposlena i da ponuda roba pronađe kupce. Posebnu ulogu ima i održavanje stabilnosti cijena: svaka (čak i „puzajuća“) inflacija ne pogađa ravnomjerno gospodarske subjekte. Najteži teret inflacije snose

122

osobe s najmanjim prihodima (regresijski učinak povećanja cijena živežnih namirnica), primaoci fiksnih prihoda (čak i kada se usklađuju s promjenama cijena, to je uvijek naknadno usklađivanje) i štediše. Nasuprot toga država redovito ostvaruje neto inflacijsku dobit. Raspodjela samog dohotka (pa niti realnog dohotka) nije sve, jer je za stvarnu jednakost isto tako bitno što se s dohotkom može učiniti, odnosno kakva je mogućnost pristupa željnim robama i uslugama. U slobodnim tržišnim gospodarstvima zapadne demokracije praktički više nema nikakvih staleških barijera koje bi određivale što netko može postati ili što si može (ili smije) priuštiti. Tržišno društvo osigurava da se potrošnja i stvaranje imovine potpuno demokratiziraju, a da nekadašnji čimbenici kao što su „porijeklo“, „društveni položaj“ ili čak „politička podobnost“ više nemaju utjecaj na sustav raspodjele. U pogledu brige za rizike koje nosi budućnost, tehnika osiguranja predstavlja prvorazrednu inovaciju u sustavu raspodjele, budući da privatna domaćinstva zajednički i uzajamno preraspodjeljuju rizik, a time dolazi do interpersonalne preraspodjele i ujednačenja dohotka između bolesnih i zdravih, unesrećenih i onih koji nisu pretrpili nesreće, u starosti između onih koji žive kraće ili dulje itd. To ujednačenje bazirano na računu vjerojatnosti funkcionira to bolje, što je veći broj osiguranika koji podliježu istovrsnom riziku. U visokorazvijenim zemljama objektivni čimbenik visoka razina realnih prihoda i subjektivna komponenta iskustva i informiranosti utječu na masovnu potražnju, te osiguravateljska djelatnost spada među najbrže ekspandirajuće sektore. Državno upravljanje dobrom „sigurnost“ može se ograničiti samo na one slučajeve gdje ne postoji ponuda privatnog osiguranja, odnosno na one slučajeve gdje domaćinstva zbog nedovoljnih prihoda objektivno ne mogu brinuti o budućnosti. U području gdje eventualno samo nedostaje subjektivna spremnost zbog podcjenjivanja rizika, ili zbog nastojanja prebacivanja vlastitih rizika na društvenu brigu, država može zakonski obvezati svakog pojedinca da bude dovoljno zbrinut za slučaj rizika. Kada i postoji distribucija dohotka u skladu s doprinosom i slobodan pristup svim robama i uslugama, civilizaciji koja drži do sebe preostaje važan zadatak u okviru politike

raspodjele,

da

osigura

privatnim

domaćinstvima

fizički

i

kulturni

123

egzistencijalni minimum u slučaju nedovoljnosti vlastitih prihoda ili tržišne pasivnosti zbog starosti, zdravstvenog stanja ili nedobrovoljne nezaposlenosti. Tako u raspodjelu osim načela doprinosa djelomično ulazi i načelo potreba. Država se ne može neposredno miješati u područje planiranja obitelji, no ostaje njezina obveza u skladu s prethodno prikazanim načelom potreba, da pomaže u slučajevima kada roditelji iz objektivnih ili subjektivnih razloga ne uspijevaju osigurati uzdržavanje i odgoj djece. Korak dalje je ujednačavanje opterečujućeg djelovanja različitog broja djece pri jednakom prihodu domaćinstva preraspodjelom djela troškova za djecu na sve članove društva: poreskim olakšicama, dječjim doplatkom i sl. Takve mjere imaju opravdanje u promatranju djece kao nužne reprodukcijske osnove društva, te je obveza cjelokupnog društva da o njima vodi brigu i zajednički snosi troškove. Neke vlade pokušavaju materijalne poticaje uključiti u populacijsku politiku povećanja broja djece, no rezultati su rijetko učinkoviti. U suvremenoj civilizaciji podrazumijeva se da se financiranje javnih rashoda za neophodne državne funkcije (policija, sudstvo, uprava, školstvo...) ne može prevaliti samo na neke društvene grupe, ali niti jednostavno prikupljati kao „glavarina“, već se kao načelo raspodjele tereta mora uzimati u obzir sposobnost doprinosa pojedinih gospodarskih subjekata. Tehnički takvom načelu odgovara proporcionalni porez na periodične prihode (pri čemu se uključuju sve vrste na tržištu ostvarenih prihoda). Dosadašnji prikaz obrazlaže potrebu postojanja direktne ili indirektne politike raspodjele (po načelu doprinosa, početnih šansi i egzistencijalnih potreba), no ne može objasniti razmjere državne preraspodjele koji su uobičajeni u suvremenoj gospodarskoj politici kroz progresivno oporezivanje. Očito se radi o još jednom impulsu koji potiče iz izrazito političkih interesa, a svjesno ili nesvjesno se provlači kroz praktički sve ekonomskopolitičke mjere i predstavlja temeljnu smjernicu državnog ponašanja u politici raspodjele: načelo izjednačavanja (egaliteta). Pri tome se ne radi o jednakosti pred zakonom koja je temelj pravne države, ili jednakosti u političkom statusu bez koje nisu mogući slobodni izbori i demokracija, već se radi isključivo o izjednačavanju ekonomskog društvenog statusa koji prvenstveno karakteriziraju visina prihoda i imovine. Ovaj tip načela jednakosti ima utjecaj (naravno s kvantitativnim razlikama i

