กฎหมายมหาชน 2

กฎหมายมหาชน -๒-

กฎหมายมหาชน

1

___________________________________________________________________________________________________

กฎหมายมหาชน 8. สิทธิเสรีภาพของประชาชน 8.1 แนวความคิดที่วาดวยสิทธิเสรีภาพของประชาชน ■ สิทธิ มีความหมายเปนสองนัย คือ สิทธิทางกฎหมาย (POSITIVE RIGHTS) และสิทธิทางศีลธรรม (MORAL RIGHTS) ■ สิทธิทางกฎหมาย ไดแกอํานาจหรือประโยชนที่กฎหมายรับรอง และ คุมครอง ■ สิทธิทางศีลธรรม เปนสิทธิที่เกิดจากความรูสึกนึกคิดของคนทั่วไปวา วิถีทางที่ถูกตองและเปนธรรมในกรณีหนึ่งกรณีใดควรเปนอยางนั้นอยางนี้ แตวิถีทางที่ถูกตองและเปนธรรมในกรณีนั้นๆ อาจยังไมมีกฎหมายรับรอง คุมครอง หรือบังคับใหการเปนไปตามสิทธิดังกลาวนั้น ■ แนวความคิดที่วาดวยสิทธิเสรีภาพของประชาชนมีกําเนิดหรือที่มาจาก แนวความคิดในเรื่องสิทธิธรรมชาติที่เปนแนวความคิดทางการเมืองหรือ ปรัชญาทางการเมืองของชาวตะวันตก สาระสําคัญโดยยอของ แนวความคิดในเรื่อง “สิทธิธรรมชาติ” ที่วามนุษยทั้งหลายเกิดมาเทาเทียม กัน มนุษยมีสิทธิบางประการที่ติดตัวมาแตกําเนิด สิทธิดังกลาว ไดแก สิทธิ ในชีวิต เสรีภาพในรางกาย สิทธิในทรัพยสิน และความเสมอภาค ■ มีผูเปนวาความมุงหมายที่แทจริงของนักปรัชญา หรือนักคิดทาง การเมืองซึ่งเสนอแนวความคิดในเรื่อง “สิทธิธรรมชาติ” ก็เพื่อจํากัดอํานาจ รัฐ หรือ “ผูมีอํานาจปกครองรัฐ” ดังนั้น ความหมายดั้งเดิมของสิทธิเสรีภาพ ของประชาชนก็คือสิทธิในการจํากัดอํานาจรัฐนั่นเอง ■ สิทธิในการจํากัดอํานาจรัฐแตเดิมไดแก สิทธิในชีวิต เสรีภาพในรางกาย สิทธิในทรัพยสนิ และความเสมอภาค ตอมาไดขยายความครอบคลุมไปถึง สิทธิอื่นๆ เชน สิทธิที่จะไดรับการคุมครองปองกันในอันทีจ่ ะไมใหถูกจับกุม คุมขังโดยอําเภอใจ และสิทธิที่จะไมถูกลวงละเมิดในเคหะสถานเปนตน ■ แนวความคิดในเรื่องกฎหมายธรรมชาติ (DROIT NATURAL) ไดแก แนวความคิดที่เชื่อวา นอกเหนือไปจากกฎหมายที่รัฐบัญญัติขึ้นแลว ยังมี กฎหมายอีกประเภทหนึ่ง ซึ่งเกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ แตกตางจาก กฎหมายรัฐาธิปตย เพราะวากฎหมายธรรมชาติไมไดเปนขอหามของ อํานาจสูงสุดใด

■ กฎหมายธรรมชาติตามแนวความคิดของโกรติอุส ไดเสนอแนวความคิด สองประการคือ 1. แนวความคิดที่วาดวยสภาวะตามธรรมชาติ 2. แนวความคิดที่วาดวยสัญญาประชาคม ■ แนวความคิดของโธมัส ฮอบสที่วาดวย “สภาวะตามธรรมชาติ” และ “สัญญาประชาคม” เห็นวาพื้นฐานตามธรรมชาติมนุษยนั้นเห็นแกตัว ทํา ใหเกิดสภาวะ “สงครามแบบของคนทุกคนตอทุกๆ คน” ดังนั้นเพื่อแกไข ปญหา มนุษยจึงไดทําสัญญาประชาคม ซึ่งเปนตนกําเนิดของ “รัฐ” และ ที่มาของ “กฎหมาย” และจําเปนตองมีบุคคลหรือกลุมบุคคลเพื่อวาง กําหนดกฎเกณฑบังคับคนในสังคม ■ แนวความคิดของจอหน ล็อค ที่วาดวย “สภาวะตามธรรมชาติ” และ “สัญญาประชาคม” โดยมีความเห็นตางจากฮอบสวา สภาวะตาม ธรรมชาติเปนอิสระและความเสมอภาค เปนสภาวะแหงสันติสุข และ สภาวะนี้ยังอาจทําใหเกิดการละเมิดสิทธิ์ของมนุษยตามธรรมชาติ ดังนั้น การตั้งสัญญาประชาคมก็เพื่อเปนหลักประกันในความมั่นคงแหงสิทธิตาม ธรรมชาติ โดยมนุษยกอตั้งขึ้นมาโดยสละสิทธิเสรีภาพที่เขาเคยมีอยูใน “สภาวะตามธรรมชาติ” บางสวนใหกับองคอธิปตย ■ แนวความคิดของฌอง ฌาคส รุสโซที่วาดวย “สภาวะตามธรรมชาติ” และ “สัญญาประชาคม” ซึ่งมองโลกในแงดีกวาล็อคและตรงกันขามกับฮ อบส โดยรุสโซเห็นวา การที่มนุษยยังคงความเปนอิสระทั้งที่มนุษยยอม สละสิทธิที่มีอยูทงั้ สิ้นโดยปราศจากเงื่อนไขใดๆ ใหกับองคอธิปตย เนื่องจากวาองคอธิปตยประกอบดวยสมาชิกทั้งปวงของประชาคม ■ คําสอนและหลักศาสนามีหลักการที่สงเสริมและสนับสนุนสิทธิเสรีภาพ ของมนุษยในเรื่องความเสมอภาคเทาเทียมกัน ความสํานึกในศักดิ์ศรีของ ความเปนมนุษย และการจํากัดอํานาจของรัฐ ■ กฎหมายรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนในประเทศอังกฤษ ไดแก แมคนา คารตา (MAGNA CARTA) มีสาระสําคัญวาบุคคลใดจะถูกจับกุม คุมขัง ริบทรัพย เนรเทศ หรือถูกลงโทษโดยวิธีการอยางใดหาไดไม เวนแต จะไดรับการพิจารณาอันเที่ยงธรรมจากบุคคลในชั้นเดียวกับเขาและตาม กฎหมายของบานเมือง นอกจากนี้ประเทศอังกฤษยังไดประกาศใช กฎหมายทีมีเนื้อหาสาระเชนเดียวกับแมคนา คารตาอีกหลายฉบับ เชน “The act of Heabeas Corpus” และ “The English Bill of Rights” ■ คําประการศอิสรภาพของสหรัฐอเมริกา เปนคําประกาศที่รับรองถึงสิทธิ ตามธรรมชาติของมนุษย คือสิทธิในชีวิต เสรีภาพและสิทธิในการแสวงหา ความสุข และยืนยันถึงอํานาจของรัฐบาลที่ตองมาจากปวงชน

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

2

___________________________________________________________________________________________________

■ คําประกาศสิทธิมนุษยของพลเมืองชาวฝรั่งเศสมีสาระสําคัญเกี่ยวกับ เสรีภาพ แนวความคิดเกี่ยวกับสังคมการเมือง และแนวความคิดเกี่ยวกับ กฎหมายและความเสมอภาค 8.2 ความหมายของสิทธิเสรีภาพของประชาชนในปจจุบัน ■ สิ่งที่ทําใหแนวความคิดที่วาดวยสิทธิเสรีภาพของประชาชนตาม ความหมายดั้งเดิมเปลี่ยนแปลงไป ไดแก 1. แนวความคิดของลัทธิสังคมนิยมแบบมารกซิสม 2. แนวความคิดในทางสังคมของศาสนาคริสต 3. แนวความคิดในทางเศรษฐกิจสมัยใหม 4. แนวความคิดของลัทธิฟาสซิสมและลัทธินาซี ■ การเปลี่ยนแปลงที่สําคัญของความหมายดั้งเดิมของแนวความคิดที่วา ดวยสิทธิเสรีภาพของประชาชน ไดแก 1. สิทธิเรียกรองตอรัฐ 2. สิทธิในทรัพยสนิ ไมเปนสิทธิเด็ดขาด 3. สิทธิเสรีภาพของกลุมบุคคล เชน สิทธิในครอบครัว ■ สิทธิเสรีภาพของประชาชนในปจจุบัน แยกออกเปน 2 ประการคือ 1. สิทธิทางแพงและทางการเมือง a. มาตรา 5 แหงอนุสัญญาระหวางประเทศวาดวยการ จัดการเลือกปฏิบัติในทางเชื้อชาติทุกรูปแบบ b. ปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน c. รัฐธรรมนูญ 2. สิทธิทางเศรษฐกิจและสังคม a. กฎบัตรแอตแลนติค b. สิทธิทางเศรษฐกิจและสังคมตามที่กําหนดไวใน ปฏิญญาสากลวาดวยสิทธิมนุษยชน c. ปฎิญญาสหพันธแรงงานระหวางประเทศ ■ การคุมครองสิทธิทางเศรษฐกิจและทางสังคมของประชาชนไดแก 1. การคุมครองสถานะในการทํางาน 2. สิทธิเสรีภาพในการจัดตั้งสหภาพแรงงาน ■ แตเดิม สิทธิเสรีภาพของประชาชนเปนแนวความคิดทางการเมือง ซึ่ง อาจสรุปไดวา สิทธิเสรีภาพสวนหนึ่งของบุคคลนั้น รัฐมีพันธะที่จะตองงด เวนไมสอดแทรกเขาไปเกี่ยวของ สิทธิดังกลาวในปจจุบันเรียกวา “สิทธิทาง แพงและทางการเมือง” ในขั้นตอมา แนวความคิดของลัทธิสังคมนิยมมารกซิสม แนวความคิดทางสังคมของศาสนาคริสตและแนวความคิดของลัทธิ

เศรษฐกิจสมัยใหม ทําใหแนวความคิดดั้งเดิมของสิทธิเสรีภาพของ ประชาชนเปลี่ยนแปลงไป “สิทธิเรียกรองตอรัฐ” ที่จะจัดหลักประกันใหแก ประชาชนเพื่อใหสามารถดํารงชีพอยูไดอยางนอยตามมาตรฐานขั้นต่ํา สิทธิดังกลาวนี้เรียกวา “สิทธิทางเศรษฐกิจและสังคม”

9. การควบคุมการใชอํานาจนิติบัญญัติ 9.1 ขอจํากัดของการใชอํานาจนิตบิ ัญญัติ ■ อํานาจนิติบัญญัติมีขอจํากัดตามหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตย ไมมีองคกรใดจะใชอํานาจโดยอิสระโดยปราศจากการควบคุม เวนแต องคกรนั้นจะเปนองคกรเผด็จการ ดังนั้นการควบคุมการใชอํานาจนิติ บัญญัติตองดําเนินการโดยองคกรที่เหมาะสม ทั้งในดานความรู ความสามารถและในดานรากฐานทางระบบประชาธิปไตย ■ การใชอํานาจนิติบัญญัติมีขอบเขตจํากัดตามหลักการพื้นฐานการ ปกครอง และตามหลักการพิทักษสิทธิพื้นฐานของประชาชน ขอบเขตของ การใชอํานาจนิติบัญญัติอาจะมีกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ กฎหมายลาย ลักษณอักษร และหลักกฎหมายทั่วไป ■ อํานาจนิติบัญญัติมีขอบเขตจํากัดโดย 1. การประกาศใชกฎหมาย 2. ผลยอนหลังแหงกฎหมาย 3. ความเคลือบคลุมของบทบัญญัติแหงกฎหมาย ■ กลไกสําคัญที่ใชควบคุมอํานาจขององคกรคือกฎหมาย หรือรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะกําหนดอํานาจหนาที่ขององคกรไว นอกจากนี้ กลไกควบคุมการใช อํานาจนิติบัญญัติอีกประการหนึ่งคือ สิทธิและเสรีภาพของประชาชน และ ความเสมอภาคกันในกฎหมาย 9.2 วิธีการควบคุมมิใหกฎหมายขัดตอรัฐธรรมนูญ ■ วิธีการควบคุมมิใหกฎหมายขัดตอรัฐธรรมนูญ ควบคุมจาก • การควบคุมโดยฝายนิติบัญญัติ • การควบคุมโดยฝายตุลาการ • การควบคุมโดยฝายองคกรพิเศษ ■ การควบคุมมิใหกฎหมายขัดตอรัฐธรรมนูญโดยฝายนิติบัญญัติ อาจ กระทําได 4 วิธีคือ 1. การควบคุมโดยกระบวนการตรากฎหมาย 2. การควบคุมโดยบังคับใหมีการปรึกษา 3. การควบคุมโดยการยับยั้งการออกกฎหมาย

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

3

___________________________________________________________________________________________________

4. การควบคุมโดยการตีความบทบัญญัติแหงกฎหมาย ■ การควบคุมมิใหกฎหมายขัดตอรัฐธรรมนูญโดยฝายตุลาการ เปนการ ควบคุมโดยศาลซึ่งเปนการควบคุมโดยองคกรภายนอก ■ การควบคุมการใชอํานาจนิติบัญญัติโดยองคกรพิเศษคือ การจัดใหมี องคกรหนึ่งเปนผูพจิ ารณาปญหากฎหมายขัดกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งศาลปกติ ทั่วไปจะพิจารณาปญหานี้ไมไดเพราะอาจเปนปญหาทางการเมือง จําเปนตองจัดตั้งองคกรพิเศษที่มีความเปนกลางมีความรูความสามารถ และมีอิสระในการพิจารณาโดยไมยอมใหอิทธิพลใดเขามาแทรกแซง องคกรพิเศษนั้นอาจไดแก คณะกรรมการตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เปนตน 9.3 ผลของกฎหมายที่ขัดหรือแยงกับรัฐธรรมนูญ ■ ระบบการพิจารณากฎหมาย แบงออกเปนสองระบบคือ 1. ระบบกระจายอํานาจการทบทวนทางกฎหมาย 2. ระบบรวมศูนยอํานาจการทบทวนทางกฎหมาย ■ ระบบกระจายอํานาจการทบทวนทางกฎหมาย ใหศาลธรรมดาเปนผู วินิจฉัยการพิจารณาจะดําเนินไปอยางคดีทั่วๆ ไป การเขาไปดําเนินการ มากไปจะขัดตอระบบประชาธิปไตยอยางแจงชัด ระบบนี้ยังกอใหเกิดความ ไมแนนอนและเปนภาระแกศาลใหตองวินิจฉัยซ้ําๆ กัน ในระบบคอม มอนลอว ซึ่งมีหลักการยึดถือบรรทัดฐานอยูสูง ปญหานี้อาจบรรเทาไดบาง แตประเทศที่ใชระบบประมวลกฎหมาย ปญหานี้จะยุงยากมาก ■ ระบบรวมศูนยอํานาจการทบทวนทางกฎหมาย ตุลาการรัฐธรรมนูญ หรือศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจมาก จึงมีการจํากัดตัวผูมีสิทธิเสนอเรื่องให องคกรนี้พิจารณา เรียกวา วิธีพิจารณาโดยตั้งเปนคดี ดังนั้นจะมีการ พิจารณาขอกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือไม องคกรของรัฐตองพิจารณากอน เสนอใหตุลาการรัฐธรรมนูญ ■ ปญหาวาการพิพากษาวากฎหมายขัดตอรัฐธรรมนูญแลวจะมีผล ยอนหลังไปเมื่อใดหรือจะไมมีผลยอนหลังหรือจะเริ่มถือวากฎหมายนั้นใช ไมไดตั้งแตจุดใด ยังเปนปญหายุงยากทางนิติศาสตร 9.4 การมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรอง ■ ทุกประเทศจําเปนตองจัดใหมีกฎหมายลําดับรอง ทั้งนี้เพื่อใหสามารถใช กฎหมายนั้นบังคับไดทันตอการแกไขสถานการณที่กระทบตอสิทธิและ ประโยชนของประเทศและสามารถกําหนดมาตรการที่เหมาะสมกับกรณี ■ เหตุผลในการออกกฎหมายลําดับรองไดแก 1. รัฐสภามีงานมากมาย เวลาจึงเปนเงื่อนไขบังคับใหรัฐสภา ทํางานในสวนที่สําคัญกอน