124

načelima usmjeravanja) u svim političkim grupama, a neke političke partije žive isključivo od zagovaranja tog načela. Postojanje tog egalitarističkog pristupa u praksi može se pripisati načinu odlučivanja masovne demokracije: vladajuća većina rijetko će sebi dobrovoljno nametnuti terete i obveze, no to ne isključuje da ih u svoju korist neće nametnuti manjini. Takvo politološko objašnjenje postojanja tog cilja nikako ga ne opravdava. Teorija ekonomske politike nailazi na nepremostive probleme pri pokušaju opravdanja i potpore opisanom cilju izjednačavanja (egaliteta). Eventualna tvrdnja da će jedinica dohotka koja je preraspodjeljena od osobe A osobi B ostvariti veću korisnost, pretpostavlja mjerljivost i interpersonalnu usporedivost individualnih korisnosti. Znanstveno to nije moguće učiniti, što znači da ekonomska politika tu slijedi vrijednosni sud koji je mogao i drugačije izgledati, a to što ga eventualno podržava javno mnijenje ne pridonosi njegovoj objektivnosti. Primamljivu podršku tome načelu preraspodjele predstavlja popularizirani Keynesianizam. Kako je za agregatnu razinu zaposlenosti odlučujuća veličina potrošnje, a sklonost potrošnji je kod malih dohodaka veća nego kod većih, proizlazi jednostavan zaključak da preraspodjela dijela visokih dohodaka nižima doprinosi povećanju zaposlenosti. Na taj način neravnomjerna raspodjela dohotka se pojavljuje kao osnovni uzrok nezaposlenosti, te se politika preraspodjele koja izjednačuje sve dohotke javlja kao čarobni štapić za rješavanje gospodarskih problema. Grandiozna jednostavnost argumentacije i „znanstveno porijeklo“ omogućuju da se ova doktrina može vrlo dobro upotrijebiti na političkoj pozornici, no njezini stvarni rezultati sasvim su drugačiji. Dok je u biti gospodarskih procesa da stupanj zaposlenosti varira, jednom poduzeti koraci preraspodjele u pravilu su jednosmjerni i politički nepovratni, jedino se uz istu argumentaciju sve dalje proširuju. Banalno je objašnjavati da potpuna jednakost dohodaka dokida svaki poticaj za gospodarsku aktivnost i vodi u propast (dovoljan su dokaz bivši komunistički sustavi). Sociološko obrazlaganje cilja izjednačavanja u raspravu uvodi dokidanje „socijalnih napetosti“ i „socijalnog nezadovoljstva“. Takva se politička argumentacija često upotrebljava jer zvuči vrlo uvjerljivo, no skriva teško rješive probleme. Kako se izjednačavanje dohodaka tu ne javlja kao konačni cilj, nego kao sredstvo, ukoliko se 125

ne želi lutati u mraku, racionalni postupak zahtijeva da se odredi koliki je to stupanj nejednakosti dohotka pri kojem se javljaju „opasne socijalne napetosti“ i koliko je preraspodjeljivanje potrebno da se ostvari „socijalno zadovoljstvo“. Jasno je da se tu radi o beskonačnom poslu. Dapače, ne smije se zaboraviti obračunati neto efekt „napetosti“ koju stvara sama redistributivna aktivnost države (sa sve većim brojem osoba čiji se dohodak smanjuje preraspodjelom, odnosno koji osjećaju da se usprkos razlikama u doprinosu drugi njima približavaju u nagradi). Osim toga još je teže isključiti

mogućnost

da

će

iskustvo

„uspješnosti“

izražavanja

„socijalnog

nezadovoljstva“ utjecati da se uvijek iznova poziva na sve više preraspodjele, pa je time sama politika pokretač novog „nezadovoljstva“.

10.1.2. Aspekti i razmjeri raspodjele U periodičnoj raspodjeli jednog te istog nacionalnog dohotka može se razlikovati više aspekata. Tu je u prvom redu primarna raspodjela koja se rađa iz samog proizvodnog i prodajnog procesa (prije nogo dohodak zahvati fiskus). Primarna se raspodjela dalje može analizirati s funkcionalnog ili personalnog aspekta. Fokus funkcionalne raspodjele dohotka je na izvorima dohotka, dakle kategorijalno razgraničenim vrstama dohotka od nesamostalnog rada (plaća), poduzetničke aktivnosti i vlasništva. Obuhvate li se posljednje dvije kategorije zajedno kao profit u širem smislu, formira se model s dvije i samo dvije dohodovne klase. Statistički se, naravno, još javlja problem obračuna rada neplaćenih pomažućih članova domaćinstva i samog vlasnika poduzetnika (jer bi za isti posao mogao angažirati profesionalnog managera za plaću), koji bi trebao biti pribrojen bloku "plaća". Izdvoje li se iz bloka "profita u širem smislu" prihodi od kapitala, formira se model s tri klase: plaće, kamate (dividende), poduzetnička dobit (profit u užem smislu). Ukoliko se želi izvršiti dosljedna funkcionalna podjela, i tu je potrebno iz dobiti samostalnih poduzetnika izdvojiti obračunsku kamatu na vlastita angažirana sredstva i svrstati ih u prihode od kapitala.

126

U modelu s četiri klase može se prihod od kapitala još jednom podijeliti na kamatu i zemljišnu rentu. Pitanje raspodjele sastoji se u tome da se odredi koliki dio nacionalnog dohotka otpada na pojedinu kategoriju dohotka u obračunskom razdoblju. Pri personalnom aspektu raspodjele dohotka promatra se ukupan dohodak koji ostvari pojedinac ili grupa tijekom određenog razdoblja bez obzira koje kategorije dohotka ga čine. Pri tome se moraju pribrojiti naturalne naknade i prihodi vrednovani važećim tržišnim cijenama. Ovisno o svrsi promatranja može biti svrhovito umjesto raspodjele dohotka među pojedincima promatrati raspodjelu među domaćinstvima. Pitanje raspodjele sastoji se u tome da se odredi koliki dio nacionalnog dohotka ostvaruje određeni postotak ostvarilaca dohotka (razvrstanih u grupe po visini dohotka). S motrišta politike raspodjele informativna vrijednost se s funkcionalnog aspekta pomiče na personalni aspekt, to više što primaoci plaća više raspolažu i prihodima od imovine (od ušteđevine, dionica, osiguranja, iznajmljivanja nekretnina itd.). Primarna raspodjela obuhvaća raspodjelu bruto dohotka. Sekundarna raspodjela odnosi se na oporezivanje tržišnih dohodaka i monetarne transfere privatnim domaćinstvima. Suvremeni porezni sustavi i socijalna politika utječu na to da je raspodjela neto dohodaka (bruto dohodak - porez + transfer) ujednačenija nego pri primarnoj raspodjeli. Statističku poteškoću pri tome predstavlja točno pripisivanje dijela realnih transfera koje država stavlja na raspolaganje za sva domaćinstva. Kada se govori o sektorskoj ili regionalnoj raspodjeli, treba obratiti pažnju da se radi o udjelu pojedinog sektora ili regije u nacionalnom dohotku, a ne o raspodjeli unutar sektora ili regije. S gledišta politike raspodjele ne smije se zanemariti intertemporalna raspodjela dohotka, i to u pogledu raspodjele životnog dohotka kod privatnih domaćinstava tijekom vremena (životni ciklus: djetinjstvo - radno aktivno doba - starost), kao i u pogledu raspodjele među generacijama (npr. otplata državnih dugova). Promatra li se umjesto nominalnog (bruto ili neto) dohotka realni dohodak, mora se uključiti učinke strukture cijena i njihovih promjena na raspodjelu. Inflacijska 127

kretanja npr. nikako ne obuhvaćaju jednakomjerno sve robe, što znači da različito djeluju na kupovnu snagu dohotka različitih domaćinstava. Prethodni proračuni raspodjele dohotka mogu se primijeniti i na područje imovine. Tako je npr. intertemporalna raspodjela imovine primarno određena obimom i vrstom, a sekundarno oporezivanjem nasljeđivanja. Iako u ovim razmatranjima o raspodjeli u prvom planu stoji državna preraspodjela, za sveukupnu sliku ne smije se zanemariti udio "grant economy" (nenaplatne ekonomije ili ekonomija poklona) koju službena statistika vrlo slabo odražava: novac, robe i usluge "preraspodjeljuju" se bez naknade neposredno između pojedinaca, između domaćinstava, između poduzeća i članova radnih kolektiva, te putem raznih karitativnih institucija. Ta ekonomija poklona i državna redistributivna aktivnost nisu potpuno nezavisne. S jedne strane obuhvat i tehnika oporezivanja mogu umanjivati, ali i poticati privatne transfere, a s druge strane ono što se ostvari dobrovoljnim privatnim aktivnostima može predstavljati uštedu za državne aktivnosti. Mjere raspodjele pokušavaju pokazati orijentacione razmjere neravnomjernosti raspodjele dohotka ili imovine. orijentacione, zato što je njihova izražajnost ograničena nepotpunošću i kvalitativnim nedostacima statističkih informacija koje se prikupljaju i koje je uopće moguće prikupiti. Uspješnost državne politike raspodjele orijentirane na umanjenje razlika u visini dohotka i imovine se u tim granicama može ocjenjivati apsolutnim ili relativnim smanjenjem stupnja neravnomjernosti. Rezultat, međutim, ovisi i o drugim čimbenicima, kao što su proces gospodarskog rasta, ponašanje pojedinaca pri ponudi faktora proizvodnje ili štednji, te kretanje monetarne politike. Nije racionalno da država samo zbog bržeg djelovanja redovito daje prednost neposrednim zahvatima umjesto poticanju tržišnih snaga koje mogu dugoročno također djelovati u smjeru ostvarenja cilja. Time bi se vjerojatno umanjili i sukobi državne redistribucijske politike s drugim ciljevima ekonomske politike. U svakom slučaju u ocjenu uspješnosti politike raspodjele treba uključiti i ocjenu da li i koliko se umanjen stupanj neravnomjernosti plaća gubicima u rastu, stabilnosti i djelovanju tržišnog mehanizma. Kao mjera raspodjele za funkcionalnu raspodjelu dohotka tradicionalno služi stopa plaća, kao postotni udio naknada za rad u ukupnom dohotku. Na prvi pogled 128

jednostavan i izražajan pokazatelj ima značajne nedostatke. On se zasniva na modelu raspodjele dvije klase koji dijeli dohodak na "rad" (prvenstveno nesamostalni rad) i "vlasništvo". Međutim to znači da promjene pokazatelja mogu nastati pri nepromijenjenim ostalim uvjetima već i samim promjenama strukture aktivnih osoba prelaskom iz nesamostalnog rada (za koji se primaju plaće) u samostalnu djelatnost, odnosno drugačijom strukturom novih aktivnih generacija od onih koje izlaze iz aktivnosti. U klasi "vlasništva" skriva se, dakle, značajna količina dohotka od rada (poduzetnička naknada i pomažući članovi obitelji). Načelno se taj problem može umanjiti tako da se ostvarenim plaćama pridoda obračunska vrijednost prosječne plaće za samostalne poduzetnike i pomažuće članove (iako je to u praksi povezano s veliki problemom sakupljanja podataka). Bez obzira preciznije ili manje precizno izračunata kao mjera raspodjele stopa plaća u suvremenom društvu ima važno ograničenje da ne uzima u obzir činjenicu da sve veći broj domaćinstava (nesamostalno) zaposlenih ima udjela i u dohotku od "vlasništva" (kamata, dionica, imovine, pa sve do raznih sustava sudjelovanja uposlenih u profitu poduzeća) i da model raspodjele s dvije odvojene klase sve manje odražava stvarnost. Bez obzira na ograničenja visina takve "dopunjene" stope plaća u suvremenim kapitalističkim gospodarstvima iznosi oko 80 %, što je samo za sebe dovoljno izražajno. Od ostalih 20 % veći dio otpada na prihode od vlasništva kao što su kamate, najamnine i sl., a na pravu poduzetničku dobit (profit u užem smislu) otpada oko 8 % nacionalnog dohotka (pri čemu još treba odbiti obračunsku vrijednost kamata na vlastiti kapital). Periodične promjene stope plaća, naravno, nisu isključene. Tako funkcionalna raspodjela reagira vrlo osjetljivo na tipična konjunkturna kretanja. U fazi recesije je stopa plaća redovito viša jer se profit kao osjetljivija kategorija puno brže smanjuje od plaća, odnosno u fazi oporavka najprije rastu profiti, a stopa plaća se smanjuje. Pri takvom smanjenju stope plaća govoriti o pogoršanju odnosa u raspodjeli u stvari predstavlja "kratkovidnost". Za personalnu raspodjelu slikoviti prikaz neravnomjernosti (koncentracije) pruža Lorenzova krivulja. Statistički se materijal najprije grupira u razrede prema visini 129

dohotka, a zatim se za svaki razred odredi koliki je udio pripadnika razreda u ukupnom broju obuhvaćenih osoba i koliki dio od ukupnog dohotka otpada na njih. Kumuliraju li se vrijednosti udjela od razreda do razreda dobiva se geometrijski prikaz (ordinata: dohodak, apscisa: osobe) krivulje personalne raspodjele dohotka (slika 5). Pri tome se krivulja (a) odnosi na bruto dohodak, a (b) na raspoloživi (neto) dohodak. Na krivulji se, dakle, može očitati koliki dio osoba prisvaja koliki dio dohotka. U slučaju ravnomjerne raspodjele na određeni postotak osoba otpadao bi isto toliki postotak ukupnog dohotka, odnosno Lorenzova krivulja poklapala bi se s pravcem od 45o. Kako u stvarnosti redovito postoji neravnomjerna raspodjela, Lorenzova krivulja tvori s pravcem od 45o veće ili manje polje nejednakosti (N) koje se nakon sekundarne raspodjele (državne preraspodjele) smanjuje (do krivulje b).