2. กฎหมายหลายเรื่องเกี่ยวกับปญหาทางเทคนิค เมื่อปญหาไม เกี่ยวกับทางการเมืองจึงมีการมอบอํานาจกันไป 3. ถากฎหมายบัญญัติตายตัวทําใหยากในการแกไข การออก กฎหมายลําดับรองเปนวิธีทําใหกฎหมายยืดหยุนไดงาย 4. ภาระรีบดวนในหลายกรณีกระทบถึงประโยชนของชาติ ใน สภาพเชนนี้ไมอาจมีการประชุมรัฐสภาไดทันที 5. สามารถใหมีการกําหนดมาตรการตางๆ ตามความเหมาะสม แหงเรื่องไดวาควรเปนเชนไร ■ โดยหลักการ ผูที่ไดรับมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรอง จะไดแก องคกรที่ขึ้นตรงตอรัฐบาลตามสายบังคับบัญชาตามลําดับชั้น เชน กระทรวง ทบวง กรมตางๆ หากผูรับมอบอํานาจใชอํานาจไปในทางที่ไม เหมาะสม รัฐสภาสามารถดําเนินการใหรัฐบาลรับผิดชอบโดยตรง ■ วิธีการมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรองจะกําหนดไวในกฎหมาย แมบท โดยระบุวาองคกรใดจะมีสิทธิออกกฎหมายลําดับรองประเภทใด การมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรอง ควรมอบใหแกองคกรที่ผูมอบ อํานาจสามารถควบคุมได เพราะจะตองรับผิดชอบรวมดวย ซึ่งอาจเปน ความรับผิดชอบทางกฎหมาย หรือทางการเมืองก็ได ■ ประเภทของกฎหมายลําดับรอง ไดแก • พระบรมราชโองการ • พระราชกฤษฎีกา • กฎกระทรวง • ประกาศกระทรวง • กฎหมายทองถิ่น ■ การมอบอํานาจใหออกกฎหมายลําดับรอง จะกําหนดไวในกฎหมาย แมบทโดยชัดแจงวาองคกรใดจะมีสิทธิออกกฎหมายลําดับรองประเภทใด ■ การมอบอํานาจตอ (SUB-DELEGATION) เปนไปตามแนวคิดของนัก กฎหมายแตละประเทศ ในกฎหมายปกครองของไทยยังไมมีขอยุติ เชน กฎกระทรวงฉบับที่ 9 พ.ศ.2522 ออกตามความใน พรบ.อาวุธปน เครื่อง กระสุนปน วัตถุระเบิด ดอกไมเพลิงและสิ่งเทียมอาวุธปน พ.ศ.2490 9.5 การควบคุมการออกกฎหมายลําดับรอง ■ กฎหมายลําดับรองเปนการใชอํานาจนิติบัญญัติอยางหนึ่ง ฉะนั้นจึงมี ขอบเขตเชนเดียวกับขอบเขตของการใชอํานาจนิติบัญญัติโดยทั่วไป ■ กฎหมายอาจกําหนดขั้นตอนในการออกกฎหมายเพื่อใหบรรลุ วัตถุประสงค มีอยูหลายวิธีเชน

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

4

___________________________________________________________________________________________________

1. การออกกฎอาจใหเปนอํานาจผูหนึ่ง แตกอนการออกจะตอง ปรึกษากับอีกองคกรหนึ่งเสียกอน 2. การออกกฎหมายบางประเภทมีการกระทบตอเอกชนสูง สมควรมีการรับฟงความคิดเห็นเสียกอน 3. กําหนดใหมีการประกาศแพรหลายและจัดใหมีหลักฐานแนนอน ■ ในอังกฤษไดใหรัฐสภามีวิธีการควบคุมการออกกฎหมายลําดับรองออก ขัดกับกฎหมายแมบทโดยวิธีเรียกวา การวางไวตอรัฐสภา (Laying Before Parliament) โดยมีการกําหนด 3 ประเภท ไดแก 1. การวางปกติ – กําหนดให พรบ.ดังกางมีผลบังคับตามที่กําหนด โดย พรฎ. จะออกเมื่อใดก็วางไวที่รัฐสภา 2. การวางเพื่อพิจารณาวาจะยกเลิกหรือไม - กฎหมายใชบังคับ ตามปกติแตตองใหวางไวตอสภาทั้งสองตั้งแตขณะใชบังคับเพื่อ สภาตรวจดูวากฎหมายนั้นออกถูกตองหรือไม 3. การวางเพื่อใหไดรับความเห็นชอบ – จะสงรางกฎหมายไปกอน ถามีผูสนใจก็ยกเปนมติในสภา

10. หลักทั่วไปแหงกฎหมายปกครอง 10.1 ความรูทัวไปเกี่ยวกับกฎหมายปกครอง ■ ประเทศไทยไดเริ่มศึกษากฎหมายปกครองมากวา 50 ปแลว แตยังไม พัฒนาไปไกลเทาที่ควร เพราะนักกฎหมายในประเทศไทยใหความสนใจกับ กฎหมายปกครองนอย ประกอบกับยังไมมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นเพื่อ ทําหนาที่พิจารณาคดีปกครอง จึงทําใหนักกฎหมายไทยมองไมเห็น ลักษณะดีเดนของกฎหมายปกครอง ■ รัฐที่เปนเอกราชตองมีอํานาจอธิปไตย และการใชอํานาจอธิปไตยก็ตอง มีกฎเกณฑและมีขอบเขต เพื่อที่จะไมกระทบกระเทือนตอสิทธิและ ประโยชนของประชาชน ■ มองเตสกิเออ ไดใหคําอธิบายในเรื่องอํานาจอธิปไตยในหนังสือ “เจตนารมณแหงกฎหมาย” วา 1. อํานาจที่จะตรากฎหมายใชบังคับ เรียกวา อํานาจนิติบัญญัติ 2. อํานาจที่จะปฏิบัติการใหเปนไปตามกฎหมาย เรียกวา อํานาจ บริหาร 3. อํานาจที่จะวินิจฉัยขอพิพาท เรียกวา อํานาจตุลาการ ■ เมื่อพิจารณาอํานาจหนาที่ของฝายบริหาร สามารถแยกออกไดเปน 2 ประการคือ 1. อํานาจหนาที่ในฐานะเปนรัฐบาล 2. อํานาจหนาที่ในฐานะที่เปนฝายปกครอง

■ อํานาจหนาที่ที่สําคัญของฝายปกครองนั้นไดแก การบริการสาธารณะ (PUBLIC SERVICE) ที่เปนงานประจํา ทั้งนี้ เพื่อตอบสนองความตองการ ของประชาชนซึ่งจายเงินที่เรียกวา “ภาษี” ใหแกรัฐ ■ ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย ฝายปกครองกับประชาชนมี ความสัมพันธใกลชิดกันมาก ฝายปกครองจะปฏิบัติหนาที่ภายในขอบเขต ที่กฎหมายกําหนด สวนประชาชนก็ตองเคารพกฎหมาย 10.2 ลักษณะที่สาํ คัญของกฎหมายปกครอง ■ ทางการศึกษาไดจําแนกประเทศที่ถือลัทธิกฎหมายเปนสองระบบใหญๆ คือ 1. ประเทศที่ถือระบบกฎหมายโรมัน 2. ประเทศที่ถือระบบกฎหมายแองโกล แซกซอน ■ ประเทศที่ถือระบบกฎหมายโรมันใหความสําคัญอยางสูงตอกฎหมาย ลายลักษณอักษร จึงใหอํานาจแกฝายปกครองอยางกวางขวางที่จะบังคับ การใหเปนไปตามกฎหมาย ■ ประเทศที่ถือระบบกฎหมายแองโกลแซกซอน ไมไดแยกหลักกฎหมาย ปกครองออกจากหลักกฎหมายธรรมดา ฝายปกครองอยูภายใตกฎหมาย ธรรมดาและศาลยุติธรรมมีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีที่พิพาทระหวาง เอกชนกับเอกชน และฝายปกครองกับเอกชน ■ จากการอธิบายความหมายของคําวา “กฎหมายปกครอง” ของนัก กฎหมาย อาจสรุปลักษณะสําคัญของกฎหมายปกครองไดดังนี้ 1. กฎหมายปกครองเปนสาขาของกฎหมายมหาชน 2. กฎหมายปกครองวางหลักการจัดระเบียบและวิธีดําเนินการงาน สาธารณะของฝายปกครอง 3. กฎหมายปกครองเปนกฎหมายที่วางหลักความเกี่ยวพันระหว งองคการฝายปกครองดวยกัน และฝายปกครองกับเอกชน ■ ศ.ประยูร กาญจนดุล ไดอธิบายวา บอเกิดหรือที่มาแหงกฎหมาย ปกครองไดแก 1. กฎหมายลายลักษณอักษร 2. จารีตประเพณี 3. คําพิพากษาของศาล 4. ทฤษฎีกฎหมาย 5. หลักกฎหมายทั่วไป ■ การจัดบริการสาธารณะของฝายปกครองเพื่อสนองความตองการของ ประชาชนตองอยูภายในขอบเขตและกฎเกณฑที่กําหนดไวในกฎหมาย ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

5

___________________________________________________________________________________________________

หากฝายปกครองปฏิบัติการใดๆ ไดตามอําเภอใจก็อาจเกิดความไมสงบขึ้น ได นอกจากนี้ยังอาจทําใหเกิดความเสียหายตอสิทธิและประโยชนของ ประชาชนดวย ■ การกระทําในทางปกครอง หมายถึง กิจกรรมที่ฝายปกครองได ดําเนินการไปเพื่อประโยชนของประชาชน ที่อาจจําแนกไดเปนสองประเภท คือ การกระทําฝายเดียว และการกระทําหลายฝาย การกระทําฝายเดียว เชน คําสั่ง และการกระทําหลายฝาย เชน การทําสัญญาระหวางฝาย ปกครองกับเอกชน ■ การกระทําในทางปกครอง เปนการกระทําโดยแสดงเจตนาของฝาย ปกครองแยกออกไดเปน 2 ประการคือ 1. การกระทําแกบุคคลทั่วไป 2. การกระทําแกเฉพาะบุคคลหรือเฉพาะราย ■ การกระทําแกบุคคลทั่วไป คือ การออกคําสั่งบังคับแกบุคคลทั่วไป ปกติ การออกคําสั่งบังคับนี้อาจะเกิดขึ้นจาก • คําสั่งบังคับของฝายนิติบัญญัติ • คําสั่งบังคับของฝายตุลาการ ไดแก คําพิพากษาหรือคําสั่งของ ศาล • คําสั่งบังคับของฝายบริหาร ไดแก • คําสั่งบังคับของพระมหากษัตริย I. พระราชกฤษฎีกา II. พระราชกําหนด III. พระบรมราชโองการ • คําสั่งบังคับของรัฐมนตรีวาการกระทรวง I. กฎกระทรวง II. ประกาศกระทรวง III. ขอบังคับกระทรวง • การกระทําของเจาพนักงานอื่นๆ ■ การกระทําแกเฉพาะบุคคลหรือเฉพาะราย ไดแก 1. การกระทําฝายเดียว A. คําสั่ง B. การอนุญาตใหกระทําการและการยกเวนภาระหรือ หนาที่ C. การกอใหเกิด เปลี่ยนแปลง ระงับซึ่งสิทธิ หรือหนาที่ หรือฐานะในกฎหมาย ไดแก I. การกระทําเกี่ยวกับขาราชการ เชน แตงตั้ง ยาย เลื่อนตําแหนง

II. การกระทําที่เกี่ยวกับเอกชน เชน การจด ทะเบียน การซื้อขายอสังหาริมทรัพย D. การกระทําฝายเดียวชนิดอื่น 2. การกระทําหลายฝาย – เกิดขึ้นเมื่อฝายปกครองทําสัญญาตางๆ กับเอกชน เชน สัญญาจางเหมา ความสัมพันธลักษณะนี้ ไมได ใชหลักกฎหมายมหาชนที่ฝายปกครองมีฐานะเหนือเอกชน เพราะไมสะดวก แตเปนไปตามหลักกฎหมายเอกชน 10.3 การควบคุมฝายปกครองในประเทศไทย ■ ปจจุบันฝายปกครองและประชาชนมีความสัมพันธใกลชิดกันมาก การ ดําเนินการของฝายปกครองจะโดยสุจริตหรือโดยมิชอบก็ตาม อาจ กอใหเกิดความยุงยากไมเรียบรอย และทําใหเสียหายแกประโยชน สาธารณะและเอกชนได ดังนั้นจึงจําเปนตองควบคุม ■ การควบคุมฝายปกครองในประเทศไทยนั้น อาจจําแนกได 4 วิธี ดังตอไปนี้คือ 1. การรองทุกข หรือการอุทธรณเกี่ยวกับการกระทําของเจาหนาที่ ฝายปกครอง 2. การควบคุมฝายปกครองโดยฝายนิติบัญญัติ 3. การฟองเจาหนาที่ฝายปกครองตอศาลยุติธรรม 4. การฟองเจาหนาที่ฝายปกครองตอศาลปกครอง ■ ผลดีของการรองทุกขไดแก • ทําใหประชาชนมีโอกาสแจงหรือรายงานความเดือดรอนตางๆ ใหฝายปกครองทราบเพื่อหาการแกไขไดทันทวงที • ทําใหฝายปกครองในระดับสูงขึ้นไป ไดรับทราบถึงความทุกข ยากเดือดรอนของประชาชน ■ การอุทธรณเปนมาตรการอยางหนึ่งที่กําหนดขึ้นเพื่อใหเอกชนที่เห็นวา ตนไมไดรับความเปนธรรมจากการกระทําการใชดุลพินิจวินิจฉัยของ เจาหนาที่ฝายปกครองชั้นตนมีสิทธิเสนอเรื่องราวตอเจาหนาที่ฝายปกครอง ชั้นสูงขึ้นไปใหพิจาณาอีกครั้งหนึ่ง ■ การควบคุมฝายปกครองโดยฝายนิติบัญญัติเปนไปตามบทบัญญัติแหง รัฐธรรมนูญที่ใหอํานาจแกฝายนิติบัญญัติที่จะควบคุมโดย 1. การควบคุมโดยทางออม A. การตั้งกระทูถาม B. การพิจารณาสอบสวนของคณะกรรมาธิการ I. คณะกรรมาธิการสามัญ – สมาชิก วุฒิสภา ทําหนาที่ตลอดอายุของสภา