Slika 5: Lorenzova krivulja

Stupanj neravnomjernosti mjeri se odnosom između površine polja nejednakosti (N) i trokuta 0PD'. Računski se izražava kao koeficijent koncentracije koji se može kretati od 0 do 1: što je bliži 1 veći je stupanj koncentracije. Pri tome ne smije se zaboravit i da se time mjeri samo ukupna raspodjela, pa površina ispod Lorenzove krivulje i koeficijent mogu ostati nepromijenjeni iako se sama krivulja može bitno mijenjati, npr. u području nižih dohodovnih razreda raspodjela može biti ujednačenija (krivulja bliža pravcu 45o), ali istovremeno u višim razredima neravnomjernija. Zato je iscrtavanje same krivulje bitno izražajnije od samog koeficijenta.

130

10.2. PRIMARNA RASPODJELA 10.2.1. Državno određivanje cijena Među mjerama kojima država utječe na primarnu raspodjelu neposredni zahvati u određivanje cijena na tržištu nisu neuobičajeni, iako je jasno da su načelno inkonformni s tržišnim poretkom. Politika uvijek iznova poseže za administrativnim fiksiranjem najviših dopuštenih cijena (koje ipak dozvoljavaju promjenu na niže, no moguće su i potpuno fiksne cijene) nekih za život osnovnih dobara, s izgovorom da se njihovim (umjetnim) pojeftinjenjem poboljšava "socijalni" položaj "stanovništva s najnižim primanjima". Prevedeno u termine politike raspodjele, vrši se (djelomična) korektura raspodjele realnog dohotka u korist (ili barem iznadproporcionalno u korist) primalaca nižih nominalnih dohodaka. Preraspodjeljuje se dakle razlika između tržišne cijene koju bi bilo potrebno platiti bez intervencije i cijene koja je propisom fiksirana. Administrativno fiksirane cijene ostaju nepromjenjive bez obzira na kretanja troškova proizvodnje i kretanje inflacije, sve dok ipak konačno postane neizbježna prilagodba, koja tada izaziva značajne "političke" troškove borbe protiv efekta navikavanja i protiv predbacivanja "protusocijalnog djelovanja". Glavno je pitanje koliko se administrativnim cjenovnim instrumentom doista može dostići željeni cilj raspodjele. Za ilustraciju djelovanja može poslužiti tipičan primjer zakonskog ograničavanja cijene stanarine po kvadratnom metru ispod tržišne cijene (slika 6). Djelovanje takvog limitiranja cijena ponajprije ima učinak na pojavu pretjerane potražnje i nedovoljne ponude (qsqd): po sniženoj cijeni (Pmax) domaćinstva će potraživati više stambenog prostora (qd), dok će istovremeno opasti ponuda (qs) jer će za dio vlasnika nova cijena biti nerentabilna i oni će preusmjeriti upotrebu prostora. Dugoročno se može računati s još većim nedostatkom ponude (qs1qd), budući da će zbog politički

limitiranih

stanarina izostati

i

zamjenske investicije (prosta

reprodukcija) i postepeno će se sa starenjem smanjivati stambena površina u upotrebi.

131

Slika 6: Djelovanje limitiranja cijena

Nadalje ta je mjera povezana sa značajnom količinom "slijepih putnika": smanjene cijene će koristiti i oni stanari koji bi bili sposobni i spremni platiti višu tržišnu cijenu. Za preostalu nezadovoljenu potražnju formira se sivo i crno tržište, gdje posrednici i vlasnici ostvaruju pretjerane naknade pri useljavanju. Pokuša li država i tu intervenirati (npr. obveznim prijavljivanjem, posredovanjem, listama prioriteta), samo se povećavaju birokratski troškovi koje već izaziva nadgledanje cijena. Kako više ne postoje ekonomski poticaji za investiranje, kvaliteta i količina stambenih objekata opada. Državi ostaje jedino mogućnost da pokrene gradnju novih stanova subvencioniranjem ili da se sama uključi u gradnju. To izaziva ogromno opterećenje javnog proračuna i unosi nove probleme u odnosu na politiku poretka. Kod ograničavanja ili subvencioniranja cijena (sve do besplatnog davanja), čak i kad je državna politika stanogradnje uspješna, preostaje problem racionalne alokacije u gospodarstvu. Tražioci primaju lažne cjenovne signale i umjetno jeftinije robe koriste u većoj mjeri nego što to odgovara stvarnim troškovima proizvodnje te robe, odnosno preostaje im veća količina dohotka za kupnju drugih roba koje bi inače bile tražene u manjem obimu (poremećaj relativnog odnosa cijena). U slučaju da treba cijene određenih dobara učiniti "socijalno podnošljivima", očito nije pogodno neposredno cjenovno interveniranje, već prije sekundarna raspodjela dohotka: ugroženim domaćinstvima se mogu neposredno odobriti namjenski novčani 132

transferi. Tržišna cijena na taj način ostaje slobodna, reakcija potražnje je štedljivija upotreba i eventualni prelazak na alternativna dobra, a na strani ponude zbog cjenovnog poticaja raste proizvodnja i inovativnost, te proširuje ponuda uvođenjem substituta.

10.2.2. Indeksiranje plaća u odnosu na cijene Mjera državno propisanog indeksiranja plaća prema cijenama trebala bi djelovati u korist dohodaka od rada na teret profita (funkcionalna raspodjela), i to stabiliziranjem njihove kupovne snage u slučajevima kada se cijene živežnih namirnica iz bilo kojeg razloga povećaju (aspekt realnih dohodaka). Za razliku od administrativne politike cijena, one ostaju slobodne, no poduzeća moraju automatski povećati nominalne plaće u mjeri u kojoj se povećao indeks cijena živežnih namirnica. Tehnički postoji čitav niz načina kako se takvo usklađivanje može provoditi, no uvijek ostaje čitav niz problema sadržanih u samom načelu automatskog indeksiranja. Realna razina i struktura početnih plaća se cementira nezavisno od konjunkturnih kretanja i kretanja produktivnosti rada. Veličina u odnosu na koju se plaće usklađuju predstavlja "potrošačku košaru" čija se veličina i sastav ne može objektivno odrediti, nego predstavlja rezultat političke odluke. Javlja se problem intervala u kojem se usklađivanje obavlja, ali i smjera (istom logikom bi u slučaju smanjenja troškova života trebalo smanjiti plaće). U praksi je usklađivanje uvijek jednosmjerno, prema gore, a politička borba utječe na sve brže potpuno usklađivanje i pri najmanjim promjenama indeksa. Pri promjenama plaća nezavisno o kretanju produktivnosti rada formira se začarani krug: povećani troškovi proizvodnje povećavaju cijene, a one vode automatskom povećanju plaća (built-in-inflator). Jednom kada je proces pokrenut, da bi centralna banka obuzdala takvu samogenerirajuću inflaciju i odgovarajuća inflatorna očekivanja gospodarskih subjekata, mora kvantitativno sve jačim mjerama djelovati u suprotnom smjeru i prihvatiti odgovarajuću sve veću nezaposlenost. Ukoliko je i porezno opterećenje uključeno u indeksiranje radi očuvanja kupovne moći, eventualni pokušaji stabilizacijskog djelovanja fiskalne politike također su osuđeni na propast.

133

10.2.3. Zakonska minimalna plaća Zakonom određena minimalna plaća predstavlja zahvat "vidljive ruke" države u područje cijena na tržištu faktora rada. Bilo tko i bilo gdje da je zaposlen u svakom slučaju mora za sat rada primiti najmanje propisanu plaću. Očito je ta mjera usmjerena na pravedno zadovoljenje nužnih životnih potreba. Međutim da bi se osiguralo da minimalna plaća bude dovoljna za život, trebalo bi propisati i najnižu granicu radnog vremena koje se smije uposliti. Promjene cijena roba, međutim, mijenjaju visinu troškova života, što znači da država radi očuvanja realne vrijednosti minimalne plaće mora pristupiti indeksiranju plaća prema cijenama sa svim problemima koje to uključuje. Za ostvarenje cilja osiguranja zadovoljenja osnovnih egzistencijalnih potreba primjerenija je sekundarna raspodjela jer je preciznija i izaziva manje društvene troškove. Drugi razlog propisivanja minimalnih plaća može biti težnja za korekcijom funkcionalne raspodjele dohotka u korist faktora rada. Međutim u obje verzije nerješiv problem je utjecaj propisane minimalne nadnice na zaposlenost. Ukoliko je propisana plaća pokrivena pripadajućom proizvodnošću rada, zahvat države je nepotreban, a ukoliko je plaća viša od produktivnosti, poslodavci će racionalizirati radna mjesta i otpustiti upravo one radnike kojima se željelo pomoći. Istovremeno znači da će se i šanse za zaposlenje najniže kvalificiranih radnika smanjiti, te ta "socijalna" mjera ima i "protu socijalne" krajnje učinke.

10.2.4. Kolektivno pregovaranje o plaćama Najznačajniji zahvat države u (funkcionalnu) primarnu raspodjelu je da u području tržišta rada pravi iznimku od pravila zakonske zabrane ograničavanja tržišne utakmice. Dozvoljava se posloprimcima i poslodavcima da se organiziraju u kolektivne monopole među kojima se ugovorno utvrđuju cijene rada (bilateralni monopol). Država ne sudjeluje neposredno u pregovorima, no propisuje pravila o tome tko može biti strana u pregovorima, kako pregovori trebaju biti organizirani i teći, i kojih se temeljnih načela pregovarači moraju pridržavati. Nakon toga državni sudovi 134

primjenjuju rezultate kolektivnih pregovora s istom snagom kao da su doneseni u parlamentu, a država može proširiti valjanost odredbi pregovora i na gospodarske subjekte koji nisu članovi udruga koje su sudjelovale u pregovorima. U poglavlju 6.3.2. već je pojašnjeno da tržišno tehnički argumenti opravdanja iznimke od općeg tržišnog poretka u suvremenom razvijenom gospodarstvu nisu više uvjerljivi. Argument koji jedino preostaje za opravdanje dopuštanja kolektivnih monopola na tržištu rada je da predstavljaju doprinos redistribucijskoj politici: u proces (funkcionalne) primarne raspodjele uvodi se korektivni faktor u korist naknada za rad. Može se doista pretpostaviti da će taj faktor djelovati u željenom smjeru, no to ne znači da tržišna kretanja ne bi dugoročno dovela do sličnih odnosa između rada i kapitala i bez kolektivnih monopola. Međutim, važan je i učinak sindikata na raspodjelu ukupne sume plaća unutar grupe posloprimaca. Drugo pitanje su troškovi koje izaziva utvrđivanje cijene rada pregovorima. Tu se ne radi samo o proizvodnim gubicima koje izazivaju sami pregovori ovisno o ponašanju pregovaračkih strana, već o posljedicama koje izazivaju rezultati pregovora. Ukoliko tarifne plaće nadilaze pripadajuću produktivnost poslodavci će nastojati dodatne troškove prevaliti na potrošače povećanjem cijena na tržištu roba, što ugrožava ostvarenje cilja gospodarske stabilnosti. U mjeri u kojoj takvo prevaljivanje ne uspije i povećanje realnih plaća ostvaruje se na teret stupnja sveukupne zaposlenosti faktora rada: posloprimci koji preostaju "unutra" su na dobiti, ali su oni koji preostaju "vani" usprkos socijalnoj zaštiti realno na gubitku. Proračun stope plaća (poglavlje 10.1.2.) skriva ovaj aspekt raspodjele jer udio plaća u nacionalnom dohotku može rasti iako se stupanj zaposlenosti istovremeno smanjuje. U troškove se može ubrojiti i utjecaj povećanja plaća pod pritiskom sindikata na međunarodnu konkurentnost nacionalnog gospodarstva.