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

6

___________________________________________________________________________________________________

II. คณะกรรมาธิการวิสามัญ – สมาชิกสภา หรือมิไดเปนก็ได หมดอายุเมื่อเสร็จสิ้น การพิจารณา C. การเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางใจ 2. การควบคุมโดยตรง – สํานักงานปองกันและปราบปรามการ ทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ หรือ ป.ป.ป. ■ ประเทศสวีเดนไดจัดตั้งสํานักงาน “อมบุดมาน (OMBUDSMAN)” เพื่อ ตรวจสอบการปฏิบัติงานของฝายปกครอง สําหรับในประเทศไทยไมได จัดตั้งเพราะเห็นวา ถึงฝายนิติบัญญัติมีอํานาจควบคุมฝายบริหารได แต ในทางปฏิบัติ ฝายนิติบัญญัติยังมีความผูกพันกับฝายบริหารมา การจัดตั้ง สํานักงานอมบุดมาน อาจจะเกิดลักษณะลูบหนาปะจมูกกันขึ้น ■ กฎหมายมีมาตรการควบคุมเจาหนาที่ของรัฐมิใหสรางความร่ํารวย ผิดปกติไวกันสองประการคือ 1. มาตรา 20 เรื่อง พฤติการณร่ํารวยผิดปกติ 2. มาตรา 23 เรื่อง การแสดงสินทรัพยและหนี้สินตามรายการ วิธีการและเวลาตามที่กําหนด ■ ในสมัยกอน การจะฟองขาราชการนั้น ตองไดรับพระบรมราชานุญาติ เสียกอน ศาลจึงจะรับคดีไวพิจารณา ปจจุบัน เอกชนก็ยอมมีสิทธิฟอ งเจา พนักงานและหนวยงานราชการเปนจําเลยในคดีแพงได รวมทั้งคดีปกครอง ■ การกระทําในในทางปกครอง ซึ่งการใหศาลยุติธรรมมีอํานาจพิจารณา คดีที่เอกชนฟองเกี่ยวกับ การกระทําในทางปกครอง กอใหเกิดวาไม เหมาะสมหลายๆ ประการคือ 1. การใหอํานาจศาลชี้ขาดวา กฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝายนิติ บัญญัติขัดตอรัฐธรรมนูญ หรือฝายปกครองมีคําสั่งไมชอบดวย กฎหมาย เปนการยอมใหฝายตุลาการมีอํานาจควบคุมเหนือ ฝายนิติบัญญัติและฝายปกครอง 2. การดําเนินงานของฝายปกครองมีอยูมากมาย การพิพากษาคดี เกี่ยวกับการกระทําของฝายปกครองจะตองมีความรูความ ชํานาญอยางดี 3. การใหศาลยุติธรรมพิจารณาคดีปกครองโดยใชหลักกฎหมาย เอกชนมาใชบังคับยอมไมเปนการเหมาะสม

■ การบริหารราชการแผนดิน หมายถึง ความพยายามในการที่จะรวมมือ กันปฏิบัติภารกิจตางๆ ของหนวยงานของรัฐที่รัฐพึงดําเนินการใหบรรลุผล ตามเปาหมายที่วางไว ■ ระเบียบบริหารราชการแผนดิน เปนขอตกลงรวมกันทางราชการในการ กําหนดการแบงหนวยงานเพื่อแบงภาระหนาที่ และกําหนดแนวทางปฏิบัติ ตามขอบเขตของอํานาจหนาที่ที่รับผิดชอบเพื่อใหการบริหารงานมี ประสิทธิภาพ และบรรลุผลตามวัตถุประสงค ■ ในสมัยกรุงสุโขทัย การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินแบงเขตการ ปกครองเปนสองสวนคือ • เขตราชธานี – ไดแกเขตเมืองหลวงกรุงสุโขทัย และมีหัวเมือง ชั้นในลอมรอบเรียกวาเมืองลูกหลวง • เขตเมืองพระยานคร – ไดแกหัวเมืองใหญนอกราชธานี ■ ในสมัยกรุงศรีอยุธยา ระยะแรกไดแบงการจัดระเบียบบริหารราชการ แผนดินออกเปน เขตราชธานีและเขตเมืองพระยานคร ตอมาไดปรับปรุง เปนราชการฝายทหารและฝายพลเรือน สวนกลางไดปรับปรุงเปนแบบ จตุสดมภ ไดแก ขุนเวียงหรือเมือง ขุนวัง ขุนคลัง และขุนนา ■ ในสมัยกรุงรัตนโกสินทร การจัดระเบียบบริหารราชการไดจัดให สอดคลองกับนานาอารยประเทศทางตะวันตก โดยบางออกเปนการบริหา ราชการสวนกลางซึ่งแบงสวนราชการออกเปน 12 กระทรวง การบริหาร ราชการสวนภูมิภาคที่จัดแบงเขตการปกครองออกเปนมณฑลเทศาภิบาลที่ ประกอบดวยเมืองตางๆ และการบริหารราชการสวนทองถิ่นที่จัดใหมี หนวยงานในรูปของสุขาภิบาล ■ กฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดินฉบับปจจุบนั คือ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน 2515 11.2 การจัดระเบียบบริหารราชการ ■ การจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลางประกอบดวย 1. สํานักนายกรัฐมนตรี 2. กระทรวง 3. ทบวง 4. กรม 5. หนวยงานอิสระที่มฐี านะเทากรม

11. ระเบียบบริหารราชการแผนดิน 11.1 ความรูเบื้องตนเกี่ยวกับระเบียบบริหารราชการแผนดิน

■ สํานักนายกรัฐมนตรีมีฐานะเปนกระทรวง มีหนาที่เกี่ยวกับราชการทั่วไป ของนายกรัฐมนตรี การทํางบประมาณแผนดิน และราชการอื่น มี

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

7

___________________________________________________________________________________________________

นายกรัฐมนตรีเปนผูบังคับบัญชาสูงสุด มีสวนราชการที่มีฐานะเปนกรมใน บังคับบัญชา แบงไดเปนสองประเภทคือ 1. สวนราชการที่มีหัวหนาหนวยงานขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี 2. สวนราชการที่มีหัวหนาหนวยงานขึ้นตรงตอปลัดสํานัก นายกรัฐมนตรี ■ การจัดระเบียบราชการในกระทรวง แบงออกเปน 1. สํานักงานเลขานุการรัฐมนตรี 2. สํานักงานปลัดกระทรวง (มีฐานะเทียบเทากรม) 3. กรมหรือสวนราชการที่เรียกชื่ออยางอื่น (มีฐานะเทียบเทากรม) ■ ทบวงจัดตั้งโดยถือหลักวา สวนราชการใดโดยสภาพและปริมาณงานยัง ไมเหมาะสมที่จะตั้งเปนกระทรวง ก็ใหจัดตั้งเปนทบวง จะสังกัดหรือไม สังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวงได ■ กรมเปนสวนราชการที่ใหญรองมาจากกระทรวง การจัดตั้ง การยุบเลิก ตองตราเปนพระราชบัญญัติเชนเดียวกับกระทรวง โดยทั่วไป กรมจะแบง สวนราชการออกเปน 1. สํานักงานเลขานุการ 2. กอง 3. แผนก ■ หนวยงานอิสระที่มีฐานะเทากรม ไมสังกัดกับกระทรวงหรือทบวง แตขึ้น ตรงตอนายกรัฐมนตรี ปจจุบันมีอยู 4 หนวยงานคือ 1. สํานักพระราชวัง – มีเลขาธิการสํานักราชวังเปนผูบังคับบัญชา 2. สํานักราชเลขาธิการ – มีราชเลขาธิการเปนผูบังคับบัญชา 3. สํานักงานตรวจเงินแผนดิน – มีเลขาธิการคณะกรรมการตรวจ เงินแผนดินเปนผูบังคับบัญชา 4. ราชบัณฑิตยสถาน – มีนายกราชบัณฑิตเปนหัวหนา แตไมมี อํานาจการบังคับบัญชาเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเพราะ เปนผูทรงคุณวุฒิภายนอก การบริหารงานบุคคลขึ้นอยูกับ รัฐมนตรีวาการกระทรวงศึกษาธิการ ■ การบริหารราชการสวนภูมิภาค จัดระเบียบบริหารราชการออกเปน 1. จังหวัด 2. อําเภอ 3. กิ่งอําเภอ ■ การจัดระเบียบบริหารราชการของจังหวัด แบงออกเปน 1. สํานักงานจังหวัด 2. สวนราชการที่เปนหนวยงานสาขาของ กระทรวง ทบวง กรม

3. สวนราชการที่เปนบริหารราชการสวนกลาง ■ การจัดระเบียบบริหารราชการของอําเภอ แบงออกเปนสองสวนไดแก 1. สํานักงานอําเภอ 2. สวนราชการที่กระทรวง ทบวง กรม ตั้งขึ้น ■ ตําบลประกอบดวยหมูบานรวมกันประมาณ 20 หมูบาน มีกํานันทํา หนาที่ปกครองราษฎรในเขตตําบล ไดรับเงินที่มิใชเงินงบประมาณประเภท เงินเดือนเปนคาตอบแทน สภาพของกํานันจะสิ้นสุดลงเมื่อ • อายุครบ 60 ปบริบูรณ • ตองออกจากผูใหญบาน • ลาออก • ยุบตําบลที่ปกครอง • ผูวาราชการสั่งใหออก • ถูกปลดออก หรือไลออกจากตําแหนง ■ หมูบาน มีหลักเกณฑการจัดตั้งคือ 1. จํานวนคน 200 คนเปน 1 หมูบาน 2. จํานวนบานไมต่ํากวา 5 บาน ■ การจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น แบงออกไดดังนี้ 1. องคการบริหารสวนจังหวัด 2. เทศบาล 3. สุขาภิบาล 4. สภาตําบล 5. กรุงเทพมหานคร 6. เมืองพัทยา 7. หมูบานอาสาพัฒนาและปองกันตนเอง ■ องคการบริหารสวนจังหวัด แบงการราชการออกเปนสามสวนคือ 1. สํานักงานเลขานุการจังหวัด 2. สํานักงานตางๆ ที่องคการบริหารสวนจังหวัดตั้งขึ้น 3. สภาจังหวัด ประกอบดวยสมาชิก ไมมีฐานะเปนนิติบุคคล ■ เทศบาล เปนการจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น ตาม พรบ. เทศบาล พ.ศ.2496 • การจัดตั้งเทศบาล ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงตองกระทําโดยการ ตราเปนพระราชกฤษฎีกา • ประเภทของเทศบาล a. เทศบาลตําบล b. เทศบาลเมือง ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

8

___________________________________________________________________________________________________

•

c. เทศบาลนคร องคประกอบของเทศบาล a. สภาเทศบาล b. คณะเทศมนตรี c. พนักงานเทศบาล

2. สวนราชการมีบทบาทในการบริหารราชการมาก 3. มีปญหาทางปฏิบัติระหวางการบริหารสวนกลางและสวน ภูมิภาค 4. นโยบายของการบริหารราชการอาจไมไดรับการสนองรับ 5. การบริหารราชการสวนทองถิ่นถูกควบคุมใกลชิด

■ สุขาภิบาล เปนการจัดการบริหารทองถิ่นตามนัย พรบ.สุขาภิบาล พ.ศ. 2495 เมื่อทองถิ่นเจริญดีแลวอาจยกฐานะเปนเทศบาลได • การบริหารสุขาภิบาล ประกอบดวย a. คณะกรรมการสุขาภิบาล b. พนักงานสุขาภิบาล

11.3 อํานาจในการบริหารราชการ ■ ในการบริหารงาน จะมีคณะบุคคลหรือผูบริหารปฏิบัติหนาที่ในฐานะ หัวหนาสวนราชการซึ่งกฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดิน ได บัญญัติใหอํานาจแกคณะบุคคล หรือผูบริหารในการปฏิบัติราชการตาม หนาที่นั้น

■ กรุงเทพมหานครเปนการบริหารราชการสวนทองถิ่น มีวัตถุประสงค ดังนี้ 1. เพื่อใหประชาชนของกรุงเทพฯ ไดมีสว นรวมเขามารับผิดชอบ ในการบริหารราชการกรุงเทพมหานครโดยตรง 2. เพื่อเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการใหบริการแกประชาชนไดดี ยิ่งขึ้น 3. เพื่อเปนตัวอยางของการปกครองทองถิ่นโดย

■ กฎหมายวาดวยระเบียบบริหาราชการไดกําหนดระบบการรักษาราชการ แทนและระบบการปฏิบัติราชการแทนไว เพื่อวัตถุประสงค 1. ใหมีผูรับผิดชอบปฏิบัติราชการแทนไมขาดสายและตลอดเวลา 2. แบงเบาภาระของการบริหารของหัวหนาสวนราชการ 3. ใหการบริการประชาชนตอเนื่องไมขาดตอน 4. ความคลองตัวในการบริหารราชการและสะดวกในการ ประสานงาน 5. ฝกบุคลากรระดับรองลงไป เตรียมตัวเลื่อนขึ้นไปรับตําแหนง ผูบริหาร