135

10.3. SEKUNDARNA RASPODJELA 10.3.1. Oporezivanje Osnovu politike državne preraspodjele u tržišnom gospodarstvu predstavlja personalna sekundarna raspodjela putem javnog proračuna. U njezinu korist govori njezina načelna usklađenost s tržišnim poretkom, kao i mogućnost da se pojedine mjere relativno točno programiraju s obzirom na njihovu usklađenost s ciljevima ekonomske politike. Tu se ponajprije radi o tekućim prihodima budžeta, dakle, o diferencijaciji poreza pri datom volumenu izdataka. Prvi stup na kojem se zasniva porezni sustav je porez na dohodak. Kičma poreza na dohodak je uspostava progresivnih tarifa, kojima se iznadproporcionalno povećava zahvaćanje iz dohotka pri svakom porastu visine dohotka. Ta (neposredna) poreska progresija ne može se pravdati niti jednom drugom poreznom teorijom osim čiste težnje za preraspodjelom (fiskalni interes da država nastoji prikupiti što više poreza dokle god porezni obveznici to mogu podnijeti po načelu "čerupanje guske" može se ispustiti iz rasprave). Kolika će biti efektivna progresija, ovisit će o obuhvatu poreske osnovice. U načelu se tu trebaju na isti način ubrojiti svi dohoci (plaća, kamata, profit...). Što je širi obuhvat poreske osnovice, manje mogu biti poreske stope da bi se prikupila potrebna količina državnih prihoda. Dodatni raspodjeljujući učinak može se ostvariti (štedljivim) odobravanjem ciljanih olakšica koje su u svojoj visini nezavisne od poreske osnovice i od nje se odbijaju. Takva je npr. opća osobna olakšica kao iznos dohotka koji je za svakog pojedinca oslobođen od plaćanja poreza (aspekt sposobnosti doprinosa). Fiksni karakter takvih olakšica utječe da je njihov udio u dohotku sve manji što je dohodak viši, odnosno najviše olakšavaju poresko opterećenje najmanjim dohocima. Nasuprot tom pristupu gdje se oporezuje uvijek samo preostali dio dohotka, određivanje granice oslobođenja nakon koje se oporezuje cjelokupni dohodak nije primjereno politici raspodjele. 136

Porezne olakšice su politički osobito omiljene, no brojnošću i raznovrsnošću slabe efikasnost poreznog sustava, a njihovi preraspodjeljujući učinci postaju teško pregledni. Tijekom proteka vremena javlja se centralni problem progresivnog oporezivanja dohotka, da se pri općem porastu (i nominalnom) dohotka automatski sve veći broj obveznika promiče u više razrede progresije iako se njihov položaj u dohodovnoj piramidi u stvarnosti ne mijenja. Na taj način dolazi do "skrivenog" povećanja poreznog opterećenja koje ne treba parlamentarno odobrenje. Smisao poreske progresije u politici raspodjele je da se dodatno oporezuju samo oni čiji dohodak raste brže od prosjeka, pa bi zato bilo opravdano ugraditi automatsko prilagođavanje progresijskih razreda s općim kretanjem dohotka. Drugi nosivi stup poreznog sustava predstavlja oporezivanje potrošnje dohotka u formi poreza na dodanu vrijednost. Uloga politike preraspodjele je u ovom slučaju da neutralizira regresijski učinak, budući su manji dohoci zbog većeg udjela potrošnje iznadproporcionalno pogođeni. Tome je usmjereno dodatno oporezivanje "luksuznih" dobara (trošarine) koje se nadodaje na opću stopu poreza na dodanu vrijednost. Procjena što je to luksuzno, a što potrebno dobro vrlo je subjektivna, pa se takvo dodatno oporezivanje često vezuje uz proizvode masovne potrošnje da bi se time osigurali dovoljni fiskalni prihodi. Teoretski bi (opće i posebne) poreze na potrošnju bilo moguće i čak poželjno neposredno oporezivati u domaćinstvima budući su oni nosioci oporezivog dohotka, no zbog praktičnih razloga prednost se daje posrednom obliku zahvata kod proizvođača proizvođači plaćaju porez i u cijeni ga prevaljuju na kupce koji tako ostaju stvarno opterećeni porezni obveznici.

10.3.2. Rashodna strana budžeta Pri datoj visini i strukturi poreznih prihoda za neto efekt fiskalne politike raspodjele bitna je vrsta i veličina državnih izdataka. Nije nužno da se jednakost unapređuje već samo zato što se radi o javnoj potrošnji.

137

Neosporni su efekti monetarnih transfera koje država neposredno isplaćuje privatnim domaćinstvima: oni mogu biti ciljano određeni po veličini, vremenskoj frekvenciji i krugu korisnika. Naravno, pretpostavke prava korištenja moraju biti redovito provjeravane da ne bi došlo do rasipanja. Djelovanje indirektnih transfera imaju subvencije, kojima država pojeftinjuje odabrana dobra: proizvođači primaju subvenciju sa zadatkom da je proslijede potrošačima putem snižene cijene (preraspodjela realnog dohotka). Čak i kada je prosljeđivanje sto posto sigurno, subvencioniranje cijena kao instrument politike raspodjele u odnosu na neposredne transfere ima nedostatak da subvencije koriste svi potrošači, nezavisno o visini dohotka kojim raspolažu. Problem se može pokušati riješiti odgovarajućim zatvaranjem tržišta za pojedine potrošače, čime se samo još više komplicira i poskupljuje postupak, te otvara mogućnost zloupotreba. Tako efekt preraspodjele ostaje ograničen samo na one slučajeve pri kojima osobe s manjim dohocima u upotrebi svojih dohodaka iznadproporcionalno potražuju takve robe. Slična dvojba javlja se pri velikom bloku javnih izdataka - kolektivnim dobrima, koje država besplatno (ili ispod stvarne cijene) stavlja na raspolaganje. Razlika je što ti realni transferi (budući da država sama proizvodi ta dobra) u odnosu na subvencioniranje cijena vezuju još veća porezna sredstva. Među realnim transferima, općim državnim funkcijama nije potrebno pripisivati posebnu funkciju u preraspodjeli, osim što je novac za njihovo financiranje prikupljen različitim poreznim opterećenjima. Drugu krajnost predstavljaju državne usluge koje omogućuju ciljane beneficije ovisne o visini dohotka korisnika, kao što su npr. domovi za starije osobe. Između toga prostire se široko područje realnih transfera koje može svatko upotrebljavati (kao što su stadioni, javni promet i sl.) i kojima se djelovanje na raspodjelu može ocijeniti jedino ako se uspije utvrditi stvarna (a ne samo politički reklamirana) učestalost i intenzitet individualnog korištenja. Čak i kada bi se mogao izraditi relativno točan proračun efekta raspodjele, ostaje nedostatak da su beneficije subjektivno znatno manje uočljive u odnosu na individualne monetarne transfere pri istom volumenu državne potrošnje.

138

Konačno kao instrument sekundarne politike preostaje ciljana dodjela javnih kredita pod povlaštenim uvjetima. Oni periodično vezuju velika financijska sredstva, ali fiskalno imaju značajnu prednost da sredstva (najvećim dijelom) nisu trajno izgubljena. Ako dodjela kredita u pravilu slijedi alokacionopolitičke ciljeve, taj se instrument može tehnički relativno jednostavno upotrijebiti u svrhe politike raspodjele. To što se primaoci kredita ne regrutiraju iz redova najsiromašnijih nije dovoljan protuargument, jer se neujednačenost raspodjele dohotka smanjuje i kada se poboljšava položaj srednje klase i malih poduzetnika.

10.3.3. Problem fiskalne incidencije Činjenica da pri porezu na dodanu vrijednost onaj koji plaća porez (proizvođač) nije i onaj koji konačno snosi porezni teret (potrošač kao destinator poreza) je upravo željena od zakonodavca. Međutim, i pri direktnim porezima se ne može isključiti mogućnost pokušaja prevaljivanja poreznog opterećenja i da ti pokušaji pri određenim tržišnim uvjetima mogu biti (potpuno ili djelomično) uspješni. U takvom slučaju se formalna incidencija ne poklapa s efektivnom incidencijom fiskalne mjere. To predstavlja značajno otežanje predviđanja krajnjih efekata politike raspodjele kada uvodi nove ili unosi izmjene u stare poreze. Čak i kada se iz prethodnih iskustava za neku mjeru mogu utvrditi pretpostavke u kolikoj mjeri platioci poreza nisu i stvarni nosioci opterećenja, gotovo je nemoguće ocijeniti kakvi su efekti prevaljivanja na raspodjelu jer su u pravilu raspršeni u raznim stupnjevima gospodarskog procesa. Problem incidencije javlja se isto tako kod beneficiranih državnih izdataka. Kada država ciljanim transferima povećava potražnju domaćinstva za određenim dobrima, konačni učinak ovisit će o elastičnosti ponude, jer kada je ona relativno niska (zbog visoke konjunkture ili monopolskog ponašanja), cijene tih dobara će porasti. U visini porasta cijena prevaljeni državni transferi dodatno povećavaju dohodak ponudilaca iako to nije bila nakana nosilaca ekonomske politike.

139

10.3.4. Državno zaduživanje Metoda države da (privremeno) poveća prihodnu stranu zaduživanjem na tržištu kapitala osim konflikta s ciljevima stabilnosti (poglavlje 6.2.3.1.) i rasta (crowding out) može stvarati probleme i na području raspodjele. Radi se o intertemporalnoj preraspodjeli dohotka. To znači da za pravi efekt kreditnog zaduženja na raspodjelu treba promatrati u svezi s intertemporalnom distribucijom korisnosti javne potrošnje financirane na taj način. Ukoliko se radi o investicijama koje će svoje pozitivne efekte iskazivati u kasnijem razdoblju i biti na korist budućim poreznim obveznicima, radi se o pravednoj preraspodjeli tereta investicije na stvarne korisnike. Kreditno financiranje kamatama poskupljuje državnu investiciju, no uzme li se u obzir da će investicije (npr. u infrastrukturu) utjecati na povećanje društvenog proizvoda, znači da će se bez povećanja poreznih stopa ostvarivati povećani priliv u proračun u budućim razdobljima u kojima i slijedi otplata kredita. Ukoliko se nasuprot tome radi o kreditnom financiranju tekućih troškova funkcioniranja države, radi se o neovlaštenom zadiranju u dohodak budućih generacija i ne može se ničim opravdati.

10.3.5. Socijalno osiguranje Svaka briga o socijalnoj "sigurnosti" u budućem razdoblju u svezi je s intertemporalnom preraspodjelom dohotka: u mjeri u kojoj se građani odriču utrošiti dio tekućeg dohotka u neposrednu potrošnju, ostvaruju pravo ostvarivanja dodatnog dohotka u slučaju nastupanja rizika u budućem razdoblju (mirovina u starosti, naknada plaće u slučaju bolesti i sl.). Promatrano dugoročno socijalno osiguranje dovodi do uravnoteženja raspodjele životnog dohotka pojedinca tijekom vremena. Promatrano u jednom trenutku, umanjuje opći stupanj nejednakosti raspodjele dohotka, jer osobe koje ne mogu raditi ili zbog drugih rizika trpe smanjenje dohotka, primaju naknadu iz bruto dohodaka ostalih domaćinstava (putem fondova socijalnog osiguranja).

140

Naravno pojedinac ne može sam sebi preraspodjeljivati dohodak za radno pasivno razdoblje djetinjstva. Tu dolazi do preraspodjele dohotka među generacijama: djeca za koju danas brinu obitelji (ili porezni obveznici) kada odrastu odvajati će dio svog dohotka (kao roditelji ili porezni obveznici) za odgoj buduće generacije. Socijalno osiguranje se u pogledu ujednačavanja rizika ne razlikuje od privatnih osiguranja. Osobita komponenta politike raspodjele očituje se u tome što je sudjelovanje prisilno za određeni krug osoba. Osoba koja potpada pod obvezno osiguranje ne može po nahođenju birati način na koji želi osigurati egzistenciju u budućnosti, već je prisiljena periodično uplaćivati doprinose (premiju osiguranja) koja je određena jednako za sve osobe koje ostvaruju istu razinu bruto dohotka. Na taj način za jednu te istu stvarnu (ili monetarnu) uslugu neki plaćaju više od drugih, nezavisno o individualno višem ili nižem faktoru rizika, što dodatno pridonosi ujednačavanju raspodjele dohotka u društvu. Ipak karakter osiguranja se zadržava činjenicom da se novčane naknade u osiguranom slučaju razlikuju ovisno o visini uplata doprinosa u prethodnim razdobljima (naknade za nezaposlenost ili bolovanje, invalidnine i mirovine i sl.). Dodatna komponenta interpersonalne preraspodjele dohotka unutar kruga obveznog osiguranja je pravo besplatnog osiguranja članova porodice uplatioca osiguranja (što kod privatnih osiguranja ne postoji).

10.3.6. Horizontalna preraspodjela Iako redistributivna politika sekundarne raspodjele u odnosu na politiku poretka ima značajne prednosti pred državnim zahvatima u primarnu raspodjelu, ona ipak ima značajna ekonomska ograničenja. Ona ne izaziva samo "troškove" u obliku veličine raspodijeljenih sredstava i održavanja birokratskog aparata prikupljanja i raspodjele sredstava, već je bitno uzeti u obzir i prilagodbu ponašanja ekonomskih subjekata koja izaziva gubitke efikasnosti. Oni koji su preraspodjelom pogođeni prilagođavaju ponašanje na način da nastoje izbjeći, zaobići ili prevaliti porezna opterećenja. Prilagodba ponašanja na strani korisnika beneficija nameće egalitarno orijentiranoj politici problem dileme samarićana. Oduzimanje i davanje bez naknade uvijek nosi sa

141

sobom problem nedostatka ekonomske stimulacije pojedinaca koja je bitan preduvjet gospodarskog napretka. Međutim, nije rečeno da državna preraspodjela predstavlja redistribuciju dohotka od bogatih siromašnima, kako se to brzopleto može zaključiti iz samih načela preraspodjele. U praksi se vrlo često radi o horizontalnoj preraspodjeli koja se odvija unutar jednog te istog razreda dohotka. Ukupni obim sredstava koja se preraspodjeljuju je toliki da ne postoji dovoljno primatelja tako visokih dohodaka da bi samo viši dohodovni razredi mogli nositi čitav teret, pa se sve više sredstava mora prikupljati od primalaca srednjih i niskih dohodaka koji bi u stvari trebali biti primaoci u preraspodjeli. Jednostavno rečeno, što država jednom rukom daje, drugom uzima, a pri tome se sve više gubi kontrola efikasnosti preraspodjele.