■ กรุงเทพมหานครแบงสวนราชการออกเปน 5 สวน คือ 1. สํานักงานเลขานุการผูวาราชการกรุงเทพมหานคร 2. สํานักงานเลขานุการสภากรุงเทพมหานคร 3. สํานักงานปลัดกรุงเทพมหานคร 4. สํานักหรือสวนราชการที่เรียกชื่ออยางอื่นซึ่งเทียบเทาสํานัก 5. เขต ■ โครงสรางการบริหารราชการของกรุงเทพมหานคร ประกอบดวย 1. ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร มีรองผูวา 4 คน เปนขาราชการ การเมือง ไดรับเลือกครั้งในตําแหนงคราวละ 4 ป 2. สภากรุงเทพมหานคร มีสมาชิกกรุงเทพมหานคร 1 คนตอ ราษฎร 1 แสนคน ■ เมืองพัทยา มีโครงสรางการบริหารเปน 1. ปลัดเมืองพัทยา 2. สภาเมืองพัทยา ประกอบดวยสมาชิก 2 ประเภท a. สมาชิกเลือกตั้ง 9 คน b. สมาชิกแตงตั้ง 8 คน ■ ปญหาของระเบียบบริหารราชการแผนดิน ไดแก 1. การปฏิบัติงานกาวกายซ้ําซอน

■ การรักษาราชการแทน หมายถึง การปฏิบัติหนาที่แทนผูดํารงตําแหนง ในกรณีที่ไมมีผูดํารงตําแหนง หรือมีแตไมสามารถปฏิบัติหนาที่ได ■ การปฏิบัติราชการแทน หมายถึง การปฏิบัติหนาที่แทนผูดํารงตําแหนง ในบางเรื่องที่ไดรับมอบหมายจากผูดํารงตําแหนง โดยผูดํารงตําแหนงยังคง ปฏิบัติหนาที่ของตนในเรื่องที่มิไดมอบหมายใหผูใด ■ การชวยสั่งและปฏิบัติราชการ มีความหมายเชนเดียวกับการปฏิบัติ ราชการแทน บัญญัติไวในสวนที่วาดวยอํานาจของสวนราชการระดับกรมที่ ขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี ■ การปฏิบัติหนาที่แทน ในในกรณีทคี่ ณะรัฐมนตรีมอบหมายใหรอง นายกรัฐมนตรีเปนผูปฏิบัติหนาที่แทนนายกรัฐมนตรี เพราะนายกรัฐมนตรี ตายหรือขาดคุณสมบัติ มีความหมายเชนเดียวกับการรักษาราชการแทน ■ การทําหนาที่แทน มีความหมายเหมือน การปฏิบัติราชการแทน แตใช เฉพาะการบริหารราชการสวนภูมิภาค กรณีปฏิบัติราชการแทนผูวาราชการ จังหวัดและนายอําเภอ

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

9

___________________________________________________________________________________________________

■ มอบหมาย มีความหมายไดหลายนัย หมายถึง • การมอบหมายการบริหารราชการโดยทั่วๆ ไปใหกับผูอื่น • การมอบหมายใหรักษาราชการแทน • การมอบหมายใหปฏิบัติราชการแทน

■ ความตองการพื้นฐานของประชาชน ไดแก 1. ความตองการไดรับความปลอดภัยในชีวิต 2. ความตองการไดรับความสะดวกสะบายในชีวิต

■ มอบอํานาจ ใชเฉพาะกรณีมอบใหปฏิบัติราชการแทน ในเรื่องของ อํานาจในการสั่งการอนุญาต การอนุมัติ หรือการปฏิบัติราชการที่ผูมี อํานาจจะพึงปฏิบัติหรือดําเนินการตามกฎหมาย ระเบียบ หรือคําสั่งใด

■ กิจการที่ฝายปกครองจัดทําเพื่อสนองความตองการของประชาชน ไดแก 1. กิจการที่จัดทําเพื่อคุมครองประชาชน 2. กิจการที่จัดทําเพื่อบํารุงสงเสริม

■ การรักษาการในตําแหนง หมายถึง การปฏิบัติหนาที่แทนผูดํารง ตําแหนงในกรณีวางลง หรือไมสามารถปฏิบัติหนาที่ไดเปนครั้งคราว และ มิไดบัญญัติไวในกฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดิน ซึ่ง บัญญัติไวในกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการพลเรือน

■ การจัดทําบริการสาธารณะโดยฝายปกครอง ไดจัดทําเปน 3 รูปแบบคือ 1. ราชการ 2. รัฐวิสาหกิจ 3. เอกชน – สัมปทานบริการสาธารณะ

■ หลักเกณฑในการรักษาราชการแทน มีหลักดังนี้ • นายกรัฐมนตรี Æ รองนายกรัฐมนตรี Æ รัฐมนตรีวาการ กระทรวง • รัฐมนตรีวาการกระทรวงÆ รัฐมนตรีชวยวาการ Æ รัฐมนตรีวาการกระทรวงอื่น • ปลัดกระทรวง Æ รองปลัดกระทรวง • ปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี Æ รองปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี • รองปลัดกระทรวง Æ ขาราชการไมต่ํากวาผูอํานวยการกอง • อธิบดี Æ รองอธิบดี Æ ขาราชการในกรมดํารงตําแหนง เทียบบเทารองอธิบดีหรือขาราชการในกรมซึ่งดํารงตําแหนง หัวหนากอง • ผูวาราชการจังหวัด Æ รองผูวาราชการจังหวัด Æ ผูชวยผูวา ราชการจังหวัด Æ ปลัดจังหวัด Æ หัวหนาสวนราชการ ประจําจังหวัดซึ่งอาวุโสสูงสุด • นายอําเภอ Æ หัวหนาสวนราชการอาวุโส

■ การบริการสาธารณะมีลักษณะสําคัญ 5 ประการคือ 1. เปนกิจการที่อยูในความอํานวยการหรืออยูในความควบคุมของ ฝายปกครอง 2. ตองมีวัตถุประสงคเพื่อสนองประโยชนสังคมสวนรวม A. บริการสาธารณะที่สนองความปลอดภัยในชีวิตและ ทรัพยสิน – การรักษาความสงบภายใน งาน เจาหนาที่ฝายปกครอง และการปองกันประเทศ B. บริการสาธารณะที่สนองความสะดวกสบายในชีวิต – กิจการดานสาธารณูปโภคตางๆ 3. มีการแกไขเปลี่ยนแปลงไดโดยบทกฎหมาย 4. จะตองดําเนินกิจการอยเปนนิจและโดยสม่ําเสมอ 5. ตองจัดใหเอกชนมีสิทธิไดรับประโยชนโดยเทาเทียมกัน

■ นายอําเภอ สามารถแตงตั้งขาราชการใหรักษาราชการแทนตนเองได สําหรับตําแหนงอื่นการรักษาราชการจะเปนไปไดเองตามหลักเกณฑที่ กฎหมายกําหนด

12. บริการสาธารณะ 12.1 กําเนิดของบริการสาธารณะ ■ การบริการสาธารณะ (PUBLIC SERVICE) หมายถึง กิจการที่อยูใน ความอํานวยการหรือในความควบคุมของฝายปกครองที่จัดทําเพื่อสนอง ความตองการของประชาชน

■ การบริการสาธารณะ ไดจัดทําโดยรัฐหรือฝายปกครองมานานแลวทั้ง ของไทยและตางประเทศ โดยครั้งแรกฝายปกครองเปนผูจัดทําเองใน รูปแบบราชการ ตอมาเมื่อมีความเจริญและประชาชนมีความตองการเพิ่ม มากขึ้น ก็ไดวิวัฒนาการการจัดทําบริการสาธารณะใหรวดเร็วขึ้นโดยจัดทํา ในรูบแบบรัฐวิสาหกิจ และตอมาไดมอบหมายใหเอกชนจัดทําในรูป สัมปทานบริการสาธารณะ จนกระทั่งไดมีแนวความคิดวารัฐควรเขาไป จัดทําบริการสาธารณะที่เกี่ยวของกับเศรษฐกิจหรือไม ออกเปน 2 แนวความคิด 12.2 ระเบียบวิธีการจัดทําบริการสาธารณะ ■ การจัดทําบริการสาธารณะ มี 2 แบบ คือ 1. การจัดทําบริการสาธารณะในรูปแบบราชการ 2. การจัดทําบริการสาธารณะในรูปรัฐวิสาหกิจ

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

10

___________________________________________________________________________________________________

■ การจัดทําบริการสาธารณะในรูปแบบราชการ มีการจัดทําแบงเปน 3 สวนคือ 1. บริการสาธารณะสวนกลาง 2. บริการสาธารณะสวนภูมิภาค 3. บริการสาธารณะสวนทองถิ่น ■ ลักษณะสําคัญของการจัดทําบริการสาธารณะแบบราชการ มีลักษณะ เพิ่มขึ้นจากลักษณะของบริการสาธารณะ 4 ประการคือ 1. ความเกี่ยวพันระหวางเจาหนาที่ผูจัดทําบริการสาธารณะกับ ฝายปกครอง 2. การดําเนินราชการและปฏิบัติราชการอาจมีผลบังคับฝายเดียว โดยไมตอ งแสดงเจตนารวมกัน เชน การออกกฎหมายเวนคืน อสังหาริมทรัพย 3. ทรัพยสินที่ใชในราชการไดรับความคุมครองเปนพิเศษโดย กฎหมาย 4. เปนกิจการที่ประชาชนไมตอเสียคาตอบแทนโดยตรง ■ การจัดทําบริการสาธารณะในรูปแบบของราชการ มีขอเสียอยูบาง ประการคือ • มีขั้นตอนระเบียบแบบแผนมากทําใหกิจการไมอาจ ดําเนินไปไดโดยคลองแคลว • เจาหนาที่ของรัฐขาดความกระตือรือรนในการ ดําเนินการ ■ การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ มีกฎหมายจัดตั้งดังนี้คือ 1. จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติหรือประกาศคณะปฏิวัติ 2. จัดตั้งโดยอาศัยพระราชกฤษฎีกา 3. จัดตั้งตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย 4. จัดตั้งตามมติคณะรัฐมนตรี ■ การดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ บุคคลที่ดําเนินงานไดแก กรรมการ และ พนักงาน การแตงตั้งคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดย พระราชบัญญัติ ประกาศคณะปฏิวัติ หรือพระราชกฤษฎีกา จะมี บทบัญญัติกําหนดอํานาจในการแตงตั้งไวใหเปนของคณะรัฐมนตรี หรือ รัฐมนตรี สวนประเภทบริษัทจํากัด แตงตั้งคณะกรรมการโดยมติที่ไปตาม ขอบังคับวาดวยการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจนั้น ซึ่งจะกําหนดอํานาจให รัฐมนตรีเจากระทรวงเปนผูแตงตั้ง ■ การบริหารงานรัฐวิสาหกิจมีลักษณะโดยสรุป คือ

1. คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจมีอํานาจหนาที่วางนโยบาย และ ควบคุมดูแลทั่วไป รวมถึงการวางขอบังคับและระเบียบปฏิบัติ ตางๆ 2. ผูวาการ ผูอํานวยการ กรรมการผูจัดการ มีหนาที่ในการ ปฏิบัติงานตางๆ ตามที่กฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจหรือขอบังคับ วาดวยการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจ ■ วิธีมอบใหเอกชนจัดทําบริการสาธารณะตามกฎหมายมหาชน ทําได 2 ประการคือ 1. การใหผูกขาด 2. การใหสัมปทาน ■ ลักษณะสําคัญของสัมปทานบริการสาธารณะ แยกไดดังนี้ 1. ผูรับสัมปทานกับฝายปกครองมีความเกี่ยวพันกันตามสัญญา ดังนั้น ผูรับสัมปทานจึงไมมีฐานะเปนเจาพนักงานหรือ ขาราชการ 2. อํานาจควบคุมของฝายปกครองเพื่อทําใหการบริการสาธารณะ สามารถสนองความตองการของประชาชนและรักษา ผลประโยชน 3. ทรัพยสินที่ใชจัดทําบริการสาธารณะ ไมไดรับการคุมครอง เหมือนกับทรัพยสนิ ของทางราชการ นั่นคือ อาจถูกยึด จําหนาย จาย โอน เหมือนกับของเอกชนได 4. บริการสาธารณะที่ไดรบั สัมปทาน ไมเปนกิจการที่เกี่ยวกับ ความปลอดภัยในชีวิต ■ สัมปทานบริการสาธารณะที่ฝายปกครองใหเอกชนจัดทําเปนสัญญา อยางหนึ่ง เรียกวาสัญญาในทางปกครอง เพราะมีลักษณะแตกตางกับ สัญญาธรรมดา โดยมีขอกําหนด 2 อยางคือ 1. ขอกําหนดตามกฎหมายมหาชน 2. ขอกําหนดอันเปนสัญญาตามกฎหมายเอกชน 3. สิทธิและหนาที่ของผูรับสัมปทานบริการสาธารณะ ■ สิทธิของผูรับสัมปทาน ไดแก • ผูรับสัมปทานไมมีความผูกพันที่จะตองทําบริการสาธารณะเปน อาชีพอยางเดียวเทานั้น แตยังสามารถประกอบธุรกิจอื่นได • ผูรับสัมปทานไดรับสิทธิที่จะเรียกเก็บคาทดแทนหรือคาบริการ เพื่อชดใชเงินทุน คาใชจาย และเพื่อจัดหากําไร แตตองเปนไป ตามเงื่อนไขและอัตราที่กําหนดไว ■ หนาที่ของผูรับสัมปทาน ไดแก

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

11

___________________________________________________________________________________________________

•

•

ผูรับสัมปทานตองดําเนินกิจการที่ไดรับมอบหมายดวยตนเอง ถาผูรับสัมปทานตาย ผูที่ไดรับมรดกจะเขาดําเนินการตอ ก็ตอง ไดรับอนุญาตจากฝายปกครองเสียกอน ผูรับสัมปทานตองจัดทําบริการสาธารณะใหเปนไปตาม ขอกําหนดดวยสม่ําเสมอ และเปนนิจ

12.3 องคการที่จดั ทําบริการสาธารณะ ■ องคการที่จัดทําบริการสาธารณะเปนนิติบุคคลตามประมวลกฎหมาย แพงและตามบทกฎหมายที่จัดตั้ง นิติบุคคลที่จัดทําบริการสาธารณะมีทั้ง นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน และนิติบุคคลในกฎหมายเอกชน ■ นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน ไดแกนิติบุคคลที่ไดจัดตั้งขึ้นดวยบท กฎหมาย ซึ่งตามกฎหมายไทยก็คือ กระทรวง ทบวง กรม และทบวง การเมืองอื่น องคการแหงราชการบริหารสวนทองถิ่น และองคกรของ รัฐบาล ตลอดจนวัดในพระพุทธศาสนาดวย ■ นิติบุคคลในกฎหมายเอกชน ไดแกนิติบุคคลที่อยูใตบังคับกฎหมาย เอกชนตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย มาตร 72 ■ ความแตกตางระหวางนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนและนิติบุคคลใน กฎหมายเอกชน นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน 1. การจัดตั้งและการยุบเลิกตองมี กฎหมายโดยเฉพาะ 2. นิติบุคคลตางๆ มีฐานะไมเทาเทียมกัน 3. มีอํานาจพิเศษบางอยาง เชน การเก็บ ภาษี การเวนคืน การออกคําสั่ง

นิติบุคคลในกฎหมายเอกชน 1. การจัดตั้งและการยกเลิกไมตองมี กฎหมายพิเศษ 2. มีฐานะเสมอกันตามกฎหมาย 3. ไมมีอํานาจพิเศษ

■ สวนราชการที่จัดทําบริการสาธารณะมีฐานะเปนนิติบุคคลโดยอาศัย กฎหมายดังนี้คือ 1. ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ตามมาตรา 72 ประกอบกับ มาตรา 73 2. กฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดิน ■ ฐานะของรัฐวิสาหกิจ มีทั้งฐานะที่เปนนิติบุคคลและไมเปนนิติบุคคล แยกออกไดดังนี้ 1. องคการซึ่งกอตั้งโดยพระราชบัญญัติ เชน พรบ.การปโตรเลียม แหงประเทศไทย มีฐานะเปนนิติบุคคล 2. องคการซึ่งกอตั้งโดยพระราชกฤษฎีกา มีฐานะเปนนิติบุคคล 3. รัฐวิสาหกิจที่กอตั้งโดยมติของคณะรัฐมนตรี หรือหนวยงาน ธุรกิจที่รัฐบาลเปนเจาของนี้ ไมมีฐานะเปนนิติบุคคล การทํานิติ กรรมตางๆ ตองทําในนามกระทรวงเจาสังกัด

■ บริการสาธารณะที่ฝายปกครองจัดทําในรูปแบบราชการ จัดตั้งโดย อาศัยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน (ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218) และอาศัยพระราชบัญญัติที่วาดวยอํานาจหนาที่ของ หนวยงานนั้นๆ และกฎหมายระบุใหหนวยงานนั้นๆ มีฐานะเปนนิติบุคคล ดวย ■ เอกชนที่ไดรับสัมปทานบริการสาธารณะ ไดเขามามีสวนในการจัดทํา บริการสาธารณะ โดยรัฐใหสัมปทาน และมักจะเปนบริษัทจํากัด หรือหาง หุนสวนจํากัด เปนนิติบุคคลโดยอาศัยประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ■ อํานาจหนาที่ของฝายปกครองที่จัดทําบริการสาธารณะ ไดรับอํานาจ ดังนี้คอื 1. สวนราชการ a. มีอํานาจออกคําสั่งบังคับฝายเดียว b. อํานาจเวนคืนอสังหาริมทรัพย c. อํานาจออกกฎกระทรวง 2. รัฐวิสาหกิจ – มีอํานาจตามกฎหมายที่จัดตั้ง ■ นอกจากขาราชการหรือพนักงานรัฐวิสาหกิจตองรับผิดตามประมวล กฎหมายอาญาแลว ยังตองรับผิดตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย ในเรื่องละเมิดดวย คือ 1. หนาที่ตองรับผิดในความเสียหายอันเกิดจากการกระทําของ เจาหนาที่ที่กระทําตามหนาที่ สวนราชการและรัฐวิสาหกิจนั้น ตองเสียคาสินไหมทดแทนเพื่อความเสียหายนั้น 2. หนาที่นั้นหากมิไดอยูภายในขอบวัตถุประสงค หนวยงานนั้นๆ ก็ ไมตองรับผิด ■ องคการที่จัดทําบริการสาธารณะที่จัดทําในรูปราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งโดยบทกฎหมายไมวาจะเปนนิติบุคคลหรือไมก็ตาม หากจะยุบเลิก ก็ตองมีกฎหมายออกมาใหยุบหรือยกเลิกไป ■ การสิ้นสุดของสัมปทานบริการสาธารณะ จะสิ้นสุดดวยเหตุอยางใด อยางหนึ่งดังตอไปนี้ 1. เมื่อสิ้นอายุสัมปทาน 2. โดยการเพิกถอนสัมปทาน 3. โดยการถอนคืนสัมปทานเพื่อซื้อ 12.4 นโยบายปญหาและการควบคุมการจัดทําบริการสาธารณะ ■ นโยบายของรัฐที่จัดทําบริการสาธารณะใหกับประชาชนศึกษาไดจาก แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ■ แผนพัฒนาเศรษฐกิจแหงชาติ ฉบับที่ 1 (2504-2509) ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

12

___________________________________________________________________________________________________

• •

วางระเบียบเกี่ยวกับการเงินและบัญชีของรัฐวิสาหกิจ ปรับปรุงการดําเนินกิจการดานสาธารณูปโภค

■ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 2 (2510-2514) • ขยายขอบเขตออกไปสูชนบทและทองถิ่นหางไกล ■ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 3 (2515-2519) • เนนการมีสวนรวมของราชการทั้งสวนกลาง สวนภูมิภาค และ สวนทองถิ่น ■ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 4 (2520-2524) • แกไขขอบกพรองและปญหาดานบริการ และการบริหารงาน o ดานสาธารณูปโภค o การบริการทางสังคม o การบริหารและการจัดการ o ปญหาและอุปสรรคการพัฒนากําลังคน ■ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ฉบับที่ 5 (2525-2529) • ขยายและพัฒนาการศึกษาภาคบังคับ • สิ่งเสริมสาธารณสุขขั้นมูลฐาน • ปรับปรุงคุณภาพบริการดานความปลอดภัยและทรัพยสิน • ปรับปรุงดานสวัสดิการและสวัสดิการสงเคราะห ■ เงินทุนของการจัดทําบริการสาธารณะ แบงออกเปน • เงินงบประมาณ – จากสํานักงบประมาณ โดยพิจารณาจาก แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม สํานักงานสถิติแหงชาติ สภา วิจัยแหงชาติ และกระทรวงการคลัง • เงินกู o เงินกูภายในประเทศ o เงินกูภายนอกประเทศ ƒ อาศัย พรบ.กูเงินตามโครงการชวยเหลือ ทางเศรษฐกิจของตางประเทศ ƒ อาศัย พรบ.กูเงินจากธนาคารระหวาง ประเทศเพื่อการบูรณะและวิวัฒนาการ ƒ อาศัย พรบ.กูเงินจากธนาคารพัฒนา เอเชีย ■ เงินทุนของรัฐวิสาหกิจที่ใชในการจัดทําบริการสาธารณะ แบงเปน • งบลงทุน จากแหลงตางๆ คือ

•

o งบประมาณแผนดิน – ไดแก เงินเพิ่มทุน เงินอุดหนุน และเงินกู o เงินกูภายในและตางประเทศ o รายไดของรัฐวิสาหกิจ งบทําการ – จากรายไดของรัฐวิสาหกิจเอง แตการลงทุนตาม โครงการ จะตองไดรบั อนุมัติจากคณะกรรมการบริหารสภา พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ หรือคณะรัฐมนตรี

■ การควบคุมบริการสาธารณะที่จัดทําโดยสวนราชการ ไดแก 1. การควบคุมโดยการบังคับบัญชา 2. การควบคุมโดยรัฐสภา 3. การควบคุมโดยสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ 4. การควบคุมโดยสํานักงบประมาณ 5. การควบคุมโดยกระทรวงการคลัง 6. การควบคุมโดยคณะกรรมการตรวจเงินแผนดิน ■ การควบคุมบริการสาธารณะที่จัดทําโดยรัฐวิสาหกิจ ไดแก 1. การควบคุมโดยคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ 2. การควบคุมโดยกระทรวงเจาสังกัด 3. การควบคุมโดยกระทรวงการคลัง 4. การควบคุมโดยการสอบบัญชีภายในของรัฐวิสาหกิจนั้น ■ การควบคุมผูรับสัมปทานบริการสาธารณะ ไดแก 1. ใหเจาพนักงานควบคุมตรวจตรากิจการที่ใหสัมปทาน 2. ใหผูรับสัมปทานจัดทํารายงานแสดงกิจการพรอมทั้งงบการเงิน ตางๆ 3. กรณีผูรับสัมปทานฝาฝนขอกําหนดหรือเงื่อนไข ก็มีขอกําหนด ใหมีการลงโทษ ■ ปญหาของราชการเกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะ ไดแก 1. ดานการศึกษา – ปญหาวางงาน 2. ดานสาธารณสุข – ไมครอบคลุม 3. ดานสวัสดิการสงเคราะห – มีนอยมาก ■ ปญหาของรัฐวิสาหกิจเกี่ยวกับการจัดทําบริการสาธารณะ ไดแก 1. ระบบการทํางาน คลายคลึงกับขาราชการ คือขาดสิ่งจูงใจ 2. การแตงตั้งผูบริหารระดับสูง มักมิไดคํานึงถึงผลงานและ ความสามารถเปนสําคัญ 3. รัฐวิสาหกิจบางประเภทที่ใชความรูทางเทคนิค มักแตงตั้งจาก ผูเชี่ยวชาญทางเทคนิค มิไดคํานึงถึงดานการบริหาร

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

13

___________________________________________________________________________________________________

4. กฎหมายแรงงาน ทําใหสมาชิกและกรรมการสหภาพแรงงานใช สิทธิประโยชนอยางเต็มที่และเกินขอบเขต 5. การกําหนดอัตราเงินเดือน สูงกวาขาราชการมาก ■ ปญหาของเอกชนที่ไดรับสัมปทานจากรัฐ ไดแก 1. มักจะเพิ่มคาบริการอยูเสมอ 2. เมื่อเกิดปญหาขัดของ ฝายปกครองไมอาจแกไขเหตุการณได ทัน 3. บริการสาธารณะ หากผูรับสัมปทานหยุดบริการโดยไมมีสาเหตุ จะทําใหเกิดความเดือดรอนแกประชาชน

13. ความสัมพันธระหวางรัฐกับเจาหนาที่ของรัฐ 13.1 ความรูเบื้องตนเกี่ยวกับความสัมพันธระหวางรัฐ กับเจาหนาที่ของรัฐ ■ ขาราชการ หมายถึง เจาหนาที่ของรัฐที่ปฏิบัติหนาที่ในกระทรวง ทบวง กรม มีความรับผิดชอบในการปฏิบัติหนาที่เพื่อใหการบริการแกประชาชน โดยไมหวังผลตอบแทนนอกจากเงินเดือนและการสวัสดิการตามสมควร แหงฐานะ

7.

8.

9.

10.

11.

■ ขาราชการเปนทรัพยากรของรัฐที่เปนหนึ่งในสามขององคประกอบของ องคการ และเปนองคประกอบที่มีบทบาทสําคัญที่ทําใหการดําเนินงานของ องคการมีประสิทธิภาพและบรรลุผลตามวัตถุประสงค ■ ระบบราชการในปจจุบัน เจาหนาที่ของรัฐแบงออกเปน 13 ประเภทคือ 1. ขาราชการการเมือง – นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีวาการกระทรวง 2. ขาราชการพลเรือน a. ขาราชการพลเรือนสามัญ b. ขาราชการพลเรือนในพระองค c. ขาราชการพลเรือนรัฐพาณิชย – กรมไปรษณียโทรเลข d. ขาราชการประจําตางประเทศพิเศษ – เอกอัครราชทูต อัครราชทูต กงศุลใหญ 3. ขาราชการทหาร 4. ขาราชการตํารวจ 5. ขาราชการฝายตุลาการ a. ขาราชการตุลาการ b. ดะโตะยุติธรรม c. ขาราชการธุรการ 6. ขาราชการฝายอัยการ

12.

13.

a. ขาราชการอัยการ b. ขาราชการธุรการ ขาราชการฝายรัฐสภา a. ขาราชการรัฐสภาสามัญ b. ขาราชการรัฐสภาฝายการเมือง ขาราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย a. ผูซึ่งดํารงตําแหนงหนาที่สอน วิจัยและใหบริการทาง วิชาการ – ศาสตราจารย รองศาสตราจารย b. ผูซึ่งดํารงตําแหนงที่มีหนาที่ใหบริการทางวิชาการ – บรรณารักษ นักโสตทัศนศึกษา พนักงานวิจัย c. ผูซึ่งดํารงตําแหนงที่มีหนาที่เกี่ยวกับงานบริหารและ ธุรการ – อธิการบดี รองอธิการบดี คณบดี ขาราชการสวนจังหวัด a. ขาราชการสวนจังหวัดสามัญ b. ขาราชการครูสวนจังหวัด ขาราชการกรุงเทพมหานคร a. ขาราชการกรุงเทพมหานครสามัญ b. ขาราชการครูกรุงเทพมหานคร ขาราชการครู a. ตําแหนงซึ่งมีหนาที่เปนผูสอนในหนวยงานทาง การศึกษา b. ตําแหนงซึ่งมีหนาที่เปนผูบริหารและใหการศึกษาใน หนวยงานทางการศึกษา c. ตําแหนงซึ่งมีหนาที่เกี่ยวกับการใหการศึกษาที่ไม สังกัดโรงเรียน วิทยาลัย หรือสถานศึกษา พนักงานเทศบาล a. พนักงานเทศบาลสามัญ b. พนักงานครูเทศบาล พนักงานสุขาภิบาล

13.2 ลักษณะของความสัมพันธระหวางรัฐกับเจาหนาที่ของรัฐ ■ รัฐและเจาหนาที่อขงรัฐมีความสัมพันธเกี่ยวกับตําแหนงในทางปฏิบัติ ตอบแทนกัน โดยรัฐรับผิดชอบที่จํากําหนดหลักการเกี่ยวกับตําแหนง สําหรับเจาหนาที่ของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐจะปฏิบัติหนาที่ตามตําแหนง ที่รัฐกําหนดเพื่อประโยชนแหงการบริหารงานราชการ ■ ปจจุบัน ประเทศไทยไดจําแนกตําแหนงออกเปน 412 สายงาน โดยแยก ออกเปน 8 กลุม คือ 1. งานบริหารและธุรการ สถิติ นิติการ การทูตและการตางประเทศ 2. งานการคลัง การเศรษฐกิจ การพาณิชย และอุตสาหกรรม 3. งานการคมนาคม การขนสง และการติดตอสื่อสาร 4. งานเกษตรกรรม ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

14

___________________________________________________________________________________________________

5. 6. 7. 8.