10.4. RASPODJELA IMOVINE 10.4.1. Oporezivanje nasljeđivanja U usporedbi s periodičnom distribucijom dohotka, raspodjela imovine je po prirodi rezistentniji čimbenik. Intertemporalno promatrano prijelaz imovine s generacije na generaciju odvija se pravnim institutom nasljeđivanja (ili poklanjanja), koje nije povezano niti s potrebama, niti s doprinosom stvaranju. Iako se oporezivanje vezuje uz sekundarnu raspodjelu, u svezi s raspodjelom imovine cilj nije oduzimanje u korist fiskusa ("sunasljeđivanje" države), već prije svega da se pravilno podešenim porezom na nasljeđivanje stvori poticaj da se velika nasljedstva (zbog prednosti ušteda poreza) raspodjele na što veći broj nasljednika. To znači da je poželjno tako formulirati porez da njegovo opterećenje opada s povećanjem broja nasljednika. Na visinu poreza može utjecati ne samo veličina nasljedstva, već i veličina imovine koju nasljednik već posjeduje. Kod samostalnih poduzetnika i privatnih poduzeća u svezi s porezom na nasljedstvo javlja se problem konkurentnosti u odnosu na društva kapitala koja ostaju 142

nedirnuta pri promjenama generacija. Zbog toga su u slučajevima nasljeđivanja poslovne imovine poželjne povlaštene stope oporezivanja. Raspodjeljujući utjecaj poreza na nasljeđivanje odnosi se u prvom redu na više razrede veličine imovine, djelujući na ublažavanje piramide raspodjele imovine. Međutim ta mjera djeluje vrlo sporo jer je izmjena generacija dugoročan proces u kojem se uglavnom prenosi akumulirana imovina iz niza tekućih dohodaka.

10.4.2. Tekuće oporezivanje imovine Za nominalni porez na imovinu je pojedinačna veličina imovine samo osnovica, a ne izvor poreza. Porez mora biti tako određen da se može podmirivati dijelom tekućih prihoda koje može ta imovina donositi. Na taj način cilj nikako nije smanjenje imovine. Ovisno o visini izuzeća od porezne obveze manje imovine su relativno zaštićene, odnosno i pri proporcionalnom porezu ostvaruje se indirektna progresija. Na taj način se usporava rast velikih imovina u odnosu na male, a to je osnovni cilj politike raspodjele. U suvremenim gospodarstvima porez na imovinu udaljava se sve više od prvobitnog koncepta osobne povezanosti, budući se prevladavajući dio porasta odnosi na imovinu društava kapitala. Ograničenje poreza na imovinu predstavlja i njegova konjunkturna nefleksibilnost, jer su njegovi iznosi nepromjenjivi i u razdobljima kada imovina ne uspijeva ostvariti nikakve prinose (što je osobito opterećenje za male poduzetnike). Konačno treba prokomentirati i tezu da porez na imovinu predstavlja nadopunu porezu na dohodak da bi se dohoci od imovine više opteretili od dohodaka od rada. Pri tome se očito polazi od toga da dohoci od imovine nastaju "bez truda", iako je imovina često rezultat dugogodišnjeg usmjeravanja štednje izdvojene od plaće za rad. Bez obzira na to, takva argumentacija sve više gubi na značaju što je vlasništvo imovine u gospodarstvu raspršenije.

143

10.4.3. Privatizacija Privatizacija državnog vlasništva može se promatrati i kao mjera da se u skladu s ciljevima politike raspodjele povećava privatna imovina. Ova mjera djeluje brzo, no po svojoj prirodi je takva da je ograničena na jednokratni akt. Dodatno ograničenje te mjere predstavlja činjenica da se privatizira u prvom redu poslovna imovina, odnosno poduzeća (i udjeli u poduzećima) koji se mogu dijeliti jedino u obliku dionica. Cilj je dakle da se imovina disperzira i da se beneficiraju niski imovinski razredi. Konačni efekt ovisit će o situaciji na tržištu, no velika je vjerojatnost da će takvi mali dioničari, koji to nisu postali svojom voljom i svojim ulaganjima, nastojati dionice pretvoriti u neki drugi oblik imovine i da će se imovina ponovo koncentrirati.

10.4.4. Povlaštena štednja Instrument državnog poticanja štednje orijentiran je na ne potrošačku prenamjenu dijela periodičnih dohodaka. Služi se sekundarnom preraspodjelom, bilo na strani državnih prihoda - poreznim olakšicama, bilo na strani državnih rashoda - transferima (premijama). Mjera se provodi prvenstveno u nižim dohodovnim razredima, pri čemu najviši stimulirani iznos po razdoblju mora biti ograničen, a štednja dugoročno vezana. Najpoznatiji i najčešći oblik takvog poticanja štednje je stambena štednja kojoj je cilj da što veći broj osoba dostigne mogućnost kupnje vlastitog stana. Dodatni efekti povećanja štednje za nacionalno gospodarstvo se očituju u djelovanju na smanjenje inflacije i povećanje rasta. Nedostatak međutim predstavlja značajan broj "slijepih putnika" koji bespotrebno opterećuju državni budžet.

10.4.5. Dodjela javnih kredita Dodjela

kredita

pod

povlaštenim

uvjetima

prvenstveno

je

namijenjena

neposrednom investiranju u poslovne aktivnosti. Imovinska, odnosno dohodovna granica osoba na koje je usmjerena mjera, naravno, mora biti viša nego što je to slučaj 144

s povlaštenom štednjom. Mjera je usmjerena na povećanje stvaranja privatnog kapitala, a svojom usmjerenošću na individualne poduzetnike istovremeno sudjeluje u ostvarenju ciljeva politike tržišne utakmice i strukturne politike. Budući se radi samo o ograničenom subvencioniranju kamata uz poštivanje pravila tržišta kapitala, u skladu je s politikom poretka.

145