งานวิทยาศาสตร งานการแพทย พยาบาล และสาธารณสุข งานวิศวกรรม สถาปตยกรรม และชางเทคนิคตางๆ งานการศึกษา สังคม และการพัฒนาชุมชน

1. การแตงตั้งใหดํารงตําแหนงเพื่อเปนรางวัล 2. การแตงตั้งใหดํารงตําแหนงเพื่อเสถียรภาพทางการเมือง 3. การแตงตั้งใหดํารงตําแหนงเพื่อประโยชนในการควบคุม นโยบาย

■ ความสัมพันธระหวางรัฐกับเจาหนาที่ของรัฐในสวนที่เกี่ยวกับเจาหนาที่ ของรัฐ ไดแก 1. การตั้งใจปฏิบัติหนาที่ 2. การรักษาวินัยขาราชการ

13.3 การดําเนินการตามกฎหมายเกี่ยวกับการสรรหาขาราชการ ■ เจาหนาที่ของรัฐเปนปจจัยสําคัญลําดับแรกในการบริหาร และเปนผูซึ่ง สามารถทําใหกิจกรรมของหนวยงานสําเร็จหรือไม ดังนั้น ในการ บริหารงานบุคคลจึงมุงถึงการที่จะใหไดบุคคลที่มีความรูความสามารถสูง มาปฏบัติหนาที่ และเมื่อไดมาแลวก็ตองจัดใหรับผิดชอบในงานที่เหมาะสม กับความรูความสามารถของบุคคลนั้น การสอบและการคัดเลือกบุคคลเขา รับราชการเกือบจะเปนหนาที่อันเดียวที่สําคัญของรัฐในการสรรหาบุคคล เขารับราชการ

■ การกําหนดคาตอบแทนเปนเงินเดือนสําหรับเจาหนาที่ของรัฐ รัฐ พิจารณากําหนดโดยถือหลักความเสมอภาค ยึดเอาหนาที่ความรับผิดชอบ และความยากงายของงานสําหรับตําแหนงเปนหลักสําคัญ

■ การเมืองจะนําระบบอุปถัมภเขามาในหนวยงานของรัฐเสมอ โดยอาจใช กับบางตําแหนง เนื่องจากเหตุผลความจําเปนหลายประการเชน

เทค นิค เครื่อ งมือ หลัก สูตร ินกา ร วิธีด ําเน

ณะ ลักษ คุณ ื่นๆ อ

■ ความสัมพันธของรัฐกับเจาหนาที่ของรัฐทางการเมือง คือความเปน กลางทางการเมือง เจาหนาที่ของรัฐตองรักษาความเปนกลางทางการเมือง อยางเครงครัด ไมฝกใฝกับพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่ง หรือ นักการเมืองคนหนึ่งคนใด และตองไมยอมใหระบบการเมืองมีอิทธิพลเหนือ การปฏิบัติหนาที่ราชการ

นิสยั ถ อุป มาร มสา ควา ักษะ ท

■ สวัสดิการของรัฐ เชน • ถาออกราชการโดยไมมีความผิด จะจาบําเหน็จหรือบํานาญให ถาออกกอนอายุราชการครบ 10 ป จะจายบําเหน็จใหกอนเดียว โดยคิดเทากับเงินเดือนเดือนสุดทาย x จํานวนปรับราชการ • บํานาญ คิดจาก เงินเดือนเดือนสุดทาย x จํานวนปรับราชการ หารดวย 50 สําหรับขาราชการพลเรือนและตํารวจรับราชการไม นอยกวา 25 ป หรือหารดวย 55 สําหรับขาราชการอื่นๆ ที่รับ ราชการมาไมนอยกวา 25 ป • ขาราชการที่ตาย รัฐจายคาทําศพใหสามเทา และบําเหน็จให ทายาทเปนจํานวนเงินเดือนสุดทาย x จํานวนปรับราชการ

มรู ควา

■ การที่รัฐหวงใจภาวะเศรษฐกิจของเจาหนาที่รัฐและครอบครัว เพราะเห็น วาเปนสิ่งสําคัญสําหรับอาชีพ แตถาหากเจาหนาที่ของรัฐจะมัวรอใหรัฐ ชวยเหลือดานนี้ โดยที่เจาหนาที่ของรัฐไมใหความรวมมือชวยเหลือแกรัฐ บาง สักวันหนึ่งรัฐคงไมสามารถปรับภาวะเศรษฐกิจของเจาหนาที่รัฐไดอีก ตอไปอี ดังนั้น เจาหนาที่ของรัฐจึงตองใหความรวมมือชวยเหลือรัฐโดย “การประหยัด” โดยวางแผนการครองชีพของตนเองใหสอดคลองกับรายได ที่ไดรับอยูก็อาจเปนทางหนึ่งที่จะชวยเหลือรัฐได

■ ระบบการสรรหาขาราชการแบบตะวันออก มีลักษณะดังนี้ • งานราชการเปนอาชีพเหมาะสําหรับผูมีการศึกษาดีเลิศ • ตองเริ่มตั้งแตอายุนอยๆ • การฝกอบรมบุคคลเขารับราชการเนนหนักดานอาชีวะ และดาน วิชาการควบคูกันไป • การสรรหาบุคคลรับราชการ มักกระทําในตําแหนงระดับต่ํา ระดับสูงใชวิธีคัดเลือก ■ ระบบการสรรหาขาราชการแบบตะวันตก หรือระบบอเมริกัน มีลักษณะ ดังนี้ • ขาราชการยายไปยังองคการธุรกิจเอกชนได และพนักงาน องคการธุรกิจเอกชนก็ยายมาทํางานกับรัฐไดเชนกัน

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

15

___________________________________________________________________________________________________

• • • •

สงวนอาชีพบางอยางเปนของรัฐ เชน ตางประเทศ การศึกษา สาธารณสุข และประชาสงเคราะห กอนเขารับราชการตองฝกอบรมเนนทางวิชาการ การสอบรับราชการใชวิธีปฏิบัติ และทําสอบความรูความ ชํานาญเฉพาะอยางมากกวาความรูทั่วไป รับสมัครบุคคลทุกชั้นทุกวัน

■ แหลงสําหรับสรรหาบุคคลเขารับราชการคือ 1. มหาวิทยาลัยและโรงเรียนสามัญ 2. โรงเรียนที่กระทรวง ทบวง กรมจัดตั้งขึ้นเพื่อผลิตบุคลากรที่มี ความรูเฉพาะอยางทําหนาที่ในหนวยราชการนั้น 3. การใหทุนการศึกษาของรัฐบาลและทุนเลาเรียนหลวง ■ วิธีการสรรหาบุคคลเขารับราชการ มี 3 วิธีคือ 1. การสอบ – แบงออกเปนสองประเภทคือ การสอบแขงขัน ใช สําหรับการสรรหาบุคคลเขารับราชการในตําแหนงระดับต่ํา และการสอบคัดเลือก ใชสําหรับในกรณีการสอบเพื่อเลื่อน ขาราชการใหดํารงตําแหนงที่สูงขึ้น 2. การคัดเลือก – กระทําเมื่อกรณีมีเหตุพิเศษตามที่ ก.พ. กําหนด 3. การใหทุนการศึกษา – กรณีการสอบแขงขันเพื่อรับทุนของ รัฐบาล และทุนเลาเรียนหลวง 13.4 การดําเนินการตามกฎหมายเกี่ยวกับ การบรรจุและแตงตั้งขาราชการ ■ ผูบังคับบัญชาดังตอไปนี้เปนผูมีอํานาจบรรจุและแตงตั้ง 1. รัฐมนตรีเจาสังกัดเสนอคณะรัฐมนตรีแตงตั้งขาราชการระดับ 10 และ 11 เมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติ ใหนายกรัฐมนตรีกราบ บังคมทูล 2. รัฐมนตรีเจาสังกัดเปนผูมีอํานาจบรรจุและแตงตั้งขาราชการ ระดับ 9 3. อธิบดีผูบังคับบัญชาเปนผูมีอํานาจบรรจุและแตงตั้งขาราชการ ระดับ 7 และ 8 เมื่อไดรับความเห็นชอบจากปลัดกระทรวง สวนราชการที่ไมเปนกรมและไมสังกัดกระทรวง ขึ้นกับ นายกรัฐมนตรี อธิบดีมีอํานาจบรรจุและแตงตั้งโดยความ เห็นชอบของรัฐมนตรีเจาสังกัด 4. รัฐมนตรีเจาสังกัดมีอํานาจบรรจุและแตงตั้งขาราชการระดับ 9 ลงเมือ สําหรับงานเลขานุการรัฐมนตรีและราชบัณฑิตฯ 5. อธิบดีผูบังคับบัญชา มีอํานาจบรรจุและแตงตั้งขาราชการระดับ 6 ลงมา 6. ผูวาราชการจังหวัดมีอํานาจบรรจุและแตงตั้งขาราชการระดับ 4 ลงมา

■ การบรรจุและแตงตังบุคคลเขารับราชการตองดําเนินการใหเหมาะสม กับความรูความสามารถ กลาวคือ ผูซึ่งไดรับบรรจุและแตงตั้งใหดํารง ตําแหนงขาราชการพลเรือนสามัญตําแหนงใดตองมีคุณสมบัติเหมาะสม สําหรับตําแหนงนั้น และตองมีความเสมอภาคในโอกาสเทาเทียมกัน กลาวคือ การดําเนินการสอบแขงขันเขารับราชการและบรรจุแตงตั้งเรียง ตามลําดับที่ในบัญชีของผูสอบแขงขันได ■ ปญหาเกี่ยวกับการบรรจุและแตงตั้งขาราชการ ไดแก 1. ความไมเขาใจสาระสําคัญของกฎหมาย 2. ละเลยตอบทบัญญัติของกฎหมาย 3. การใชหลักเกณฑและวิธีการแหงกฎหมายเพื่อประโยชนแก พรรคพวกเดียวกัน ■ หากพิจารณาหลักเกณฑและวิธีการเกี่ยวกับการบรรจุและแตงตั้ง ขาราชการพลเรือนสามัญใหดํารงตําแหนงขาราชการในระบบราชการไทย ที่กําหนดไวในกฎหมาย จะเห็นวามีขอกําหนดที่เหมาะสมกับแนวความคิด ในระบบคุณธรรม แตในทางปฏิบัติมักจะมีปญหามากเพราะระบบราชการ ไทยในปจจุบัน กําหนดใหอํานาจแกผูบังคับบัญชามากในการใชดุลพินิจ เกี่ยวกับการบรรจุและแตงตั้งขาราชการพลเรือนสามัญ หากนําเอา หลักเกณฑและวิธีการที่กฎหมายกําหนดไวไปดําเนินการโดยมิชอบ ไมวา จะโดยเจตนาหรือไมก็ตาม ยอมกอใหเกิดผลเสียหายตอระบบราชการไทย ทั้งสิ้น 13.5 การดําเนินการตามกฎหมายเกี่ยวกับการพัฒนาขาราชการ ■ การพัฒนาเจาหนาที่ของรัฐเปนการฝกอบรมเพื่อเพิ่มพูนความรู ความสามารถ และสรางสรรคทัศนคติที่ดีใหแกเจาหนาที่ของรัฐในการ ปฏิบัติหนาที่ ซึ่งทําใหเจาหนาที่ของรัฐไดรับความรูใหมๆ และสามารถ นําไปใชในการปฏิบัติหนาที่ใหมีประสิทธิภาพดียิ่งขึ้น ■ การพัฒนาขาราชการมีสองประเภทคือ 1. การฝกอบรมกอนเขาปฏิบัติหนาที่ 2. การฝกอบรมระหวางปฏิบัติหนาที่ a. การฝกอบรมการบริหาร b. การฝกอบรมการบริหารงานบุคคล c. การฝกอบรมดานการจัดการสํานักงาน d. การฝกอบรมบุคลากรฝกอบรม e. การฝกอบรมวิทยากรฝกอบรม f. การใหเจาหนาที่ของรัฐไปศึกษา ฝกงาน และดูงาน ในประเทศและตางประเทศ

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

16

___________________________________________________________________________________________________

■ การฝกอบรมมีสามรูปแบบคือ การบรรยาย การสัมมนา และแบบผสม ■ ผลดีของการพัฒนาเจาหนาที่ของรัฐ 1. ขาราชการวิเคราะหตนเองไดมีความรับผิดชอบและหนาที่ อยางไร 2. ทราบปญหาและอุปสรรคที่ทําใหปฏิบัติหนาที่ไมสําเร็จ 3. ไดรับความรูใหม 4. เปลี่ยนทัศนคติในการปฏิบัติหนาที่ 5. ทําใหการปฏิบัติงานมีประสิทธิภาพสูงขึ้น 6. ทําใหเกิดความเขาใจและมนุษยสัมพันธในหมูขาราชการฃ 7. เปนมาตรฐานเดียวกัน ■ ผลเสียของการพัฒนาเจาหนาที่ของรัฐ 1. เสียคาใชจายเพิ่มสูงขึ้น 2. เปนเวทีระบายความกดดันของขาราชการ 3. มักจะกลายเปนเวทีโตคารมระหวางผูรับการฝกอบรมกันเอง หรือกับวิทยากร 4. ผูบริหารมักจะคิดฝงใจวาไมนาจะมีใครมาอบรมสั่งสอนกันอีก ไมยอมรับฟงแนวความคิดและปรัชญา 5. มักจะสูญเปลา หากขาราชการไมยอมรับรูถึงความสําคัญของ การฝกอบรม 13.6 การดําเนินการตามกฎหมายเกี่ยวกับวินัยขาราชการ ■ วินัยขาราชการ เปนแบบแผนของความประพฤติที่กําหนดใหขาราชการ พลเรือนพึงควบคุมตนเองและควบคุมผูใตบังคับบัญชาใหประพฤติและ ปฏิบัติตาม ■ ความสําคัญของวินัยขาราชการเปนสิ่งสําคัญแกสวนตัวของขาราชการ และสวนรวมของหนวยงาน เพราะวินัยดีจะนําขาราชการและหนวยงาน ไปสูความดีความจริง และทําใหประชาชนมีศรัทธาตอการปฏิบัติหนาที่ ราชการของขาราชการ ถาวินัยเสื่อมก็จะทําใหตัวขาราชการและหนวยงาน เสื่อมลงไปดวย

■ การดําเนินการการักษาวินัยในทางเสริมสราง ไดแก 1. การบัญญัติกฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับเกี่ยวกับวินัย 2. การจัดทําคูมือการรักษาวินัย 3. การใหคําแนะนําปรึกษาทางปฏิบัติในการรักษาวินัยขาราชการ แกหนวยงานตางๆ ของรัฐ 4. การติดตามผลการดําเนินการทางวินัยของสวนราชการ a. การสํารวจ b. การรายงาน c. การสัมมนา 5. การบํารุงขวัญและกําลังใจในการปฏิบัติหนาที่ a. ในสวนที่เกี่ยวกับงาน i. การกลาวยกยอมชมเชย ii. การใหบําเหน็จความชอบ iii. การใหเครื่องอิสริยาภรณ b. ในทางสวนตัว i. การประพฤติตนเปนตัวอยางที่ดี ii. การทําตัวใหเปนที่พึ่ง iii. การเอาใจใสดูแลทุกขสุข 6. การวิเคราะหปญหาขาราชการกระทําผิดวินัย a. มูลเหตุภายนอก i. ความบกพรองของกฎหมาย ii. ตําแหนงหนาที่ราชการ iii. ฐานะทางครอบครัว iv. การบริหารงานไมมีประสิทธิภาพ v. ลัทธิการเอาอยาง vi. ตัวอยางของการประพฤติมิชอบ b. มูลเหตุภายใน – สิ่งที่อยูในจิตใจขาราชการเอง 7. การระบายความกดดัน 8. การฝกอบรม

■ การรักษาวินัยขาราชการมีวิธีปฏิบัติอยูสองแบบคือ การรักษาวินัย ในทางเสริมสราง และการรักษาวินัยในทางปราบปรามลงโทษ

■ การพิจารณาโทษทางวินัยมีหลักเกณฑ 3 ประการคือ 1. ความยุติธรรม 2. ความเปนธรรม 3. ความฉับพลัน

■ การรักษาวินัยในทางเสริมสรางกอใหเกิดความรับผิดชอบและเปน วิถีทางทําใหการบริหารงานสัมฤทธิ์ผล สวนการรักษาวิสัยในทาง ปราบปรามลงโทษ นอกจากจะไมชวยใหมีความคิดริเริ่มแลว ยังกลับทําให เกิดความเกรงกลัวและขาดความรับผิดชอบ ในบางครั้งอาจทําใหเกิดการ ตอตาน หรือไมใหความรวมมือในการปฏิบัติงาน

■ พรบ.ระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2518 ม.83 บัญญัติโทษทางวินัย ไว 6 สถานคือ 1. ภาคทัณฑ 2. ตัดเงินเดือน 3. ลดขั้นเงินเดือน

ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

17

___________________________________________________________________________________________________

4. ใหออก 5. ปลดออก 6. ไลออก ■ วิธีตรวจสอบมาตรฐานโทษอาจกระทําไดดังนี้ 1. การจัดหาคูมือการรักษาวินัยขาราชการ 2. การตรวจสอบในแตละหนวยงาน 3. การรายงาน ■ การดําเนินการของการรักษาวินัยมีผลกระทบตอ 1. การบริหารงานของสวนราชการ 2. สถานภาพทางการเมือง 3. ภาวะเศรษฐกิจของรัฐ 13.7 การดําเนินการเกี่ยวกับสวัสดิการของเจาหนาที่ของรัฐ ■ หนวยงานที่มีหนาที่รับผิดชอบการจัดสวัสดิการของขาราชการควรเปน หนวยงานกลางที่สามารถวิเคราะหจัดมาตรฐานและออกกฎและระเบียบ ตางๆ เกี่ยวกับสวัสดิการโดยประสานงานกับหนวยงานระดับกระทรวง และ กรมได สําหรับขาราชการในประเทศไทย หนวยงานที่มีหนาที่รับผิดชอบ การจัดสวัสดิการขาราชการ คือ สํานักงานคณะกรรมการขาราชการ พลเรือน (ก.พ.) ■ สวัสดิการขาราชการมีสองประเภทคือ 1. การจัดระบบเงินเดือนที่ตองสอดคลองไดสัดสวนกับอัตราคา ครองชีพ 2. การใหความชวยเหลือดานสวัสดิการอื่นๆ เชน a. บานพักอาศัย b. คารักษาพยาบาล c. คาเลาเรียนบุตร d. เงินเพิ่มชวยเหลือคาครองชีพ ■ แนวทางปรับปรุงสวัสดิการขาราชการ ไดแก 1. ปรับปรุงอัตราการใหสวัสดิการใหสูงขึ้นตามระยะเวลา 2. จัดใหทั่วถึง 3. สวัสดิการดานที่อยูอาศัย ควรใหความชวยเหลือแกขาราชการ ทุกคน 4. พิจารณาความชวยเหลือดานอื่นๆ 5. อํานวยความสะดวกในการซื้อบานผอนสง

14. การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่รัฐ

14.1 ความรูเบื้องตนเกี่ยวกับการควบคุมการใชอํานาจ ของเจาหนาทีข่ องรัฐ ■ การควบคุมการใชอํานาจหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐเปนมาตรการ ปองกันในระบบการบริหารที่กําหนดขึ้นเพื่อควบคุมการใชดุลพินิจของ เจาหนาที่ของรัฐในการปฏิบัติหนาที่ ทั้งนี้โดยมีวัตถุประสงคจะทําใหเกิด ดุลยภาพระหวางการบริหารงานของรัฐ กับสิทธิ และประโยชนของ ประชาชน ■ เจาหนาที่ของรัฐซึ่งปฏิบัติหนาที่ในหนวยงานของรัฐ มีอํานาจในการ ปฏิบัติหนาที่ตามที่เห็นสมควร การปฏิบัติหนาที่อาจกอใหเกิดความ เสียหายแกสิทธิและประโยชนของประชาชนเพื่อมิใหเจาหนาที่ของรัฐ ดําเนินการดานบริหารตามอําเภอใจ จึงจําเปนตองสรางมาตรการของการ ควบคุมการปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐ ■ ในสมัยที่ประเทศตางๆ ปกครองดวยระบบกษัตริย กษัตริยทรงควบคุม การใชอํานาจของขุนนางที่ปฏิบัติหนาที่ตางพระเนตรพระกรรณดวย พระองคเอง ตอมาเมื่อประเทศตางๆ ไดปฏิรูปการปกครองไปสูระบอบการ ปกครองแบบประชาธิปไตย ประชาชนไดเขามามีสวนรวมในการบริหาร ประเทศโดยการเลือกตั้งผูแทนเขาไปบริหารประเทศ แตผูบริหารกลับทารุณ โหดรายตอประชาชนเสียจนประชาชนทนไมได จนตองกอการจราจลลม ลางกลุมรัฐบาลผูบริหารประเทศ และคณะผูกอการปฏิวัติก็ไดตั้งกฎเกณฑ ของการควบคุมการปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐโดยการบัญญัติ กฎหมาย ระเบียบและขอบังคับขึ้นจนกลายเปนรัฐสมัยใหม เรียกวา “นิติ รัฐ” นอกจากนี้ ยังมีการจัดตั้งองคกรขึ้นทําหนาที่ควบคุมการใชอํานาจของ เจาหนาที่ของรัฐอีกดวย ■ ในประเทศไทย นับแตสมัยกรุงสุโขทั้ย สมัยกรุงศรีอยุธยา จนถึงตอนตน สมัยกรุงรัตนโกสินทร พระมหากษัตริยทรงควบคุมการใชอํานาจของขุน นางดวยพระองคเอง ตอมาในสมัยพระราชสมเด็จพระจุลจอมเกลา เจาอยูหัว ไดทรงปรับปรุงการบริหารของประเทศใหสอดคลองกับอารย ธรรมของประเทศตะวันตก โดยจัดระเบียบบริหารออกเปนกระทรวง ทบวง และกรม และทรงตรากฎหมายออกมาเพื่อกําหนดอํานาจหนาที่ของสวน ราชการนั้น พรอมทั้งอํานาจหนาที่ของผูซ่งึ ปฏิบัติหนาที่ในหนวยงานนั้น ดวย จึงนับไดวาไดเริ่มมีการควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐขึ้น แลว ครั้นเมื่อประเทศไทยไปเปลี่ยนแปลงการปกครองไปสูระบอบ ประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริยเปนประมุข ก็ไดประกาศใชกฎหมาย วาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดินที่วางกฎเกณฑการปฏิบัติหนาที่ของ กระทรวง ทบวง กรม ไวชัดแจง ซึ่งเปนการควบคุมการใชอํานาจของ เจาหนาที่ของรัฐในการปฏิบัติหนาที่ไปพรอมกัน 14.2 กลไกแหงการควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐ ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

18

___________________________________________________________________________________________________

■ กฎหมายที่ใชควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐที่มีอยูในขณะนี้ ไดแก 1. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2521 2. พรบ. งบประมาณรายจายประจําป 3. พรบ. ปองกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบใน วงราชการ พ.ศ.2518 4. พรบ. ระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2518 5. กฎ ก.พ. ฉบับที่ 6 (พ.ศ.2518) วาดวยการสอบสวน 6. กฎ ก.พ. ฉบับที่ 10 (พ.ศ.2518) วาดวยการอุทธรณ และการ พิจารณาอุทธรณ 7. ประมวลกฎหมายอาญา 8. มติคณะรัฐมนตรี ■ กฎหมายที่ใชควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐ มีบทบัญญัติที่ สอดคลองและรับการดี กลาวคือ ใหคณะกรรมการ ป.ป.ป. เปนผูคอยดูแล ใหมีการดําเนินการทั้งทางอาญา และทางวินัยขาราชการแกเจาหนาที่ของ รัฐซึ่งใชอํานาจโดยมิชอบ และให ก.พ. เปนผูคอยควบคุมการตรวจสอบ การบริหารงานของรัฐโดยทั่วหนากัน แตการดําเนินการในทางควบคุมนั้นมี ขั้นตอนการดําเนินการมากมายและซับซอนยากแกการปฏิบัติ ■ หนาที่และความรับผิดชอบทั่วไปขององคกรที่ทําหนาทีค่ วบคุมการใช อํานาจของเจาหนาที่ของรัฐมีสองประการคือ 1. การใหคําปรึกษาและการพิจารณาคดีปกครอง 2. การใหคําปรึกษาแตเพียงประการเดียว ไดแก a. เมื่อสํารวจและพบ ก็จะใหคําปรึกษาแกหนวยงาน นั้น b. ฝายปกครองไดหารือและขอคําแนะนํามา c. มีกฎหมายกําหนดแนชัดวาตองปรึกษา ■ องคการที่ทําหนาที่ควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐ เชน • กองเซย เดตาต (le Conseil d’Etat) ประเทศฝรั่งเศส • องคกรคอนทราโลเวีย (Contralovia) ประเทศชิลี • สภากฎหมาย (Conseilleigislatif) ประเทศโรมาเนีย ■ องคการที่ทําหนาที่ควบคุมการปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐของ ระบบราชการไทย 12 องคการ ไดแก 1. คณะกรรมการขาราชการพลเรือน - ก.พ. 2. คณะกรรมการขาราชการทหาร – กขท. 3. คณะกรรมการขาราชการตํารวจ – ก.ตร. 4. คณะกรรมการตุลาการ – ก.ต. 5. คณะกรรมการอัยการ – ก.อ.

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

คณะกรรมการขาราชการฝายรัฐสภา – ก.ร. คณะกรรมการขาราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย – ก.ม. คณะกรรมการขาราชการสวนจังหวัด – ก.จ. คณะกรรมการขาราชการกรุงเทพมหานคร – ก.ก. คณะกรรมการพนักงานเทศบาล – ก.ท. คณะกรรมการพนักงานสุขาภิบาล – ก.ส. คณะกรรมการขาราชการครู – ก.ค.

■ มาตรการอื่นๆ ที่ชวยเสริมกลไกแหงการควบคุมการใชอํานาจของ เจาหนาที่ของรัฐดังกลาว ไดแก 1. การเครงครัดตอนโยบายของรัฐบาล 2. การตั้งหนวยงานในสวนราชการเพื่อวิเคราะหการปฏิบัติงาน ของเจาหนาที่ของรัฐ 3. การปรับปรุงแกไขกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิบัติ 4. การจัดตั้งองคกรกลางการบริหารงานบุคคล 14.3 การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐ ภายในวงราชการ ■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยฝายนิติบัญญัติไดแก 1. การควบคุมโดยวิธีการงบประมาณ 2. การควบคุมการออกกฎหมายของฝายบริหาร 3. การควบคุมโดยการตั้งกระทูถามในรัฐสภา ■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยฝายบริหาร ไดแก 1. การควบคุมโดยคณะรัฐมนตรี 2. การควบคุมตามลําดับชั้นของสายการบังคับบัญชา a. การตรวจงาน b. การรายงาน 3. การควบคุมโดยหนวยงานตางๆ ของรัฐ a. สํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี b. สํานักงบประมาณ c. สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน d. สํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปราม ทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ e. สํานักปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี i. โดยการรับฟงเรื่องราวรองทุกขจาก ประชาชน ii. โดยการตรวจงานของผูตรวจราชการ สํานักนายกรัฐมนตรี ■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยฝายตุลาการ 1. การควบคุมทางตุลาการโดยศาล ไดแก ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

19

___________________________________________________________________________________________________

a. เพิกถอนการกระทําของฝายปกครองที่ไมชอบดวย กฎหมาย b. ไมบังคับตามการกระทําในทางปกครองที่มิชอบดวย กฎหมายคดีใดคดีหนึ่ง c. พิพากษาใหฝายปกครองรับผิดในทางแพงอันเกิด จากการกระทําของฝายปกครองที่มิชอบดวย กฎหมาย d. พิพากษาใหฝายปกครองรับผิดตามสัญญาที่ทําไว กับปจเจกชน 2. การควบคุมในทางตุลาการโดยการดําเนินการทางวินัย a. การรักษาวินัยในทางสงเสริมใหมีวินัยดี b. การรักษาวินัยในทางปราบปรามลงโทษ 14.4 การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐจากภายนอก ■ การควบคุมการใชอํานาจรัฐโดยกลุมผลประโยชน ไดแก 1. การควบคุมโดยกลุมผลประโยชนทางเศรษฐกิจ 2. การควบคุมโดยกลุมอิทธิพลการเมือง ■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยรัฐสภา อาจกระทําได หลายวิธี คือ 1. การควบคุมในดานนโยบายของรัฐบาล 2. การควบคุมในดานการใชจายเงินงบประมาณ 3. การควบคุมโดยการตั้งกระทูถามรัฐบาล 4. การควบคุมโดยการขอเปดอภิปรายไมไววางใจรัฐบาล ■ พรรคการเมืองมีอิทธิพลตอการบริหารงานของรัฐ กลาวคือ โดยปกติ พรรคการเมืองที่ไดรับเลือกตั้งโดยมีที่นั่งในรัฐสภามากที่สุด มีสิทธิตั้ง รัฐบาลบริหารประเทศ พรรคการเมืองนั้นมักจะบีบบังคับใหรัฐบาลตอง ปฏิบัติตามแนวนโยบายของพรรคซึ่งรัฐบาลก็อาจกําหนดหลักเกณฑการ ปฏิบัติหนาที่ของเจาหนาที่ของรัฐใหสอดคลองไปตามนโยบายนั้น ■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยตรงจากประชาชน อาจกระทําไดหลายวิธีคือ 1. การควบคุมโดยใหประชาชนมีสวนรวมในกระบวนการบริหาร 2. การควบคุมโดยใหประชาชนไดรับรูเอกสารของทางราชการ 3. การควบคุมโดยการที่ประชาชนสามารถยื่นเรื่องราวตอทาง ราชการ ■ ประชาชนเขาไปมีสวนรวมในกระบวนการบริหารงานเพื่อประโยชน 3 ประการ

1. เพื่อคุมครองผลประโยชนที่อาจเสียหายจากการดําเนินการของ เจาหนาที่ 2. เพื่อประโยชนสาธารณะ 3. เพื่อประสิทธิภาพของการบริหารไมใหเกิดความขัดแยงระหวาง หนวยงานกับประชาชน ■ ขอดีของการยื่นเรื่องราวตอทางราชการไดแก 1. เพื่อใหขาราชการไดสํานึกวามีหูมีตาของรัฐบาลจองดูอยู 2. เพื่อใหราษฎรมีโอกาสทําหนาที่เปนพลเมืองดี ■ ขอเสียก็คือ 1. ทําใหเกิดความหวั่นไหวในหมูขาราชการ 2. อาจทําใหราษฎรมีอิทธิพลเหนือขาราชการ ■ การควบคุมการใชอํานาจของเจาหนาที่ของรัฐโดยสื่อมวลชน ไดแก หนังสือพิมพ วิทยุ และวิทยุโทรทัศน

15. ศาลปกครอง 15.1 บทนํา ■ ศาลปกครอง เปนองคการหรือสถาบันฝายบริหารที่จัดตั้งขึ้นเปนพิเศษ แยกตางหากจากศาลยุติธรรม มีอํานาจพิจารณาชี้ขาดปญหาทางปกครอง ที่เอกชนไมไดรับความเปนธรรมจากการปฏิบัติงานของหนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐ ตลอดจนวินิจฉัยชี้ขาดกรณีที่เจาพนักงานของรัฐไมได รับความเปนธรรมจากการสั่งการของผูบังคับบัญชา ■ ความขัดแยงระหวางเอกชนกับหนวยงานของรัฐ หรือเจาพนักงานของ รัฐมีลักษณะพิเศษแตกตางกับคดีทั่วไปที่ดําเนินการในศาลยุตธิ รรม กลาวคือ มีลักษณะในทางปกครอง ความขัดแยงดังกลาวนี้ควรตองไดรับ การพิจารณาโดยผูพิพากษาศาลปกครองซึ่งมีความรูความเขาใจ และมี ประสบการณทางการบริหาร และการปกครอง ■ ศาลปกครองเปนสถาบันของฝายบริหารที่จัดตั้งขึ้นเพื่อควบคุมฝาย ปกครองในการปฏิบัติหนาที่และเปนองคการของรัฐที่เปนหลักประกันความ มั่นคงแหงอาชีพของเจาหนาที่ของรัฐในอันที่จะไมตองถูกกลั่นแกลงให ออกไปเสียจากอาชีพขาราชการงายๆ 15.2 วิวัฒนาการของศาลปกครอง ■ การปกครองระบอบประชาธิปไตยมีทฤษฎีสําคัญเกี่ยวกับการแบงแยก การใชอํานาจอธิปไตย เพื่อมิใหฝายบริหารเขาไปยุงเกี่ยวกับฝายตุลาการ หรือในทางกลับกัน ฝายที่ใชอํานาจบริหารก็ไมพยายามใชสิทธิของตนจน ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

20

___________________________________________________________________________________________________

ทําใหฝายตุลาการไมมีอิสระในการพิจารณาคดี ในทางปฏิบัติ ไมมีการ แบงแยกการใชอํานาจอธิปไตยเครงครัดนัก เพื่อปองกันมิใหมีการกาวกาย กันในการใชอํานาจอธิปไตย และเพื่อใหเกิดดุลอํานาจระหวางกัน เปนเหตุ ใหมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นควบคุมฝายปกครองในการปฏิบัติหนาที่ ■ ศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศสเกิดขึ้นจากความเปนมาทาง ประวัติศาสตรการเมืองนับแตสมัยที่ประเทศตางๆ มีระบบการปกครอง ระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย จึงถึงระบอบประชาธิปไตย การใชอํานาจ อธิปไตยที่เปนอํานาจสูงสุดควรตองแยกกันอยางเครงครัด การจัดตั้งศาล ปกครองในประเทศฝรั่งเศส มีวัตถุประสงคจะใหเกิดดุลอํานาจแหงสาม อํานาจ คือ อํานาจนิติบัญญัติ อํานาจตุลาการ และอํานาจบริหาร และ นอกจากจะปองกันมิใหฝายบริหารเขาไปกาวกายในอํานาจตุลาการแลว ยังถือเปนทางควบคุมการปฏิบัติหนาที่ของฝายปกครองอีกทางหนึ่งดวย ■ ในสมัยที่ประเทศไทยมีการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย พระมหากษัตริยทรงบริหารประเทศดวยพระองคเอง ความขัดแยงในทาง ปกครองระหวางพระมหากษัตริยและประชาชนเกือบจะไมมี ทําให ประชาชนไมรูจักถึงการฟองรองคดีในทางปกครอง ตอมาประเทศไทยได เปลี่ยนแปลงการปกครองไปสูระบอบประชาธิปไตย ทําใหเกิดการกระจาย อํานาจการปกครองไปสูภูมิภาคและทองถิ่นมากขึ้น ความสัมพันธใกลชิด ระหวางหนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐกับประชาชนก็จะเพิ่มขึ้นตาม ไปดวย จึงทําใหหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐกับราษฎรมีความ ขัดแยงกันเสมอ เพื่อขจัดปญหาความขัดแยงดังกลาว และเพื่อควบคุมการ ปฏิบัติหนาที่ของฝายปกครอง ทําใหเกิดแรงผลักดันใหมีความคิดที่จะ จัดตั้งศาลปกครองขึ้น 15.3 ลักษณะของศาลปกครอง ■ การจัดระบบศาลแบงออกเปนสองระบบ คือระบบศาลเดี่ยวและระบบ ศาลคู ■ ระบบศาลเดี่ยว หมายถึง ศาลทุกศาลไมวาจะเปนศาลยุติธรรมหรือศาล พิเศษจะสังกัดกระทรวงยุติธรรมทั้งหมด ผูพิพากษาซึ่งทําหนาที่ในศาล พิเศษจะคัดเลือกแตงตั้งจากผูมีคุณสมบัติเชนเดียวกับผูพิพากษาศาล ยุติธรรม ประเทศที่จัดระบบศาลเดี่ยว ไดแก ประเทศอังกฤษ และประเทศ เยอรมัน ■ ระบบศาลคู หมายถึง การแบงระบบศาลออกเปนสองประเภทคือ ศาลที่ มี่ฐานะเปนศาลยุติธรรมและศาลที่มีฐานะเปนศาลพิเศษ และมี วิธีดําเนินการที่เปนขอยกเวนแหงกระบวนการยุติธรรม เชน ศาลในประเทศ ฝรั่งเศสเปนตน

■ ศาลปกครองมีลักษณะเปฯศาลพิเศษ เพราะศาลปกครองยอมรับ แนวความคิดแหงระบบอํานาจการพิจารณากลาวคือ ถือเอาลักษณะของ กรณีพิพาทเปนเครื่องกําหนดอํานาจศาล ลักษณะพิเศษอีกประการหนึ่งคือ กระบวนการพิจารณาดําเนินไปอยางงายๆ ไมซับซอน สะดวกรวดเร็ว และ ประหยัด ■ อํานาจในการพิจารณาคดีของศาลปกครอง มีอํานาจเฉพาะ “คดี ปกครอง” ที่เกิดขึ้นภายในดินแดนของประเทศเทานั้น ■ คดีปกครอง หมายถึง ขอพิพาทที่เกิดขึ้นจากการกระทําของหนวยงาน ของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐในงานปกครอง ■ ขอพิพาทอันเปนคดีปกครอง อาจเกิดขึ้นไดในกรณีตอไปนี้ 1. ความขัดแยงระหวางหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐกับ เอกชน มีมูลฐานจากสองกรณีคือ a. การนําบทบัญญัติแหงกฎหมายมาใชบังคับ i. ความไมเปนธรรมในการใชกฎหมาย ii. การละเลยไมปฏิบัติตามหนาที่ iii. การใชกฎหมายบังคับโดยมิชอบ b. การบริหารงาน 2. ความขัดแยงระหวางหนวยงานของรัฐ 3. ความขัดแยงระหวางองคการของรัฐกับเจาหนาที่ของรัฐ a. การปฏิบัติที่ไมเปนไปตามที่กฎหมายกําหนด b. การดําเนินการที่ไมเปนไปตามขั้นตอนอันเปน สาระสําคัญแหงความยุติธรรม c. การใชดุลยพินิจโดยมิชอบ ■ โครงสรางศาลปกครอง มีสามรูปแบบคือ ศาลปกครองที่แยกเปนอิสระ จากศาลยุติธรรม ศาลปกครองที่สังกัดอยูในศาลยุติธรรม และศาลปกครอง ที่เปนศาลพิเศษอิสระ ■ ศาลปกครองที่แยกเปนอิสระจากศาลยุติธรรมถือกันวาเปนระบบศาล ปกครองสมบูรณแบบ ศาลปกครองเปนสถาบันฝายบริหารสังกัดอยูกับ สํานักนายกรัฐมนตรี ทําหนาที่ควบคุมการปฏิบัติงานของฝายปกครอง มี ศาลปกครองสูงสุดแยกตางหากจากศาลยุติธรรมสูงสุด ในกรณีที่คู ความเห็นวาตนไมไดรับความเปนธรรมจากคําพิพากษาศาลปกครองชั้นตน จะอุทธรณไปยังศาลปกครองสูงสุดได คําพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด เปนอันถึงที่สุด 15.4 เจาหนาที่ซึ่งรับผิดชอบการปฏิบัติงานในศาลปกครอง ■ บุคลากรซึ่งปฏิบัติหนาที่ในศาลปกครองมีสองประเภทคือ 1. เจาหนาที่ฝายธุรการ ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

21

___________________________________________________________________________________________________

2. เจาหนาที่ฝายคดีปกครอง ■ เจาหนาที่ฝายธุรการในศาลปกครองแบงออกเปนสองระดับคือ 1. เจาหนาที่ฝายธุรการระดับผูบริหาร a. กําหนดนโยบายการบริหารและแผนการดําเนินการ ของศาลปกครอง b. กําหนดนโยบายเกี่ยวกับงบประมาณรายจายของ ศาลปกครอง c. การบริหารงานบุคคลในศาลปกครอง 2. เจาหนาที่ฝายธุรการระดับผูปฏิบัติ a. งานสารบรรณ b. งานคลัง c. งานเกี่ยวกับคดีปกครอง d. งานทําลายเอกสาร e. งานที่ไดรับมอบหมาย ■ บุคลากรที่ปฏิบัติหนาที่ในศาลปกครองของประเทศฝรั่งเศสแบงออกเปน สองประเภท คือ เจาหนาที่ฝายงานบริหาร และเจาหนาที่ฝายคดีปกครอง ■ เจาหนาที่ฝายบริหาร ไดแก เจาหนาที่ระดับบริหาร คือ นายกรัฐมนตรี เปนประธานกองเซยเดตาต รองประธานกองเซยเดตาต และหัวหนาผู พิพากษาศาลปกครองชั้นตน และเจาหนาที่ระดับปฏิบัติ ไดแก เจาหนาที่ ซึ่งรับผิดชอบงานดานงานธุรการ ■ เจาหนาที่ฝายคดีปกครอง ไดแก พนักงานคดีปกครอง อัยการประจํา ศาลปกครอง แลผูพิพากษาคดีปกครอง ■ ผูพิพากษาศาลปกครองตองมีคุณสมบัติดังนี้ 1. มีความรูความเขาใจดียิ่งในกฎหมายปกครอง 2. รับรูสภาพความเปนจริงในการปฏิบัติงานฝายปกครอง 3. รูจักนําหลักกฎหมายมาใชอยางเหมาะสมและวางหลัก กฎหมายโดยคํานึงถึงปญหาในอนาคต ■ ในประเทศไทย ศาลปกครองมีแนวโนมที่จะแตงตั้งผูพพิ ากษาในศาล ยุติธรรมใหดํารงตําแหนงในศาลปกครอง แตก็ยังหวงวาผูพิพากษาจะไมมี ความรูอยางดีในเรื่องการปกครอง จึงมีหลักการแตงตั้งบุคคลภายนอกที่มี ประสบการณมารวมพิจารณาดวย ■ ศาลปกครองชั้นตน มีผูพิพากษาศาลปกครองสองประเภทคือ 1. ผูพิพากษาซึ่งรับราชการประจํา a. ขาราชการตุลาการ ไมต่ํากวาชั้น 6

b. พนักงานคดีปกครองชั้น 3 2. ผูพิพากษาผูทรงคุณวุฒิ 15.5 วิธีพิจารณาคดีในศาลปกครอง ■ โดยปกติ การดําเนินกระบวนการพิจารณาคดีมีอยูสองระบบคือ ระบบ กลาวหา และระบบไตสวนคดี ■ การพิจารณาคดีในระบบกลาวหาและระบบไตสวนมีลักษณะแตกตาง กันคือ 1. ระบบกลาวหาพยานบุคคล พยานเอกสาร หรือวัตถุพยานที่ นําไปสูศาลเปนพยานหลักฐานของคูกรณีซึ่งเปนคนนําไปสูศาล สําหรับระบบไตสวน พยานดังกลาวทั้งหลายเปนของศาล 2. ระบบกลาวในการพิจารณาคดี มีการซักถาม ถามคานและถาม ติง สวนระบบไตสวนไมมีการซักถาม ถามคาน และถามติง 3. ระบบกลาวหา เอกชนตองพิสูจนใหเห็นวาการกระทําของ เจาหนาที่ของรัฐมิชอบอยางไร บางครั้งก็มิอาจหา พยานหลักฐานมาพิสูจนได เอกชนจึงตกเปนฝายเสียเปรียบ สําหรับระบบไตสวน ศาลจะเปนผูดําเนินการพิสูจนการกระทํา เองทั้งสิ้น ■ กระบวนการพิจารณาคดีปกครองในศาลปกครอง มีลักษณะเฉพาะ 3 ประการคือ 1. กระบวนการพิจารณาคดีปกครองกระทําโดยลับ 2. การพิจารณาคดีปกครองพิจารณาจากพยานเอกสารเปนหลัก 3. ศาลเปนผูดําเนินกระบวนการพิจารณาเอง 15.6 ผลของการจัดตั้งศาลปกครอง ■ ผลดีของการจัดตั้งศาลปกครอง 1. คุมครองสิทธิและประโยชนของหนวยงานของรัฐและของ ประชาชน 2. ควบคุมการปฏิบัติงานของฝายปกครอง 3. คูความในศาลปกครองไมตองเสียคาใชจายในการดําเนินคดี ปกครอง 4. เปนหลักประกันความมั่นคงแหงอาชีพ 5. เปนดุลอํานาจของรัฐบาลและฝายนิติบัญญัติฃ 6. เปนองคกรที่สามารถขจัดปญหาขัดแยงระหวางฝายปกครอง กับเอกชน ■ ผลเสียของการจัดตั้งศาลปกครอง 1. ทําใหเจาพนักงานปกครองลังเลขาดความมั่นใจในทาง ปฏิบัติงาน 2. รัฐตองเสียคาใชจายสูงขึ้น ดร.นิตินัย ขํามาลัย

กฎหมายมหาชน

22

___________________________________________________________________________________________________

3. คดีปกครองคั่งคางในศาลปกครอง ■ ปญหาเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครอง ไดแก 1. หนวยงานใดของรัฐที่รับผิดชอบในการควบคุมบังคับบัญชาศาล ปกครอง 2. การรางพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง 3. การกําหนดขอบเขตอํานาจของศาลปกครอง 4. การแตงตั้งผูพิพากษาศาลปกครอง 5. ที่ตั้งของศาลปกครอง

ดร.นิตินัย ขํามาลัย